馬恩濤 任海平

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，我國地方政府債務(wù)管理制度不斷完善，地方政府債務(wù)治理水平不斷提高，地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過回顧黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)治理的發(fā)展歷程，本文總結(jié)了我國地方政府債務(wù)治理的十二條經(jīng)驗(yàn)，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民中心、堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)、堅(jiān)持底線思維、堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、堅(jiān)持循序漸進(jìn)、堅(jiān)持分類管理、堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)、堅(jiān)持政策協(xié)同、堅(jiān)持績效問責(zé)、堅(jiān)持閉環(huán)管理和堅(jiān)持信息披露。這些寶貴經(jīng)驗(yàn)是我國在地方政府債務(wù)治理上堅(jiān)持實(shí)事求是和理論聯(lián)系實(shí)際所結(jié)出的碩果，可以說既是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是下一步繼續(xù)遵循的原則。

一、我國地方政府債務(wù)治理的背景

2012年11月，黨的十八大召開之際，全球正在遭受由美國2007年“次貸危機(jī)”所引發(fā)的國際金融危機(jī)及始于2009年的歐洲債務(wù)危機(jī)的困擾。我國經(jīng)濟(jì)作為世界經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也深受國際金融危機(jī)及歐洲債務(wù)危機(jī)的影響。一方面，我國宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的減速勢頭，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、新階段；另一方面，財(cái)政收支矛盾突出，地方政府債務(wù)規(guī)模快速攀升，社會(huì)杠桿率居高不下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其溢出也越來越嚴(yán)重。

（一）國際上財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)之間的“反饋循環(huán)”加劇

國際金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的全球影響深遠(yuǎn)，整個(gè)金融市場信貸緊縮、信心減弱，包括美國、歐洲以及日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都進(jìn)入了衰退期。部分主權(quán)國家深陷“債務(wù)懸崖（Debt Overhangs）”境地，甚至出現(xiàn)金融困境和財(cái)政困境螺旋式上升態(tài)勢，財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)之間的“反饋循環(huán)（Feedback Loop）”特征越來越明顯（馬恩濤等，2022）。[1]一方面，部分國家經(jīng)濟(jì)競爭力的流失和順周期財(cái)政政策引發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，特別是當(dāng)國外資本流出該國后，主權(quán)債務(wù)就落到了該國銀行頭上，而該國主權(quán)信用評級的持續(xù)下跌以及政府為此對主權(quán)債務(wù)的重構(gòu)導(dǎo)致了該國銀行業(yè)的崩潰，最典型的國家為希臘；另一方面，部分國家面臨嚴(yán)重的銀行業(yè)危機(jī)，如果對其處置不好就有可能引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，比如歐洲債務(wù)危機(jī)期間的愛爾蘭，該國政府對銀行業(yè)的擔(dān)保和救助可以說給愛爾蘭主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表帶來了一場浩劫（Broner et al．，2014）。[2]

（二）國內(nèi)宏觀杠桿率和地方政府債務(wù)規(guī)模居高不下

由于國際經(jīng)濟(jì)和金融的一體化，我國的投資、進(jìn)出口貿(mào)易、工業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)水平等也深受國際金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的負(fù)面影響。為緩解危機(jī)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，我國政府再次實(shí)施積極財(cái)政政策并推出了4萬億投資計(jì)劃，而這導(dǎo)致了我國地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇膨脹。實(shí)際上，早在2007年國際金融危機(jī)之前，我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)比較嚴(yán)重，只是因?yàn)?003年－2007年經(jīng)濟(jì)增長比較快，債務(wù)問題的解決不是那么迫切。2009年，中國人民銀行和原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸機(jī)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)），我國地方政府融資平臺(tái)得到迅速發(fā)展，依托于其產(chǎn)生的地方政府債務(wù)形勢更加嚴(yán)峻。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院“中國國家資產(chǎn)負(fù)債表研究”課題組的研究，2012年中央政府與地方政府加總的債務(wù)接近28萬億元，占當(dāng)年GDP的53%。在近28萬億元的總債務(wù)中，地方政府債務(wù)19．94萬億元。另外，企業(yè)部門杠桿率（企業(yè)債務(wù)占GDP比重）已達(dá)113%，超過OECD國家90%的閾值，在所有統(tǒng)計(jì)國家中高居榜首。如果將非金融企業(yè)、居民部門、金融部門以及政府部門的債務(wù)加總，那么全社會(huì)的債務(wù)規(guī)模達(dá)到111．6萬億，占當(dāng)年GDP的215%，這意味著全社會(huì)的杠桿率已經(jīng)很高。[3]

