李 偉王 偉

（1.文登英達(dá)信會計師事務(wù)所，威海 264499；2.威海市文登區(qū)財政局，山東 264499）

內(nèi)容提要：本文圍繞山東省威海市文登區(qū)葛家鎮(zhèn)開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價試點(diǎn)，簡要分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政運(yùn)行綜合績效評價現(xiàn)狀，提煉試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合績效評價指標(biāo)體系建設(shè)思路，詳細(xì)介紹指標(biāo)體系設(shè)計過程及其應(yīng)用情況，總結(jié)綜合績效評價工作經(jīng)驗，對進(jìn)一步優(yōu)化綜合績效評價給出了路徑建議，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)理清思路，為績效評價工作的下一步推進(jìn)和其他地區(qū)工作開展提供參考。

一、引言

全面實施預(yù)算績效管理是黨的十九大作出的一項重大戰(zhàn)略部署?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）明確提出，建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價，并對下級政府財政運(yùn)行情況實施綜合績效評價。近年來，我國各地區(qū)都在深入推進(jìn)實施預(yù)算績效管理，其中，政府財政運(yùn)行綜合績效評價作為新的評價類型，正在廣泛開展?？傮w來說，我國的績效評價工作中，項目評價正在全面開展，并逐步向事前評估推進(jìn)；部門整體評價有序開展，基本形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)體系；政府運(yùn)行綜合評價已經(jīng)推進(jìn)到縣一級，但是各地各有特色，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府績效評價暫時處于試點(diǎn)階段，沒有成熟的評價指標(biāo)體系可以借鑒。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元，扮演著重要角色，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職的基本保障，同時也是財政管理的短板和薄弱環(huán)節(jié)，其運(yùn)行的基本特點(diǎn)是財政收入以財力分成為主，自有收入、上級轉(zhuǎn)移支付資金等為輔，而配套支出較多。近年來，山東省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價試點(diǎn)提出明確要求，探索對其實施財政運(yùn)行綜合績效評價，并按照預(yù)算績效管理工作計劃，選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。2022年9月，山東省威海市文登區(qū)財政局按照上述要求，決定以葛家鎮(zhèn)政府為試點(diǎn)單位，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政運(yùn)行綜合評價試點(diǎn)工作。

本文圍繞山東省威海市文登區(qū)葛家鎮(zhèn)開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價試點(diǎn)，簡要分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政運(yùn)行綜合績效評價的發(fā)展現(xiàn)狀，提煉試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合績效評價指標(biāo)體系建設(shè)思路，詳細(xì)介紹指標(biāo)體系設(shè)計過程及其應(yīng)用情況，總結(jié)綜合績效評價工作經(jīng)驗，并對進(jìn)一步優(yōu)化綜合績效評價給出了路徑建議，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)理清思路，為績效評價工作的下一步推進(jìn)和其他地區(qū)工作開展提供參考。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)設(shè)計

績效評價的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)在于績效評價指標(biāo)。目前，項目績效評價、部門整體績效評價以及已經(jīng)開展的省市縣對下級財政運(yùn)行綜合績效評價等已經(jīng)存在相對完善的指標(biāo)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政運(yùn)行綜合績效評價屬于試點(diǎn)業(yè)務(wù)，沒有成熟的指標(biāo)體系可以借鑒，所以，指標(biāo)體系設(shè)計就成為績效評價的首要任務(wù)。

評價指標(biāo)體系設(shè)計，首先要明確績效評價的主要內(nèi)容和工作重點(diǎn)，確定評價思路；其次要進(jìn)行三級指標(biāo)的設(shè)計規(guī)劃，并不斷溝通和調(diào)整；最后還需要確定指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定評價思路

綜合來看，雖然我國部分地區(qū)已經(jīng)逐步開展了對下級政府財政運(yùn)行綜合績效評價的試點(diǎn)，但目前試點(diǎn)的區(qū)域和層級仍較為有限，對于評價的定位、內(nèi)容、重點(diǎn)和思路等尚未達(dá)成一致，特別是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，更是鮮有經(jīng)驗可供借鑒。

