孟 境

(河北石油職業(yè)技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河北 承德 067000)

食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)進(jìn)行食品廣告宣傳在市場(chǎng)化時(shí)代是正常的營銷行為，但宣傳中若存在虛假內(nèi)容，便可能造成食品安全問題。近年來，中國食品廣告虛假宣傳時(shí)有發(fā)生，甚至造成過一些引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注的食品安全公共突發(fā)事件。隨著《民法典》的正式生效，尤其是其中的《廣告法》和《食品安全法》等普通法均為依法規(guī)制虛假食品廣告提供了必要法律依據(jù)[1]。但虛假食品廣告及其造成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)依然存在[2]。因而，治理虛假食品廣告，維護(hù)食品安全，仍應(yīng)對(duì)中國食品虛假廣告的法律規(guī)制體系、虛假食品廣告的具體體現(xiàn)，以及現(xiàn)行法律規(guī)制機(jī)制中存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上探索食品虛假廣告法律規(guī)制機(jī)制的優(yōu)化路徑。

1 虛假廣告的法律界定及其國際經(jīng)驗(yàn)

1.1 虛假廣告的中國法律界定

目前，中國對(duì)于廣告的法律規(guī)范主要依據(jù)《民法典》中的《廣告法》等幾部普通法?！稄V告法》是中國規(guī)范廣告市場(chǎng)營銷行為的基本法律，為明確廣告經(jīng)營行為中廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者以及廣告代言各方的主客體法律關(guān)系及其責(zé)任義務(wù)提供了基本法律依據(jù)。

一方面，現(xiàn)行《廣告法》確立了廣告應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“真實(shí)性”法律原則。中國現(xiàn)行《廣告法》第三條規(guī)定：“廣告應(yīng)當(dāng)真實(shí)、合法，以健康的表現(xiàn)形式表達(dá)廣告內(nèi)容，符合社會(huì)主義精神文明建設(shè)和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的要求”，第四條規(guī)定：“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。”[3]另外，《廣告法》還在第二章《廣告內(nèi)容準(zhǔn)則》的總法第八條中對(duì)廣告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)遵守的法律準(zhǔn)則進(jìn)行了明確規(guī)定，要求做到“準(zhǔn)確、清楚、明白”。可見，真實(shí)性是中國現(xiàn)行《廣告法》對(duì)廣告營銷行為的基本法律要求。

另一方面，現(xiàn)行《廣告法》還對(duì)虛假廣告進(jìn)行了專門規(guī)定?，F(xiàn)行《廣告法》第二章《廣告內(nèi)容準(zhǔn)則》，即該法總第二十八條規(guī)定，“廣告以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的，構(gòu)成虛假廣告”，并針對(duì)廣告內(nèi)容明確規(guī)定了虛假廣告的5種具體情形，即商品或者服務(wù)不存在的；商品的性能、功能、產(chǎn)地、用途、質(zhì)量、規(guī)格、成分、價(jià)格、生產(chǎn)者、有效期限、銷售狀況、曾獲榮譽(yù)等信息，或者服務(wù)的內(nèi)容、提供者、形式、質(zhì)量、價(jià)格、銷售狀況、曾獲榮譽(yù)等信息，以及與商品或者服務(wù)有關(guān)的允諾等信息與實(shí)際情況不符，對(duì)購買行為有實(shí)質(zhì)性影響的；使用虛構(gòu)、偽造或者無法驗(yàn)證的科研成果、統(tǒng)計(jì)資料、調(diào)查結(jié)果、文摘、引用語等信息作證明材料的；虛構(gòu)使用商品或者接受服務(wù)的效果的；以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的其他情形[4]。

除《廣告法》外，現(xiàn)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》以及各地各級(jí)政府出臺(tái)的廣告管理行政法規(guī)、規(guī)章和制度性文件中，也對(duì)虛假廣告進(jìn)行了一定界定，如現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》第八條規(guī)定，“經(jīng)營者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”“不得通過組織虛假交易等方式，幫助其他經(jīng)營者進(jìn)行虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳”?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭法》對(duì)虛假廣告的認(rèn)定是將之視為一種不正當(dāng)競(jìng)爭行為，而對(duì)虛假廣告的法律追責(zé)，則是依據(jù)《廣告法》之規(guī)定，如該法第二十條明確規(guī)定，“經(jīng)營者違反本法第八條規(guī)定，屬于發(fā)布虛假廣告的，依照《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定處罰”?？梢?，現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》對(duì)于虛假廣告的法律界定及其法律規(guī)制，也是主要依據(jù)現(xiàn)行《廣告法》。

