姚世玉/編譯

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院

孫娟娟/編譯

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心

一、導(dǎo)言

作為危機(jī)時(shí)期最為關(guān)鍵的內(nèi)容，食品體系的韌性常被談及，但卻很少被付諸實(shí)際。一個(gè)體系的糧食安全至關(guān)重要，這意味著其必須保證“所有人在任何時(shí)候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，以維持健康和積極的生活”。然而，糧食安全只能在一個(gè)有韌性的體系中才能得以實(shí)現(xiàn)，這意味著在一個(gè)基礎(chǔ)層面上，該體系能夠應(yīng)對和適應(yīng)變化[1]。失去韌性，食品體系將難以滿足龐大人口的食物需求，將造成打擊社會中最貧窮和最脆弱的成員，加深人口和階層之間的食品獲取不公[2-3]的問題。有韌性的食品體系不僅能保護(hù)一個(gè)國家的公眾健康，還關(guān)系到一個(gè)國家的政治和社會穩(wěn)定。

食品體系的韌性和可持續(xù)性是共同發(fā)揮作用的，可持續(xù)性意味著保持一個(gè)體系在未來運(yùn)行的能力，這也是保持韌性的條件之一。然而，韌性是指在受到?jīng)_擊的情況下，繼續(xù)發(fā)揮其功能的能力，因此食品體系的韌性是實(shí)現(xiàn)食品體系可持續(xù)性的一個(gè)重要條件[3]。可持續(xù)性衡量著體系性能，韌性則可以被視為在沖擊期間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的一種手段。對食品體系韌性的評估主要包括以下四個(gè)方面。

（1）堅(jiān)固性（robustness），指在保證糧食安全的前提下，抵御干擾的能力。

（2）冗余性（redundancy），或者說體系要素的可替換程度，這不僅影響著體系消化干擾所造成問題的能力，還能盡可能地保證糧食安全。

（3）食品體系反應(yīng)能力的靈活性（flexibility）和快速性（rapidity），即食品體系可以靈活且迅速地恢復(fù)糧食安全相關(guān)的損失。

（4）謀略性（resourcefulness）和適應(yīng)性（adaptability），這決定了恢復(fù)糧食安全的程度。

在過去的十年，美國各方要求政府采取行動以增強(qiáng)食品體系韌性的請求基本未得到回應(yīng)[4]。長期以來，美國相關(guān)部門一直清楚，對高效率的追求使其忽視了地方和區(qū)域食品體系在創(chuàng)造更能抵抗破壞的供應(yīng)體系方面中的關(guān)鍵作用，這給不斷拓展的食品生產(chǎn)以及供應(yīng)鏈帶來了風(fēng)險(xiǎn)和弱點(diǎn)[5]。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使生活在美國的人們不得不面對這些風(fēng)險(xiǎn)和弱點(diǎn)[6]。疫情的發(fā)生不僅加劇了潛在的社會和政治緊張局勢[7]，還暴露了當(dāng)下高效、整合且集中的食品體系的脆弱性。

食品雜貨店的貨架空蕩蕩，而農(nóng)產(chǎn)品卻被滯留在農(nóng)田任其腐爛，大量的牛奶被傾倒浪費(fèi)而不是被出售，這些現(xiàn)象均揭示了美國食品體系的脆弱性[8]。當(dāng)新冠肺炎疫情阻塞了大部分食品分銷渠道，全國食品供應(yīng)鏈斷裂后，缺乏韌性的美國食品體系最終崩塌。民以食為天，在全球疫情期間，有財(cái)力和渠道的消費(fèi)者為了獲得食品，不得不把注意力從大型零售商轉(zhuǎn)向了地方的農(nóng)民[9]。消費(fèi)者對地方和區(qū)域食品體系的依賴彌補(bǔ)了美國食品體系的不完善，這種現(xiàn)象揭示了一個(gè)被普遍忽視的事實(shí)，即地方和區(qū)域的食品體系是保障美國食品體系安全不可或缺的重要組成部分。

早在十多年以前，學(xué)者們就已經(jīng)注意到美國食品體系的結(jié)構(gòu)問題并指出其存在隱患，但遺憾的是，這些問題一直沒有得到解決。

盡管與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，美國公民享有相對較低的食品成本，但美國生產(chǎn)、分銷和加工系統(tǒng)的整合和集中，導(dǎo)致了美國食品體系容易受到意外或故意破壞。將大量牲畜隔離在遠(yuǎn)離加工中心的地方和區(qū)域會增加動物對疾病的易感性，并為疾病的傳播創(chuàng)造更多的機(jī)會。同樣，在一個(gè)地方和區(qū)域加工大量食品，并將其混合成多個(gè)批次，也增加了消費(fèi)者受到危害的可能性；同時(shí)，食品的長途運(yùn)輸需要大量能源才能送到大多數(shù)消費(fèi)者手中[10]。

以上引用的是2009年的一篇文章《國土安全規(guī)劃：勝利花園和菲德爾·卡斯特羅在為美國糧食危機(jī)做準(zhǔn)備時(shí)能教會我們什么》，其批評了美國政府在9·11事件后作出的食品應(yīng)急安排。作者特別關(guān)注涉及糧食安全的四項(xiàng)國土安全總統(tǒng)令（Homeland Security Presidential Directives，HSPD）[10]426。例如，《第5 號國土安全總統(tǒng)令》要求美國國土安全部（United States （Department of Homeland Security，DHS）建立國家應(yīng)急響應(yīng)框架（National Response Framework，NRF）[10]426。國家應(yīng)急響應(yīng)框架的實(shí)施包括應(yīng)急支持 功 能（Emergency Support Function，ESF），其在危機(jī)時(shí)期為食品供應(yīng)安全制定規(guī)劃機(jī)制[11]。盡管應(yīng)急支持功能附件11 主要涉及食品安全，但營養(yǎng)援助機(jī)制要求美國農(nóng)業(yè)部（United States Department of Agriculture，USDA）的食物與營養(yǎng)服務(wù)處（Food and Nutrition Service，F(xiàn)NS）確認(rèn)危機(jī)中的營養(yǎng)需求，獲取和運(yùn)輸適當(dāng)?shù)氖称穪砉?yīng)，并與州和志愿機(jī)構(gòu)合作，制定實(shí)施計(jì)劃[11]10。即使危機(jī)局勢很可能會造成破壞并引發(fā)公民對食品援助的需求，而美國政府的食品采購和交付計(jì)劃將仍利用現(xiàn)有的商品分銷網(wǎng)絡(luò)，但這些計(jì)劃均沒有提到地方和區(qū)域食品網(wǎng)絡(luò)的潛在能力。簡而言之，該文章得出的結(jié)論為：美國政府明顯缺乏鼓勵(lì)和加強(qiáng)將地方和區(qū)域食品體系納入到應(yīng)對危機(jī)局勢規(guī)劃的食品專項(xiàng)規(guī)劃中[11]409。這些計(jì)劃完全依賴現(xiàn)有的國家和國際食品供應(yīng)鏈，忽視了地方和區(qū)域食品體系的潛力。在本文呼吁中，作者敦促各級政府的國家安全規(guī)劃者審查當(dāng)前的全面危機(jī)應(yīng)急情況，找出商品化的國家食品體系中的缺口和脆弱點(diǎn)，并將其納入計(jì)劃，以建立一個(gè)更多樣化、更具韌性的食品供應(yīng)鏈，并承認(rèn)地方和區(qū)域食品利益相關(guān)者的價(jià)值。[11]439

隨著恐怖主義帶來的生存威脅從公眾意識中消退，美國國家安全規(guī)劃者采取了哪些措施來調(diào)整國土安全總統(tǒng)令和應(yīng)急支持功能實(shí)施的各種規(guī)劃，以應(yīng)對不斷演變的糧食安全威脅？本文回顧了從2009年以來，美國聯(lián)邦和州政府針對不斷更新和逐漸現(xiàn)代化的糧食危機(jī)規(guī)劃方面取得的有限進(jìn)展。正如本文所述，美國聯(lián)邦和州政府的計(jì)劃依舊存在根本性的缺陷，仍然缺乏對地方和區(qū)域食品體系的考慮。此外，政府機(jī)構(gòu)的這些失靈預(yù)示著農(nóng)業(yè)政策的總體趨勢。長期以來，美國的農(nóng)業(yè)政策一直在以“做大做強(qiáng)”為主題，而不是以安全和韌性為主題[12]。新冠肺炎疫情的暴發(fā)改變了消費(fèi)者的習(xí)慣，使得消費(fèi)者越來越多地轉(zhuǎn)向當(dāng)?shù)氐氖称敷w系來解決國家食品體系中的供需矛盾[13]。疫情期間獲取食品的斗爭使?jié)撛诘纳鐣黄降茸兊酶油怀?，這種不平等加劇了食品供應(yīng)鏈中斷及對某些人群的影響，擴(kuò)大了食品荒漠的范圍，并對那些最不容易獲得營養(yǎng)或其他需求的人們產(chǎn)生了更嚴(yán)重的影響。

