吳 霓 汪 翼 楊慶文

(1．中國教育科學(xué)研究院 教育發(fā)展與改革研究所，北京 100088；2.成都市武侯區(qū)教育科學(xué)發(fā)展研究院，四川 成都 610061)

隨著我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程加快，區(qū)域教育治理面臨更加復(fù)雜的局面：在教育外部，教育服務(wù)需求急劇增長，人民群眾對公平、優(yōu)質(zhì)、多樣化教育的期盼更加強(qiáng)烈，優(yōu)質(zhì)教育資源短缺成為突出矛盾。在教育內(nèi)部，公辦中小學(xué)優(yōu)秀校長、教師流失，教師職業(yè)倦怠深度蔓延，檢查評比和“進(jìn)校園”等非教學(xué)事務(wù)負(fù)擔(dān)過重，學(xué)校自主辦學(xué)活力不足，區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展缺乏可持續(xù)內(nèi)生動力。這些在全國普遍存在的問題，也是武侯教育發(fā)展面臨的難題，政府、學(xué)校權(quán)責(zé)邊界模糊，政府權(quán)力獨(dú)大是重要的深層次原因，嚴(yán)重削弱了學(xué)校主體地位和各方教育活力。在此背景下孕育而生的“兩自一包”改革(1)成都市武侯區(qū)教育局.成都市武侯區(qū)在新建公辦中小學(xué)(幼兒園)實(shí)施“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的實(shí)施方案(實(shí)行)(武委辦發(fā)[2016]75號)[Z].2016.，正是對區(qū)縣一級政府如何通過學(xué)校管理體制變革，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高教育質(zhì)量的探索與回答。具體而言，主要解決三個層面的問題。

第一， 在區(qū)域?qū)用?，如何理順政校關(guān)系、有效推進(jìn)減政放權(quán)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力？

第二， 在學(xué)校層面，如何確保學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)“接得住”“用得好”？如何構(gòu)建現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)？如何建立完善科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行的決策、教育教學(xué)、人事、分配、評價激勵、后勤保障等全方位的學(xué)校內(nèi)部管理制度？

第三， 在教師層面，如何構(gòu)建能進(jìn)能出、能上能下，更加公平而富有效率的教師管理制度和職業(yè)發(fā)展階梯？如何取消編制、打破身份管理，實(shí)行崗位管理和多勞多得的分配制度？如何創(chuàng)建一個激勵教師想干事、能干事、干成事的制度環(huán)境？

一、武侯“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的歷程

武侯“兩自一包”改革，自2014年至今歷時七年，經(jīng)歷了先行先試、全面推廣、深化探索三個階段，實(shí)現(xiàn)了從制度條文到制度化實(shí)踐的蛻變，建立完善了一套以自主辦學(xué)和共同治理為鮮明特征的學(xué)校管理制度體系。

(一)先行先試，創(chuàng)建一所理想學(xué)校

這一階段從2014年6月至2016年2月。2014年7月，武侯區(qū)政府將一所占地70畝、設(shè)計(jì)規(guī)模48個班的新建學(xué)校交付區(qū)教育局。面對區(qū)域教育發(fā)展遇到的一系列問題，區(qū)委區(qū)政府下決心“動真格”，在這所新建的四川大學(xué)附屬中學(xué)西區(qū)學(xué)校進(jìn)行改革：政府簡政放權(quán)，學(xué)校自主辦學(xué)，取消教師編制，學(xué)校自主面向社會公開招聘教師，實(shí)行崗位聘用和勞動合同管理，探索一條變革學(xué)校管理體制，“辦一所、亮一所”高質(zhì)量發(fā)展新路?！皟勺砸话备母镉纱税l(fā)端。區(qū)域先后成為四川省教育綜合改革首批試點(diǎn)區(qū)，中國教育科學(xué)研究院合作共建教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。2015年11月23日，武侯區(qū)教育綜合改革迎來第一次大考，四川省教育綜合改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會在四川大學(xué)附屬中學(xué)西區(qū)學(xué)校隆重舉行，學(xué)校辦學(xué)模式、管理制度、師生風(fēng)貌帶給與會者強(qiáng)烈沖擊，省教育廳副廳長給予高度評價：“武侯區(qū)政府簡政放權(quán)，學(xué)校充分運(yùn)用辦學(xué)自主權(quán)，在管理和教育教學(xué)上大膽創(chuàng)新，切實(shí)考慮教師工資待遇和職業(yè)發(fā)展，民主決策、科學(xué)管理、精心育人、高品質(zhì)辦學(xué)，朝著現(xiàn)代學(xué)校制度改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步?！币凰轮贫取⑿履Ｊ?、新優(yōu)質(zhì)的“夢之?！备〕鏊?。