二、黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)治理新成就

地方政府債務(wù)的急劇上升伴以經(jīng)濟(jì)增長的放緩和財(cái)政收入增速的下降，我國地方債務(wù)問題再不解決就有可能由風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)。為此，自黨的十八大之后，我國地方政府債務(wù)治理走上了快車道。中央政府相繼實(shí)施了一系列有利于地方政府債務(wù)治理制度化、規(guī)范化和法治化的舉措，逐步建立起比較完善的地方政府債務(wù)管理框架，夯實(shí)了規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制的制度基礎(chǔ)，有效發(fā)揮了債務(wù)資金支持穩(wěn)增長和保民生的積極作用，并為全面深化財(cái)稅體制改革贏得了空間，推動(dòng)我國地方政府債務(wù)治理水平和能力得到顯著提升。

（一）建立了比較完善的地方政府債務(wù)管理框架

中央政府的財(cái)政制度安排和政策措施是實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)治理的主線和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，2014年8月全國人大常委會(huì)修訂了《預(yù)算法》并于2015年正式頒布實(shí)施，地方政府舉債的“前門”正式打開。新《預(yù)算法》圍繞疏堵結(jié)合和“開前門、堵后門、筑圍墻”的政策思路，賦予省一級政府發(fā)債權(quán)力，要求地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。2014年9月國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確了“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，并要求建立考核問責(zé)機(jī)制和強(qiáng)化債權(quán)人約束以抑制地方政府舉債融資沖動(dòng)，硬化預(yù)算約束?？梢哉f，新《預(yù)算法》和“國發(fā)〔2014〕43號(hào)”文件奠定了新時(shí)代地方政府債務(wù)治理的制度基礎(chǔ)，為規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制提供了法律約束和制度保障。

基于新《預(yù)算法》和“國發(fā)〔2014〕43號(hào)”文件提供的制度框架，財(cái)政部、國務(wù)院辦公廳等中央層面的組織機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)政策文件，具體對地方政府債券管理和隱性債務(wù)的清理甄別置換進(jìn)行明確規(guī)范，基本實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的規(guī)模控制和預(yù)算內(nèi)管理。此外，配套措施和相關(guān)制度的完善進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府舉債融資行為的規(guī)范約束。一是加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律約束，在明確地方政府對不同類型債務(wù)分類處置償債責(zé)任的同時(shí)，強(qiáng)化地方政府債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置、地方政府和融資平臺(tái)公司融資行為的監(jiān)督。二是改變地方官員的政績評價(jià)機(jī)制，建立考核問責(zé)機(jī)制。將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績考核范圍，對地方政府債務(wù)實(shí)行終身問責(zé)和倒查責(zé)任，打破傳統(tǒng)唯GDP目標(biāo)激勵(lì)的弊端，從而約束地方政府的短期融資沖動(dòng)和非理性行為。三是硬化預(yù)算約束，明確中央不救助原則打破剛性兌付，遏制地方政府舉債融資的道德風(fēng)險(xiǎn)，避免中央轉(zhuǎn)移支付職能淪為地方轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的“資金池”。四是推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開和提高信息透明度。黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)管理框架見圖1。①《中華人民共和國預(yù)算法》（2014）、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的規(guī)定》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）以及相關(guān)政策文件。