本文第二部分描述了新冠肺炎疫情對美國多條食品供應(yīng)鏈的阻斷，該部分討論了地方和區(qū)域食品需求所呈現(xiàn)出的指數(shù)增長，并強(qiáng)調(diào)了目前食品供應(yīng)鏈在哪些方面缺乏阻斷糧食不安全問題的足夠韌性；第三部分全面概述了美國聯(lián)邦政府的危機(jī)和災(zāi)難規(guī)劃，并介紹了每項(xiàng)計(jì)劃和政策對韌性議題的執(zhí)行情況；第四部分分析了新冠肺炎疫情暴發(fā)初期美國食品供應(yīng)鏈暴露出的關(guān)鍵問題，并提出了整合地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈以提升美國食品體系韌性的建議。

二、新冠肺炎疫情暴發(fā)及本地需求增加

新冠肺炎疫情暴發(fā)引起的美國社會問題眾多，除了學(xué)校關(guān)閉、失業(yè)率飆升和國家赤字迅速增長外，還對美國食品供應(yīng)鏈造成了沖擊[14]。在世界范圍內(nèi)，封鎖導(dǎo)致對耐用商品的需求上升，對非必需服務(wù)的需求下降，而隨著恐慌性購買和食品囤積變得越來越普遍，食品的需求持續(xù)增加[15]。由于食品是必不可少的，且從歷史上看，美國的國家食品供應(yīng)鏈很容易中斷，疫情的發(fā)生對食品供應(yīng)鏈的影響幾乎觸及了所有人[16]。

疫情擾亂了從生產(chǎn)到分配食品供應(yīng)鏈的各個(gè)層面。種植商戶和農(nóng)場主從生產(chǎn)到收獲各階段都采取了必要的保護(hù)措施以保護(hù)工作人員防止感染[17]。盡管為了保持繼續(xù)生產(chǎn)、確保工作人員安全，減少了每輛班車上乘坐的工作人員數(shù)量、在收割時(shí)期將工作人員隔開作業(yè)、增加洗手站數(shù)量，但工作人員和提倡者仍然反映一些工作安全問題，比如缺少肥皂和防護(hù)設(shè)備以及沒有執(zhí)行社交距離準(zhǔn)則等[18]。再加上有限的醫(yī)療服務(wù)和擁擠的生活條件，以及對因邊境管控而無法入境的移民工人的依賴[19]，食品生產(chǎn)和收獲的缺陷日漸凸顯。

與農(nóng)場工人和農(nóng)場工作一樣，美國各地的肉類加工廠的工作人員也受到疫情暴發(fā)所帶來的影響[20]。美國肉類加工的合并使情況變得復(fù)雜，美國98%的牛肉屠宰和加工工作由大約50 家牛肉屠宰場承擔(dān)[21]。7 家最大的肉類加工廠已經(jīng)關(guān)閉了2 家，這導(dǎo)致肉類產(chǎn)量大幅下降近25%，且最終可能會導(dǎo)致市場肉類供應(yīng)短缺[22]。例如，盡管工廠生產(chǎn)的豬肉占全國的5% 以上，但在200 多名工作人員感染后，史密斯菲爾德食品公司暫時(shí)關(guān)閉了位于南達(dá)科他州蘇福爾斯的加工廠[23]。農(nóng)業(yè)和貿(mào)易政策研究所（Institute for Agriculture and Trade Policy，IATP）臨時(shí)聯(lián)合執(zhí)行主任本·利利斯頓（Ben Lilliston）解釋道：“當(dāng)食品供應(yīng)權(quán)掌握在少數(shù)跨國公司手上時(shí)，才會發(fā)生這些類型的短缺和斗爭”。

疫情暴發(fā)期間美國供需失衡尤為明顯。運(yùn)輸服務(wù)難以跟上短期需求的突然激增的需求；消費(fèi)者因?yàn)榭只判缘刭徺I食品和家庭用品，并且需要送貨上門，從而嚴(yán)重影響著食品的配送。制造商報(bào)告稱：“他們可能需要數(shù)周時(shí)間才能將產(chǎn)量提高到過去的數(shù)倍，零售商、運(yùn)輸商等需要數(shù)周時(shí)間才能將這些產(chǎn)品上架并送貨上門?！盵24]

雖然食品供應(yīng)鏈中的一些部門難以應(yīng)對短缺，但更多部門則是難以應(yīng)對過剩[25]。食品配送的中斷不僅給農(nóng)場工人和肉類加工設(shè)施帶來生產(chǎn)損失的問題，還加劇了食品浪費(fèi)[26]。正如戰(zhàn)略與國際研究中心（ Center for Strategic and International Studies，CSIS）報(bào)告中描述：“美國各地各種規(guī)模的農(nóng)民，從威斯康星州的奶農(nóng)到佛羅里達(dá)州的綠豆農(nóng)，因?yàn)椴宛^、學(xué)校、酒店和其他食品服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的關(guān)閉導(dǎo)致需求嚴(yán)重下降，被迫破壞收成?！笔称返钠茐暮屠速M(fèi)問題非常嚴(yán)重：據(jù)美國最大的乳品合作社美國奶農(nóng)估計(jì)，農(nóng)民每天傾倒多達(dá)370萬加侖的牛奶；一個(gè)雞肉加工廠每周粉碎75 萬個(gè)未孵化的雞蛋[27]。

疫情帶來的供需失衡拉大了國家食品供應(yīng)鏈的差距，加速暴露了其弱點(diǎn)。疫情暴發(fā)后的資源分配反映出了食品供應(yīng)鏈的弱點(diǎn)，并突出了美國在食品系統(tǒng)中所優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。新冠肺炎疫情暴露了美國合并的、全國化的食品體系缺陷，造成了人們對本地食品需求大幅增加[28]。疫情發(fā)生前，美國的國家食品體系作為大多數(shù)消費(fèi)者食品來源體系，其運(yùn)作依賴于脆弱且傳統(tǒng)的國際食品供應(yīng)鏈[29]。工業(yè)加工設(shè)施的合并加劇了日益嚴(yán)重的食品供應(yīng)鏈問題，凸顯出分銷鏈中的諸多瓶頸問題[30]。大多數(shù)美國公民習(xí)慣于在大型零售商和餐廳購買食物，但如今面對大型零售商空空的貨架和關(guān)閉的餐廳，他們除了向沿途的農(nóng)民求助外別無選擇。

疫情發(fā)生前，美國公民花費(fèi)了大約一半的食物預(yù)算，從遠(yuǎn)離家的學(xué)校、工作場所、餐館和機(jī)構(gòu)的食物服務(wù)中獲得三分之一的膳食能量[31]。為了遏制疫情的蔓延，美國疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC） 建議實(shí)施社會隔離，關(guān)閉餐館、學(xué)校和工作場所等措施。隨著疫情的發(fā)展，消費(fèi)者爭相囤積必需食品，這導(dǎo)致雜貨店的食物需求大幅增加，從而引起一些產(chǎn)品短缺和價(jià)格上漲。此外，餐廳的人流量和餐飲服務(wù)需求的銳減導(dǎo)致零售層面的需求進(jìn)一步增加。USDA 指出：幾乎一半的美國公民（2020年3月3日）在網(wǎng)上購買雜貨類商品，“分配不足”迫使人們考慮其他選擇。[32]

因此，越來越多的美國公民直接到農(nóng)場購買食品。全國范圍內(nèi)的本地農(nóng)民得到了很大的發(fā)展，因?yàn)槿藗冊絹碓綄?jīng)常去雜貨店感到擔(dān)心，并開始選擇在家做飯，而不是到餐館就餐。消費(fèi)者越來越意識到：他們可以輕易地直接到貨源處進(jìn)行購買，從美國各地送貨上門的農(nóng)民處購買商品，就像網(wǎng)絡(luò)平臺出售的套餐一樣方便[33]。許多社區(qū)支持農(nóng) 業(yè)（Community Supported Agriculture，CSA）項(xiàng)目的訂購量在幾天內(nèi)增加了一至三倍，迫使一些項(xiàng)目為數(shù)百名潛在客戶創(chuàng)建了候補(bǔ)名單[34]。美國本地收獲網(wǎng)（LocalHarvest.com）是一個(gè)將消費(fèi)者與全國7000 家社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來的網(wǎng)站。據(jù)報(bào)告顯示：以前，該網(wǎng)站每天的訪問量為15000～20000 次，疫情發(fā)生后，訪問量增加了一倍多。該網(wǎng)站的創(chuàng)始人兼總監(jiān)吉列爾莫·佩耶（Guillermo Payet）提到“到2020年3月底，收獲網(wǎng)的服務(wù)器發(fā)生了崩潰，其負(fù)載是平常的四至五倍”[35]。與社區(qū)支持農(nóng)業(yè)不同，長期以來，盡管美國各地的農(nóng)貿(mào)市場一直被視為一種在低收入地區(qū)提高食品可及性、支持小農(nóng)和地方企業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)賦能本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，卻僅有少數(shù)州將其視為必要的商業(yè)發(fā)展。美國政府注意力的重心快速地轉(zhuǎn)移到了可提供韌性和透明度的食品來源上，而在這個(gè)充滿不確定性的時(shí)代成為訴求的聚焦點(diǎn)[36]。

