● 上海市人民檢察院案管辦上海市嘉定區(qū)人民檢察院聯(lián)合課題組 /文

最高檢2019年創(chuàng)設(shè)了以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，2021年10月印發(fā)了新的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，遵循科學(xué)評(píng)價(jià)、質(zhì)量導(dǎo)向、精簡(jiǎn)實(shí)用、突出可操作性的思路，對(duì)“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)“件”的選取更加精準(zhǔn)，民事、行政檢察“案-件比”更具操作性，新增了公益訴訟檢察、控申檢察“案-件比”，涵蓋了“四大檢察”；對(duì)“案-件比”結(jié)果的追求更加符合實(shí)際，設(shè)定了全國、基層院刑事檢察“案-件比”，以及普通犯罪、重大犯罪、職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪“案-件比”參考值。這些變化讓“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性更強(qiáng)，更有助于推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。值得注意的是應(yīng)然“案-件比”并非一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間，全國范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的通報(bào)值本身是一種折衷的做法，因此設(shè)置“案-件比”合理區(qū)間成為當(dāng)前階段“案-件比”應(yīng)用的關(guān)鍵問題。

一、確定“四大檢察”“案-件比”合理區(qū)間的必要及合理性分析

各類檢察辦案質(zhì)效中公平、效率是“案-件比”評(píng)價(jià)的中心。在各類檢察業(yè)務(wù)的“案-件比”中，通過設(shè)定合理的“案”與“件”，將公平和效率兩方面因素融合進(jìn)了單個(gè)指標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)極簡(jiǎn)指數(shù)中的多重評(píng)價(jià)整合，引導(dǎo)檢察官客觀公正高效辦案。

（一）確定“案-件比”合理區(qū)間由“案-件比”設(shè)計(jì)和計(jì)算邏輯所決定

首先，“案件比”設(shè)計(jì)基于檢察機(jī)關(guān)辦理訴訟和監(jiān)督案件中辦案流程的共性規(guī)律，即案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的情況下能較為順暢辦理，訴訟當(dāng)事人能較快感受到司法公正，避免“遲到正義非正義”。指標(biāo)計(jì)算遵循一個(gè)案的辦理中受理—審查（調(diào)查核實(shí)）—審結(jié)—起訴（提出監(jiān)督）—審判（被監(jiān)督單位反饋）—復(fù)議復(fù)核（申訴）等共性辦案流程，測(cè)量因辦案質(zhì)效偏低導(dǎo)致流程（件）的增加?！鞍?件比”抽取業(yè)務(wù)共性的最大公約數(shù)在某種程度上犧牲了具體個(gè)案的特性差異，但部分案件的個(gè)性特點(diǎn)最終會(huì)影響“案-件比”的數(shù)值。其次，實(shí)踐中將“案”擬制為具體數(shù)值，略去了實(shí)際案件中的各種復(fù)雜因素，存在較大水平的信息衰減，不能立體反映出被測(cè)量時(shí)間范圍內(nèi)案件的細(xì)目信息?！鞍浮痹诓煌貐^(qū)、不同情形下有著不同的初始稟賦，“案”對(duì)于最終比值的影響會(huì)存在差異。最后，“案-件比”是將“案”數(shù)量取為1時(shí)，所形成的一組對(duì)比關(guān)系。在“比”的過程中，基礎(chǔ)數(shù)量被壓縮了，“案”和“件”中原本已經(jīng)耗損的信息，在“比”的過程中可能被進(jìn)一步縮減，但也有可能會(huì)被大幅放大。特別是“案”的基礎(chǔ)數(shù)量較小的情況下，熵增現(xiàn)象較為普遍。如S市的分院“案-件比”相對(duì)偏高，既是案件難度較大，證據(jù)要求較高，也是案量偏少帶來的熵增結(jié)果。