(二)全面推廣，“兩自一包”制度在創(chuàng)新中發(fā)展

這個階段從2016年3月至2018年1月。有三個標(biāo)志性事件：一是2016年3月，武侯區(qū)教育局局長負(fù)責(zé)的課題《區(qū)域教育賦權(quán)學(xué)校的制度供給改革》立項(xiàng)為教育部2016年重點(diǎn)課題，“兩自一包”科學(xué)改革、依法改革進(jìn)入新階段；二是在四川大學(xué)附屬中學(xué)西區(qū)學(xué)校試點(diǎn)推行的制度被命名為“兩自一包”，改革經(jīng)驗(yàn)上升為區(qū)域教育管理制度。2016年8月，區(qū)委區(qū)政府正式出臺《成都市武侯區(qū)在新建公辦中小學(xué)(幼兒園)推行“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的實(shí)施方案(試行)》文件。由此，又有23所新建公辦中小學(xué)幼兒園進(jìn)入“兩自一包”改革序列；三是2016年9月，成都市編辦、人社局、財(cái)政局、教育局聯(lián)合發(fā)文，在全市新建公辦學(xué)校推廣“兩自一包”改革經(jīng)驗(yàn)。

通過理論研究和實(shí)踐探索，逐漸形成了由2項(xiàng)核心制度、9項(xiàng)實(shí)施辦法和5項(xiàng)配套政策組成的“兩自一包”學(xué)校管理制度體系。相繼進(jìn)入的24所改革學(xué)校在“兩自一包”框架下進(jìn)行了“一校一策”多樣化探索，涌現(xiàn)出“小初高貫通培養(yǎng)小語種特長生”、“多元智能評價與課程開發(fā)促進(jìn)學(xué)生全面而有個性發(fā)展”、“三標(biāo)流程管理促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展”等一大批特色鮮明的“家門口的好學(xué)校”，“兩自一包”改革激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力的作用進(jìn)一步得到證明。

(三)深化探索，公辦學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展開新路

這個階段從2018年2月至今。以2018年2月武侯區(qū)委區(qū)府出臺的《成都市武侯區(qū)在現(xiàn)有公辦學(xué)校深化“兩自一包”管理體制改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》文件為標(biāo)志。經(jīng)過教職工民意測驗(yàn)、思想動員、學(xué)校申請、法律風(fēng)險評估、教育局批準(zhǔn)，13所現(xiàn)有公辦學(xué)校進(jìn)入“兩自一包”改革序列，探索出“老校老人”加入“兩自一包”改革的新辦法，這一制度創(chuàng)新極大減小了在傳統(tǒng)公辦學(xué)校推行“兩自一包”改革的阻力，改革范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。同時，對“兩自一包”制度的系統(tǒng)集成性、內(nèi)部協(xié)調(diào)性、運(yùn)行流暢性作出全面改進(jìn)，制度體系更加成熟定型。實(shí)踐和研究證明，“兩自一包”改革為公辦學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展開辟了一條新的道路(表1)。