從肉類加工問題可見，一場從全國性食品生產(chǎn)和分銷突然轉(zhuǎn)變?yōu)楦拥胤胶蛥^(qū)域性的食品生產(chǎn)和分銷的斗爭已經(jīng)拉開序幕。隨著美國許多大型肉類加工廠成為疫情的暴發(fā)點(diǎn)，并且被迫關(guān)閉或減少產(chǎn)量，小型肉類加工廠迎來了需求激增。除了加工和分銷方面的轉(zhuǎn)變外，疫情還迫使地方和區(qū)域的農(nóng)民重新考慮其商業(yè)模式。對于許多小型肉類加工廠來說，業(yè)務(wù)量幾乎翻了一番[37]。

盡管在當(dāng)?shù)孬@得食品減輕了美國公民應(yīng)對疫情的部分壓力，但轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)商的壓力證明，將地方、區(qū)域和國家生產(chǎn)商結(jié)合起來，建立一個(gè)更具韌性的食品體系是非常必要的[38]。盡管讓人們更加了解食品來源以及食品到達(dá)他們手中需要多少步驟是有好處的，但規(guī)模較小、本地為主的農(nóng)場仍然難以滿足需求，盡管他們迫切需要新的收入來源，但大多數(shù)農(nóng)場沒有基礎(chǔ)設(shè)施[39]。訂單堆積如山，但許多農(nóng)場卻不再接受新訂單或新客戶。美國可持續(xù)農(nóng)業(yè)聯(lián)盟（National Sustainable Agriculture Coalition）報(bào)告稱，盡管對社區(qū)支持的農(nóng)業(yè)份額和一次性交付的需求增加，但由于難以適應(yīng)需求的變化，地方和區(qū)域農(nóng)場從3月到5月的銷售額下降了近6.89 億美元。因此，地方和區(qū)域的食品生產(chǎn)商仍面臨財(cái)政上的劣勢問題，除非其能得到近230 億美元的援助[40]。目前，還不能確定地方和區(qū)域糧食生產(chǎn)/分配需求的急劇上升情況是否會在疫情過后持續(xù)下去，但這讓農(nóng)民們意識到商業(yè)模式的永久性轉(zhuǎn)變是必要的[41]。無論何時(shí)，在危機(jī)和災(zāi)難時(shí)期，美國政府有必要實(shí)施更加成熟的規(guī)劃從而向農(nóng)民和消費(fèi)者提供指導(dǎo)，并對供應(yīng)鏈提供支持。

三、美國災(zāi)難與糧食安全規(guī)劃

隨著食品供應(yīng)鏈的日益復(fù)雜和全球化，災(zāi)難規(guī)劃必須優(yōu)先考慮具備韌性和冗余性。在聯(lián)邦層面上，美國有三個(gè)主要機(jī)構(gòu)：美國國土安全部、USDA 和美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA），負(fù)責(zé)確保食品供應(yīng)鏈在災(zāi)難期間保持暢通[42]。為了防止和應(yīng)對未來的沖擊，聯(lián)邦政府在9·11 事件之后實(shí)施了一系列法規(guī)、條例、命令、指令和其他指導(dǎo)性文件[43]，其中一些文件專門涉及糧食安全，而另一些文件則建立了政府間的協(xié)調(diào)程序，在與食品相關(guān)的事件中可能會發(fā)揮作用[43]274。以下部分列舉并分析了美國政府的規(guī)劃文件方案，并揭示了由于美國食品體系缺乏韌性而造成的中斷。

（一）由美國國土安全部負(fù)責(zé)的聯(lián)邦政策

1.有關(guān)應(yīng)對公共健康緊急情況的法案

《2002年公共衛(wèi)生安全和生物恐怖防范應(yīng)對法》（Publichealth security and biological terrorism prevention act of 2002）（以下簡稱《2002年生物恐怖主義法案》）是9·11 事件后與加強(qiáng)糧食安全相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)的基石。該法案指出國土安全部部長制定并實(shí)施協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，開展與健康相關(guān)的活動來備戰(zhàn)并有效應(yīng)對生物恐怖主義和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件。雖然《2002年生物恐怖主義法案》的標(biāo)題表明其范圍有限，但其所涵蓋的公共健康緊急情況不限于生物恐怖主義襲擊。該法案還旨在協(xié)調(diào)努力，加強(qiáng)對任何其他公共健康緊急情況的應(yīng)急準(zhǔn)備，例如新冠肺炎疫情。

該法案進(jìn)一步要求國土安全部部長與美國州和地方政府協(xié)調(diào)活動。該戰(zhàn)略的實(shí)施必須確保有效的公共健康監(jiān)督和報(bào)告機(jī)制、確保實(shí)驗(yàn)室和醫(yī)療準(zhǔn)備就緒、適當(dāng)培訓(xùn)和裝備人員、建立有效的溝通網(wǎng)絡(luò)，并盡量減少政府應(yīng)對計(jì)劃的不必要重復(fù)。

該法案的第三部分涉及美國食品和藥品供應(yīng)的質(zhì)量安全和數(shù)量安全，其要求總統(tǒng)食品安全委員 會（President's Council on Food Safety）與運(yùn)輸部長、財(cái)政部長以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者協(xié)商，制定應(yīng)對食品供應(yīng)威脅的危機(jī)溝通和教育戰(zhàn)略[44]。這些戰(zhàn)略應(yīng)涉及威脅評估、確保食品加工和制造設(shè)施及運(yùn)輸方式安全的技術(shù)和程序、響應(yīng)和通知程序以及與公眾的風(fēng)險(xiǎn)交流。該法案還強(qiáng)調(diào)了提高進(jìn)口食品安全性的重要性，包括加強(qiáng)對進(jìn)口食品的檢查、改進(jìn)信息管理系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)與州之間的協(xié)調(diào)，以及加強(qiáng)食品摻假快速檢測。

除了立法之外，美國政府還將幾個(gè)國土安全總統(tǒng)令的目標(biāo)放在提高食品韌性和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對災(zāi)難事件上。雖然FDA 和USDA 是兩個(gè)主要以食品職能為主的機(jī)構(gòu)，但國土安全部參與了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的幾項(xiàng)合作計(jì)劃[44]52-52，下文分析了部分國土安全部針對糧食安全采取的最重要行動。

2.有關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件和危機(jī)情況的政令

《第5 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-5，HSPD-5）旨在通過建立單一、全面的國家管理體系，增強(qiáng)美國管理國內(nèi)突發(fā)事件的能力[44]23。HSPD-5 要求監(jiān)督國土安全部部長管理國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS），為美國政府提供一致的全國性方法，以便高效地合作來防控相應(yīng)國內(nèi)事故，并得以恢復(fù)。國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)不是一個(gè)響應(yīng)計(jì)劃或資源訂購系統(tǒng)，而是一套針對所有威脅或危害的原則，其通過建立事故指揮系統(tǒng)、應(yīng)急行動中心、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)小組和公共信息系統(tǒng)來強(qiáng)調(diào)指揮和協(xié)調(diào)。某些部分包括資源管理準(zhǔn)備和響應(yīng)、指揮和協(xié)調(diào)以及交流和信息管理[45]。HSPD-5 要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采用國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)，并要求地方采用國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)作為接受聯(lián)邦防備援助的必要條件。

HSPD-5 進(jìn)一步要求美國國土安全部制定一個(gè)國家應(yīng)急預(yù)案（National Response Plan，NRP），現(xiàn)在稱為國家應(yīng)急響應(yīng)框架（National Response Framework，NRF），該框架將聯(lián)邦政府的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃整合到一個(gè)應(yīng)對所有危害的計(jì)劃中。國家應(yīng)急響應(yīng)框架以國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)中的概念為基礎(chǔ)，主要概述政府、私營部門和非政府組織的作用，以強(qiáng)化通過協(xié)作的方式響應(yīng)應(yīng)急管理[46]。國家應(yīng)急響應(yīng)框架由核心文件、應(yīng)急支持功能（Emergency Support Function，ESF）附件和支持附件組成[46]3。

應(yīng)急支持功能附件解釋了將資源和能力集中到國家響應(yīng)中最經(jīng)常需要的領(lǐng)域的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，應(yīng)急支持功能附件11（Emergency Support Function-11，ESF-11）農(nóng)業(yè)與自然資源協(xié)調(diào)旨在保護(hù)國家食品供應(yīng)的各種功能[46]40-41。應(yīng)急支持功能11 的五個(gè)主要功能之一是通過與國家機(jī)構(gòu)合作，確定營養(yǎng)援助需求，獲得適當(dāng)?shù)氖称饭?yīng)、安排供應(yīng)，并授權(quán)災(zāi)難食品券計(jì)劃以提供營養(yǎng)援助USDA 食物與營養(yǎng)服務(wù)處協(xié)調(diào)營養(yǎng)援助工作[46]8。應(yīng)急支持功能附件11 要求食物與營養(yǎng)服務(wù)處集體就餐服務(wù)建立后勤聯(lián)系以確保服務(wù)不受干擾。