基于此，本文首先決定以《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預(yù)〔2014〕45號）為主要參考，結(jié)合近年來財政部縣級財政管理績效綜合評價的內(nèi)容，在規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)財政可持續(xù)性、加大預(yù)決算公開等方面指標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對目前評價內(nèi)容更側(cè)重財政管理績效的現(xiàn)狀，遵循績效評價的目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，進(jìn)一步補(bǔ)充了財政運(yùn)行所對應(yīng)的效益性指標(biāo)。其中，為充分反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密聯(lián)系村委會、直接服務(wù)社會公眾的特點(diǎn)，將民生方面的績效作為重點(diǎn)評價指標(biāo)。

其次，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有開展項目評價和所屬各部門的整體評價。在本次評價中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的工作完成情況為基準(zhǔn)，針對不同方面工作進(jìn)行分別評價。

再次，目前政府考核非常普遍，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍都參加了組織部門進(jìn)行的年終考核，其考核分?jǐn)?shù)具有非常重要的參考價值，是本次績效評價的主體指標(biāo)。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都制定了“十四五”規(guī)劃，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體發(fā)展方向有相應(yīng)的規(guī)劃部署，績效評價應(yīng)緊扣組織部門考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行。

在充分考慮上述情況的基礎(chǔ)上，本文確定了績效評價指標(biāo)設(shè)計的基本思路：以上級各種文件規(guī)定為基礎(chǔ)遵循，結(jié)合上級決策部署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類規(guī)劃，如“十四五”規(guī)劃等，充分考慮當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，進(jìn)行指標(biāo)體系的設(shè)計。

（二）評價指標(biāo)體系設(shè)計

1．開展文獻(xiàn)分析，確定一級指標(biāo)體系框架

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政運(yùn)行績效評價，對于評價方和被評價方來說，都是新生事物，是一項試點(diǎn)性工作。首先，重溫了大量項目評價、部門整體評價的相關(guān)法律法規(guī)，同時研究了財政部一系列文件對于地方財政的績效考核指標(biāo)設(shè)定，查閱了大量其他省份的探索性規(guī)定，參照其他省份相關(guān)工作成果，閱讀了大量山東和其他省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級評價報告，并逐一進(jìn)行分析，汲取其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，形成整體評價框架。

其次，按照山東省財政廳下發(fā)的《2022年省對下財政運(yùn)行綜合績效評價試點(diǎn)實施方案》（以下簡稱“實施方案”），開展一級指標(biāo)架構(gòu)設(shè)計，在與相關(guān)專家充分溝通的基礎(chǔ)上，確定了一級指標(biāo)框架體系。

2．根據(jù)實施方案精神，確定二級指標(biāo)

根據(jù)實施方案精神，以文件規(guī)定的市縣指標(biāo)為基準(zhǔn)，進(jìn)行二級指標(biāo)設(shè)計。設(shè)計過程中堅持以下原則：第一，政府績效評價指標(biāo)體系以政府自評指標(biāo)框架為基礎(chǔ)，結(jié)合實際進(jìn)行再梳理，做必要的細(xì)化量化和調(diào)整；第二，優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映本級政府職責(zé)履行和履職效益的核心指標(biāo)；第三，指標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確、具體、可衡量，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當(dāng)可采集、可獲得；第四，同類本級政府整體共性評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，便于評價結(jié)果相互比較；第五，評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向。

在此基礎(chǔ)上，充分考慮實施方案中市級和縣級的指標(biāo)體系差異，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實際情況，對指標(biāo)進(jìn)行一定程度的調(diào)查，初步完成了二級指標(biāo)的設(shè)計。

3．根據(jù)相關(guān)重點(diǎn)指標(biāo)設(shè)計三級指標(biāo)

首先，以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)。以文登區(qū)“十四五”規(guī)劃和葛家鎮(zhèn)“十四五”規(guī)劃，作為本次績效評價的引領(lǐng)性文件。

其次，以組織部門考核結(jié)果為基礎(chǔ)。按照上年組織部門考核情況表，針對扣分情況進(jìn)行認(rèn)真核實，并對考核數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)真分析，并進(jìn)行必要的修正。

第三，以年終總結(jié)為主要評價方向。葛家鎮(zhèn)本年年終總結(jié)緊緊圍繞“五個振興”進(jìn)行，符合年初重點(diǎn)工作安排，也符合文登區(qū)和葛家鎮(zhèn)“十四五”規(guī)劃的發(fā)展指引，所以收集各部門年終總結(jié)，對各部門進(jìn)行問卷調(diào)查，抽取對于葛家鎮(zhèn)工作最重要的量化性指標(biāo)，進(jìn)行三級指標(biāo)的微調(diào)。作為現(xiàn)場評價工作的重點(diǎn)內(nèi)容，主要以現(xiàn)場交流和現(xiàn)場核實的方式開展工作。