（二）確定“案-件比”合理區(qū)間由客觀業(yè)務(wù)規(guī)律所決定

根據(jù)最高檢黨組部署，對(duì)待“案-件比”要堅(jiān)持實(shí)事求是，因案而異，防止簡(jiǎn)單化、“一刀切”。這意味著，首先，即便最理想狀態(tài)下“案-件比”是1：1，符合客觀業(yè)務(wù)規(guī)律的實(shí)際最佳“案-件比”也不可能做到1：1，要承認(rèn)“案-件比”有極限的事實(shí)。其次，案件為主的各方面因素會(huì)影響“案-件比”，要結(jié)合案的特征來進(jìn)行差異化的“案-件比”管理。最后，在“案-件比”管理中的簡(jiǎn)單化是不足取的，對(duì)“案-件比”要?jiǎng)討B(tài)管理、精準(zhǔn)管理，這就需要科學(xué)測(cè)算出不同情形下每個(gè)檢察官、甚至每個(gè)案件的“案-件比”應(yīng)然狀態(tài)，而不是以1：1來要求所有檢察官和案件。

（三）確定“案-件比”合理區(qū)間可避免過度追求“案-件比”，可能帶來的辦案質(zhì)效風(fēng)險(xiǎn)

正視追求“指標(biāo)極致”的功利化傾向仍會(huì)制約指標(biāo)本身對(duì)辦案的引導(dǎo)功能，甚至可能誘使辦案人員為追求指標(biāo)優(yōu)化而忽視案件實(shí)效［1］參見林喜芬、周晨：《論檢察機(jī)關(guān)的“案-件比”改革》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。的問題，具體包括可能降低捕訴案件的精細(xì)化審查水平，數(shù)據(jù)投機(jī)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題。

二、對(duì)排序法、目標(biāo)值法的“案-件比”應(yīng)用評(píng)析

（一）排序法評(píng)析

排序法就是對(duì)一組評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行排序測(cè)分，根據(jù)各指標(biāo)的分值情況進(jìn)行給分，常見于績(jī)效考核。許多地區(qū)在“案-件比”應(yīng)用以指標(biāo)數(shù)值從低到高進(jìn)行排序，最低的獲最高分，其他評(píng)價(jià)對(duì)象根據(jù)首名情況折算得分。這種方法不太考慮指標(biāo)本身因素，更多反映被評(píng)價(jià)者之間指標(biāo)數(shù)據(jù)的優(yōu)劣情況，鼓勵(lì)追求指標(biāo)的極限。它的優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算簡(jiǎn)單，所以被大部分業(yè)務(wù)采納，能夠有力促進(jìn)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。在“案-件比”應(yīng)用初期使用排序法也相對(duì)正常。但要認(rèn)識(shí)到其缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致指標(biāo)的異化，故這種評(píng)價(jià)方法多用于商業(yè)管理中。在檢務(wù)管理中，排序法需要的是一批可供比較的對(duì)象，很多時(shí)候?qū)⒁慌旧砭陀胁町惖臉颖痉旁谝粋€(gè)組內(nèi)排序比較（比如普通刑事檢察部門和重大刑事檢察部門），起點(diǎn)就是不公平的，也更容易造成業(yè)務(wù)和指標(biāo)的異化。

（二）目標(biāo)值法評(píng)析

替代排序法就要找到一個(gè)指標(biāo)的目標(biāo)值來折算被評(píng)價(jià)對(duì)象的分值，目標(biāo)值即是績(jī)效目標(biāo)管理中的“KPI”，它可以是一個(gè)“數(shù)值”，也可以是一個(gè)“區(qū)間”。最高檢設(shè)置的通報(bào)值就是一種“目標(biāo)值”，它根據(jù)前一個(gè)自然年度全國“案-件比”的均值設(shè)定為1.33，對(duì)低于1.33的不予通報(bào)，在績(jī)效上就是計(jì)滿分，不足的根據(jù)情況折算得分。這種方法更多考慮指標(biāo)反映的業(yè)務(wù)規(guī)律，其設(shè)計(jì)理念更容易被使用者接受，同時(shí)支持單個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，能夠鼓勵(lì)業(yè)務(wù)達(dá)到符合規(guī)律的狀態(tài)，避免因數(shù)據(jù)和指標(biāo)惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的異化。