雖然通過現(xiàn)有供應(yīng)渠道分發(fā)食物是最有效的方法，但是疫情中斷了這些渠道，導(dǎo)致了美國零售業(yè)的商品短缺[47]。在疫情發(fā)生前，USDA 和食物與營養(yǎng)服務(wù)處沒有考慮疫情會對這些復(fù)雜的供應(yīng)鏈造成怎樣的影響。正如學(xué)者們之前指出的：食物與營養(yǎng)服務(wù)處似乎計(jì)劃通過現(xiàn)有的商品分銷渠道分發(fā)食物，而商品分銷系統(tǒng)的中斷可能會挫敗現(xiàn)有的食物與營養(yǎng)服務(wù)處的應(yīng)急計(jì)劃，并需要實(shí)施替代食物分銷的渠道。食物與營養(yǎng)服務(wù)處表示“未公開承認(rèn)有必要開發(fā)或鼓勵(lì)使用這些非傳統(tǒng)渠道應(yīng)對突發(fā)情況”。為了應(yīng)對國家食品供應(yīng)中日益增加的不安全性，USDA 宣布了新冠病毒食品援助計(jì)劃（The Coronavirus Food Assistance Program，CFAP）。

利用《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法案》（The Coronavirus Aid，Relief，and Economic Security Act，CARES Act） 分配給USDA 的資金，USDA 與地區(qū)和地方分銷商合作，購買30 億美元的新鮮農(nóng)產(chǎn)品、乳制品和肉類。根據(jù)這項(xiàng)“從農(nóng)場到家庭食品箱”計(jì)劃，分銷商和批發(fā)商直接向食物銀行、社區(qū)和信仰組織以及其他非營利組織提供農(nóng)產(chǎn)品、乳制品和肉制品等。USDA 部長珀杜（Perdue）表示：美國食品供應(yīng)鏈必須適應(yīng)疫情帶來的困擾，但其仍然是安全、可靠和強(qiáng)大的，眾所周知這是從美國的農(nóng)民和牧場主開始的。但不幸的是，這項(xiàng)計(jì)劃是緊急立法的結(jié)果，而不是計(jì)劃周密的應(yīng)急支持功能附件11，該計(jì)劃具有建立地方和區(qū)域食品體系的內(nèi)在激勵(lì)作用，以確保美國公民獲得適當(dāng)?shù)臓I養(yǎng)援助[48]。2020年6月23日，USDA 宣布，其分發(fā)2000 萬個(gè)食品箱，該計(jì)劃取得了成功[49]。盡管分發(fā)數(shù)量看起來令人印象深刻，但該計(jì)劃顯然是為了支持這些農(nóng)場，該計(jì)劃如何使地方和區(qū)域食品生產(chǎn)商受益方面卻被人忽視。該計(jì)劃最初確定的12 億美元合同中，只有7%的資金流向了地方和區(qū)域食品體系實(shí)體[50]。因此，建立地方和區(qū)域生產(chǎn)者和食品供應(yīng)鏈，并非是為了應(yīng)對突發(fā)事件，而是在突發(fā)事件之前，就要確保食品體系將繼續(xù)有效地分銷產(chǎn)品，而不進(jìn)一步依賴現(xiàn)有的、復(fù)雜和脆弱的分銷體系。

這場疫情暴露了美國復(fù)雜的食品供應(yīng)鏈中的固有弱點(diǎn)，其導(dǎo)致了“從農(nóng)場到餐桌”的供應(yīng)中斷，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了制定如下計(jì)劃的重要性，即在發(fā)生全國性疫情時(shí)建議可以依賴地方和區(qū)域食品體系。同樣，這一優(yōu)先級排列順序應(yīng)該成為應(yīng)急支持功能附件11 確保緊急情況下充足營養(yǎng)援助的基石。除了依賴現(xiàn)有的供應(yīng)鏈之外，建立地方和區(qū)域的食品體系和供應(yīng)鏈為食物規(guī)劃提供了額外的支持，還可以提高食品體系的韌性。在突發(fā)事件前建立具有韌性的食品體系將使政府能夠?qū)①Y源用于對時(shí)間特為敏感的其他問題，同時(shí)確保受危機(jī)影響的人和最需要幫助的人獲得適當(dāng)?shù)墓┙o。

3.有關(guān)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源保護(hù)的政令

在《第5 號國土安全總統(tǒng)令》的規(guī)劃基礎(chǔ)上，于2003年12月發(fā)布了《第7 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-7，HSPD-7）又稱《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施識別、優(yōu)先排序和保護(hù)》（Critical Infrastructure Identification，Prioritization，and Protection）。該指令旨在制定聯(lián)邦相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)識別美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源，并對其進(jìn)行優(yōu)先級排序和保護(hù)，防止恐怖分子襲擊的國家政策。2006年，國土安全部發(fā)布了《國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》（National Infrastructure Protection Plan，NIPP），通過政府間與私人合作，統(tǒng)一和加強(qiáng)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源保護(hù)（Critical Infrastructure and Key Resource，CIKR）的工作[51]。2013年2月，《 第21號總統(tǒng)政策指令》（Presidential Policy Directive 21，PPD-21）又稱《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全性和彈性》（Critical Infrastructure Security and Resilience）發(fā)布，旨在提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和韌性。PPD-21 指出國土安全部部長更新國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃，并發(fā)展與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全和彈性能力相關(guān)的國土安全部內(nèi)部和整個(gè)聯(lián)邦政府的職能關(guān)系[52]。《國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》的最新版本發(fā)布于2013年[53]。《國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》包含了國家關(guān)鍵設(shè)施和重點(diǎn)資源保護(hù)的一般指導(dǎo)方針，并通過3 號行動，增強(qiáng)地方和區(qū)域伙伴關(guān)系，以建設(shè)國家應(yīng)對危機(jī)的能力，這對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源安全和韌性至關(guān)重要。

HSPD-7 進(jìn)一步任命USDA 和衛(wèi)生與公共服務(wù)部（Department of Health and Human Services，HHS）（食品藥品監(jiān)督管理局）為部門特定機(jī)構(gòu)（Sector-specific Agency，SSA），負(fù)責(zé)保護(hù)重要的農(nóng)業(yè)和食物資源。USDA 和FDA 必須與美國所有相關(guān)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)、州和地方政府以及私營部門合作，開展或促進(jìn)該部門的脆弱性評估，并鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，以防止和減輕疫情的影響。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，部門特定機(jī)構(gòu)必須制定部門特定計(jì)劃（Sectorspecific Plans，SSPs），該計(jì)劃成為國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃的一部分。

USDA 和FDA 在2015年發(fā)布了食品和農(nóng)業(yè)（Food and Agriculture，F(xiàn)A）部門特定計(jì)劃（SSP）的最新版本，其代表了美國私營部門、聯(lián)邦、州、地方、部落和地區(qū)政府以及非政府組織之間的合作努力，以降低關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，提高普遍的部門韌性[54]。FA SSP 涉及面廣，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品體系組成，這些體系包含了從農(nóng)場到餐桌的全過程[54]4-5。

FA SSP 可以識別從食品污染到食物鏈中斷，動物疾病和產(chǎn)品問題等多個(gè)部門風(fēng)險(xiǎn)，但不能確定全球性風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響，比如新冠肺炎疫情[54]5-7。過去影響食品供應(yīng)的全球性健康災(zāi)難，如高致病性禽流感（Highly Pathogenic Avian Influenza，HPAI），未納入FA SSP[54]5-7。USDA 沒有將有助于加強(qiáng)協(xié)調(diào)、安全和韌性的目標(biāo)納入FA SSP，而是選擇創(chuàng)建一個(gè)獨(dú)立的高致病性禽流感準(zhǔn)備和應(yīng)對計(jì)劃，以專門應(yīng)對高致病性禽流感[55]。雖然這項(xiàng)獨(dú)立計(jì)劃的創(chuàng)建被列為FA SSP 的一項(xiàng)關(guān)鍵成就，但未來的版本應(yīng)明確將流感指定為食品和農(nóng)業(yè)的一個(gè)部門風(fēng)險(xiǎn)，并具體說明用于保護(hù)該部門的緩解策略，如建立地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈，而不是像高致病性禽流感那樣采取臨時(shí)方法。

為了加強(qiáng)政府與私營部門之間的協(xié)調(diào)，USDA、FDA 和美國國土安全部于2004年成立了政府協(xié)調(diào)委員會（Government Coordinating Council，GCC）以及部門協(xié)調(diào)委員會（Sector Coordinating Council，SCC）[56]。政府協(xié)調(diào)委員會由美國聯(lián)邦、州和地方政府代表組成，是食品和農(nóng)業(yè)伙伴關(guān)系框架的公共部門組成部分。部門協(xié)調(diào)委員會是一個(gè)自治機(jī)構(gòu)，其為私營部門成員提供了一個(gè)平臺，可以相互討論基礎(chǔ)設(shè)施安全和韌性問題，或通過政府協(xié)調(diào)委員會與政府溝通。建立這些伙伴關(guān)系的目標(biāo)是保證一個(gè)更強(qiáng)大、更有韌性、更安全的部門。