第四，獲取參考報告，進(jìn)行分析借鑒。取得多份與績效評價有關(guān)的報告，從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)。其中，部分報告進(jìn)行了三年的縱向分析，數(shù)據(jù)清晰，扣分依據(jù)說明到位，政府部門主要職責(zé)說明到位，對于稅收收入分析到位。同時，各報告中對于滿意度指標(biāo)，大多沒有采用問卷調(diào)查方式，進(jìn)行了問卷調(diào)查的報告也普遍存在樣本量過低，根本沒有分析價值的問題。為此，決定不采用調(diào)查問卷方式，而采用對防疫、信訪、熱線等工作進(jìn)行評價來反映群眾滿意度。

（三）確定指標(biāo)權(quán)重

1．一級指標(biāo)確定權(quán)重

根據(jù)對各種文獻(xiàn)的研究，本文認(rèn)為山東省財政廳五個方面的維度設(shè)置原則，相對于外省市及以前報告中四個方面的維度設(shè)置原則，更加科學(xué)，也更便于操作。為此，決定一級指標(biāo)按照“收支管效平”五個角度的維度設(shè)置原則，適當(dāng)設(shè)置權(quán)重。

參照實施方案對于市縣級的評價指標(biāo)，從五個方面進(jìn)行了一級指標(biāo)的設(shè)計（見表1）。

表1 一級指標(biāo)設(shè)計表

實施方案對于市級要求重點(diǎn)在于財政可持續(xù)性和運(yùn)行成效。對于縣級要求，取消了不適用指標(biāo)，包括國庫管理、財力下沉、財力均衡等，對于縣級的財政一體化建設(shè)，暫時不進(jìn)行評價。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的實際情況，本次調(diào)高了收入績效權(quán)重；依據(jù)實施方案第十四條“評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%”的要求，設(shè)置支出績效和財政運(yùn)行成效指標(biāo)權(quán)重為60分（45+15）；預(yù)算規(guī)范管理和財政可持續(xù)性指標(biāo)的權(quán)重均下調(diào)為10分。

2．二級指標(biāo)確定權(quán)重

二級指標(biāo)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政特點(diǎn)，在充分參考實施方案要求的基礎(chǔ)上，設(shè)置第一稿二級指標(biāo)（見表2）。

表2 二級指標(biāo)設(shè)計表（第一稿）

二級指標(biāo)中，不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的指標(biāo)較多，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，確定了“三突出一全面”的評價原則：一是突出重點(diǎn)工作，圍繞縣鄉(xiāng)級戰(zhàn)略規(guī)劃，緊緊圍繞“五個振興”，開展評價；二是突出年度考核，堅持“考什么、評什么”的原則；三是突出特色工作，針對山東“動能轉(zhuǎn)換”工作、威?！熬鲁鞘小苯ㄔO(shè)工作和葛家鎮(zhèn)作為農(nóng)林水特色鎮(zhèn)的相關(guān)工作，分?jǐn)?shù)適當(dāng)傾斜；四是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，堅持全面評價原則，雖然我們針對的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政運(yùn)行工作評價，但是本文認(rèn)為，財政的運(yùn)行實質(zhì)就是政府整體工作的運(yùn)行，涉及到一級政府的方方面面，不能為了評價而評價，而應(yīng)該通過績效評價，將財政運(yùn)行的觸角延伸到各部門的各項工作，所以應(yīng)堅持“全面評價”的原則，爭取工作不留死角，力爭全面反映本級政府的實際工作成效。

經(jīng)過與專家的討論，形成第二稿二級指標(biāo)。收入績效方面，在和專家充分溝通的基礎(chǔ)上，本文從精準(zhǔn)完成、收入結(jié)構(gòu)、收入質(zhì)量三個維度對收入績效進(jìn)行評價，考慮到收入指標(biāo)的重要性，對于收入質(zhì)量分值適當(dāng)傾斜，在第一稿的基礎(chǔ)上增加了收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)，更加合理（見表3）。

表3 收入績效指標(biāo)設(shè)計表（第二稿）

支出績效方面，在與專家充分溝通的基礎(chǔ)上，本文從精準(zhǔn)完成、支出結(jié)構(gòu)、支出質(zhì)量三個維度對支出績效進(jìn)行評價；在省廳原有指標(biāo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了支出質(zhì)量指標(biāo)，同時第一稿將部分支出管理指標(biāo)也放入支出績效之中（見表4）。