二、武侯“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的本質(zhì)內(nèi)涵

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，基礎(chǔ)教育管理體制逐步形成“分級管理，以縣為主”的格局?；A(chǔ)教育事業(yè)不斷發(fā)展促使政府責(zé)任日益增加，政府的教育管理權(quán)力也在無限擴(kuò)張，行政體系官僚化、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)削弱等弊端隨之而來。因此，以簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代學(xué)校制度為重點(diǎn)，推進(jìn)教育管理權(quán)力重心下移，合理配置政府管理權(quán)和學(xué)校辦學(xué)權(quán)，成為我國教育管理體制改革的鮮明主線。

“兩自一包”是改革學(xué)校管理制度的區(qū)域創(chuàng)新實(shí)踐，即教師自聘、管理自主，經(jīng)費(fèi)包干。其本質(zhì)是區(qū)縣政府在我國深化教育領(lǐng)域綜合改革大背景下，以我國教育法律法規(guī)為基本框架，通過新的制度安排理順政校關(guān)系，厘清權(quán)責(zé)邊界，向?qū)W校下放人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)，構(gòu)建具有自主辦學(xué)、共同治理鮮明特征的學(xué)校管理體制，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。“兩自一包”改革與“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”“推進(jìn)教育管辦評分離”等政策有著高度一致的意圖指向和行動內(nèi)涵，它們之間的區(qū)別在于：“兩自一包”改革是基層的制度創(chuàng)新實(shí)踐，是對國家“現(xiàn)代學(xué)校制度”頂層設(shè)計(jì)的具體落實(shí)，是“推進(jìn)教育管辦評分離”的路徑選擇，深入推進(jìn)管辦評分離和完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)是教育治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

“兩自一包”學(xué)校管理體制得以有效實(shí)現(xiàn)，重要的內(nèi)在邏輯包括權(quán)力重構(gòu)邏輯、學(xué)校自主邏輯、教育善治邏輯。

(一)權(quán)力重構(gòu)邏輯

政府為何向?qū)W校放權(quán)？是“真放權(quán)”還是“假放權(quán)”？何以保證學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落地見效？歸根到底是權(quán)力何以重構(gòu)的問題。

以權(quán)力換制度紅利。武侯區(qū)政府實(shí)施“兩自一包”改革是對政治收益最大化的追求，辦人民滿意的教育就是政府的最大政治收益。武侯區(qū)政府自我革命、自我約束權(quán)力擴(kuò)張，換來的是教育優(yōu)質(zhì)公平促進(jìn)了社會安定和諧，管理科學(xué)精簡換來的是人才、知識、資金等資源要素活力充分迸發(fā)，促進(jìn)了教育教學(xué)活動專業(yè)化、精細(xì)化，教育品質(zhì)得到明顯提升。

制度紅利的實(shí)現(xiàn)源于煥然一新的主體間行為。提升教育品質(zhì)的關(guān)鍵在于擴(kuò)大校長、教師的“行為選擇集”(2)李松齡.制度供給:理論與實(shí)證[J].湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報,1999,(3):1-8.，他們實(shí)際能夠?yàn)楣ぷ鞲冻龆嗌?、怎么工作以及怎么學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)什么知識技術(shù)，主要受到個人能力、偏好、技術(shù)和制度四個因素影響(3)楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟(jì)研究,1993,(8):45-52.。與原有制度體系下的學(xué)?！靶袨檫x擇集”相比(表2)，“兩自一包”使學(xué)校從教育局附屬部門回歸獨(dú)立辦學(xué)主體，改變了政府與學(xué)校之間的“命令-服從”關(guān)系，自主發(fā)展、自我約束的意識和能力極大增強(qiáng)。