2007年，國家基礎(chǔ)設(shè) 施咨詢委員會（The National Infrastructure Advisory Council，NIAC）在美國工作組最終報(bào)告和建議中發(fā)布了疫情暴發(fā)時(shí)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先順序，其中考慮了疫情對包括食品和農(nóng)業(yè)在內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門的影響[57]。報(bào)告指出，食品和農(nóng)業(yè)部門協(xié)調(diào)委員會斷言，禽流感會對家禽業(yè)造成顯著影響從而潛在地影響食品和農(nóng)業(yè)等部門，并且如果疫情襲擊美國，由于勞動力不足，生產(chǎn)能力可能會受到嚴(yán)重限制[57]84。報(bào)告還指出，部門協(xié)調(diào)委員會和私營部門通常已經(jīng)開始對現(xiàn)有的計(jì)劃和建議進(jìn)行部門審查，在疫情暴發(fā)之前，計(jì)劃和信息機(jī)制必須到位并發(fā)揮作用[57]84-85。盡管在疫情期間，食品和農(nóng)業(yè)部門協(xié)調(diào)委員會識別出食品和農(nóng)業(yè)的脆弱性會造成人員短缺，但其并沒有采取措施以應(yīng)對[57]20。

FA SSP 的目標(biāo)包括支持部門層面的響應(yīng)和恢復(fù)，以及繼續(xù)保持私營和公共部門的綜合能力，以預(yù)防、保護(hù)、減輕、應(yīng)對和恢復(fù)威脅國家食品和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的災(zāi)害。實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)的第一步是風(fēng)險(xiǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)分析的關(guān)鍵起點(diǎn)是定義和確定不穩(wěn)定的食品和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)[57]16。

一旦確定，USDA 和FDA將使用CARVER+Shock 法評估風(fēng)險(xiǎn)[57]24-26?！癈ARVER”是由六個(gè)單詞的首字母縮寫組成的，用于識別危及食品和農(nóng)業(yè)部門的資產(chǎn)、系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)中的脆弱性，“CARVER”代表：關(guān)鍵性、可及性、可重復(fù)性、脆弱性、效果和可識別性。脆弱性評估通常著眼于系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)，而不是特定資產(chǎn)，以確定最受關(guān)注的產(chǎn)品、可能使用的威脅因素、生產(chǎn)過程中可能發(fā)生污染的點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)室測試和研究需求，以及潛在的對抗措施。除了CARVER+Shock 方法，國土安全部還開發(fā)了威脅和危害識別與風(fēng)險(xiǎn)評估，其作為一種常見的風(fēng)險(xiǎn)評估流程，能夠幫助政府和私營部門合作伙伴了解其所管轄社區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)[57]24。

除了風(fēng)險(xiǎn)評估，F(xiàn)A SSP 還強(qiáng)調(diào)了保護(hù)計(jì)劃和韌性策略的制定和實(shí)施。建立韌性的一個(gè)主要部分是鼓勵(lì)實(shí)施保護(hù)戰(zhàn)略或風(fēng)險(xiǎn)緩解活動（Risk Mitigation Activities，RMAs）。風(fēng)險(xiǎn)緩解活動分為五個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，包括植物病害暴發(fā)和食品污染、信息共享、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)、牲畜處置和去污，以及食品和農(nóng)業(yè)各級部門全面參與國家規(guī)劃工作與目標(biāo)。[57]40

第五個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)中讓美國各級食品和農(nóng)業(yè)部門參與規(guī)劃，滿足了國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃的行動呼吁，即授權(quán)地方和區(qū)域伙伴關(guān)系在全國范圍內(nèi)的能力[57]82。然而，目前還沒有具體的計(jì)劃來解決相關(guān)問題，但建設(shè)地方和區(qū)域食品系統(tǒng)以增強(qiáng)食品供應(yīng)鏈的韌性是國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃和美國FA SSP 已經(jīng)考慮過的事情，盡管沒有完全付諸實(shí)施[57]82-83。如前所述，由于忽視了在各自的特定部門計(jì)劃中確定地方和區(qū)域食品體系的能力，這些機(jī)構(gòu)錯(cuò)過了一個(gè)去計(jì)劃如何激活地方和區(qū)域食品網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會，以支持遭受嚴(yán)重危機(jī)打擊的地區(qū)。此外，如果美國相關(guān)部門能夠加強(qiáng)對地方和區(qū)域能力的評估，規(guī)劃者則可以更好地將這些資產(chǎn)整合到更廣泛的響應(yīng)規(guī)劃中。

4.有關(guān)防備目標(biāo)和災(zāi)害恢復(fù)的政令

2011年3月發(fā)布的《第8號總統(tǒng)政策指令》（Presidential Policy Directive 8，PPD-8）是另一項(xiàng)旨在加強(qiáng)食品體系安全性和韌性的指令。該指令側(cè)重于系統(tǒng)地準(zhǔn)備應(yīng)對對美國構(gòu)成最大風(fēng)險(xiǎn)的威脅，包括類似新冠肺炎疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。該指令要求國土安全部制定一個(gè)國家級防備目標(biāo)，確定防備所需的核心能力，并建立一個(gè)國家級防備系統(tǒng)來指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的活動[58]。

國家防備目標(biāo)包含32 項(xiàng)核心能力，反映在5 個(gè)任務(wù)領(lǐng)域：預(yù)防、保護(hù)、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)[59]。在32 項(xiàng)核心能力中，有4 項(xiàng)直接涉及食品體系安全和韌性，包括供應(yīng)鏈完整性和安全、社區(qū)恢復(fù)力、長期脆弱性降低以及物流和供應(yīng)鏈管理。

供應(yīng)鏈完整性和安全性旨在確保與韌性相關(guān)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)之間的運(yùn)輸方法以及運(yùn)輸中的材料[59]10。社區(qū)恢復(fù)力作為一個(gè)緩解目標(biāo)，旨在最大限度地?cái)U(kuò)大美國人口的覆蓋范圍，通過社區(qū)內(nèi)的合作伙伴關(guān)系制定一個(gè)本地化的、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的緩解計(jì)劃。另一個(gè)緩解目標(biāo)是通過建立和維持韌性強(qiáng)的系統(tǒng)、社區(qū)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施來降低其脆弱性，從而實(shí)現(xiàn)長期的脆弱性降低[59]12。物流和供應(yīng)鏈管理是國家防備目標(biāo)的一個(gè)響應(yīng)目標(biāo)，旨在向受影響的社區(qū)提供基本商品[59]15。盡管還沒有更詳細(xì)地討論哪些戰(zhàn)略可以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，但建立地方和區(qū)域食品體系以創(chuàng)建更具韌性和冗余性的食品體系將實(shí)現(xiàn)所有這些目標(biāo)，并應(yīng)在未來規(guī)劃中優(yōu)先考慮。

國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制（National Disaster Recovery Framework，NDRF） 作為一個(gè)指南，能夠?yàn)槊绹転?zāi)害影響的州和地方管轄區(qū)提供有效的恢復(fù)支持，且符合PPD-8[60]中提出的愿景。國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制即為整個(gè)社區(qū)如何構(gòu)建、維持和協(xié)調(diào)恢復(fù)能力的傳送建立了一個(gè)共同的平臺和論壇。此外，國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制定義了指導(dǎo)恢復(fù)的原則，闡述了恢復(fù)協(xié)調(diào)員的角色和責(zé)任，提供了溝通和協(xié)作的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，并詳細(xì)說明了社區(qū)可以利用重建機(jī)會的總體過程。作為國家應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的配套文件，國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制在災(zāi)難前后的活動持續(xù)時(shí)間上與對應(yīng)的響應(yīng)機(jī)制不同[60]42-43。

國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制強(qiáng)調(diào)整個(gè)社區(qū)在災(zāi)難前的準(zhǔn)備恢復(fù)工作。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，其包括的措施如：與整個(gè)社區(qū)合作伙伴協(xié)調(diào)，降低風(fēng)險(xiǎn)，納入連續(xù)性規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)資源，并發(fā)展有效管理恢復(fù)過程的能力等[60]1。國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制制定的八項(xiàng)指導(dǎo)原則之一包括韌性和可持續(xù)性，屬于充分利用機(jī)會去實(shí)現(xiàn)成功恢復(fù)的目標(biāo)[60]8。該原則鼓勵(lì)災(zāi)難前規(guī)劃，通過在災(zāi)害發(fā)生前考慮運(yùn)營的連續(xù)性、環(huán)境和社會風(fēng)險(xiǎn)以及其他幫助建設(shè)能力和提高恢復(fù)力的機(jī)會。

為了加強(qiáng)整個(gè)社區(qū)方案的覆蓋性，國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制要求美國公民與家庭擁有一套災(zāi)難準(zhǔn)備工具包和恢復(fù)計(jì)劃，以滿足疏散和避難需求[60]11。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的大部分責(zé)任都落在美國地方政府身上，且地方政府在準(zhǔn)備和管理社區(qū)的應(yīng)對和恢復(fù)方面也應(yīng)負(fù)主要責(zé)任[60]14。風(fēng)險(xiǎn)評估是國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制的一個(gè)重要基線，戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果表明，造成國家災(zāi)害發(fā)生的威脅和危害范圍廣泛，如新型冠狀病毒[60]9。雖然評估這一風(fēng)險(xiǎn)是第一步，但國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制將責(zé)任委托給個(gè)人、非政府組織、私營部門以及地方、州和聯(lián)邦政府，包括美國聯(lián)邦政府通過指導(dǎo)和撥款促進(jìn)韌性以減少災(zāi)害影響的責(zé)任[60]21。