表4 支出績效二級指標(biāo)設(shè)計表（第二稿）

財政運(yùn)行規(guī)范管理方面，在和專家充分溝通的基礎(chǔ)上，本文從預(yù)決算編制、預(yù)決算過程管理、資產(chǎn)管理和經(jīng)費(fèi)管理四個維度進(jìn)行評價，本次的設(shè)置更加清晰，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級重管理的理念（見表5）。

表5 財政運(yùn)行規(guī)范管理二級指標(biāo)設(shè)計表（第二稿）

財政運(yùn)行成效方面，主要以組織部門考核數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，從年度重點(diǎn)工作——“五個振興”的角度著眼，組織振興設(shè)置全面從嚴(yán)治黨指標(biāo)；工業(yè)振興設(shè)置突破先進(jìn)制造業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換指標(biāo)和對外開放兩個指標(biāo)；農(nóng)業(yè)振興設(shè)置鄉(xiāng)村振興指標(biāo)；環(huán)境振興根據(jù)威海情況設(shè)置精致城市建設(shè)指標(biāo)；另外針對近年重大工作設(shè)置防范化解重大風(fēng)險指標(biāo)，從防疫工作開展、信訪工作開展和環(huán)境綜合治理工作開展三個角度進(jìn)行評價；從公共服務(wù)公平性角度出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注本級政府對于各個年齡段、各個弱勢群體服務(wù)，參照威海戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)置民需民生發(fā)展指標(biāo)，從優(yōu)撫補(bǔ)助、幼兒園建設(shè)、衛(wèi)生室建設(shè)、就業(yè)工作質(zhì)量幾個角度進(jìn)行評價（見表6）。

表6 財政運(yùn)行成效二級指標(biāo)設(shè)計表（第二稿）

財政可持續(xù)方面，從壓縮暫存、夯實報表，壓縮人員、控制支出，加強(qiáng)保障、自我造血，降低負(fù)債、構(gòu)筑發(fā)展?jié)摿λ膫€維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計（見表7）。

表7 財政可持續(xù)性二級指標(biāo)設(shè)計表（第二稿）

3．三級指標(biāo)確定權(quán)重

在一級和二級指標(biāo)確定以后，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，進(jìn)行三級指標(biāo)設(shè)計。一是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，增加具體工作占比；二是按照《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號）關(guān)于績效指標(biāo)來源的規(guī)定，成效指標(biāo)主體取自于上年度考核指標(biāo)；三是根據(jù)威海市文登區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，從中抽取部分指標(biāo)作為三級指標(biāo)；四是重視與各部門訪談交流，圍繞部門日常工作，設(shè)計職責(zé)履行、部門效益、滿意度相關(guān)指標(biāo)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價指標(biāo)應(yīng)用

工欲善其事，必先利其器，本次評價績效評價指標(biāo)體系設(shè)計工作耗費(fèi)了極大的精力，但也給后續(xù)的工作帶來了很多的便利。我們根據(jù)具體指標(biāo)設(shè)置了量化指標(biāo)，能量化的指標(biāo)一定量化，不能量化的指標(biāo)也設(shè)置能夠量化的替代指標(biāo)，并擬定了具體的評分標(biāo)準(zhǔn)和評分辦法。在評價過程中，依據(jù)該指標(biāo)體系開展工作，績效評價工作進(jìn)行較為順利。

（一）收支評價方面，重點(diǎn)評價收支質(zhì)量

財政收入，重點(diǎn)考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模目標(biāo)達(dá)成情況，通過稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重反映財政收入質(zhì)量的優(yōu)化情況，并結(jié)合葛家鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入來源，分析財政收入構(gòu)成；財政支出，一方面是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)近三年預(yù)算支出情況分析其規(guī)模及變動情況，另一方面是從支出結(jié)構(gòu)和支出效率方面分析，梳理重點(diǎn)支出方向，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類支出占比，并考察支出結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職重點(diǎn)和區(qū)級考核目標(biāo)的匹配性。