值得注意的是在全國范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的通報(bào)值的做法本身也只是一種折衷的做法。在將不同時(shí)間、不同地區(qū)的兩個(gè)“案-件比”進(jìn)行比較時(shí)，必須要有三個(gè)假設(shè)：一是被比較的時(shí)間段內(nèi)，不同地區(qū)的案件整體繁簡(jiǎn)程度具有相當(dāng)性；二是被評(píng)價(jià)對(duì)象仍有足夠的人力資源余量，具備通過投入更高水平或更大量的人力資源促進(jìn)辦案質(zhì)效的可能；三是被評(píng)價(jià)對(duì)象辦理案件中所涉當(dāng)事人具有相同水平的理性，在同等情況下均可能接受或不接受檢察機(jī)關(guān)的處理結(jié)果。而現(xiàn)實(shí)中這三個(gè)假設(shè)不僅不可能同時(shí)成立，甚至成立一個(gè)也十分困難。

因此應(yīng)該以動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜性的眼光來審視案件質(zhì)效量化評(píng)價(jià)工作，“四大檢察”應(yīng)然“案-件比”不是1∶1，也不是一根絕對(duì)值的標(biāo)準(zhǔn)線，不是一個(gè)點(diǎn)，而是一個(gè)區(qū)間。這樣才有可能為高質(zhì)量辦案保留審查和裁量的空間，實(shí)現(xiàn)以“案-件比”科學(xué)引導(dǎo)檢察工作。

三、“案-件比”合理區(qū)間的測(cè)量模型——以刑事“案-件比”為范例

基于“案-件比” 計(jì)算邏輯，“四大檢察”“案-件比”合理區(qū)間需要通過影響因子測(cè)算，包括從應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)出發(fā)兩條計(jì)算路徑。因刑事檢察“案-件比”應(yīng)用已較為成熟，本部分以刑事檢察為例對(duì)“案-件比”合理區(qū)間的確定給以解析。

（一）“案-件比”合理區(qū)間需要通過影響因子來測(cè)算

除了檢察機(jī)關(guān)辦案風(fēng)格是否求極致外，“案-件比”還受到許多非檢察辦案因素的影響。以刑事檢察“案-件比”為例，公安機(jī)關(guān)報(bào)送的捕訴案件難易程度是最主要的影響因素之一。案件的難易程度受到的案件罪名、犯罪手段、涉案人員數(shù)、是否認(rèn)罪認(rèn)罰等多種因子決定。同時(shí)刑事檢察“案-件比”還受到檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)飽和度、公安機(jī)關(guān)偵查取證水平能力、公檢配合協(xié)作關(guān)系等多方面因素影響。這些非檢察環(huán)節(jié)辦案因素大都不能依靠檢察官個(gè)體“求極致”來改變，所以確定“案-件比”的合理區(qū)間就是要將這些非檢察辦案因素考慮進(jìn)來，梳理出這些因素對(duì)“案-件比”的影響水平，進(jìn)而提出本地區(qū)、本單位在現(xiàn)有客觀條件下“案-件比”的工作目標(biāo)。

“四大檢察”“案-件比”合理區(qū)間測(cè)算范式應(yīng)當(dāng)把握四個(gè)原則，一是將“案-件比”保持在合理區(qū)間內(nèi)時(shí)，不會(huì)影響檢察官對(duì)個(gè)案實(shí)體處理的判斷，即不會(huì)因?yàn)榭刂啤鞍?件比”損傷案件實(shí)體質(zhì)量；二是檢察官不具有通過辦案上的求極致將“案-件比”進(jìn)一步降低到合理區(qū)間以下的可能；三是要給檢察官一定的“案-件比”浮動(dòng)空間，遵循業(yè)務(wù)具有不確定性的一般規(guī)律；四是要能及時(shí)應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)趨勢(shì)的變化，對(duì)外部環(huán)境影響“案-件比”合理區(qū)間作出及時(shí)反映。

