寧 夏

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施與公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。到2035年，使農村基本具備現代生活條件。

山區(qū)占到我國2/3的國土空間，涵蓋了59.8%的村莊和50.28%的鄉(xiāng)村人口。西南山區(qū)（包括重慶市，四川、貴州、云南三省，以及湖北、湖南、廣西三地西部和陜西省南部地區(qū)）是我國重要的江河水源地和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，也是農產品供給的重要保障基地。西南山區(qū)過去長期處于深度貧困狀態(tài)，基礎相對薄弱，是實現農業(yè)農村現代化的難點地區(qū)。當前，應抓住西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)轉移的歷史機遇，以小城鎮(zhèn)建設作為切入點，推動西南山區(qū)農業(yè)農村現代化。

西南山區(qū)是農業(yè)農村現代化的難點地區(qū)

（一）西南山區(qū)農村呈現“區(qū)域集中、總體分散”的布局特點

西南山區(qū)絕大多數農村居民點位于山間盆地和谷地，在一定區(qū)域內分布相對集中。山間盆地和谷地的海拔高度較低，地勢相對平緩，匯集了更多的地表水資源，能夠容納較多人口在此生產、生活。從表1列舉的西南山區(qū)典型案例看，90%以上的村莊集中分布在區(qū)域內海拔較低的地區(qū)，80%以上的村莊分布在坡度20度以內的較平緩地區(qū)。同時，山區(qū)農村居民點分布具有向道路沿線集聚的特點，以盡可能利用稀缺的道路資源；還有向中心城鎮(zhèn)集聚的趨勢，以盡量減少村莊同中心城鎮(zhèn)之間的交通距離。而在海拔高、坡度陡的高山深山區(qū)，缺乏連片適合居住與農耕的平地空間，不利于人口聚居和農業(yè)生產，常住人口與村莊密度都明顯小于平原地區(qū)，村莊與建筑呈現零散分布的格局。

表1 西南山區(qū)農村布局特點

（二）西南山區(qū)農村現代化基礎薄、力量弱

西南山區(qū)曾經是貧困現象集中區(qū)，在2011年劃定的14個集中連片特困地區(qū)中，西南山區(qū)就占5個（秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)）。全面脫貧后，西南山區(qū)農村的現代化基礎依然較為薄弱，在農民人均收入水平和農村基礎設施普及率、基本公共服務質量等方面與全國平均水平有較大差距，在農村人居環(huán)境建設方面短板尤為明顯（見表2）。在此條件下，西南山區(qū)以村莊為載體開展鄉(xiāng)村建設難度大、成本高。一是受資源環(huán)境制約，一些山區(qū)農村處于“一方水土養(yǎng)不了一方人”的困境，或屬于重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，難以承載現代化建設。二是受土地空間制約，山區(qū)村莊面臨發(fā)展空間不足的難題。山區(qū)鄉(xiāng)村建設用地面臨耕地紅線與生態(tài)紅線的雙重制約，有限的建設用地資源面臨用于鄉(xiāng)村建設還是產業(yè)發(fā)展的選擇難題。三是受交通條件制約，山區(qū)鄉(xiāng)村建設需要高投入、高成本。山區(qū)交通建設成本明顯高于平原地區(qū)，其他各項基礎設施建設和公共服務供給也面臨較高的運輸成本。山區(qū)農村經濟基礎薄弱、資金能力有限，難以支撐大規(guī)模的鄉(xiāng)村建設投入。

表2 西南山區(qū)省份農村經濟社會發(fā)展水平同全國平均水平比較

（三）西南山區(qū)農業(yè)現代化面臨資源短板與交通障礙

西南山區(qū)適合開發(fā)的平地空間狹小、耕地資源短缺、工程性缺水嚴重。貴州省六盤水市水城區(qū)山地面積占92.5%，少量平地空間需要優(yōu)先用于城鄉(xiāng)建設和二三產業(yè)發(fā)展，發(fā)展現代農業(yè)必須上山尋找空間。山區(qū)耕地資源不僅數量少，而且氣候高寒、土薄地瘦，不利于農作物生長，相比平原地區(qū)地塊零碎、坡度大，難以實施機械化耕作。當地所處的云貴高原地區(qū)巖溶地質條件難以存蓄降水，高山深谷地形使河川水資源需要提升才能被利用，面臨嚴重的工程性缺水。山區(qū)交通不便對現代農業(yè)發(fā)展構成嚴重制約。當地獼猴桃、食用菌、高山蔬菜等山區(qū)特色農產品具有保質期短、應季性強的特點，對運輸時間十分敏感，需要快捷運輸和全程冷鏈保鮮，交通基礎設施不足導致較高的物流運輸成本。