（二）財政運(yùn)行管理評價方面，重點(diǎn)評價財政管理的規(guī)范性

財政運(yùn)行管理主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算工作、預(yù)算績效管理工作、政府采購和資產(chǎn)管理等方面的規(guī)范性進(jìn)行考察。其中，預(yù)決算工作主要查看預(yù)決算報表編制情況和信息公開情況，具體考察預(yù)決算報表編制水平、完成時效、預(yù)算收支平衡情況等；預(yù)算績效管理則結(jié)合葛家鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作推進(jìn)進(jìn)度和對下級預(yù)算績效管理考核的要求，重點(diǎn)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處預(yù)算績效管理機(jī)制和工作開展情況；政府采購方面，同時關(guān)注政府采購的程序和結(jié)果；資產(chǎn)管理方面，主要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有和集體資產(chǎn)的管理情況予以反映，關(guān)注資產(chǎn)存量和評價期內(nèi)資產(chǎn)變動情況，并重點(diǎn)分析資產(chǎn)的運(yùn)營管理和處置規(guī)范性。

（三）財政運(yùn)行成效評價向特色工作、重點(diǎn)工作適當(dāng)傾斜

一是向特色傾斜，葛家鎮(zhèn)是農(nóng)林水大鎮(zhèn)，主要評價指標(biāo)向重點(diǎn)工作——農(nóng)林水方面傾斜。二是向弱勢群體傾斜，出于公平性考慮，以改善民生為出發(fā)點(diǎn)，持續(xù)增強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，發(fā)揮政府?；咀饔?，做好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、困難人群的基本生活保障。三是向重點(diǎn)工作傾斜，“精致城市、幸福威?！笔峭８骷壵块T的重點(diǎn)工作，評價中也做了適當(dāng)傾斜。

（四）財政可持續(xù)評價方面重點(diǎn)評價發(fā)展的可持續(xù)性

財政可持續(xù)性評價從財政暫存付款項、財政供養(yǎng)人員規(guī)模、保障能力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫孢M(jìn)行。具體來看，該鎮(zhèn)存在大量暫存款，暫付款有待清理，財政資金使用上仍存在低效情況。

依據(jù)該指標(biāo)體系，我們高效完成了本次評價工作，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行特點(diǎn)，從“收支管效平”五個方面，對葛家鎮(zhèn)2021年度財政運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析評價。評價結(jié)果為葛家鎮(zhèn)2021年度財政綜合運(yùn)行總體情況為中（見表8），得到了區(qū)財政部門和被評價單位的一致認(rèn)可。

表8 葛家鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價

續(xù)表8

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價經(jīng)驗總結(jié)及路徑選擇

通過本次試點(diǎn)，在績效評價特別是績效評價指標(biāo)體系的路徑選擇方面，有很多的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得總結(jié)。

（一）開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合運(yùn)行績效評價面臨的問題和不足

1．財務(wù)賬不規(guī)范，收入、支出來源不準(zhǔn)確，導(dǎo)致收入和支出評價受限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財務(wù)工作普遍存在財務(wù)賬和預(yù)算收支脫節(jié)、年度決算報表與預(yù)算會計脫節(jié)的現(xiàn)象，平時預(yù)算會計不結(jié)賬，只在年終做決算時根據(jù)年初的預(yù)算指標(biāo)文進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)決算與日常會計核算完全脫節(jié)。這一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍存在財務(wù)人員力量薄弱，不會進(jìn)行賬務(wù)處理；另一方面也是由于日常財政款項撥付不及時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不使用自有資金或者公用經(jīng)費(fèi)來進(jìn)行項目支出，資金支出的統(tǒng)籌現(xiàn)象比較顯著，導(dǎo)致項目資金做不到專款專用。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的績效評價，主要還是以較為淺顯的收入規(guī)模完成情況和收入結(jié)構(gòu)分析為主，未就財政收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的影響展開分析。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平低，影響了評價的進(jìn)度

現(xiàn)場評價過程中，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，嚴(yán)重限制了評價工作的開展。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行的年度績效目標(biāo)不明確，特別是效果類指標(biāo)，所以對應(yīng)的評價指標(biāo)多采用增長和改善類的評價標(biāo)準(zhǔn)，合理性不足。

我們哈哈大笑，這時萍萍突然發(fā)現(xiàn)自己失言了，于是面紅耳赤。林孟面對自己的笑話被揭示出來后，嘿嘿地發(fā)出了尷尬的笑聲，他的腦袋不再去敲打后面的門了。