1.2 虛假廣告的國外法律界定與經(jīng)驗(yàn)

對(duì)于虛假廣告的法律治理，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，如早于1914年，美國便在國會(huì)通過的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》中對(duì)“虛假廣告”進(jìn)行了法律界定，規(guī)定只要帶有欺騙性的廣告，便是虛假廣告。該法確定虛假廣告關(guān)鍵是判斷其是否具有欺騙性，既考慮廣告的說明、詞、句、設(shè)計(jì)、聲音或其組合，也會(huì)考慮廣告對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)事實(shí)的表述程度，也就是廣告本身能否揭示與廣告內(nèi)容相關(guān)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。該法認(rèn)定，任何帶有誤解、省略以及其他可能帶有誤導(dǎo)大批理性消費(fèi)者受到傷害的行為的廣告，都屬于虛假廣告。即便廣告在文字表達(dá)上無可挑剔，在形式上表現(xiàn)為明確的或暗含的，只要其傳達(dá)了虛假印象，不需要任何證據(jù)證明消費(fèi)者受到欺騙，即可判定為虛假廣告[5]。

1983年，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》中提到的“欺騙性”作出了進(jìn)一步界定，規(guī)定只要存在“有引人誤解的可能”，虛假廣告判定中的“欺騙性”便成立。因而，現(xiàn)行美國《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第十五條對(duì)“虛假廣告”的界定便是以“引人誤解”進(jìn)行界定的。顯然，美國對(duì)“虛假廣告”的司法界定，重點(diǎn)在于形式，即便廣告內(nèi)容是真實(shí)的，只要存在誤導(dǎo)消費(fèi)者的欺騙性，同樣屬于虛假廣告[6]。除美國外，德國和法國等西方國家在虛假廣告界定具體標(biāo)準(zhǔn)上可能存在差異，但其側(cè)重廣告形式與表達(dá)的思路卻與美國大致相同，實(shí)際上其對(duì)虛假廣告的司法干預(yù)起點(diǎn)更低，也更加嚴(yán)格[7]。

2 虛假食品廣告規(guī)制的法律依據(jù)與具體表現(xiàn)

2.1 虛假食品廣告的現(xiàn)行法律規(guī)制依據(jù)

中國《廣告法》于1994年通過實(shí)施，于2015年進(jìn)行過一次修訂，并于2018年和2021年進(jìn)行了兩次修正。現(xiàn)行《廣告法》(指2021年最新修正后的版本)雖未對(duì)食品類廣告進(jìn)行單獨(dú)法律規(guī)定，但從一般法律邏輯來看，凡是違背《廣告法》關(guān)于廣告內(nèi)容準(zhǔn)則要求廣告內(nèi)容“準(zhǔn)確、清楚、明白”之規(guī)定的食品類廣告，都屬于虛假食品類廣告。除《廣告法》外，《食品安全法》也是依法規(guī)范食品類廣告的重要法律依據(jù)。中國《食品安全法》于2009年通過實(shí)施，于2015年進(jìn)行過一次修訂，并于2018年和2021年進(jìn)行了兩次修正。現(xiàn)行《食品安全法》(指2021年最新修正后的版本)第一章《總則》第一條明確提出，制定該法之目的在于“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”，并在第四條明確規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)”，要做到“誠信自律”。該法第四章《食品生產(chǎn)經(jīng)營》之第三節(jié)“標(biāo)簽、說明書和廣告”，即全法第七十三條明確規(guī)定：“食品廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)合法，不得含有虛假內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品廣告內(nèi)容的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)?！贝藯l為現(xiàn)行《食品安全法》中對(duì)食品類廣告唯一一條法律規(guī)定，從其內(nèi)容來看，主要是要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者在廣告宣傳中應(yīng)當(dāng)確保內(nèi)容的“真實(shí)性、合法性”，而此處所謂“合法性”應(yīng)當(dāng)主要是指食品類廣告應(yīng)當(dāng)符合《廣告法》關(guān)于所有商品廣告應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上確?！皽?zhǔn)確、清楚、明白”的法律要求?？梢?，無論廣告法關(guān)于廣告內(nèi)容應(yīng)“準(zhǔn)確、清楚、明白”之規(guī)定，還是《食品安全法》關(guān)于食品類廣告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合“真實(shí)性、合法性”要求之規(guī)定，都充分說明，真實(shí)宣傳是中國現(xiàn)行法律對(duì)食品類廣告的基本法律要求，而真實(shí)宣傳、“誠信自律”也是食品生產(chǎn)經(jīng)營者等食品類廣告行為參與各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律職責(zé)。