鄉(xiāng)村人口轉移為西南山區(qū)農業(yè)農村現代化帶來歷史機遇

（一）西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)轉移趨勢明顯

近年來，通過自發(fā)遷移和政策性移民搬遷，西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口及其居住空間呈現向中心鎮(zhèn)、縣城等生產生活條件較好、交通便利的山區(qū)小城鎮(zhèn)集中的趨勢。如四川省南部縣，比較2009年和2019年農村居民點布局變化，總體呈現向縣城、集鎮(zhèn)、交通中心和旅游目的地集聚的趨勢?！笆濉逼陂g全國易地扶貧搬遷共遷移960萬人，其中52.1%被轉移到城鎮(zhèn)安置區(qū)。貴州省六盤水市水城區(qū)共建設19個易地扶貧搬遷集中安置點，有6個在縣城，12個在集鎮(zhèn)。對比第二次、第三次全國農業(yè)普查數據，我國行政村數量2016年比2006年減少40561個，減少的村莊中92.5%位于丘陵山區(qū)。

（二）人口轉移為山區(qū)開展鄉(xiāng)村建設、實現農村現代化帶來機遇

伴隨人口轉移，山區(qū)農村得以擺脫過去資源環(huán)境的約束，獲得更好的生存與發(fā)展條件，為建設新鄉(xiāng)村提供了契機。如陜西省，將原先南部山區(qū)居住在深山老林、災害頻發(fā)、地方病流行地區(qū)的60萬戶、240萬人搬遷到生存條件較好的平川河谷地區(qū)；貴州省六盤水市水城區(qū)，通過整村搬遷方式將此前生活在高海拔深山區(qū)的1685戶、7500多位少數民族同胞搬遷下山。根據國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，“十四五”時期還將繼續(xù)支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序向城市化地區(qū)轉移，其中大部分是山區(qū)鄉(xiāng)村人口。而在常住人口退出后，山上原有的村莊土地卸載人口壓力，得以休養(yǎng)生息，修復自然生態(tài)功能。

（三）人口轉移為山區(qū)發(fā)展特色農業(yè)、實現農業(yè)現代化帶來機遇

伴隨人口轉移，山區(qū)農業(yè)得以調整生產結構、發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，滿足國民對農產品消費升級的需求。2020年，我國居民對果菜茶、肉蛋奶的消費量已占人均食品消費量的57.24%，對優(yōu)質生態(tài)農產品和農業(yè)多功能性的消費持續(xù)增長。山區(qū)的土壤氣候條件、綠色生態(tài)優(yōu)勢適合生產優(yōu)質水果、茶葉等特色農產品、發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖等特色產業(yè)。過去，山區(qū)因人口壓力，農業(yè)以口糧作物種植為主，田少地狹、水冷土薄，糧食產量僅能維持自給，為增產糧食而毀林開荒更易造成水土流失、環(huán)境破壞。人口轉移后，山區(qū)人口壓力減輕、生態(tài)環(huán)境改善，農業(yè)能夠轉向畝均產值更高、生態(tài)更加友好的特色農產品生產，凸顯山區(qū)的生態(tài)價值。

小城鎮(zhèn)建設是西南山區(qū)農業(yè)農村現代化的理想載體

山區(qū)小城鎮(zhèn)相比村莊，現代化基礎條件較好、吸引要素資源并帶動區(qū)域發(fā)展能力較強，是西南山區(qū)開展鄉(xiāng)村建設、推動農村現代化并助推農業(yè)現代化比較理想的載體。

（一）小城鎮(zhèn)基礎條件相對較好，能快速改善山區(qū)農村轉移人口的居住條件

山區(qū)縣城和中心鎮(zhèn)大多位于自然條件相對優(yōu)越的區(qū)域，處在交通便利的道路節(jié)點，有較好的基礎設施與公共服務，相比一般村莊具有更好的現代化基礎。依托中心鎮(zhèn)和縣城開展建設，能集中有限的建設資源打“殲滅戰(zhàn)”，快速改善山區(qū)農村人口居住條件。如貴州省六盤水市水城區(qū)海坪街道彝族搬遷戶集中安置社區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃建設體現彝族特色的社區(qū)住宅，除滿足家庭居住外還可發(fā)展民宿產業(yè)，增加搬遷戶的財產性和經營性收入。

