高昕

社會(huì)保障政策是減少貧困的有效手段。建立并完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)公平的有效基礎(chǔ)。

社會(huì)保障制度是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的有效保障，因此在社會(huì)保障制度下研究我國減貧模式和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方向，對(duì)正確處理社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系和促進(jìn)社會(huì)公平有重要意義。

一、引言

自1978年我國改革開放以來，我國社會(huì)保障制度的建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)多層次和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。2021年2月，中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出社會(huì)保障關(guān)乎人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，我國社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成及協(xié)同高效的階段。目前我國以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，包括社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等制度在內(nèi)，功能完備的社會(huì)保障體系基本建成，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋近10億人，是世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系。

但是面對(duì)人口老齡化趨勢(shì)和勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)等問題的新變化，我國社會(huì)保障制度運(yùn)行仍面臨較多挑戰(zhàn)，需要切實(shí)解決。本文將主要根據(jù)當(dāng)前社會(huì)保障制度存在的一些風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，同時(shí)基于實(shí)際的減貧經(jīng)驗(yàn)，分析與討論關(guān)于社會(huì)保障制度下減貧模式及可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選擇框架，以此對(duì)未來社會(huì)保障政策的趨勢(shì)與發(fā)展對(duì)策提出相關(guān)建議。

二、社會(huì)保障制度的涵義及基本內(nèi)容

作為現(xiàn)代國家最重要的一種減貧政策手段，社會(huì)保障制度旨在通過制定一系列有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和住房保障等方面的政策與項(xiàng)目進(jìn)而促進(jìn)有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，并同時(shí)減少人們面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（如失業(yè)、疾病和殘疾等）以及降低其脆弱性。其中社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)以及社會(huì)救援計(jì)劃通常被定義為社會(huì)保障制度的三種形式。

結(jié)合實(shí)際發(fā)展意義來看，首先，以社會(huì)保險(xiǎn)為例，區(qū)別于以利潤為目的的商業(yè)化保險(xiǎn)運(yùn)作，它是一種以定期支付保險(xiǎn)費(fèi)為交換條件，保護(hù)受益人免受災(zāi)難性開支及損失影響的基本保障計(jì)劃。其中我國社會(huì)保險(xiǎn)的主要類型分為五種，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)。從本質(zhì)來講，社會(huì)保險(xiǎn)具有再分配功能，以此來促進(jìn)物質(zhì)及勞動(dòng)力的再生產(chǎn)和社會(huì)的穩(wěn)定。其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)主要取決于積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，即通過為一些有能力的就業(yè)貧困者提供就業(yè)咨詢、失業(yè)補(bǔ)貼和工作培訓(xùn)（包括對(duì)失業(yè)再就業(yè)人員）等保障服務(wù)來降低失業(yè)率，進(jìn)而刺激生產(chǎn)力與整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)。再次，社會(huì)救援計(jì)劃即主要通過政府和非政府的一些公共行動(dòng)，對(duì)符合條件的弱勢(shì)群體（如殘疾人、單親家庭和自然災(zāi)害受害者等）和貧困人口提供津貼或?qū)嵨铮ㄈ缂Z食等）。

三、社會(huì)保障制度下的減貧模式分析

（一）貧困的定義與衡量指標(biāo)

從經(jīng)濟(jì)的角度來講，貧困一般包括絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困的根本原因在于收入無法滿足個(gè)人基本需求（如食物、衣服、住房），相對(duì)貧困的劃分標(biāo)準(zhǔn)通常因國家和社會(huì)而變動(dòng)，它是指與同一時(shí)間和地點(diǎn)的其他人相比，一個(gè)人無法達(dá)到最低生活水平。衡量貧困問題的基本指標(biāo)主要包括貧困線、貧困指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)（如居民預(yù)期壽命、教育水平、生活質(zhì)量）和基尼系數(shù)等。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要解決難題之一，貧困問題從未被消除過。2015年10月初世界銀行宣布，將國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)由此前每人每天生活支出1.25美元上調(diào)至1.9美元。2022年5月，全球貧困線卻再次上調(diào)，由1.9美元上升至2.15美元，這不僅意味著全球貧困人口的激增，也表明減貧工作的開展難度再次提高。盡管此“標(biāo)準(zhǔn)線”存在一定誤導(dǎo)性，因?yàn)樨毨丝趯?shí)際上處于不同的貧困狀態(tài)。但這仍意味著全球貧困人口的激增，也表明減貧工作的開展難度再次提高。