資源合理配置支持放權(quán)落到實(shí)處。權(quán)力意味著對相關(guān)資源的控制。權(quán)力的高度集中必然帶來資源的高度控制。校長為了“拼資源”而被尋租關(guān)系“潛規(guī)則”，資源分配權(quán)成為維持不平等政校關(guān)系的砝碼，滋生權(quán)力異化和腐敗。政府向?qū)W?！罢娣艡?quán)”，就必須下放資源支配權(quán)，才能構(gòu)建“放管服”新型政校關(guān)系，為學(xué)校自主發(fā)展提供充分保障。

(二)學(xué)校自主辦學(xué)的內(nèi)在邏輯

自主辦學(xué)的實(shí)質(zhì)是在法定約束條件下，學(xué)校自主管理、自主發(fā)展、自我約束，最大程度實(shí)現(xiàn)育人目標(biāo)和學(xué)校生存發(fā)展目標(biāo)?！胺ǘs束條件”主要包括四個方面：一是明確政府和學(xué)校之間權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建起學(xué)校自主辦學(xué)的法定制度框架；二是堅(jiān)持學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。校長負(fù)責(zé)制是國家法定的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，應(yīng)支持和鼓勵教育家辦學(xué)；三是民主管理，這是學(xué)校法定管理方式。改革學(xué)校充分保障教職工依法享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理參與權(quán)，彰顯出對教師勞動專業(yè)屬性的自覺認(rèn)識和賦權(quán)教職工的理性選擇；四是社會參與。學(xué)校具有服務(wù)屬性已被大多數(shù)人認(rèn)同。學(xué)校的育人活動，已經(jīng)不能停留在按照學(xué)校的“圖紙”“加工”學(xué)生的水平上，而應(yīng)該給與學(xué)生和家庭的教育需求更多回應(yīng)。“兩自一包”改革為學(xué)生、家長乃至社區(qū)參與學(xué)校管理和教育教學(xué)活動留出充足空間，將學(xué)生和家長平等參與、質(zhì)詢問責(zé)的權(quán)利主動納入了學(xué)校自主管理制度框架，促進(jìn)“學(xué)校-家長-社區(qū)”形成更加緊密的育人伙伴關(guān)系。

(三)教育善治的內(nèi)在邏輯

那么，區(qū)域教育治理是不是“一放就靈”呢？在武侯區(qū)的改革中，遵循“放管結(jié)合”這一基本實(shí)踐理性，探索出區(qū)域教育“善治”之道。即，一方面促進(jìn)政府、學(xué)校、社會共治，把該放的權(quán)力放到位，真正將政府的雙手解放出來，從“劃槳人”變?yōu)椤罢贫嫒恕?4)史華楠.教育管辦評分離的條件、目標(biāo)和策略分析[J].中國教育學(xué)刊,2015,(7):65-72.；另一方面強(qiáng)化政府作為治理“首席”的意識，落實(shí)“元治理”責(zé)任，抓大放小，綜合運(yùn)用規(guī)劃、撥款、信息服務(wù)等多種方式引領(lǐng)和推動區(qū)域教育改革發(fā)展，武侯區(qū)的實(shí)踐證明了教育善治的實(shí)踐邏輯：教育是社會治理的重要組成部分，其善治必然需要政府、學(xué)校、社會三方各司其職、緊密合作(5)王珊,蘇君陽.走向現(xiàn)代教育治理的教育管理權(quán)力重構(gòu)[J].現(xiàn)代教育管理,2015,(5):27-31.。沒有學(xué)校和社會教育力量的充分發(fā)揮，只是政府一方唱獨(dú)角戲，不可能達(dá)到教育和諧、人心和諧、社會和諧的發(fā)展目標(biāo)。由于政府擁有的資源和強(qiáng)制性權(quán)力，處于治理結(jié)構(gòu)的首位，因此，教育善治依賴于“元治”框架下的“共治”(圖1)。

三、武侯“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的制度設(shè)計(jì)