2.2 虛假食品廣告的具體表現(xiàn)

中國在立法中不僅以普通法《廣告法》對(duì)廣告營銷內(nèi)容的真實(shí)性提出明確法律要求，還針對(duì)食品類廣告以《食品安全法》專門予以法律規(guī)范，充分說明國家對(duì)食品類廣告內(nèi)容真實(shí)性的高度重視，而從《食品安全法》立法目的和關(guān)于食品類廣告“真實(shí)性”的明確要求可知，食品類虛假廣告確實(shí)關(guān)乎“公眾身體健康和生命安全”[8]。

《食品安全法》雖在第七十三條對(duì)食品廣告內(nèi)容的真實(shí)性提出了明確的法律要求，但并未對(duì)虛假食品廣告的具體表現(xiàn)進(jìn)行明確規(guī)定。參考《廣告法》第八條關(guān)于廣告內(nèi)容“準(zhǔn)確、清楚、明白”法律規(guī)定的具體內(nèi)容，并結(jié)合《食品安全法》之相關(guān)規(guī)定可知，食品類虛假廣告的主體應(yīng)當(dāng)涉及廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者以及廣告代言各方，而食品類虛假廣告主要是指其廣告宣傳的內(nèi)容不真實(shí)，即違反《廣告法》第八條關(guān)于“廣告中對(duì)商品的性能、功能、產(chǎn)地、用途、質(zhì)量、成分、價(jià)格、生產(chǎn)者、有效期限、允諾等或者對(duì)服務(wù)的內(nèi)容、提供者、形式、質(zhì)量、價(jià)格、允諾等有表示的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、清楚、明白”規(guī)定的食品類廣告，都屬于食品類虛假廣告。

由《廣告法》如上之規(guī)定可知，在廣告內(nèi)容中對(duì)食品的“性能、功能、產(chǎn)地、用途、質(zhì)量、成分、價(jià)格、生產(chǎn)者、有效期限、允諾等或者對(duì)服務(wù)的內(nèi)容、提供者、形式、質(zhì)量、價(jià)格、允諾等有表示的”，未做到“準(zhǔn)確、清楚、明白”以確保其真實(shí)性，都是虛假食品廣告的具體表現(xiàn)。從《廣告法》之規(guī)定可知，食品類虛假廣告的表現(xiàn)形式可謂多種多樣，而《食品安全法》在第七十三條中還針對(duì)保健類食品專門作出規(guī)定，要求其“不得涉及疾病預(yù)防、治療功能”，而保健類食品乃至一些普通食品在廣告內(nèi)容中直接或間接宣揚(yáng)“疾病預(yù)防、治療功能”也是當(dāng)前中國食品類虛假廣告的一種常見形式。