（二）社會(huì)保障制度下的減貧經(jīng)驗(yàn)分析

西方社會(huì)保障制度大概分為三種類型，一是以國家政府為主導(dǎo)的“福利型模式”，即國家以公共支出的方式為公民提供普遍的社會(huì)保障待遇。二是以養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)為核心，企業(yè)與勞動(dòng)者個(gè)體為費(fèi)用的主要承擔(dān)者，國家負(fù)責(zé)監(jiān)管的“社會(huì)共濟(jì)型”的保障模式。三是“自助型”模式即政府僅針對(duì)貧困者提供社會(huì)保障，其他社會(huì)成員則通過社會(huì)途徑去尋求保障救助。

此外，近年在一些發(fā)展中國家也有成功的社會(huì)保障政策或項(xiàng)目，如巴西、墨西哥、智利和哥倫比亞等國家主要采用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策（CCT）為目標(biāo)貧困家庭或個(gè)人提供補(bǔ)助金，目標(biāo)家庭則需滿足條件包括兒童入學(xué)、出勤率和兒童保健就診情況等。進(jìn)而促進(jìn)人力資本發(fā)展、縮小男女性別差距和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在我國新時(shí)代的社會(huì)建設(shè)發(fā)展中，社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展完善的相輔條件，并在社會(huì)關(guān)系變革中發(fā)揮重要作用。早期我國傳統(tǒng)的社會(huì)保障模式是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，由于單一化集中管理模式忽略了各區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)特殊性以及我國的生產(chǎn)力水平問題，嚴(yán)重阻礙了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展問題。自1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立之后，如何順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型規(guī)律及如何處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的多元主體關(guān)系，是否構(gòu)造并完善綜合化的社會(huì)保障制度成為重要關(guān)注的議題。黨的十八大以來，黨中央把社會(huì)保障體系建設(shè)擺上更加突出的位置，對(duì)我國社會(huì)保障體系建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)我國社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入快車道。中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)中國社會(huì)保障制度要立足國情、積極探索和大膽創(chuàng)新，注重學(xué)習(xí)借鑒國外社會(huì)保障有益經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)加強(qiáng)完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)如今我國已經(jīng)初步建成了包含社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)為主的立體化社會(huì)保障減貧制度框架，這為新時(shí)期建設(shè)發(fā)展具有中國特色的社會(huì)保障減貧工作提供了有效基礎(chǔ)。

四、社會(huì)保障制度下的我國可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展路徑建議

（一）社會(huì)保障制度下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的條件與面臨的挑戰(zhàn)

社會(huì)保障扶貧減貧工作是一項(xiàng)重要的長期任務(wù)，需要長期規(guī)劃與完善。雖然現(xiàn)階段取得了一些顯著的成果，然而當(dāng)前我國社會(huì)保障制度仍面臨不少問題與挑戰(zhàn)。

第一，人口老齡化的挑戰(zhàn)。自2000年起我國就已進(jìn)入“老齡化社會(huì)”，到2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示65歲以上人口已突破2億。隨著人口老齡化的現(xiàn)象不斷加劇，勞動(dòng)年齡人口的持續(xù)減少，一方面會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)供給的減少進(jìn)而限制人力資本的發(fā)展與積累。同時(shí)勞動(dòng)力資源的合理配置就難以實(shí)現(xiàn)。那么，這不僅會(huì)加大居民的收入差距，使居民消費(fèi)能力削弱，進(jìn)而影響整個(gè)國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的發(fā)展。另一方面，老齡化的加劇也會(huì)減緩科技創(chuàng)新的進(jìn)步，這將極大阻礙經(jīng)濟(jì)增長的進(jìn)程。此外，老齡化問題使在醫(yī)療和勞動(dòng)保障項(xiàng)目下所覆蓋的目標(biāo)人群的激增，因而會(huì)加大保障支出，甚至可能會(huì)占據(jù)其他相關(guān)項(xiàng)目的投入比。這將不利于社會(huì)保障制度的持續(xù)性運(yùn)行。