國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制雖然沒有具體涉及農(nóng)業(yè)和食品問題，但強(qiáng)調(diào)了減災(zāi)規(guī)劃的重要性，以確保災(zāi)后迅速復(fù)原[60]44。國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制應(yīng)該要求規(guī)劃者不僅要振興受損的基礎(chǔ)設(shè)施，還要在系統(tǒng)中建立冗余，以便其在危機(jī)期間能夠輕松地相互支持。規(guī)劃者應(yīng)該運(yùn)用國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制來評估其自身的地方風(fēng)險(xiǎn)，以便美國政府能夠引導(dǎo)地方災(zāi)后更成功的復(fù)原。新冠肺炎疫情的流行說明當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃者應(yīng)該采取必要的措施來建立地方和區(qū)域性的食品體系，建立州際食品合作關(guān)系，并開發(fā)其他韌性建設(shè)措施，以更好地確保農(nóng)場到餐桌的連續(xù)性不被破壞。

5.有關(guān)食品和農(nóng)業(yè)防御問題的政令

《第4 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-4，HSPD-4），《第9 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-9，HSPD-9）直接涉及美國農(nóng)業(yè)和食品的防護(hù)，并制定了一項(xiàng)國家政策，以保護(hù)農(nóng)業(yè)和食品體系免受災(zāi)害和事故的影響。HSPD-9 是HSPD-7 的后續(xù)指令，HSPD-7將食品和農(nóng)業(yè)部門確定為國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源保護(hù)[60]33。HSPD-9 主要考慮了植物或牲畜疾病引發(fā)的恐怖襲擊的影響，其還對減少生產(chǎn)和加工的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上普遍的漏洞也進(jìn)行了一些考慮[60]51-52。

不幸的是，HSPD-9 中詳述的緩解措施缺乏解決建立地方和區(qū)域替代供應(yīng)鏈的概念，適用于較大的生產(chǎn)和分銷節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)中斷。雖然該概念將有助于解決這一問題，但對于相對較小的生產(chǎn)和分銷節(jié)點(diǎn)可能作用不大。HSPD-9指出，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)酌情優(yōu)先考慮、制定和實(shí)施緩解策略，以保護(hù)生產(chǎn)或加工的脆弱關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)免受疾病、害蟲或有毒物質(zhì)的侵入[60]53。諸如新冠肺炎疫情等全球性疫情在HSPD-9 中沒有被明確列為威脅；相反，該指令側(cè)重于更地方化的事件[60]52。

HSPD-9 的進(jìn)一步措施包括建立一個(gè)包含足夠數(shù)量的抗病毒藥物和動物疫苗的國家獸醫(yī)儲備，以及一個(gè)能夠應(yīng)對植物病蟲害的國家植物病害恢復(fù)系統(tǒng)[60]54-55。一個(gè)需要改進(jìn)的領(lǐng)域可能來自拓展和專業(yè)發(fā)展部門，該部門要求國土安全部和USDA 支持高等教育項(xiàng)目的發(fā)展，以解決食品供應(yīng)的保護(hù)問題[60]55。這項(xiàng)任務(wù)可以成為學(xué)術(shù)界通過幫助確定和支持發(fā)展當(dāng)前食品體系的韌性來提高地方和區(qū)域食品生產(chǎn)和分配效率的研究項(xiàng)目。

總之，國土安全部制定了多項(xiàng)計(jì)劃和政策，以加強(qiáng)防災(zāi)、減災(zāi)和應(yīng)對工作。HSPD-5 建立了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)和國家應(yīng)急響應(yīng)框架，后者擁有應(yīng)急支持功能附件11[60]26-27。HSPD-7建立了國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃、國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)資源保護(hù)以及食品和農(nóng)業(yè)特定行業(yè)計(jì)劃[60]33-42。HSPD-8 制定了國家防備目標(biāo)和國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制計(jì)劃[60]43-50。HSPD-9 討論了美國農(nóng)業(yè)和食品的防御問題，并涉及食品和農(nóng)業(yè)部門遭受恐怖襲擊的影響。美國國土安全部采取的這些行動大多忽視了地方和區(qū)域食品體系的建設(shè)，及將其作為增強(qiáng)食品和農(nóng)業(yè)部門恢復(fù)力的解決方案，但確實(shí)提供了一條可供考慮的途徑并在未來規(guī)劃中有望實(shí)施[60]53。

（二）FDA 和USDA 的政策及項(xiàng)目

除了國土安全部的規(guī)劃和國土安全指令外，F(xiàn)DA 和USDA還積極參與食品和農(nóng)業(yè)部門的應(yīng)急規(guī)劃。FDA 監(jiān)管著美國大約80% 的食品供應(yīng)，而USDA的管轄范圍則延伸至肉類、家禽和蛋制品的生產(chǎn)和加工[61]。以下簡要討論兩個(gè)機(jī)構(gòu)行動的一些倡議。

1.FDA 規(guī)劃

2011年美國頒布實(shí)施了《食品安全現(xiàn)代化法案》（Food Safety Modernization Act，F(xiàn)SMA），以改變國家食品安全體系，將重點(diǎn)從事后應(yīng)對食源性疾病轉(zhuǎn)移到預(yù)防食源性疾病。美國國會認(rèn)識到全球食品體系的巨大變化，并希望確保全球食品供應(yīng)的安全[62]。其中預(yù)防工作目前集中在食品設(shè)施的強(qiáng)制性預(yù)防控制、強(qiáng)制性生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)防國際污染的權(quán)力上。當(dāng)前，食品設(shè)施應(yīng)按照書面預(yù)防控制計(jì)劃來實(shí)施，以評估危害，明確預(yù)防措施，并概述采取何種措施來糾正出現(xiàn)的問題。

《食品安全現(xiàn)代化法案》還體現(xiàn)了FDA 負(fù)責(zé)確認(rèn)合規(guī)性執(zhí)法的重要性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《食品安全現(xiàn)代化法案》規(guī)定了強(qiáng)制檢查頻率，允許記錄FDA 查閱企業(yè)食品安全計(jì)劃，并要求活動認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行特定的食品檢測?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》進(jìn)一步賦予FDA 權(quán)力，例如強(qiáng)制召回、擴(kuò)大行政拘留、暫停注冊、增強(qiáng)產(chǎn)品跟蹤能力以及對高風(fēng)險(xiǎn)食品進(jìn)行額外記錄。該法案的重點(diǎn)是與美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府、地方政府和其他國家和地區(qū)政府建立合作伙伴關(guān)系，以便更好地實(shí)施戰(zhàn)略，提高美國的食品安全[63]?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》重申了FDA在維持美國國內(nèi)安全食品的供應(yīng)保障的權(quán)威，但為了幫助建立安全和冗余性的供應(yīng)，F(xiàn)DA 應(yīng)考慮放寬對小型生產(chǎn)商的限制[64]。

FDA 于2007年11月發(fā)布了一項(xiàng)食品保護(hù)計(jì)劃，旨在更好地預(yù)防、干預(yù)和應(yīng)對食品緊急情況。盡管《食品安全現(xiàn)代化法案》提供了更新食品保護(hù)計(jì)劃的機(jī)會，但自2007年以來，該計(jì)劃一直未進(jìn)行更新[65]。該計(jì)劃適用于人和動物的食品，主要解決國內(nèi)和進(jìn)口產(chǎn)品問題，包括國內(nèi)食品安全和國際食品防御。食品保護(hù)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了通過與種植者、制造商、分銷商、零售商、優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供商和進(jìn)口商密切互動進(jìn)行預(yù)防的重要性。FDA 進(jìn)一步認(rèn)識到與行業(yè)、州、地方和其他國家和地區(qū)政府合作的重要性，以進(jìn)一步開發(fā)識別脆弱性和確定最有效方法所需的工具和科學(xué)。

該計(jì)劃中的干預(yù)安排要求FDA 與其他機(jī)構(gòu)和政府以協(xié)調(diào)和基于風(fēng)險(xiǎn)的方式，在風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域進(jìn)行有針對性的檢查和測試。作為回應(yīng)，F(xiàn)DA 強(qiáng)調(diào)在食品應(yīng)急情況下，行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者、消費(fèi)者和其他人之間建立更有效的交流體系的重要性。

鑒于新冠肺炎疫情的教訓(xùn)，食品保護(hù)計(jì)劃中的一個(gè)相關(guān)原則主要關(guān)注的是覆蓋產(chǎn)品生命周期的各類風(fēng)險(xiǎn)，即從生產(chǎn)到消費(fèi)間的各種風(fēng)險(xiǎn)。雖然新型冠狀病毒不被認(rèn)為是食源性病毒，但是，關(guān)鍵性的規(guī)劃應(yīng)該自農(nóng)場到餐桌保持全程性的高效和安全。通過建立其他的地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈，可以緩解疫情暴發(fā)對大型加工設(shè)施食品造成的影響，換言之，一個(gè)有冗余性的體系依舊可以發(fā)揮向消費(fèi)者提供安全食品的作用。