3 虛假食品廣告法律規(guī)制中存在的問題

3.1 現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前，對(duì)于食品類虛假廣告之法律規(guī)制主要依靠現(xiàn)行之《廣告法》和《食品安全法》以及《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》(2019年版)等其他法律?！妒称钒踩ā冯m僅在第八條對(duì)食品廣告提出了內(nèi)容要堅(jiān)持真實(shí)性的法律要求，但規(guī)定過于宏觀籠統(tǒng)，更多在于表示堅(jiān)持食品廣告內(nèi)容宣傳真實(shí)性的一種法律思想或主張，而在打擊食品類虛假廣告違法行為上并不具備實(shí)際可操作性。當(dāng)然，《食品安全法》也在“第一百四十條”中明確規(guī)定，“違反本法規(guī)定，在廣告中對(duì)食品作虛假宣傳，欺騙消費(fèi)者，或者發(fā)布未取得批準(zhǔn)文件、廣告內(nèi)容與批準(zhǔn)文件不一致的保健食品廣告的，依照《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定給予處罰。”可見，現(xiàn)行《食品安全法》對(duì)虛假食品廣告的懲戒規(guī)定，僅限于“保健食品廣告”，而對(duì)“保健食品廣告”的法律責(zé)任規(guī)定也要依照《廣告法》，也即《廣告法》才是對(duì)虛假食品廣告進(jìn)行法律規(guī)制的主體法。

中國現(xiàn)行《廣告法》雖在第二十八條中規(guī)定了五大類虛假廣告的具體表現(xiàn)，并在第五十五條對(duì)虛假廣告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。但是，《廣告法》并未針對(duì)數(shù)量較多和危害較大的食品類廣告，尤其是保健類食品廣告的虛假廣告行為進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定，而其雖強(qiáng)調(diào)廣告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)，卻并未提出構(gòu)成虛假廣告的具體標(biāo)準(zhǔn)以對(duì)虛假廣告進(jìn)行更加明確的界定[9]。同時(shí)，《廣告法》對(duì)虛假廣告的法律處罰，多限于行政處罰，缺乏對(duì)虛假廣告犯罪的規(guī)定，即便行政處罰也存在過輕現(xiàn)象，且處罰形式側(cè)重對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者進(jìn)行罰金處罰，其他有效的處罰形式尤其是犯罪的規(guī)定明顯不足，造成違法成本較低，不足以觸動(dòng)違法者的命脈。

3.2 法律規(guī)制機(jī)制與職能部門不協(xié)調(diào)

在食品廣告發(fā)布前，對(duì)其審查和把關(guān)是杜絕虛假廣告的有效手段。現(xiàn)行廣告法，雖對(duì)廣告欲達(dá)標(biāo)準(zhǔn)和禁止事項(xiàng)做了詳細(xì)規(guī)定，但卻對(duì)廣告發(fā)布的審查機(jī)關(guān)和流程并無具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定“……應(yīng)當(dāng)在發(fā)布前由有關(guān)部門(以下稱廣告審查機(jī)關(guān))對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查；未經(jīng)審查，不得發(fā)布。”具體是哪個(gè)部門并未指明，也未列舉。直到2019年12月13日國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布的《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》，才彌補(bǔ)了這一漏洞，規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布由國家網(wǎng)信辦審查；電視發(fā)布由當(dāng)?shù)氐膹V電局審查；期刊報(bào)紙發(fā)布由新聞出版局和黨委宣傳部審查。相關(guān)相近的內(nèi)容由不同的法律法規(guī)作出規(guī)定，給民眾知曉和掌握帶來很大的不便。

對(duì)于廣告發(fā)布之后食品質(zhì)量保障等諸多內(nèi)容、事項(xiàng)的監(jiān)督，規(guī)定由廣告發(fā)布者所在地的縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。在2018年國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局成立前，是由縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，在市場(chǎng)監(jiān)管中若發(fā)現(xiàn)存在虛假廣告并構(gòu)成違法的，只能移交同級(jí)工商行政管理部門依照《廣告法》之規(guī)定進(jìn)行依法處理；若其中涉嫌存在違法或犯罪行為，則需由同級(jí)工商行政管理部門移交同級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹椋⒁暻樾我平粰z察院立案審查，最終由檢察院視情形移交法院。同時(shí)，若需要收回虛假食品廣告的批準(zhǔn)文號(hào)，還需要由省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法作出決定。從食品類虛假廣告法律規(guī)制的機(jī)制和職能部門來看，2018年隨著國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的成立，此前長期存在的監(jiān)督與查處分離造成的不協(xié)調(diào)問題得到一定緩解，但在食品類虛假廣告的法律規(guī)制上事權(quán)不一，難以形成部門間協(xié)同規(guī)制合力的問題依然存在[10]。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局拆分后，隨著其相應(yīng)職能被整合到新的國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，對(duì)虛假廣告進(jìn)行規(guī)制的部門職能進(jìn)一步明晰，但根本改變?nèi)孕枧Α?/p>