“兩自一包”改革制度設(shè)計(jì)全系統(tǒng)、全方位構(gòu)建了由核心制度、實(shí)施辦法和配套政策有機(jī)整體，各部分之間相互呼應(yīng)、整體運(yùn)行，保證“兩自一包”改革制度設(shè)計(jì)有效落地(圖2)。

(一)核心制度

核心制度是指以權(quán)力重構(gòu)為關(guān)鍵突破的制度安排，其主要功能在于界定政府和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)，建構(gòu)政府放管結(jié)合、學(xué)校自主辦學(xué)的基本制度框架。在“兩自一包”改革的具體實(shí)踐中，區(qū)政府和教育主管部門向?qū)W校下放人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，建立了學(xué)校自主管理、自聘教師、經(jīng)費(fèi)包干為主要內(nèi)容的核心制度。

實(shí)行學(xué)校“管理自主”。政府向?qū)W校下放發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)管理、課程設(shè)置、教師聘任、干部管理、經(jīng)費(fèi)支配等權(quán)力，政府職能轉(zhuǎn)換到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理上。教育局選派含校長在內(nèi)的3-6名黨員骨干教師組成核心團(tuán)隊(duì)籌建改革學(xué)校，發(fā)揮黨組織政治核心作用。學(xué)校按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離原則，加強(qiáng)黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，建立校務(wù)委員會，充分發(fā)揮教代會、學(xué)術(shù)委員會、家委會的作用，各司其職、共同治理。建立以育人為根本，教學(xué)為中心的學(xué)校運(yùn)行機(jī)制，重組辦公室、教導(dǎo)處、科研處、德育處、后勤處、大隊(duì)部、團(tuán)委等眾多管理部門，構(gòu)建“一學(xué)部三中心”的運(yùn)行模式，即，年級組作為學(xué)部全權(quán)負(fù)責(zé)和組織實(shí)施教育教學(xué)活動、教師聘用。成立學(xué)生發(fā)展中心、教師發(fā)展中心、課程教學(xué)中心，為學(xué)部提供服務(wù)和專業(yè)支撐。傳統(tǒng)科層式、長鏈條管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交?、?xiàng)目制管理和分布式領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力和資源重心下沉到教學(xué)一線。

實(shí)行學(xué)校“教師自聘”，學(xué)校自主招聘教師，核心團(tuán)隊(duì)之外教職工不再進(jìn)入編制管理，區(qū)教育局核定學(xué)校的教師規(guī)模控制數(shù)，學(xué)校依據(jù)規(guī)模控制數(shù)面向社會公開招聘教師，實(shí)行崗位聘用、競聘上崗、合同管理。招聘過程公開透明，即，公布招聘信息、接受報名、資格審查、筆試面試體檢、崗位聘用、簽訂勞動合同。招聘過程專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)，由校長牽頭、各部門共同考察。推行崗位聘用方案，各崗位人員經(jīng)過自愿申報、公開述職、民主測評等環(huán)節(jié)競聘上崗，學(xué)校按照崗位聘用方案選用和管理，實(shí)現(xiàn)教師由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。實(shí)行合同管理。建立教師聘用“長期合同”和“短期合同”的制度，對首次聘用教師，簽訂1年“短期合同”。短期合同期滿，經(jīng)考核合格再簽訂3至6年“長期合同”。建立“約談提醒、幫扶整改、依法退出”機(jī)制 。及時調(diào)整不勝任教學(xué)崗位要求的教師，對違法違紀(jì)的教師實(shí)行“一票否決”，直接解除勞動合同。保障教師待遇。嚴(yán)格依法保障教師權(quán)益，教師的工資、“五險一金”和特殊津補(bǔ)貼均由財(cái)政全額保障。改革學(xué)校自主制定《崗位工資管理分配方案》，體現(xiàn)“按勞分配、按崗取酬、績優(yōu)酬高”分配原則。對待“老校老人”實(shí)行“身份鎖定”，將“老校老人”的編制身份和待遇鎖定在檔案中，在受聘改革學(xué)校期間按照“兩自一包”制度進(jìn)行管理，退休之后恢復(fù)編制身份。