圖1 黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)管理框架示意

（二）控制了地方政府債務(wù)規(guī)模，降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在加強(qiáng)地方政府債券預(yù)算管理和嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模情況下，我國地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控?；谛隆额A(yù)算法》和“國發(fā)〔2014〕43號(hào)”文件初步建立起的地方政府債務(wù)治理框架，財(cái)政部于2015年3月和4月相繼印發(fā)的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的具體要求，分別規(guī)定了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行和償還方式、債券用途以及預(yù)算管理等內(nèi)容，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。同時(shí)，《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》進(jìn)一步要求對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，嚴(yán)格控制地方政府舉債融資規(guī)模。財(cái)政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2021年我國政府債務(wù)余額占當(dāng)年GDP比重為47．2%，低于國際通行的60%警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部．http：／／www．mof．gov．cn／index．htm．同時(shí)，截至2022年6月底，全國地方政府債務(wù)余額347503億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的2022年全年限額376474．30億元之內(nèi)。其中，一般債務(wù)144858億元，專項(xiàng)債務(wù)202645億元；政府債券345881億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1622億元，均未超過全國人大批準(zhǔn)的2022年限額。[4]

地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管逐漸完善，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解也取得成效。首先，“國發(fā)43號(hào)”文件在明確“堵后門”后，財(cái)政部于同年10月發(fā)布“財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)”文件，提出按照先清理、后甄別的順序?qū)?014年12月31日前尚未清償完畢的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理。其次，國務(wù)院和財(cái)政部在2016年先后發(fā)文明確對不同類型地方政府債務(wù)進(jìn)行分類處置，強(qiáng)化了地方政府債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置、地方政府和融資平臺(tái)公司融資行為的監(jiān)督。最后，地方政府對在2015年－2018年期間，通過PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等模式承諾回購社會(huì)資本方投資本金、向社會(huì)資本方承諾最低收益等方式產(chǎn)生的新增隱性債務(wù)?！爸邪l(fā)〔2018〕27號(hào)”文件明確隱性債務(wù)范圍，并要求在全國范圍內(nèi)開展隱性債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì)，要求地方政府在5至10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。在文件指導(dǎo)下，審計(jì)署從2018年8月開啟了地方政府隱性債務(wù)的全面摸底審計(jì)工作，奠定了有效監(jiān)控隱性債務(wù)、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)了基礎(chǔ)性、民生性和重點(diǎn)領(lǐng)域工程的建設(shè)

在加強(qiáng)對地方政府規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)，中央政府還從債務(wù)資金的使用上做文章，嚴(yán)禁專項(xiàng)債資金用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，依法不得用于經(jīng)常性支出，以充分發(fā)揮債務(wù)資金的有效作用。從我國地方政府債務(wù)資金的投向看，大部分債務(wù)資金都投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程，例如，央行《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》調(diào)研了某省的債務(wù)資金投向，發(fā)現(xiàn)該省隱性債務(wù)資金中約有65%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、20%用于棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷。[5]地方政府債務(wù)保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一部分資金需求，不僅增加了地方國內(nèi)生產(chǎn)總值，促進(jìn)了資本積累，還有助于全面改善民生，增加就業(yè)崗位，這也是近些年來我國城市化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程加速的重要原因。2020年，為應(yīng)對新冠肺炎疫情不利沖擊，我國發(fā)行了抗疫特別國債，不僅如此還安排新增專項(xiàng)債券3．75 萬億元，比上年增加 74．4%（財(cái)政部，2020）。[6]2022年上半年，專項(xiàng)債券的加快發(fā)行使用和擴(kuò)大支持范圍進(jìn)一步為國家重大項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)提供了資金支持。而為充分發(fā)揮專項(xiàng)債作為穩(wěn)增長的重要工具功能，同時(shí)又嚴(yán)格落實(shí)防風(fēng)險(xiǎn)的要求，財(cái)政部還制定了一系列政策文件對專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、績效管理、債券用途等方面進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范指導(dǎo)，如《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》等，從而發(fā)揮專項(xiàng)債資金對穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展的重要作用。