（二）“案-件比”合理區(qū)間的測(cè)算路徑

從測(cè)算范式看，一般有兩種路徑：一種是從應(yīng)然出發(fā)，即測(cè)算出哪些非檢察辦案因素會(huì)影響“案-件比”的合理區(qū)間。比如S市數(shù)據(jù)測(cè)算除犯罪嫌疑人的學(xué)歷量化水平和”案-件比“呈正相關(guān)，即犯罪嫌疑人學(xué)歷越高的案件，一般”案-件比“會(huì)更高；又如共同犯罪的占比和共同犯罪的嫌疑人數(shù)多少也會(huì)影響”案-件比“，再如第一被告一審宣告刑的刑期長(zhǎng)短也和”案-件比“呈正相關(guān)。將這些因素去除共線性后選取最為關(guān)鍵的核心因素，根據(jù)回歸分析統(tǒng)計(jì)出控制變量下的這些核心因素分別會(huì)對(duì)“案-件比”造成多大水平的影響，進(jìn)而以本地區(qū)這些核心因素的情況折算出“案-件比”合理區(qū)間的中位數(shù)，通過設(shè)定區(qū)間的幅度范圍，找到合理區(qū)間的上下限。

另一種是從實(shí)然出發(fā)，即根據(jù)現(xiàn)有的“案-件比”情況，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行“案-件比”的橫向比較，選取其中辦案質(zhì)效較好的樣本，作為“案-件比”合理區(qū)間的基礎(chǔ)參考。然后挑選可能影響“案-件比”的非檢察因素，酌情對(duì)“案-件比”合理區(qū)間基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。

這兩種測(cè)算范式可以估算出“案-件比”合理區(qū)間的初步框架，在大數(shù)據(jù)支持下，還可以引入人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的反向傳播算法，更好的區(qū)分出更小顆粒度范圍（可能是辦案單位、罪名等類別）內(nèi)的“案-件比”合理區(qū)間，在數(shù)據(jù)足夠充分情況下，甚至可以優(yōu)化到檢察官個(gè)體的“案-件比”合理區(qū)間。

（三）S市刑檢歷史數(shù)據(jù)推算的“案-件比”合理區(qū)間模型

我們采取實(shí)然和應(yīng)然相結(jié)合的方式，以S市基層院2018年至2020年的辦案數(shù)據(jù)，通過測(cè)算頭部單位各罪名的“案-件比”情況，根據(jù)2021年上半年受理罪名情況加權(quán)測(cè)算出S市“案-件比”合理區(qū)間（區(qū)分到各基層院），并根據(jù)一些經(jīng)檢驗(yàn)與“案-件比”具有相關(guān)性的其他因素，對(duì)各基層院的區(qū)間進(jìn)行修正。具體方法如下：

1.根據(jù)罪名維度測(cè)算“案-件比”合理區(qū)間的初步模型。經(jīng)對(duì)影響“案-件比”的主要因素進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在諸多因素中罪名與“案-件比”的相關(guān)性最為顯著，且與傳統(tǒng)辦案經(jīng)驗(yàn)相一致。

第一，選取各院2017-2020年的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，以受案量前30罪名逐一測(cè)算“案-件比”情況。經(jīng)測(cè)算前30的罪名占同期案件總量的92%，對(duì)全市“案-件比”的影響占比為81.3%。將全市各院辦理這些罪名的“案-件比”逐個(gè)進(jìn)行測(cè)算，對(duì)其他罪名則統(tǒng)一合并測(cè)算。通過這種方式能夠在減少測(cè)量變量（罪名）數(shù)量的情況下，獲得同等可信的“案-件比”測(cè)算結(jié)果。

第二，以基層院中各罪排名前一半單位的“案-件比”均值（或四分位數(shù)）為參考值。將基層院辦理前30罪名和其他罪名“案-件比”的數(shù)據(jù)進(jìn)行排序，為鼓勵(lì)工作繼續(xù)保持先進(jìn)態(tài)勢(shì)，選取一半單位的均值（各罪名“案-件比”優(yōu)秀單位的平均數(shù)）或四分位數(shù)得出前30罪名和其他罪名共計(jì)31類的“案-件比”參考值。