在疫情流行期間，傳統(tǒng)的供應(yīng)鏈已無法滿足商店供給的食品需求，F(xiàn)DA 隨即鼓勵(lì)美國地方和區(qū)域的食品供應(yīng)商加入傳統(tǒng)的供應(yīng)鏈[66]。在回答有關(guān)當(dāng)?shù)仉s貨店空貨架的問題時(shí)，F(xiàn)DA 表示：FDA 理解造成困境的原因主要是零售業(yè)面臨了前所未有的需求問題，而不是缺乏生產(chǎn)、加工和交付能力導(dǎo)致的。隨即FDA 就發(fā)布了臨時(shí)指導(dǎo)意見，要求在包裝和標(biāo)簽方面提供靈活性，以支持食品供應(yīng)鏈，并將食品推向消費(fèi)者零售市場。

為了解決疫情導(dǎo)致的問題，F(xiàn)DA 實(shí)施了一些措施來約束食品供應(yīng)鏈的監(jiān)管[67]。

在疫情期間，F(xiàn)DA 支持食品供應(yīng)鏈的一項(xiàng)舉措是為營養(yǎng)標(biāo)識提供靈活性。餐館和食品制造商擁有無法使用的食品，企業(yè)希望將這些食品重新銷售給消費(fèi)者，而不是浪費(fèi)多余的食品。因此，F(xiàn)DA 發(fā)布的指南為餐館和食品制造商直接向消費(fèi)者銷售無營養(yǎng)標(biāo)簽的包裝食品提供了靈活性。雖然這是專門針對餐館和食品制造商的，但FDA 也可以考慮為較小的地方和區(qū)域食品體系提供更方便的途徑，以便在危機(jī)時(shí)期直接向消費(fèi)者或零售店提供食品，而無須復(fù)雜的標(biāo)識制度。

FDA 還采取行動，允許餐館在菜單標(biāo)識上保持靈活性，取消標(biāo)準(zhǔn)菜單項(xiàng)目中披露營養(yǎng)信息和卡路里聲明的要求。雖然大多數(shù)餐館在疫情開始時(shí)才加入外賣 ，但這些措施有助于支持餐館商業(yè)模式的快速變化。

此外，F(xiàn)DA 還制定了具體措施，以滿足美國零售機(jī)構(gòu)和超市銷售的無標(biāo)簽雞蛋需求的增加[68]。這些行業(yè)有足夠的雞蛋，但沒有足夠的貼有適當(dāng)標(biāo)簽的零售包裝[68]2。為了克服這些問題，F(xiàn)DA不再要求雞蛋生產(chǎn)商披露某些信息，例如在購買時(shí)顯示的制造商、包裝商或分銷商的地址等[68]3。

盡管FDA 根據(jù)新冠肺炎疫情采取的特別措施有助于供需匹配，但其本可以與地方和區(qū)域的農(nóng)民合作，制定更多戰(zhàn)略，將增加的本地化農(nóng)產(chǎn)品直接用于零售機(jī)構(gòu)或消費(fèi)者。如果FDA 在突發(fā)事件前考慮過這些措施，并將其納入災(zāi)難規(guī)劃，那么在FDA執(zhí)行規(guī)劃的過程中，食品浪費(fèi)會顯著減少。在疫情的恢復(fù)期，F(xiàn)DA 確定會考慮這一進(jìn)展，并可能進(jìn)一步意識到食品規(guī)劃冗余性的重要性。

2.USDA 規(guī)劃

如本文所述，USDA 的大部分食品和農(nóng)業(yè)應(yīng)急計(jì)劃都來自國家應(yīng)急響應(yīng)框架和應(yīng)急支持功能附件11。USDA 最近采取措施，鼓勵(lì)包括關(guān)注都市農(nóng)業(yè)等地方和區(qū)域食品體系的建設(shè)[69]。為如何更好地管理和應(yīng)對食品危機(jī)提供指導(dǎo)，USDA 還于2011年發(fā)布了《事故準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)手冊》（以下簡稱《手冊》）（The Incident Preparedness，Response，and Recovery Manual）。

《手冊》描述了組織結(jié)構(gòu)，并制定了美國國家、地區(qū)、州和地方各級履行職責(zé)的程序[69]6。該手冊以國土安全總統(tǒng)令為指導(dǎo)，匯編了各級政府、私營部門和非政府組織（Nongovernmental Organizations，NGO）的職責(zé)[69]8。同時(shí)，本《手冊》結(jié)合了國家應(yīng)急響應(yīng)框架的主題，并將其與食品環(huán)境中的具體規(guī)劃相關(guān)聯(lián)[69]10。雖然該手冊強(qiáng)調(diào)地方規(guī)劃，但其將大部分職責(zé)放在美國州和區(qū)域的應(yīng)急委員會，從而使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在需要時(shí)根據(jù)國家應(yīng)急反應(yīng)框架進(jìn)行干預(yù)以便更好地確定如何應(yīng)對地方危機(jī)[69]8-9。

《手冊》包括了1950年《國防生產(chǎn)法》（The Defense Production Act，DPA）的相關(guān)內(nèi)容，該法允許總統(tǒng)根據(jù)協(xié)議確定有關(guān)國防生產(chǎn)的優(yōu)先事項(xiàng)以保障國家安全，并確立物資與設(shè)施的分配體制和征收權(quán)[69]19。根據(jù)《國防生產(chǎn)法》和12919 號行政令，USDA 對食品、食品資源設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)備分配和商業(yè)肥料擁有管轄權(quán)。農(nóng)業(yè)優(yōu)先權(quán)和分配系統(tǒng)（Agriculture Priorities and Allocation System，APAS）根據(jù)《國防生產(chǎn)法》的授權(quán)，建立了優(yōu)先于其他協(xié)議的程序，以確保在緊急情況下及時(shí)提交被認(rèn)為必要的項(xiàng)目。國土安全部部長預(yù)先批準(zhǔn)了一些項(xiàng)目，使USDA 能夠在未獲得國土安全部同意的情況下發(fā)布優(yōu)先協(xié)議，其中包括涉及食品和食品資源、加工和儲存的項(xiàng)目，以及保護(hù)農(nóng)業(yè)和食物體系免受攻擊、災(zāi)害，及其他緊急情況的侵害或從中恢復(fù)。該手冊還涉及USDA 的權(quán)限分配，并討論了該權(quán)限的局限性，即只有在物資、服務(wù)或設(shè)施供應(yīng)不足時(shí)才能使用，以滿足國防供應(yīng)需求。在疫情暴發(fā)期間，《國防生產(chǎn)法》的應(yīng)用引起了廣泛關(guān)注。下文將對《國防生產(chǎn)法》及其對當(dāng)前糧食安全規(guī)劃的影響展開更深入的討論[70]。

該手冊還涉及商品信貸公司（Commodity Credit Corporation，CCC），該公司為農(nóng)業(yè)服務(wù)局（Farm Service Agency，F(xiàn)SA）管理的項(xiàng)目提供資金，以穩(wěn)定、支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)收入和價(jià)格，并協(xié)助維持充足的農(nóng)業(yè)商品供應(yīng)。商品信貸公司可以管理商品庫存，為企業(yè)提供擔(dān)保或緊急貸款，以繼續(xù)分發(fā)食品、化肥、農(nóng)業(yè)設(shè)備和其他農(nóng)業(yè)用品。商品信貸公司還可以成為建立地方和區(qū)域食品體系以應(yīng)對災(zāi)害的有用途徑。盡管《手冊》的規(guī)劃并沒有明確具體內(nèi)容，但是商品信貸公司應(yīng)該考慮這些地方化的食品體系在疫情或者其他突發(fā)事件中對食品分配的穩(wěn)定性的影響。

《手冊》將《第5 號國土安全總統(tǒng)令》納入其規(guī)劃，并采用了美國突發(fā)事件管理系統(tǒng)，該規(guī)劃闡述了實(shí)施美國突發(fā)事件管理系統(tǒng)的關(guān)鍵作用[70]22-23?！妒謨浴返? 章要求對特定群體進(jìn)行報(bào)告，以確保信息在災(zāi)難發(fā)生時(shí)得到有效傳輸[70]37。該規(guī)劃的大部分責(zé)任由州應(yīng)急委員會（State Emergency Board，SEB）承擔(dān)，且美國50 個(gè)州都設(shè)立有應(yīng)急委員會，以保證每個(gè)州都有USDA 的代表，使各州現(xiàn)有的事故管理結(jié)構(gòu)更高效，更能回應(yīng)公民所需[70]61。為應(yīng)對事故，州應(yīng)急委員會承擔(dān)著多種職責(zé)，包括與其他州應(yīng)急委員會的整合和協(xié)調(diào)、與地區(qū)應(yīng)急委員會的協(xié)調(diào)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)和損壞報(bào)告的編制，以及與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)[70]65-66。