（四）規(guī)范了地方政府投融資體制，降低了債務(wù)融資成本

地方政府債務(wù)治理的目標(biāo)在于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。一方面，針對新《預(yù)算法》實(shí)施之前地方政府主要依托融資平臺(tái)公司違規(guī)舉債形成的大量政府債務(wù)，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》提出“不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。此后，通過對融資平臺(tái)公司進(jìn)行分檔管理和分類轉(zhuǎn)型，推進(jìn)融資平臺(tái)“去政府信用化”融資改革使其成為獨(dú)立運(yùn)營的市場主體等，逐步分離切割政企債務(wù)。“財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)”“中發(fā)〔2018〕27號(hào)”等文還對地方政府利用PPP、政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等方式變相舉債進(jìn)行了堅(jiān)決遏制，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府舉債融資體制。另外，針對地方政府違法違規(guī)和變相舉債積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)給地方政府帶來的巨大償債壓力，中央政府還通過債務(wù)置換方式將期限短、利率高的存量債務(wù)置換成期限長、利率低的債券，從而減輕償債壓力、降低償債成本，改善了地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。

（五）為全面深化財(cái)稅體制改革贏得了空間

通過一系列地方政府債務(wù)治理手段的實(shí)施，中央政府加強(qiáng)了對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理，規(guī)范了央地關(guān)系并硬化了預(yù)算約束，可以說，地方政府債務(wù)治理作為財(cái)稅體制改革的構(gòu)成部分為財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步深化贏得了空間。首先，發(fā)行地方政府債券、清理甄別債務(wù)存量和置換隱性債務(wù)等實(shí)現(xiàn)了對地方政府債務(wù)的預(yù)算內(nèi)管理，而將績效理念融入專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全流程及債務(wù)項(xiàng)目全生命周期的預(yù)算管理則提升了債務(wù)資金的使用績效，為其償還奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這些舉措有效地控制了債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)了深化財(cái)稅體制改革的預(yù)算管理制度改革。其次，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的制度根源在于財(cái)政分權(quán)對政府間財(cái)政關(guān)系的制度設(shè)計(jì)加深了地方財(cái)政收支矛盾，2022年6月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的指導(dǎo)意見》，從理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系的更深層面加強(qiáng)了地方政府債務(wù)治理。文件按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，合理劃分和明確省以下各級政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任等地方政府職能，要求提升轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)有效性并強(qiáng)調(diào)績效管理和激勵(lì)約束，有利于在地方政府債務(wù)治理中進(jìn)一步促進(jìn)各級地方政府明確債務(wù)主體責(zé)任和嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“拾級而上”，推動(dòng)加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制和深化財(cái)稅體制改革。

三、黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)治理新經(jīng)驗(yàn)

我國地方政府債務(wù)治理能夠取得如此成效，得益于在允許地方政府自主發(fā)債、清理甄別置換隱性債務(wù)、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、完善債務(wù)預(yù)算管理和強(qiáng)化績效管理等實(shí)踐過程中不斷積累形成的豐富治理經(jīng)驗(yàn)，可以說這些經(jīng)驗(yàn)既是我們對過去我國地方政府債務(wù)治理的總結(jié)，也是下一步地方政府債務(wù)治理繼續(xù)遵循的原則，對于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方政府債務(wù)治理的關(guān)鍵和根本。地方政府債務(wù)治理成效離不開黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，離不開黨凝聚人心、匯聚民力的強(qiáng)大力量。黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，黨的十九大甚至把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)置于“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首。習(xí)近平總書記對防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要正確認(rèn)識(shí)和把握防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，“既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)”；強(qiáng)調(diào)“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)”，要求“各級地方黨委和政府樹立正確政績觀，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。為貫徹落實(shí)黨中央防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的基本要求，2021年我國多地成立以省委書記和省長雙任組長的省財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，自覺把防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為維護(hù)黨中央領(lǐng)導(dǎo)的具體行動(dòng)?？傊?，新時(shí)代地方政府債務(wù)治理框架是在堅(jiān)決貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署下基本建立和不斷完善的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是增強(qiáng)地方政府債務(wù)可持續(xù)性及防風(fēng)險(xiǎn)的根本要求。