3.3 法律規(guī)制部門執(zhí)法力度不夠

目前，對(duì)于食品類虛假廣告的法律規(guī)制，從整個(gè)法律程序和機(jī)制來看，可以分為事前和事后兩個(gè)階段。其中，事前法律規(guī)制主要是指省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在廣告發(fā)布前對(duì)其內(nèi)容的審查。實(shí)際上，省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)食品類虛假廣告的事前審查非常重要，而一些食品類虛假廣告之所以出現(xiàn)在公眾視野，正說明其在事前審批中沒有做好“把關(guān)人”的工作。另外，事后審查主要是指市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在廣告發(fā)布后對(duì)廣告內(nèi)容的持續(xù)審查。在此過程中，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門若發(fā)現(xiàn)其存在虛假信息，也可以對(duì)食品類虛假廣告進(jìn)行依法處理，而一些食品類虛假廣告在消費(fèi)端未予投訴或造成食品安全問題前仍然存在，也說明食品類廣告的事后審查仍較薄弱。2018年，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局成立后，打擊虛假廣告的職能歸屬得到一定程度整合，而國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局所屬各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在事前和事后兩個(gè)階段的審查在依法堵絕食品類虛假廣告中發(fā)揮著重要作用，但各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門執(zhí)法力度不夠、審查和監(jiān)管不嚴(yán)的問題依然存在，也是造成食品類虛假廣告存在的重要原因。

3.4 隱性虛假食品廣告難以認(rèn)定

目前，一些隱性食品虛假廣告，主要就是利用了中國現(xiàn)行法律對(duì)虛假廣告認(rèn)定中存在的重內(nèi)容而輕形式的漏洞，從廣告內(nèi)容上看是真實(shí)的，但在形式與表達(dá)上卻能對(duì)消費(fèi)者形成誤導(dǎo)乃至欺騙，使虛假廣告呈現(xiàn)出一種隱性特征。中國現(xiàn)行法律對(duì)虛假食品廣告的認(rèn)定實(shí)際上采用的是《廣告法》等法律對(duì)虛假廣告的認(rèn)定方式，即重點(diǎn)在于審視廣告內(nèi)容的真實(shí)性，只要廣告內(nèi)容與產(chǎn)品本身的各項(xiàng)指標(biāo)符合，便不被認(rèn)定為虛假廣告。但是，僅僅考慮廣告內(nèi)容本身的真實(shí)性，并不能保證消費(fèi)者在廣告中不被誤導(dǎo)和蒙蔽。因?yàn)?，消費(fèi)者對(duì)于食品尤其是一些保健品食品的了解并不專業(yè)，且相比于食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)來說，消費(fèi)者對(duì)營銷手段的了解也很有限。因而，在具體某種食品的廣告銷售中，消費(fèi)者相比于其生產(chǎn)或銷售企業(yè)而言，在對(duì)這種食品了解的市場(chǎng)環(huán)境中處在事實(shí)上的弱勢(shì)地位。即便食品廣告內(nèi)容真實(shí)，廣告的形式與表達(dá)也存在誤導(dǎo)和蒙蔽消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)的可能[11]。

美國等發(fā)達(dá)國家，在虛假廣告的法律界定中將“欺騙性”定位于蒙騙大批“理性人”，執(zhí)行了一種司法干預(yù)起點(diǎn)更低和更嚴(yán)的界定標(biāo)準(zhǔn)，將消費(fèi)者視為低于“理性人”平均智商、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不豐富、容易受到廣告誤導(dǎo)的市場(chǎng)弱勢(shì)群體，并在此基礎(chǔ)上對(duì)廣告的真實(shí)性提出更高要求，對(duì)虛假廣告認(rèn)定執(zhí)行一種更加寬泛的法律界定方式，使隱性虛假廣告無處遁形。顯然，無論美國還是德國等西方國家，對(duì)虛假廣告的法律界定更加側(cè)重形式與表達(dá)，即便廣告內(nèi)容真實(shí)，也可能被認(rèn)定為虛假廣告。而中國在虛假食品廣告法律界定上將重點(diǎn)放在廣告內(nèi)容真實(shí)性審查上，并不能完全保證消費(fèi)者不被一些隱性虛假廣告的形式與表達(dá)所欺騙。