實(shí)行學(xué)校“經(jīng)費(fèi)包干”，政府向?qū)W校下放資金管理、支配權(quán)。實(shí)行經(jīng)費(fèi)分類管理，學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)由生均公用經(jīng)費(fèi)總額和教師人員經(jīng)費(fèi)組成。參照公辦同類學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出總額的平均值進(jìn)行測算，分年度一次性打包劃撥學(xué)校，由學(xué)校自主管理使用。學(xué)校大型設(shè)施設(shè)備、基建維修納入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，根據(jù)學(xué)校實(shí)際需要另行申請撥款，不計(jì)入包干經(jīng)費(fèi)。學(xué)校推行“全員預(yù)算”，預(yù)算細(xì)化落實(shí)到部門和教師，由下至上提出預(yù)算申請，報學(xué)校財(cái)經(jīng)小組審核、教代會通過后執(zhí)行，保障教職員工全程參與包干經(jīng)費(fèi)管理使用。實(shí)行項(xiàng)目管理，學(xué)校面向全體教師發(fā)布工作項(xiàng)目包，公開征集執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目組全權(quán)管理使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目完成情況納入績效考核獎勵。嚴(yán)格公開和審計(jì)。學(xué)校對經(jīng)費(fèi)使用情況做到月公示、季匯報、年審計(jì)，保障經(jīng)費(fèi)使用公開、透明、高效。

(二)實(shí)施辦法

實(shí)施辦法的實(shí)質(zhì)是核心制度的執(zhí)行方式。創(chuàng)新實(shí)施辦法就是構(gòu)建新型政校關(guān)系下的具體行為方式(表3)。

通過對“兩自一包”改革的深入研究發(fā)現(xiàn)，政府向?qū)W校賦權(quán)，受到現(xiàn)有制度體系、慣性思維方式和行為模式等多方面束縛(6)柯政.學(xué)校變革困難的新制度主義解釋[J].北京大學(xué)教育評論,2007,(1):42-54.，制度的實(shí)際操作遇到許多“技術(shù)難題”。

(三)配套政策

配套政策是為優(yōu)化核心制度實(shí)施環(huán)境提供的制度安排?！皟勺砸话备母飳?shí)踐以制度理論為指導(dǎo)，注重了新制度的建立和維持，以問題為導(dǎo)向，持續(xù)發(fā)力破除體制機(jī)制障礙，不斷改善新制度的生長土壤，取得了制度相互協(xié)調(diào)、有序運(yùn)行的整體效益(表5)。

《商品學(xué)》教學(xué)質(zhì)量評估多以試卷的形式，考察的內(nèi)容以理論知識為主，不能有效的了解到學(xué)生是否能學(xué)以致用、舉一反三，目的性太差。《商品學(xué)》課程中實(shí)行實(shí)踐教學(xué)后，實(shí)踐教學(xué)成果的相關(guān)信息如何反饋、實(shí)踐教學(xué)的質(zhì)量如何評估也是一個待解決的難題。

四、武侯“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的制度供給模式

制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)有三個要素：法令規(guī)章、規(guī)范、文化認(rèn)知(7)郭忠華.新制度主義關(guān)于制度變遷研究的三大范式[J].天津社會科學(xué),2003,(4):82-86.。制度變革和建構(gòu)有三個層面：一是形成法規(guī)條文和社會約定俗成的行為準(zhǔn)則；二是重建社會關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益；三是在文化認(rèn)知層面構(gòu)建各方共同接納的制度意義。制度改革不僅要“入耳”，還需要“入心、入腦”?！皟勺砸话备母镌O(shè)計(jì)、實(shí)踐了“認(rèn)知支持”“供給主導(dǎo)”“共同治理”“全員動員”等四種模式(圖3)。