第三，以2017-2018年數(shù)據(jù)測(cè)算合理區(qū)間作為高位邊際，2019-2020年數(shù)據(jù)測(cè)算作為低位邊際。以“案-件比”提出前的各罪數(shù)據(jù)作為“案-件比”的高邊際值，以“案-件比”提出后的測(cè)算結(jié)果為“案-件比”的低邊際值。后續(xù)可以根據(jù)最新數(shù)據(jù)進(jìn)行重新測(cè)算和調(diào)整。

2.根據(jù)各罪名占比測(cè)算各院“案-件比”合理區(qū)間。在各基層院間，部分院簡(jiǎn)案占比更高，如M院受理起訴案件中危險(xiǎn)駕駛罪占29.4%，同期X院僅為8.4%；部分院疑難復(fù)雜案件占比更高，如JA院受理起訴案件中非法吸收公眾存款罪占10.5%，B院僅為1.6%。因此辦理案件難易差別會(huì)明顯影響各院“案-件比”。根據(jù)各院2021上半年辦理案件中的罪名占比，利用加權(quán)，即通過加大2020年以后辦案數(shù)據(jù)在”案-件比“測(cè)算中的權(quán)重（占六成）來確保測(cè)量更符合當(dāng)前辦案實(shí)際情況，測(cè)算出各院“案-件比”目標(biāo)值。

3.將經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證影響“案-件比”的因素作為合理區(qū)間的修正參考。經(jīng)對(duì)S市數(shù)據(jù)分析，人均辦案量和公安偵查取證能力因素需要在測(cè)算“案-件比”時(shí)予以考量。

第一，人均辦案量和“案-件比”區(qū)間要結(jié)合判斷。對(duì)疫情以來S市各基層院刑檢人均辦案量和“案-件比”之間的關(guān)系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)人均辦案量和“案-件比”間在一定閾值之下呈逆相關(guān)，但突破一定閾值后就會(huì)出現(xiàn)正相關(guān)。經(jīng)分析，大部分因案件罪名簡(jiǎn)單（合理區(qū)間偏低）的單位，即便人均辦案量較大，仍能保持較快的辦案節(jié)奏，呈現(xiàn)人多且“案-件比”低的狀態(tài)；而如果單位“案-件比”合理區(qū)間本身就偏高，說明案件難度相對(duì)較高，此時(shí)人均辦案量高將成為“最后一根稻草”，使得“案-件比”更高。

第二，公安機(jī)關(guān)移訴案件質(zhì)量和“案-件比”呈逆相關(guān)，對(duì)移訴案件質(zhì)量不高的單位可逐步調(diào)整合理區(qū)間。存疑不訴和公安機(jī)關(guān)撤回是移訴案件的偵查取證質(zhì)量不高的直接反映。對(duì)各院存疑不訴、撤回占比與“案-件比”的關(guān)系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存疑不訴、撤回案件占比越高的單位，“案-件比”也越高。兩者相關(guān)系數(shù)為0.709，符合統(tǒng)計(jì)意義上的高度正相關(guān)。說明公安移訴案件質(zhì)量偏低，無法順利辦結(jié)時(shí)會(huì)導(dǎo)致案件中存在較多的無效程序反復(fù)，推升“案-件比”。

針對(duì)該結(jié)論，在運(yùn)用“案-件比”參考值時(shí)宜參考表征偵查質(zhì)量的指標(biāo)，防止“案-件比”指標(biāo)異化。根本上是要促進(jìn)相關(guān)單位進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)案件的適時(shí)介入和引導(dǎo)偵查取證，提升公安機(jī)關(guān)偵查取證的能力，但在合理區(qū)間設(shè)置中可將公安偵查質(zhì)量偏低單位區(qū)間高位邊際上浮10%。