4 虛假食品廣告法律規(guī)制的優(yōu)化路徑

4.1 理清廣告中多方法律主體，明確各方權(quán)利義務(wù)

為更好地防治食品廣告虛假宣傳，全面落實(shí)中國食品安全法的要求，進(jìn)一步明確食品生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)口、第三方平臺(tái)經(jīng)營者以及個(gè)人的主體責(zé)任。一是完善法律規(guī)定?！稄V告法》改變“由有關(guān)部門(以下稱廣告審查機(jī)關(guān))對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查”這類模糊的陳述，盡量對(duì)廣告發(fā)布的審查機(jī)關(guān)和流程作出具體規(guī)定，基于不斷變化的事實(shí)，也要通過作為附則等方式，列舉出當(dāng)時(shí)最典型的機(jī)關(guān)。二是強(qiáng)化食品生產(chǎn)單位的主體法律責(zé)任。食品生產(chǎn)企業(yè)法人是食品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，食品生產(chǎn)企業(yè)要嚴(yán)格遵守相關(guān)部門的規(guī)章規(guī)范，依法取得食品生產(chǎn)許可，并按照相關(guān)要求建立原輔材料采購驗(yàn)收、生產(chǎn)過程安全管理、貯存管理、從業(yè)人員健康檢查和健康檔案、培訓(xùn)、消費(fèi)者投訴受理、食品安全事故處置、不合格產(chǎn)品管理等食品安全管理制度，確保食品質(zhì)量安全，嚴(yán)禁食品造假和虛假宣傳。三是強(qiáng)化食品經(jīng)營企業(yè)或平臺(tái)的主體法律責(zé)任。對(duì)于違法發(fā)布虛假廣告信息的經(jīng)營主體責(zé)任進(jìn)行依法追究其責(zé)任，嚴(yán)禁違規(guī)產(chǎn)品在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的銷售。四是強(qiáng)化食品廣告發(fā)布單位的法律責(zé)任。廣告經(jīng)營發(fā)布者要對(duì)食品廣告加強(qiáng)審查，因其發(fā)布虛假廣告導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損的，廣告主、經(jīng)營者或經(jīng)營平臺(tái)(第三方)、發(fā)布者，以及相關(guān)代言人等都要依照法律承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。五是強(qiáng)化食品廣告代言人的法律責(zé)任。食品廣告憑借名人的知名度和對(duì)名人消費(fèi)者的影響力來吸引消費(fèi)者，廣告代言人在虛假廣告中向消費(fèi)者推薦商品或者服務(wù)，導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損的，廣告代言人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。

4.2 職能部門應(yīng)加大依法規(guī)制力度，優(yōu)化依法規(guī)制流程與機(jī)制

利用行政審查和監(jiān)管制度對(duì)食品廣告實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)管，將虛假食品廣告扼殺在初期發(fā)布階段。針對(duì)目前只有保健食品涵蓋在事前審查范圍現(xiàn)狀進(jìn)行變革，將其他類食品廣告也納入食品行業(yè)事前廣告行政審查的適用范圍，做好所有食品廣告的事前監(jiān)管。同時(shí)，還要構(gòu)建統(tǒng)一的行政審查機(jī)構(gòu)，將食品監(jiān)管的審查權(quán)和處罰權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配置，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)合一，有效解決食品廣告事后監(jiān)管的滯后性和區(qū)域性，改變當(dāng)前多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀，對(duì)食品廣告進(jìn)行充分有效地監(jiān)管。另外，還要落實(shí)屬地管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管信息透明公開化。對(duì)地方食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)深入開展調(diào)查取證，查清相關(guān)生產(chǎn)或經(jīng)營企業(yè)的違法事實(shí)，所有抽檢和處罰結(jié)果均向社會(huì)公開，并依法對(duì)虛假宣傳的廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者及個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)懲。