（二）堅(jiān)持人民中心

始終堅(jiān)持“人民性”的價(jià)值取向是黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)有序發(fā)展的核心要義。從黨領(lǐng)導(dǎo)下地方政府債務(wù)治理實(shí)踐的演變歷程看，我國地方政府債務(wù)始終遵從“人民性”的價(jià)值導(dǎo)向和動(dòng)力機(jī)制。特別是進(jìn)入新時(shí)代后，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變要求，地方政府債務(wù)治理的指導(dǎo)思想和深刻內(nèi)涵逐步向“人民中心”轉(zhuǎn)型調(diào)整（郭玉清，2022）。[8]在地方政府債務(wù)治理過程中，政府債務(wù)發(fā)行主要用于基礎(chǔ)設(shè)施投資和國家重大戰(zhàn)略等“建設(shè)性”和“生產(chǎn)性”項(xiàng)目，不僅改善當(dāng)前人民的生產(chǎn)生活水平，而且為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果惠及全體人民；政府債務(wù)資金投向結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和轉(zhuǎn)變也堅(jiān)持了“人本主義”的價(jià)值導(dǎo)向，從舊基建倚重的公共資本積累向人力資本、科技資本、生態(tài)資本領(lǐng)域拓展，培養(yǎng)增長新動(dòng)能，創(chuàng)造就業(yè)新機(jī)遇，增進(jìn)民生福祉；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范更是從人民利益出發(fā)，出于統(tǒng)籌發(fā)展和安全、當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益的考慮。為應(yīng)對疫情沖擊，財(cái)政部先是發(fā)行“特別國債”全部用于穩(wěn)就業(yè)、保民生、保市場主體，后又提前下達(dá)專項(xiàng)債券額度、加速專項(xiàng)債發(fā)行使用保障重點(diǎn)民生項(xiàng)目，從而擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定市場預(yù)期，彰顯“以人為本”的發(fā)展理念，確保政府舉債與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的良性循環(huán)。

（三）堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)

強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)有助于明確地方政府債務(wù)治理的努力方向，進(jìn)而針對政府債務(wù)存在的問題提出有針對性和前瞻性的治理思路和路徑。黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從我國地方政府債務(wù)治理實(shí)踐來看，地方政府債務(wù)治理始終遵循這一目標(biāo)引領(lǐng)。在牢牢把握全面深化改革的總目標(biāo)下，國發(fā)〔2014〕43號(hào)文對初步形成地方政府債務(wù)治理框架進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，并在堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)的同時(shí)注重與問題導(dǎo)向相結(jié)合，朝“開前門、堵后門、筑圍墻”建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、加強(qiáng)政府債券“借、用、管、還”全過程監(jiān)督管理等短板和弱項(xiàng)方面持續(xù)提升政府債務(wù)治理能力，且始終圍繞著穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)的長期均衡，不斷通過制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)地方政府債務(wù)治理模式轉(zhuǎn)型，提升政府債務(wù)治理水平，客觀上促進(jìn)了我國治理體系和治理能力的整體提升。