認(rèn)知支持模式，制度主體面臨的問題驅(qū)使其獲取新知識新技術(shù)以改進(jìn)自身有限理性，提高制度創(chuàng)新能力。競爭迫使組織持續(xù)不斷地在發(fā)展技術(shù)和知識方面進(jìn)行投資以求生存,這將漸進(jìn)地改變我們的制度(8)道·諾斯.制度變遷理論綱要[J].改革,1995,(3):52-56.?！皟勺砸话备母锿ㄟ^課題研究發(fā)展制度知識，完善制度知識增強(qiáng)改革決策和制度創(chuàng)新能力，構(gòu)建了制度供給的“認(rèn)知支持”模式(圖4)。

供給主導(dǎo)模式，利益調(diào)整是制度改革的關(guān)鍵。制度改革面臨的最大阻力來自利益分配調(diào)整和關(guān)系重構(gòu)，不可控的利益博弈將提高改革的“摩擦成本”(9)楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟(jì)研究,1993,(8):45-52.，致使政府決策者放棄改革?！皟勺砸话备母锏牡谝恍袆蛹瘓F(tuán)對改革全局做出理性判斷，主動通過制度供給平衡各方利益需求，以制度供給主導(dǎo)改革方向、進(jìn)程。

共同治理模式，制度改革也依賴制度執(zhí)行方式?！皟勺砸话钡耐七M(jìn)通過讓教師以主人翁身份參與到制度執(zhí)行和完善中來，找到了協(xié)調(diào)關(guān)系的有效途徑，從制度設(shè)計(jì)上確立了教師參與制度執(zhí)行的法定權(quán)利(圖5)。在具體管理方式上，學(xué)校廣泛實(shí)行扁平化管理和分布式領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持共同治理模式，讓政府的改革政策在學(xué)校順利落地。

全員動員模式，制度改革受到利益的驅(qū)動,也受到價值和文化信念的驅(qū)動(10)海因茲-迪特·邁爾,布萊恩·羅萬,鄭硯秋.教育中的新制度主義[J].北京大學(xué)教育評論,2007,(1):15-24.。通過大規(guī)模的社會學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)，是建構(gòu)、傳播和共享制度意義的重要途徑。爭取成為高層權(quán)力認(rèn)定的改革實(shí)驗(yàn)區(qū)是基層制度創(chuàng)新的重要策略，“兩自一包”改革通過兩個實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，完成對全區(qū)相關(guān)利益主體的動員、喚起(圖6)。也意味著拿到了權(quán)力高層頒發(fā)的“許可證”，有了實(shí)施全員思想動員和改革實(shí)踐操練的實(shí)驗(yàn)田。

五、武侯“兩自一包”學(xué)校管理體制改革的成效

制度的有效性，主要表現(xiàn)在三個方面：一是制度創(chuàng)立之后能否維持、擴(kuò)散；二是制度執(zhí)行的成本是否低于原有制度；三是制度是否發(fā)揮出更強(qiáng)的約束、激勵功能。本成果的應(yīng)用效果主要體現(xiàn)在制度推廣應(yīng)用、社會認(rèn)同、學(xué)校和區(qū)域教育管理的改善三個維度。

(一)“兩自一包”制度得到大規(guī)模推廣應(yīng)用

從2014年開始，經(jīng)過7年時間，“兩自一包”改革學(xué)校在區(qū)內(nèi)從1所改革試點(diǎn)學(xué)校推廣到65所學(xué)校，占全區(qū)公辦學(xué)?？倲?shù)的60%，占全區(qū)2014年后新建38所公辦學(xué)校的100%(圖8)。截止2020年12月，在全國“兩自一包”改革學(xué)校達(dá)到231所，分布在廣州荔灣區(qū)、哈爾濱道里區(qū)等10個省市。