4.3 優(yōu)化食品廣告法律規(guī)制體系，加大虛假廣告違法成本

加大對(duì)食品廣告違法和虛假宣傳的處罰力度，包括對(duì)食品廣告的事前事中事后的各個(gè)階段。對(duì)未經(jīng)審查批準(zhǔn)擅自發(fā)布虛假廣告信息的單位違法行為進(jìn)行嚴(yán)格整治，對(duì)于因發(fā)布虛假信息導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損的廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者及個(gè)人依法調(diào)查處理[12]。首先，加大對(duì)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等廣告?zhèn)鞑ッ浇榈氖称窂V告宣傳的監(jiān)督管理力度，要求相關(guān)廣告參與方依法履行廣告審查責(zé)任，對(duì)線上食品廣告進(jìn)行全面的監(jiān)督管理；其次，對(duì)于涉嫌欺詐和虛假宣傳的視頻廣告，依法做出責(zé)令停播、下線等處理措施，并對(duì)其進(jìn)行依法查處，涉嫌違法的移交公安機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任；再次，整合城管、公安等部門，對(duì)戶外廣告比如宣傳欄等線下廣告宣傳的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，形成完善的打擊虛假廣告的監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)食品廣告監(jiān)管的全面覆蓋，切實(shí)保障消費(fèi)者權(quán)益。

4.4 積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將隱性虛假食品廣告納入法律規(guī)制

在虛假廣告尤其是虛假食品廣告的法律界定上，應(yīng)積極借鑒虛假廣告法律界定的國際經(jīng)驗(yàn)，既要考慮廣告內(nèi)容的真實(shí)性，同時(shí)還要在虛假廣告法律界定中將廣告的形式與表達(dá)作為重要認(rèn)定依據(jù)，依法規(guī)定，即便食品廣告內(nèi)容是真實(shí)的，而其廣告在形式與表達(dá)上仍對(duì)大部分消費(fèi)者消費(fèi)行為形成誤導(dǎo)和欺騙，也應(yīng)將之認(rèn)定為虛假廣告，而不需要消費(fèi)者提供任何證據(jù)。以此來降低中國對(duì)虛假廣告尤其是虛假食品廣告進(jìn)行司法干預(yù)的起點(diǎn)，并對(duì)虛假廣告執(zhí)行更加嚴(yán)格的法律規(guī)制，使隱性虛假食品廣告難以逃避法律的有效規(guī)制。

5 結(jié)語

廣告是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品營銷的正常手段，而從食品安全的角度看，虛假食品廣告的宣傳內(nèi)容即便未引發(fā)食品安全事故，也因擾亂正常市場(chǎng)秩序和存在欺詐消費(fèi)者現(xiàn)象而存在違法嫌疑。尤其是虛假食品廣告，即便不一定對(duì)人體健康造成危害，但其虛假宣傳仍然存在危害消費(fèi)者身體健康的可能性[13]。正因如此，從維護(hù)人們身體健康的角度看，在對(duì)食品類虛假廣告的法律規(guī)制中應(yīng)當(dāng)采取比對(duì)一般商品的廣告虛假宣傳更加嚴(yán)厲的法律規(guī)制。

中國應(yīng)當(dāng)針對(duì)食品廣告虛假宣傳中存在的危害食品安全的行為加強(qiáng)相應(yīng)立法規(guī)制，進(jìn)一步理順《食品安全法》《廣告法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律在食品廣告虛假宣傳中的法律適用關(guān)系，明確進(jìn)行食品廣告宣傳的企業(yè)主體責(zé)任，同時(shí)明確食品安全廣告宣傳中廣告制作者、播放者和消費(fèi)者的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，明確食品安全廣告虛假宣傳違法行為的構(gòu)成要件及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，依法保障消費(fèi)者合法權(quán)益。另外，也要強(qiáng)化食品廣告行政審查和監(jiān)管制度，加大對(duì)食品廣告違法和虛假宣傳的監(jiān)管處罰力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與食品虛假廣告綜合治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。在食品廣告宣傳的依法管理中，還要積極利用大數(shù)據(jù)、智能化等現(xiàn)代科技成果來提高食品安全法律機(jī)制的運(yùn)行效率，增強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)控力度，并對(duì)治理食品廣告虛假宣傳的政策法規(guī)進(jìn)行準(zhǔn)確闡述、快速傳播，為消費(fèi)者提供健康綠色的食品供應(yīng)環(huán)境。