（二）小城鎮(zhèn)能夠提升山區(qū)公共品供給能力、降低供給成本

小城鎮(zhèn)相比一般村莊擁有更多數量的居住人口，能夠配置更高標準、更大容量的市政基礎設施，以及更高質量的公共服務能力和社會治理力量。將小城鎮(zhèn)建設成為山區(qū)綜合服務中心，能顯著提升山區(qū)公共品的供給能力與質量。如貴州省六盤水市水城區(qū)海坪街道，除基本的教育、醫(yī)療服務設施外，還建有商業(yè)街、文化廣場和污水處理廠。同時，小城鎮(zhèn)將此前高度分散居住的人口予以集中，能夠集中解決對公共品的需求，縮短公共品供給的中間距離，從而降低獲得公共品的人均費用與公共品供給的中間成本。在易地搬遷社區(qū)，學齡青少年全部實現家門口就近上學。

（三）小城鎮(zhèn)能集聚各類要素資源，成為帶動山區(qū)發(fā)展的增長極

農村人口向小城鎮(zhèn)集中，能夠為山區(qū)產業(yè)發(fā)展集聚人力資源，并支撐起消費市場。分散的建設用地資源集中到小城鎮(zhèn)，能夠緩解山區(qū)產業(yè)發(fā)展面臨的土地資源緊張難題。貴州省六盤水市水城區(qū)在易地搬遷、集中安置的基礎上，利用集中起來的土地和人力資源發(fā)展服飾生產、文化旅游、特色農產品加工等產業(yè)，形成一批特色小鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)發(fā)揮山區(qū)特色的農業(yè)加工貿易中心、旅游服務行業(yè)接待集散中心、承接外部產業(yè)轉移的平臺基地等功能，輻射帶動山區(qū)整體發(fā)展。

（四）小城鎮(zhèn)建設能夠在推動山區(qū)農村現代化的同時助推山區(qū)農業(yè)現代化

一方面，通過小城鎮(zhèn)建設，在山區(qū)形成供鄉(xiāng)村轉移人口居住、具備現代生活條件的新社區(qū)。新社區(qū)自然條件更為優(yōu)越，基礎設施、公共服務、社會治理接近城市社區(qū)水平，能夠為相對集中的人口以更低成本提供更高質量的公共品，推動了山區(qū)農村的現代化。另一方面，小城鎮(zhèn)建設也為山區(qū)特色農業(yè)現代化創(chuàng)造了有利條件。人口轉移后退出的土地經過復墾與退耕還林，為發(fā)展規(guī)?；纳絽^(qū)特色生態(tài)農業(yè)提供了空間。而小城鎮(zhèn)吸引人口與要素聚集，適宜開展特色農產品加工、貿易和發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)，有利于提升山區(qū)特色農業(yè)的產業(yè)化水平。

以小城鎮(zhèn)建設推動西南山區(qū)農業(yè)農村現代化

（一）將小城鎮(zhèn)作為山區(qū)鄉(xiāng)村振興的著力點

順應山區(qū)人口與村莊布局變化趨勢，將小城鎮(zhèn)作為推動山區(qū)鄉(xiāng)村振興的著力點。一是在推進山區(qū)鄉(xiāng)村振興中體現小城鎮(zhèn)的主體地位。在村莊自身基礎薄弱、內生發(fā)展能力不足的情況下，山區(qū)鄉(xiāng)村振興需要以小城鎮(zhèn)為推進主體，在鎮(zhèn)域、縣域層面進行統(tǒng)籌。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，進一步增強縣城吸納鄉(xiāng)村轉移人口、提供綜合服務和帶動區(qū)域發(fā)展的能力。選擇縣域內人口集中、工礦企業(yè)集聚或位于交通樞紐的鎮(zhèn)，在建設標準上同縣城看齊，成為縣域內次中心。二是在山區(qū)鄉(xiāng)村振興資源投入上適度向小城鎮(zhèn)集中。各類政策性資源從按行政區(qū)域與行政村分配向按常住人口規(guī)模分配轉變，適應山區(qū)鄉(xiāng)村人口及其公共服務、社會治理需求向小城鎮(zhèn)集中的趨勢。山區(qū)鄉(xiāng)村建設投入更多向承接轉移人口的小城鎮(zhèn)傾斜，并按照城鎮(zhèn)標準適當提高建設投入水平。