（四）堅(jiān)持底線思維

堅(jiān)持底線思維是地方政府債務(wù)治理系列舉措穩(wěn)步開展和推進(jìn)的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定”。面對國際金融危機(jī)發(fā)生以來地方政府債務(wù)融資的迅速增加及其積累的大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)治理體系的建立本身就是為了避免政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化進(jìn)而守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。在地方政府債務(wù)治理的過程中，對底線思維導(dǎo)向的堅(jiān)持主要體現(xiàn)在一是對債務(wù)規(guī)模的認(rèn)識(shí)、把握和控制，如全國性審計(jì)地方政府債務(wù)規(guī)模、把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理并對其實(shí)施限額管理等；二是針對債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)能動(dòng)地建立防范體系，例如規(guī)定地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出而不得用于經(jīng)常性支出特別是付息支出、引發(fā)專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單等；三是提高債務(wù)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任的制度辦法，降低地方政府舉債沖動(dòng)。

（五）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)給地方政府債務(wù)治理提供了自上而下的制度引領(lǐng)、原則要求和指引規(guī)范。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)要求以全局和長遠(yuǎn)的眼光看待地方政府債務(wù)問題，通過中央政府和地方各級政府的頂層設(shè)計(jì)對地方政府債務(wù)治理的路徑、方法、節(jié)奏等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。既要認(rèn)識(shí)到政府債務(wù)積累可能向風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)演化的危害，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又要引導(dǎo)規(guī)范地方政府債券的發(fā)行和使用，更好地發(fā)揮債務(wù)資金促進(jìn)有效投資進(jìn)而給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的積極作用。通過頂層設(shè)計(jì)建立起地方政府債務(wù)治理體系，不僅包括債務(wù)管理本身的制度設(shè)計(jì)，還包括從制度源頭上為地方政府債務(wù)管理打下的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長的一個(gè)重要原因是，經(jīng)濟(jì)制度變遷帶來的政府職能轉(zhuǎn)換還不到位，地方政府被賦予大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能（趙麗江和胡舒揚(yáng)，2018）。[9]為此，十八屆三中全會(huì)將市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用提高到?jīng)Q定性作用，將財(cái)政上升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，此后又通過了《深化財(cái)稅體制改革方案》以及出臺(tái)了一系列政策舉措來不斷處理好政府與市場的關(guān)系、中央政府與地方政府關(guān)系以及加快轉(zhuǎn)變政府職能，這些制度優(yōu)化和機(jī)制建設(shè)有助于完善債券市場頂層設(shè)計(jì)，為地方政府債務(wù)治理鋪墊了制度基礎(chǔ)。

（六）堅(jiān)持循序漸進(jìn)

地方政府債務(wù)管理沒有普遍使用、一勞永逸的解決方案，地方政府債務(wù)治理模式需要在解決問題和實(shí)踐中不斷優(yōu)化完善。我國地方政府債務(wù)治理現(xiàn)代化是在層次推進(jìn)與漸進(jìn)改革的點(diǎn)式試驗(yàn)和線面鋪開過程中得以穩(wěn)步發(fā)生和逐步形成的。2013年我國開始對地方政府債務(wù)進(jìn)行摸底，從“堵后門”到“開前門”，從“代發(fā)代還”試點(diǎn)到“自發(fā)代還”試點(diǎn)再到“自發(fā)自還”試點(diǎn)，從針對某年度的債券預(yù)算管理臨時(shí)性辦法到普遍使用的一般性辦法，從新增地方政府債務(wù)債券化到原有存量債務(wù)的債券置換，從治標(biāo)舉措如相關(guān)債務(wù)的管理辦法到治本舉措如深化預(yù)算管理制度改革和推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，以及針對地方政府債務(wù)治理中出現(xiàn)的新問題而采取的新舉措、出臺(tái)的新辦法等等，一系列循序漸進(jìn)的地方政府債務(wù)管理舉措將我國地方政府債務(wù)治理推向規(guī)范化、制度化和法治化，也反映了我國國家治理能力和治理水平的不斷提升。

