鄒 穎，李文斌

（廣西壯族自治區(qū)水利科學(xué)研究院 廣西水工程材料與結(jié)構(gòu)重點實驗室，南寧 530023）

1 廣西大中型灌區(qū)基本情況

廣西現(xiàn)有大中型灌區(qū)296 處，設(shè)計灌溉面積1 441.35萬畝，有效灌溉面積922.95萬畝，占全區(qū)有效灌溉面積2 569.62萬畝的35.92%。其中，30萬畝以上的大型灌區(qū)11 處（位于桂南的有合浦灌區(qū)、洪潮江灌區(qū)、欽靈灌區(qū)，位于桂中有達開灌區(qū)、武思江灌區(qū)、六陳灌區(qū)、五化灌區(qū)，桂東有龜石灌區(qū)，桂東北有青獅潭灌區(qū)、峻山灌區(qū)，桂西北有右江灌區(qū)），均屬珠江流域，覆蓋土地面積13 851 km2，總耕地面積580萬畝，設(shè)計灌溉面積441.10萬畝，有效灌溉面積為343.67 萬畝。1 萬～30 萬畝中型灌區(qū)285 處，設(shè)計灌溉面積1 000.25 萬畝，有效灌溉面積579.28萬畝?，F(xiàn)有大中型灌區(qū)管理機構(gòu)共303 個，管理人數(shù)6765人。

2 廣西大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造發(fā)展歷程

1997—2020 年，廣西11 個大型灌區(qū)相繼列入國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目規(guī)劃建設(shè)。規(guī)劃靜態(tài)總投資25.03億元，其中：骨干渠道工程投資19.04 億元，田間工程投資5.99 億元。規(guī)劃渠道加固襯砌防滲3558 km，建筑物配套改造10 008 座（處）。1997—2020 年，廣西11 個大型灌區(qū)共下達計劃投資22.07 億元，其中中央資金16.72 億元，地方配套資金5.35億元，骨干渠道工程投資已下達完畢。完成渠道防滲配套改造2 083.5 km，完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的58.6%；建筑物配套改造12 535座（處），完成規(guī)劃任務(wù)的125%，11個大型灌區(qū)項目實施后，2020 年底各灌區(qū)有效灌溉面積已增加到343.67 萬畝，比1998年增加了61.57萬畝。

2000—2020 年，廣西61 個中型灌區(qū)列入國家中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，共投入資金10.09 億元，其中：中央財政資金6.28 億元，地方財政資金3.81億元。共襯砌渠道1 327.28 km，配套渠系建筑物4632座。通過實施61個中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，共新增（恢復(fù)）灌溉面積77.19萬畝，改善灌溉面積98.86萬畝。

經(jīng)過20年的建設(shè)，廣西大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)取得了明顯成效，工程安全性能的提升使灌溉條件得到了根本性改善，提高了灌溉保證率。大型灌區(qū)有效灌溉面積從1998年282.1萬畝增加到343.67 萬畝，實際灌溉面積從1998 年254.6 萬畝增加到286.70 萬畝。灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)從0.350 提高到0.513。通過實施61 個中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，共新增（恢復(fù)）灌溉面積77.19 萬畝，改善灌溉面積98.86萬畝，灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)平均值從2014年的0.424提高到0.479。

“十四五”期間廣西大中型灌區(qū)的建設(shè)重點是大型灌區(qū)五化灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造以及15個中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目。其中五化灌區(qū)“十四五”改造面積50 萬畝，項目總投資4.6 億元；15 個中型灌區(qū)改造項目總設(shè)計灌溉面積93 萬畝，項目總投資10.81億元。目前，五化灌區(qū)改造項目已完成前期工作，正在開展項目施工招投標，15個中型灌區(qū)已開工建設(shè)。通過加強大中型灌區(qū)節(jié)水改造項目建設(shè)，將進一步完善農(nóng)村灌排工程體系，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)提供重要基礎(chǔ)支撐，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