(二)“兩自一包”改革得到社會廣泛認(rèn)同

改革七年來，《成都日報》《四川日報》《中國教育報》《光明日報》、中國教育網(wǎng)、人民網(wǎng)等10余家主流媒體跟蹤深度報道。2016年被評為影響成都市教育十件大事。2017年入選四川省全面深化改革40周年典型案例。同年入選第五屆全國教育改革創(chuàng)新典型案例。2018年入選教育部“十八大以來教育綜合改革典型案例”。多次上報中共中央辦公廳、國家教育體改辦、省委辦公廳專報刊發(fā)改革經(jīng)驗(yàn)。

改革受到國家省市領(lǐng)導(dǎo)的多次肯定。2018年11月，省委書記彭清華在全省教育大會上高度肯定“兩自一包”改革是體制機(jī)制改革卓有成效的舉措，具有一定推廣價值。2018年12月15日，孫春蘭副總理在《四川信息專報》上作出批示：“四川‘兩自一包’的經(jīng)驗(yàn)，可進(jìn)一步研究并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵是擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)后解決的辦法多了，辦學(xué)活力提高了?！?/p>

(三)區(qū)域教育公共服務(wù)得到明顯改善

通過實(shí)施“兩自一包”學(xué)校管理制度改革，區(qū)域教育發(fā)展制度環(huán)境更加優(yōu)化，突破教師編制的束縛，教師數(shù)量缺口得到極大緩解，全區(qū)學(xué)前教育學(xué)位數(shù)增長122%，義務(wù)教育學(xué)位數(shù)增長70%，群眾讀書難問題基本得到解決。武侯區(qū)教育現(xiàn)代化發(fā)展水平目標(biāo)達(dá)成度連續(xù)3年增長，2018、2019、2020連續(xù)三年位居全市第一。高考一本率逐年提高，2021年全區(qū)高中一本率達(dá)到65%以上。義務(wù)教育質(zhì)量進(jìn)入全市先進(jìn)行列，一次性合格率、全科合格率2018-2021連續(xù)四年全市第一。區(qū)域教育環(huán)境全市排名第一。

(四)學(xué)?；盍Φ玫接行Ъぐl(fā)

研究人員于2020年進(jìn)行大范圍的比較調(diào)查研究。從職業(yè)倦怠、薪酬制度、激勵機(jī)制、專業(yè)成長、學(xué)校氛圍等5個維度進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查樣本為區(qū)內(nèi)23所改革學(xué)校1091名干部教師，11所非改革學(xué)校533名干部教師，成都市其他區(qū)縣8所非改革學(xué)校888名干部教師，其中來自主城區(qū)5所、近郊3所。調(diào)查工具為根據(jù)里克特五點(diǎn)量表設(shè)計(jì)的《成都市教師職業(yè)傾向問卷調(diào)查表》，調(diào)查在“問卷星”網(wǎng)絡(luò)平臺上實(shí)施。調(diào)查結(jié)果表明，“兩自一包”具有顯著的制度優(yōu)勢。

“兩自一包”改革是在深化教育領(lǐng)域綜合改革背景下應(yīng)運(yùn)而生的基層創(chuàng)新，在簡政放權(quán)、教師編制、教師激勵、校長管理、學(xué)校評價等多方面、整體性取得實(shí)質(zhì)性突破，構(gòu)建了權(quán)責(zé)明確、“放管服”有機(jī)協(xié)調(diào)的新型政校關(guān)系，以共同治理為鮮明特征的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，以育人為根本、教學(xué)為中心的扁平化高效管理制度，是基于國家現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和教育管理體制改革的政策框架、頂層設(shè)計(jì)，以破解區(qū)域教育現(xiàn)代化發(fā)展難題，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高教育質(zhì)量，辦人民滿意教育為目的的創(chuàng)新實(shí)踐。是全國區(qū)域大規(guī)模教育綜合改革探索的成功案例和代表性成果，為改革深化的持續(xù)探索提供了完整的經(jīng)驗(yàn)。