（七）堅(jiān)持分類管理

對地方政府債務(wù)的精細(xì)化分類和差異化施策是保證債務(wù)管理規(guī)范化和提高債務(wù)治理效率的前提。根據(jù)政府對債務(wù)的償還責(zé)任和法律責(zé)任不同，2013年審計(jì)署把地方政府性債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，從而便于清晰甄別政府的償債負(fù)擔(dān)，研究完善進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)制度。對于政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，根據(jù)資金使用和還款來源的不同，2014年將地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，其中一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理、專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平臺(tái)公司舉債后債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外的局面，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，強(qiáng)化對地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督。對于主要構(gòu)成一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的一般債券和專項(xiàng)債券，由于兩類債券存在顯著差異，2015年以來財(cái)政部不斷完善相關(guān)制度旨在劃定二者的邊界，這一分類管理能夠有效地發(fā)揮兩類債券不同的功效，反映其不同的風(fēng)險(xiǎn)來源和程度。由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更多地表現(xiàn)為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2017年以后中央出臺(tái)系列治理舉措把地方政府通過融資平臺(tái)和“明股實(shí)債”等違規(guī)和變相債務(wù)融資產(chǎn)生的隱性債務(wù)與顯性債務(wù)進(jìn)行明確區(qū)分，對二者實(shí)行不同的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和處置方案，有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有序規(guī)范化解，體現(xiàn)出地方政府債務(wù)治理效益的不斷增進(jìn)。

（八）堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)

加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)形成工作合力促進(jìn)了地方政府債務(wù)治理的快速推進(jìn)和治理效能的不斷提升。地方政府債務(wù)治理包含的內(nèi)容豐富，包括但不限于體制機(jī)制改革、預(yù)算審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、項(xiàng)目管理等方面，因而地方政府債務(wù)治理涉及的部門也較多，需要各部門的協(xié)調(diào)配合。從相關(guān)債務(wù)治理文件中，我們可以看到涉及的部門既包括全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院等權(quán)力和行政機(jī)關(guān)，又包括財(cái)政部、發(fā)改委、中國人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門、機(jī)構(gòu)和單位。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央及國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮下，各部門各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，依據(jù)指導(dǎo)意見出臺(tái)具體的部門規(guī)章、管理辦法，進(jìn)而各級地方政府遵照執(zhí)行和并根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)措施具體落實(shí)。例如，在地方政府債券監(jiān)管體系中，部門間的橫向聯(lián)動(dòng)表現(xiàn)在財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門分別負(fù)責(zé)地方政府債券審批和總監(jiān)督、債券資金使用和對應(yīng)項(xiàng)目安排管理的檢查和監(jiān)督，縱向聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)在各級財(cái)政部門以及地方人大在財(cái)政部的總指導(dǎo)下分別負(fù)有債券資金項(xiàng)目全過程監(jiān)管和預(yù)算監(jiān)管的職責(zé)。

（九）堅(jiān)持政策協(xié)同

與部門聯(lián)動(dòng)相統(tǒng)一，堅(jiān)持政策協(xié)同發(fā)揮政策合力也有助于提高地方政府債務(wù)治理效能。我國地方政府債務(wù)規(guī)模積累具有非常復(fù)雜的背景，地方政府治理不僅要打破部門、機(jī)構(gòu)藩籬，也要避免政出多門、各自為政、政策打架。例如，針對防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化和金融化，需要財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化管理協(xié)同，制定形成一套財(cái)政、金融政策組合拳，從而增加宏觀政策調(diào)節(jié)效力。一方面，財(cái)政通過嚴(yán)明的財(cái)政紀(jì)律管控地方政府債務(wù)融資行為；另一方面，金融通過有效的市場機(jī)制約束地方政府和金融機(jī)構(gòu)的行為。財(cái)政金融二者協(xié)作搭建“財(cái)政紀(jì)律與市場約束”雙機(jī)制，是共同化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度選擇。

（十）堅(jiān)持績效問責(zé)