3 存在的主要問題

總體上看，廣西大中型灌區(qū)建設(shè)取得了巨大的成就，為廣西糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了基本可靠的保障。近一個時期以來，廣西以糧食主產(chǎn)區(qū)、糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)、水果蔬菜桑蠶等特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)等“三區(qū)”建設(shè)為核心，以大中型灌區(qū)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)謀劃并推進了一批大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)。新建一批重大水源工程，開展大規(guī)模的病險水庫除險加固，水庫蓄水能力有效恢復(fù)，水源保障能力得到有效提升，水源供水能力總體能夠滿足灌溉用水需求。當前國家政策對推進灌區(qū)建設(shè)形勢有利，五化灌區(qū)和一批中型灌區(qū)項目的推進將進一步提升廣西農(nóng)田水利骨干工程保障水平。

但廣西大中型灌區(qū)發(fā)展水平還有差距，保障廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村加快發(fā)展還需要付出更多努力。灌區(qū)現(xiàn)代化的灌排骨干體系尚未全面建成、投入保障機制不穩(wěn)定、基層服務(wù)保障體系不健全等問題還沒有得到全面解決，同時，隨著農(nóng)田水利建設(shè)管理形勢結(jié)構(gòu)性變化，大中型灌區(qū)的建管，“最后一公里”配套和維護，農(nóng)田水利資金投入等問題凸顯，大中型灌區(qū)建設(shè)管理面臨新的問題，迫切需要加快解決。主要表現(xiàn)在4個方面：

（1）大中型灌區(qū)“末級渠系”建管脫節(jié)問題明顯。2018年機構(gòu)改革前，農(nóng)田水利建設(shè)和管理職能水利部門全權(quán)負責。機構(gòu)改革后，部門職能調(diào)整，“末級渠系”建設(shè)和管理事權(quán)分開。水利部門負責大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)管理，除此以外的農(nóng)田水利工程項目建設(shè)管理職能劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。廣西改革實際中，自治區(qū)和各市、縣水利部門原來負責小型農(nóng)田水利建設(shè)的人員編制（包括項目建設(shè)資金）全部轉(zhuǎn)隸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。特別是縣一級，除大、中型灌區(qū)管理機構(gòu)留在水利部門外，原來負責農(nóng)田水利建設(shè)管理的人員和編制全部轉(zhuǎn)隸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，農(nóng)田水利“末級渠系”名義上實行項目建設(shè)與運行管理分開，但實際上建管脫節(jié)。同時，在實際工作中存在部門事權(quán)難以界定、職責不清的問題。如“末級渠系”的渠道出現(xiàn)損毀，究竟是屬于建設(shè)問題由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，還是屬于運行維護問題由水利部門負責監(jiān)管，基層部門管理中無法界定。近兩年來，群眾對“末級渠系”水利信訪投訴事項呈增多趨勢，但由于職責不清，基層部門出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，影響問題的及時解決。

（2）大中型灌區(qū)“末級渠系”建設(shè)財政資金投入出現(xiàn)盲區(qū)。2018年機構(gòu)改革前，中央財政設(shè)有專項資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)，自治區(qū)財政也設(shè)有專項配套，中央和自治區(qū)兩級年均總規(guī)模16 億元左右，這些資金由水利部門管理，專項用于“末級渠系”的小型農(nóng)田水利建設(shè)，包括小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小渠道等“五小水利”工程、田間工程和“末級渠系”管理配套設(shè)施工程等建設(shè)。機構(gòu)改革后，這些資金全部劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，全部用于高標準農(nóng)田建設(shè)，其涵蓋的農(nóng)田水利僅包括實施高標準農(nóng)田建設(shè)范圍內(nèi)的田間水利工程。小型農(nóng)田水利建設(shè)資金投入出現(xiàn)“無人管”的真空區(qū)域，高標準農(nóng)田建設(shè)范圍外小型灌區(qū)輸配水工程、“五小水利”灌溉工程等建設(shè)資金出現(xiàn)“斷供”。農(nóng)田灌溉系統(tǒng)“最后一公里”存在建設(shè)管理死角，將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展。