（二）加強對山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的分類指導

各地山區(qū)情況千差萬別，應根據當地城鄉(xiāng)人口變化趨勢、小城鎮(zhèn)所處區(qū)位和承擔功能不同，分類指導山區(qū)小城鎮(zhèn)建設。按照小城鎮(zhèn)所處區(qū)位不同，可分為特色農業(yè)產區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、風景名勝區(qū)、邊境地區(qū)等類別。地處特色農業(yè)產區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的小城鎮(zhèn)，應著力提升對區(qū)域內轉移人口的接納能力，高質量發(fā)展山區(qū)特色現代農業(yè)和綠色生態(tài)產業(yè)；風景名勝區(qū)小城鎮(zhèn)，應在保護歷史文化與景觀風貌的基礎上，提升旅游接待服務能力；邊境地區(qū)城鎮(zhèn)，需要進一步鞏固提升城鎮(zhèn)集聚人口和守邊固邊能力。按承擔功能不同，可分為居住安置、工礦產業(yè)等功能類型城鎮(zhèn)。以居住功能為主的小城鎮(zhèn)和各類搬遷移民安置點，應著力完善住房、生活設施與服務配套，提升人居環(huán)境質量；以工礦生產功能為主的小城鎮(zhèn)，應完善交通通訊等生產基礎設施，提升污染治理與環(huán)保能力建設。此外，針對山區(qū)自然災害易發(fā)多發(fā)的特點，還應強化山區(qū)小城鎮(zhèn)防災減災能力建設。

（三）把發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產業(yè)放在重中之重的位置

以小城鎮(zhèn)為載體推動山區(qū)農村現代化，關鍵在發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產業(yè)，以產業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，以就業(yè)吸納人口。一要依托山區(qū)特色資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農業(yè)、旅游康養(yǎng)等山區(qū)特色產業(yè)。利用山區(qū)人口轉移帶來的機遇及時調整產業(yè)結構，發(fā)展特色農產品生產，開發(fā)農業(yè)多功能性，提升農業(yè)經濟效益，凸顯山區(qū)生態(tài)價值。二要大力提升要素資源稟賦，積極承接外部產業(yè)轉移。將吸納的轉移人口轉化為人力資源，為勞動力密集型產業(yè)發(fā)展提供人力支撐。創(chuàng)新農村建設用地利用途徑，通過“增減掛鉤”交易、發(fā)展“飛地經濟”等方式，將山區(qū)農村分散的建設用地資源集中到小城鎮(zhèn)與產業(yè)園區(qū)，為承接產業(yè)轉移、發(fā)展鎮(zhèn)域產業(yè)提供用地保障。

（四）建設山區(qū)小城鎮(zhèn)，應以現有的中心村、中心鎮(zhèn)、縣城為基礎

一是因地制宜。根據當地人口規(guī)模、轉移程度和發(fā)展需要合理確定建設水平，充分發(fā)揮山區(qū)的自然生態(tài)優(yōu)勢，突出當地歷史文化特色。二是突出重點。重點建設住宅社區(qū)、市政設施、公共服務與社會治理能力，擴大小城鎮(zhèn)的人口容量與提升服務保障能力。完善以小城鎮(zhèn)為節(jié)點，對外連接中心城市與交通樞紐，對內覆蓋特色農業(yè)生產基地、旅游景區(qū)、工礦企業(yè)的山區(qū)道路交通網。三是增強抗災防風險能力。小城鎮(zhèn)選址規(guī)劃應注意避開災害易發(fā)的高風險地區(qū)，根據防災需要確定建設質量標準，配套建設防災避險設施，加強救災應急能力建設。四是及時轉換人口遷出區(qū)的空間功能。對人口退出后的村莊，通過復墾、退耕還林、封山育林等措施及時開展生態(tài)修復，轉換為特色農業(yè)生產空間和生態(tài)空間。（參考文獻略）