舉債必問效、無效必問責(zé)?！翱冃椭卫怼笔堑胤秸畟鶆?wù)治理模式演變的長期導(dǎo)向，而績效結(jié)果與問責(zé)能力成反比。堅(jiān)持績效問責(zé)的核心在于建立起地方政府平衡舉債融資和風(fēng)險(xiǎn)防范的績效激勵(lì)與約束機(jī)制，使地方官員產(chǎn)生持續(xù)改進(jìn)績效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。一方面，把地方政府債務(wù)管理納入政績考核指標(biāo)，建立績效激勵(lì)機(jī)制，例如《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》提出加大對新增債務(wù)等約束性指標(biāo)的考核權(quán)重，《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》則建立起了新增債務(wù)限額分配與地方財(cái)力、舉債空間、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理績效相關(guān)的正向激勵(lì)機(jī)制，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對真抓實(shí)干成效明顯地方加大激勵(lì)支持力度的通知》運(yùn)用結(jié)算獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)地方財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。另一方面，以問責(zé)作為約束，加強(qiáng)地方政府債務(wù)資金項(xiàng)目管理和合理安排，提高債務(wù)資金使用效益，保證地方政府債務(wù)可持續(xù)性。例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》強(qiáng)調(diào)對地方政府債務(wù)實(shí)行終身問責(zé)和倒查責(zé)任，財(cái)政部還經(jīng)常通過通報(bào)債務(wù)問責(zé)典型案例進(jìn)行震懾，促進(jìn)地方政府落實(shí)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，形成各地政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面盡心盡責(zé)、久久為功的良好氛圍，避免形成還城性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（十一）堅(jiān)持閉環(huán)管理

為了將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“鎖進(jìn)籠子”，財(cái)政部門聯(lián)合相關(guān)部門通過推進(jìn)制度建設(shè)致力形成地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。例如通過實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理、將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理、發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)、完善地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制、構(gòu)建地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制、堅(jiān)決查處違法違規(guī)融資擔(dān)保行為并公開曝光等政策安排和舉措，形成了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“全鏈條”閉環(huán)管理體系。再如通過規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)及發(fā)行管理要求、嚴(yán)格限定資金用途投向合規(guī)領(lǐng)域、建立項(xiàng)目穿透式監(jiān)測和加強(qiáng)資金審計(jì)監(jiān)督和全面核查、明確債務(wù)主體及其償還責(zé)任和規(guī)定償債資金等，強(qiáng)化了專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全流程封閉管理。

（十二）堅(jiān)持信息披露

地方政府債務(wù)信息公開是提高地方政府債務(wù)治理水平的有效抓手。地方政府債務(wù)信息公開披露制度的建立健全提高了債務(wù)信息透明度，既有利于中央政府把控各級政府負(fù)債情況和整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還有利于提高地方政府債務(wù)管理的社會(huì)參與度和加強(qiáng)市場約束，完善地方政府債務(wù)融資的監(jiān)督制約，最終對舉債主體地方政府本身的投融資行為形成約束，提升地方政府債務(wù)工作質(zhì)效。近年來，我國地方政府債務(wù)信息公開的力度不斷加大，債務(wù)信息透明度日益提高，從“國發(fā)〔2014〕43號(hào)”文件提出完善債務(wù)報(bào)告和公開制度，建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)，到2018年財(cái)政部印發(fā)《地方政府債務(wù)信息公開辦法》明確地方政府債務(wù)預(yù)決算信息公開、地方政府債券信息公開等，并要求把債務(wù)信息公開情況納入地方政府債務(wù)績效評價(jià)范圍，再到推進(jìn)全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺(tái)建設(shè)并于2019年底正式上線中國地方政府債券信息公開平臺(tái)，以及要求形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫便于社會(huì)監(jiān)督和市場評級等，我國地方政府債務(wù)信息公開機(jī)制得以逐步建立和完善。