（3）灌區(qū)改造資金投入缺口較大。灌區(qū)是保障糧食安全的主戰(zhàn)場。廣西大中型灌區(qū)建設(shè)主要依靠中央和自治區(qū)專項資金，近年來，雖然投入力度不斷加大，但目前的投入還遠未能滿足實際需要，加之全區(qū)地方各級財政比較困難，絕大部分市縣的建設(shè)資金難以落實，灌區(qū)建設(shè)相對滯后。2020年全區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.509，全國平均為0.560。根據(jù)測算，灌溉水有效利用系數(shù)每增加0.001，需投資約6億元，廣西要達到全國平均水平，需投入約300 億元。根據(jù)水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實施計劃，廣西“十四五”期間預(yù)計安排投資可達120 億元，但與需求相比仍存在很大缺口。

（4）大中型灌區(qū)“末級渠系”管理服務(wù)弱化，“最后一公里”功能退化速度加快。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營管理模式加速調(diào)整。有的地方由于種植結(jié)構(gòu)變化，“末級渠系”得不到及時維護，造成功能退化速度加快，有的處于中上游的灌溉設(shè)施廢棄，造成灌溉水系“中梗阻”，下游區(qū)域無水可用，管理矛盾突出。從村級集體管理的水利設(shè)施看，無論是組織形式和投入結(jié)構(gòu)上，都發(fā)生了很大變化，農(nóng)民普遍存在“公家的水、自家的地”心理，農(nóng)民只管用水，不管水利設(shè)施維護。一個時期“一事一議”是開展村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)的一項重要措施，但農(nóng)民普遍沒有籌資投勞意愿，農(nóng)村青壯年外出打工，留守人員缺乏參與意識和決策能力等，“一事一議”操作難度大。

（5）管理體制不順，管理責任不落實。由于灌區(qū)管理單位主要負責灌區(qū)水源工程、干支渠道及渠系建筑物等骨干工程的維護和管理，其余非骨干工程農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位，農(nóng)民的分散經(jīng)營和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的矛盾存在加劇，斗渠以下的小型農(nóng)田水利工程大部分長期處于無人管理和維護狀態(tài)，出現(xiàn)“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的局面。用水戶協(xié)會作用發(fā)揮還十分有限。大部份協(xié)會是以行政村、組為單元組建，管理方式仍然沿用傳統(tǒng)的村集體管理方式；很多協(xié)會無法按照協(xié)會《章程》規(guī)定的職能完全履行，只停留在收取水費、農(nóng)業(yè)供用水的一般管理層面，部分灌區(qū)用水戶協(xié)會難以維系。農(nóng)村稅費改革后，各項收費被取消，用水戶協(xié)會的經(jīng)費來源主要靠水費征收，水費征收困難，農(nóng)民用水者協(xié)會陷入組建容易、良性運行難的尷尬狀況。

（6）水價標準低，水費征收困難。灌區(qū)服務(wù)的對象農(nóng)民為低收入群體，為減輕農(nóng)民負擔，維護社會穩(wěn)定，對農(nóng)業(yè)灌溉用水價格的定價一直控制在比較低的水平。廣西執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價標準自流灌溉水價22～40 元/（畝·年），電灌提水水價35～80 元/（畝·年），按0.05～0.12 元/m3收費。稻谷按3 元/kg的市場價計算，終端水價每畝水費為34.5 元，水稻的毛用水定額按1200 m3/畝計算，水費為0.029 元/m3。據(jù)測算，灌區(qū)灌溉用水的成本價為0.11 元/m3，現(xiàn)行水價不到成本價的30%。農(nóng)業(yè)用水水價目前存在的突出問題是水價沒有達到供水成本，主要原因是灌區(qū)末級渠系標準低、損毀率高、農(nóng)業(yè)用水效益低、農(nóng)民承受能力有限、末級渠系管理粗放等。其次是在國家對農(nóng)民實施減負政策，取消農(nóng)業(yè)稅及統(tǒng)籌提留等稅費后，不少農(nóng)民產(chǎn)生了既然農(nóng)業(yè)稅都減免了，水費也應(yīng)減免的誤解，不履行繳費義務(wù)，隨意拖欠水費，有的甚至拒交水費。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣西灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費平均收取率僅為30%左右。新的農(nóng)業(yè)供水價格難以到位，農(nóng)業(yè)水費收取日益困難，水費收入也將進一步減少。