3．財政運(yùn)行績效分析不夠深入

本次評價中財政運(yùn)行績效主要還是通過支出端予以反映，以支出結(jié)構(gòu)作為重要的分析維度，效果指標(biāo)的選擇是否全面、是否具有顯著代表性均有待進(jìn)一步驗證。同時，未就支出結(jié)構(gòu)與績效目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行深入分析。

（二）優(yōu)化績效評價的路徑選擇

1．明確評價思路

財政運(yùn)行綜合績效評價需要對財政運(yùn)行及其綜合績效情況進(jìn)行系統(tǒng)全面的分析和評價，需要遵循“收入－管理－支出－產(chǎn)出和效果”的邏輯順序。同時，為了評價財政運(yùn)行態(tài)勢，需要更加關(guān)注財政運(yùn)行可持續(xù)性。概括起來分析，財政運(yùn)行綜合績效評價的框架應(yīng)包括財政收入、財政支出、財政管理、產(chǎn)出與效果、可持續(xù)性等方面內(nèi)容。

2．建立完善的績效評價指標(biāo)體系

從實際出發(fā)，建立比較科學(xué)、客觀、公正的績效評價指標(biāo)體系，是績效評估工作的關(guān)鍵所在。本次試點(diǎn)單位績效評價的指標(biāo)從實效性和可操作性出發(fā)，建立了比較科學(xué)、客觀、公正的“收支管平效”績效評價指標(biāo)體系，體現(xiàn)了四個特點(diǎn)：一是以財政預(yù)算管理的核心內(nèi)容為主線，財政運(yùn)行管理主要考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)決算、績效管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面的規(guī)范性；二是根據(jù)將收支預(yù)算全面納入預(yù)算績效管理的要求，財政收支情況主要考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)；三是突出財政運(yùn)行的根本目的，財政運(yùn)行績效從鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)工作績效、民生改善、社會公眾滿意度三個方面進(jìn)行考察。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)工作績效主要考察年初重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況；民生改善則結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，對應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出方向，從公共衛(wèi)生、公共教育、公共文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全等方面設(shè)置指標(biāo)；四是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，財政可持續(xù)主要考察機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)情況和區(qū)域政府債務(wù)平衡。

此次試點(diǎn)評價，在與部門整體績效評價進(jìn)行對比的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他地區(qū)政府財政運(yùn)行綜合績效評價的實踐經(jīng)驗，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價體系建設(shè)的重點(diǎn)。

首先，從評價視角和評價目的兩個維度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職內(nèi)容繁雜，開展績效評價不必事無巨細(xì)、面面俱到，其評價的站位需要更加宏觀，不應(yīng)局限在過于具體的工作內(nèi)容或者項目上。財政運(yùn)行綜合績效評價需要更加注重財政收支關(guān)系，一是將對財政資金績效評價的關(guān)注環(huán)節(jié)前移，突出財政資源的分配績效；二是從更加宏觀的視角衡量政府履職績效，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平；三是強(qiáng)調(diào)財政可持續(xù)性，注重政府債務(wù)風(fēng)險管理。

其次，從評價對象和評價內(nèi)容來看，與部門整體績效評價以支出評價為主不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理方面予以重點(diǎn)關(guān)注。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層管理機(jī)構(gòu)，其在財政收入政策方面基本沒有話語權(quán)，所以應(yīng)更多關(guān)注收入政策執(zhí)行情況。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)關(guān)注自有收入的管理和分配。支出方面，則應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的滿意度情況。

4．注重機(jī)制探索

受新冠疫情影響，我國地方財政收支矛盾比較突出，更應(yīng)該堅持績效理念，加強(qiáng)財源建設(shè)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作，指導(dǎo)和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)用好錢、辦成事，辦好事、辦實事。

第一，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效管理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多以基層服務(wù)需求和上級各部門要求推進(jìn)工作，可以探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效為主線，融合上級政府部門核心工作要求和目標(biāo)，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效目標(biāo)，通過重點(diǎn)任務(wù)的過程監(jiān)控和財政運(yùn)行綜合績效評價，將預(yù)算績效管理工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全過程預(yù)算績效管理鏈條。

第二，明確績效管理責(zé)任，建立績效管理激勵約束機(jī)制。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行綜合績效評價結(jié)果應(yīng)用，提升財政運(yùn)行績效，進(jìn)一步硬化預(yù)算績效管理約束通過績效評價結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算安排掛鉤等措施，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對預(yù)算績效管理工作的重視程度，提高預(yù)算管理水平，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性和主動性，以提高財政資金配置效率和使用效益。