第二，是社會(huì)保障制度下運(yùn)行機(jī)制管理問題。主要分別表現(xiàn)為公平性與效率性的問題，社會(huì)保障基金的籌集與支出問題以及社保項(xiàng)目覆蓋面細(xì)化問題。

1.公平性與效率性的問題

由于社會(huì)保障本質(zhì)上是一種分配制度，因此社會(huì)保障制度下運(yùn)行機(jī)制的有效管理必須建立在篩選過程及分配資源的公平基礎(chǔ)上與協(xié)調(diào)實(shí)施的高效水平上，才能確保社保制度的可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

2.社會(huì)保障基金的籌集與支出問題

一方面，由于我國社會(huì)保障制度覆蓋面較廣，社會(huì)保障相應(yīng)的支出與預(yù)算范圍較大包括住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老和醫(yī)療等。因此社會(huì)保障基金的籌集過程可能會(huì)出現(xiàn)資金緊缺的問題并最后影響收支運(yùn)營的持續(xù)性。另一方面，社會(huì)保障資金的收繳、支付以及營運(yùn)的公開化和規(guī)范化監(jiān)管應(yīng)該引起重視，避免出現(xiàn)管理混亂從而影響財(cái)政支出及社會(huì)保障制度的可持續(xù)運(yùn)行。

3.社保項(xiàng)目覆蓋面細(xì)化問題

當(dāng)前我國社會(huì)保障制度的覆蓋面較廣，并在持續(xù)擴(kuò)大社保項(xiàng)目的實(shí)行。但從整體縱向角度來看，各地區(qū)內(nèi)的社保體系連接性和流動(dòng)性較弱從而導(dǎo)致整體社會(huì)保障體系統(tǒng)籌效果不明顯?；谪毨栴}本身就具有一定的復(fù)雜性，相關(guān)社保項(xiàng)目內(nèi)容（如醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和教育等）的細(xì)化與整合是推動(dòng)社會(huì)保障制度良好運(yùn)行的關(guān)鍵，并有利于社會(huì)保障體系的升級(jí)。

（二）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策與路徑

第一，加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，轉(zhuǎn)變基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式。

即在人口老齡化加劇的形勢(shì)下，政府不僅要加強(qiáng)對(duì)老齡人口的物質(zhì)保障，而且要充分落實(shí)勞動(dòng)人口就業(yè)戰(zhàn)略。一方面，完善國民收入分配體系，同時(shí)提高醫(yī)療保障水平并加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的普惠化。另一方面，通過為失業(yè)或再就業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)來提升勞動(dòng)者整體素質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，以此促進(jìn)人力資本積累及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

第二，加強(qiáng)社會(huì)保障基金制度的監(jiān)管并完善社會(huì)保障預(yù)算及繳納制度，確保社會(huì)保值基金的收支和營運(yùn)的規(guī)范化、公開化、透明化和安全化。同時(shí)完善社會(huì)儲(chǔ)備金制度，鼓勵(lì)社?；鸾⒍喾N資金籌集渠道來緩解資金短缺和收支不持續(xù)的問題。

第三，加快推進(jìn)統(tǒng)籌化的社會(huì)保障體系建設(shè)，推廣并完善社會(huì)保障信息服務(wù)平臺(tái)。一方面，為避免社保項(xiàng)目橫向覆蓋面差異擴(kuò)大與城鄉(xiāng)之間社保發(fā)展的差距過大，應(yīng)立足于區(qū)域內(nèi)具體情況，綜合考慮城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平。由分散化到統(tǒng)一化管理，以推進(jìn)城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，建立健全大數(shù)據(jù)信息化平臺(tái)服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)保障信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，以有效提高社保事項(xiàng)的信息辦理、認(rèn)證、分析和監(jiān)管的效率，為社保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供良好條件。

（作者單位：英國利茲大學(xué)）