4 推進大中型灌區(qū)建設(shè)的對策

（1）把大中型灌區(qū)骨干渠道及“末級渠系”建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興建設(shè)規(guī)劃，高位推動大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進。水利部辦公廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《關(guān)于加強大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進工作的通知》（辦農(nóng)水〔2021〕302號）已對大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進提出工作要求。建議進一步壓實市、縣黨委、政府責任，打破現(xiàn)有的建設(shè)資金局限，以整縣、整灌區(qū)為單元開展農(nóng)田水利建設(shè)。目前，廣西有的地方已經(jīng)進行類似實踐。如北海市由市領(lǐng)導(dǎo)、縣區(qū)黨委政府及市直職能部門主要負責人組成北海市農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大會戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責統(tǒng)籌推進農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會戰(zhàn)，大會戰(zhàn)實行市轄縣區(qū)黨委、政府負責制，把建設(shè)任務(wù)和責任分解落實到各有關(guān)部門。

（2）實質(zhì)性推進灌區(qū)管理體制改革。對于一些灌區(qū)實行分級管理的，灌區(qū)管理單位管理干渠、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次設(shè)立機構(gòu)管理支渠斗渠，各管理機構(gòu)組成灌區(qū)管理委員會對灌區(qū)進行管理。將骨干渠道納入河長制管理。

（3）建立工程運行補助機制。灌溉排水工程是重要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，工程建設(shè)與管理具有較強的公益性。灌排工程對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收有很大的促進作用，但工程運行收取的是低于成本的水費，工程的直接經(jīng)濟效益較差，難以維持正常運行，影響服務(wù)功能。政府財政應(yīng)通過財政補助、電價優(yōu)惠、水土資源補償?shù)确绞教剿鲗こ踢\行的補助，間接實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)的補貼。由于地方財力的實際情況，中央財政應(yīng)對西部和糧食主產(chǎn)區(qū)的灌區(qū)工程運行適當給予補助。

（4）建立農(nóng)業(yè)灌溉供水水價補償機制。按照《水利工程供水價格管理辦法》，農(nóng)業(yè)供水按供水生產(chǎn)成本、費用核定，但是由于農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的承受能力有限，在黨和政府正著力解決“三農(nóng)”問題、降低糧食生產(chǎn)成本的大環(huán)境下，按成本水價收費根本不可能。在這種情況下，隨著工資制度改革和管理成本加大，灌區(qū)管理單位財務(wù)狀況不但難以改善，而且與其它行業(yè)相比，差距會越來越大。因此建議建立中央、地方財政農(nóng)業(yè)水費補貼機制，象給農(nóng)民種子、農(nóng)機補貼一樣，將由于水價造成的政策性虧損直補到水利管理單位，解決農(nóng)田水利工程維護運行經(jīng)費不足的問題，進一步減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)和水管單位健康發(fā)展。

5 結(jié)語

近年來，持續(xù)開展大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，解決灌溉骨干工程病險和渠道嚴重滲漏等突出問題，推動灌區(qū)管理體制改革，有效改善了灌區(qū)工程設(shè)施和運行管理狀況，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和糧食綜合生產(chǎn)能力得到大幅提升，為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和推進鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。但由于大型灌區(qū)早期建設(shè)標準低、運行時間久、歷史欠賬多，工程設(shè)施仍存在突出短板，灌溉水源工程建成后，相關(guān)配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致灌溉效益發(fā)揮不充分，難以適應(yīng)新時期實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障國家糧食安全的需要。新時期，應(yīng)圍繞新思想、新要求，對大中型灌區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造作出全面部署，充分發(fā)揮灌區(qū)在保障國家糧食安全、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的基礎(chǔ)作用。