更重要的是，在準(zhǔn)備和規(guī)劃過程中，州應(yīng)急委員會的工作包括：驗(yàn)證恢復(fù)程序是否更新；審查趨勢和風(fēng)險(xiǎn)；參加演習(xí)；針對農(nóng)業(yè)相關(guān)緊急情況的生態(tài)災(zāi)難預(yù)防、準(zhǔn)備和緩解措施；監(jiān)測潛在的緊急情況。此外，通過與農(nóng)業(yè)部門的關(guān)鍵參與者持續(xù)接觸，推動防備和緩解措施，地區(qū)應(yīng)急委員會也承擔(dān)著類似的職責(zé)[70]81-82。為確保食品體系的韌性，地方應(yīng)急計(jì)劃肩負(fù)重?fù)?dān)。與其希望通過美國聯(lián)邦政府資源來建立地方食品供應(yīng)鏈，不如給州、地區(qū)應(yīng)急委員會施加更大的壓力，使其認(rèn)識到在其食品體系中確保冗余的重要性，以及其如何幫助未來突發(fā)事件時(shí)的緩解和響應(yīng)工作。

在事故準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)過程中，許多內(nèi)容都體現(xiàn)了建立韌性食品體系的必要。然而，如新冠肺炎疫情暴發(fā)所暴露的問題可以看出，當(dāng)下美國沒有具體的目標(biāo)或計(jì)劃，特別是通過建立地方和區(qū)域性的食品系統(tǒng)，以對抗食物供應(yīng)中斷造成的災(zāi)難。除了USDA 的《手冊》外，USDA 還制定了大量旨在幫助地方和區(qū)域生產(chǎn)商的計(jì)劃和政策。USDA 可以將其項(xiàng)目擴(kuò)展并納入未來的災(zāi)害規(guī)劃。

3.USDA 支持地方和地區(qū)域食品體系的項(xiàng)目

以下?lián)芸钆c貸款項(xiàng)目以及倡議表明，USDA 致力于建立地方和區(qū)域食品供應(yīng)。農(nóng)業(yè)市場局（Agricultural Marketing Service，AMS）是USDA 的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理為美國生產(chǎn)者創(chuàng)造營銷機(jī)會的項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)市場局施行的幾個(gè)項(xiàng)目有助于建立地方和區(qū)域的食品體系。這些項(xiàng)目表明，USDA 已認(rèn)識到這些地方化體系的重要性，以及這些體系在通過減少行政和技術(shù)壁壘來提高生存能力和恢復(fù)力方面的作用[71]。USDA 應(yīng)采取額外措施，將這些項(xiàng)目納入減災(zāi)規(guī)劃。

（1）本地農(nóng)業(yè)市場計(jì)劃本地農(nóng)業(yè)市場計(jì)劃支持企業(yè)和市場沿著地方和區(qū)域食品體系價(jià)值鏈的整個(gè)長度發(fā)展。本地農(nóng)業(yè)市場計(jì)劃包括農(nóng)貿(mào)市場推廣計(jì)劃（Farmers Market Promotion Program，F(xiàn)MPP）和本地食品推廣計(jì)劃（Local Food Promotion Program，LFPP）。農(nóng)貿(mào)市場推廣計(jì)劃是資助開發(fā)和擴(kuò)大從生產(chǎn)者直接到消費(fèi)者市場的項(xiàng)目，以幫助增加獲得地方化和區(qū)域化生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的渠道，以及地方化和區(qū)域化農(nóng)產(chǎn)品的利用率。本地食品推廣計(jì)劃反過來贊助發(fā)展和擴(kuò)大地方和區(qū)域食品企業(yè)的項(xiàng)目，這些企業(yè)充當(dāng)中介，幫助增加地方和區(qū)域食品的獲取渠道和供應(yīng)。與此相關(guān)的是，區(qū)域食品體系伙伴關(guān)系（Regional Food Systems Patnerships，RFSP）項(xiàng)目管理撥款，是支持將公共和私人資源連接起來，規(guī)劃和發(fā)展地方或區(qū)域食品體系的伙伴關(guān)系。區(qū)域食品體系伙伴關(guān)系計(jì)劃的重點(diǎn)是建立和加強(qiáng)地方和區(qū)域食品經(jīng)濟(jì)活力和韌性[72]。

（2）特殊作物補(bǔ)助計(jì)劃由農(nóng)業(yè)市場局管理的特殊作物補(bǔ)助計(jì)劃（Specialty Crop Block Grant Program，SCBGP） 提高了水果、蔬菜、堅(jiān)果、干果、園藝和苗圃作物等特殊作物的競爭力[73]。資助的項(xiàng)目類型包括學(xué)校和社區(qū)花園、校內(nèi)農(nóng)場發(fā)展項(xiàng)目、農(nóng)民認(rèn)證和培訓(xùn)、當(dāng)?shù)胤N植的特殊作物的加工、聚合和分配，以及改善服務(wù)不足的美國社區(qū)獲得特種作物的機(jī)會[74]。

（3）新手農(nóng)民和牧場主貸款和小額貸款USDA 的農(nóng)業(yè)服務(wù)局還提供有價(jià)值的貸款和撥款項(xiàng)目，幫助美國地方和區(qū)域生產(chǎn)者建立食品企業(yè)[75]。其中一個(gè)項(xiàng)目是新手農(nóng)民和牧場主貸款，為生產(chǎn)者提供土地和資本。該項(xiàng)目展示了對創(chuàng)造新農(nóng)民和牧場主的承諾，特別關(guān)注處于運(yùn)營前10年的農(nóng)民和牧場主的特殊信貸需求[76]。除了新手貸款，金融服務(wù)管理局還管理一個(gè)小額貸款項(xiàng)目，以滿足小規(guī)模新手農(nóng)民直接參與營銷和銷售的需求，如農(nóng)貿(mào)市場、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)、餐館和雜貨店。小額貸款簡化并加快了申請流程，增加了滿足貸款資格和安全要求的靈活性，以幫助較小的生產(chǎn)商[77]。

（4）工商擔(dān)保貸款計(jì)劃和農(nóng)村合作發(fā)展撥款計(jì)劃USDA 的農(nóng)村商業(yè)合作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供撥款和貸款項(xiàng)目，以進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地方和區(qū)域食品體系[78]。其中一個(gè)項(xiàng)目是工商擔(dān)保貸款項(xiàng)目，旨在通過美國聯(lián)邦商業(yè)貸款擔(dān)保幫助現(xiàn)有信貸市場，從而發(fā)展或改善農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)。每年至少有5%的資金用于地方和區(qū)域食品企業(yè)發(fā)展，包括食品加工、聚合和配送設(shè)施的建設(shè)[79]。農(nóng)村商業(yè)合作還提供農(nóng)村合作發(fā)展補(bǔ)助計(jì)劃的相關(guān)服務(wù)，通過幫助企業(yè)開辦、擴(kuò)大來改善農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況或通過合作開發(fā)中心改善農(nóng)村合作社[80]。

（5）都市農(nóng)業(yè)和創(chuàng)新生產(chǎn)辦公室USDA 最近重點(diǎn)關(guān)注城市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，包括成立城市農(nóng)業(yè)辦公室和《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》（2018 Farm Bill）創(chuàng)立的創(chuàng)新生產(chǎn)[81]。新成立的辦公室主要負(fù)責(zé)管理兩個(gè)撥款項(xiàng)目，以幫助促進(jìn)都市農(nóng)業(yè)，其中一個(gè)項(xiàng)目通過城市農(nóng)業(yè)辦公室提供100 萬美元用于規(guī)劃項(xiàng)目，用以將農(nóng)民、園丁、學(xué)校和城市地區(qū)其他利益相關(guān)者納入或擴(kuò)展進(jìn)來[82]。資助的項(xiàng)目類型包括：新手農(nóng)民的食品獲取、教育、商業(yè)和創(chuàng)業(yè)成本，以及與指定項(xiàng)目和其他城市生產(chǎn)需求相關(guān)的政策制定。USDA 也將200 萬美元用于加速現(xiàn)有和新興的城市、室內(nèi)和其他農(nóng)業(yè)實(shí)踐模式執(zhí)行。

（6）社區(qū)堆肥和減少食物垃圾合作協(xié)議城市農(nóng)業(yè)辦公室的第二個(gè)撥款項(xiàng)目是社區(qū)堆肥和減少食物垃圾合作協(xié)議。USDA 已向美國地方政府撥款90 萬美元，用于在2020年舉辦社區(qū)堆肥和食物垃圾減少試點(diǎn)項(xiàng)目。這項(xiàng)撥款計(jì)劃旨在最大限度地減少浪費(fèi)，最大程度地利用城市土地[83]。除了支持城市農(nóng)業(yè)的撥款，《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》還指示USDA國家食品和農(nóng)業(yè)研究所支持研究、教育和推廣活動，以促進(jìn)美國城市、室內(nèi)和其他新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、收獲、運(yùn)輸、聚集、包裝、分銷和市場的發(fā)展[84]。鑒于依賴傳統(tǒng)的復(fù)雜化和國際化的食品供應(yīng)鏈，最近USDA 對建立城市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的關(guān)注令人鼓舞。與依賴零售貨架獲取食品相比，通過創(chuàng)造冗余，尤其是在城市中心，更多的人可能會變得自力更生，為更具韌性的美國食品供應(yīng)體系建立做出貢獻(xiàn)。

（7）農(nóng)貿(mào)市場營養(yǎng)計(jì)劃USDA 的食物與營養(yǎng)服務(wù)處旨在通過以支持美國農(nóng)業(yè)的方式提供健康食品和營養(yǎng)教育，保障糧食安全，減少饑餓[85]。食物與營養(yǎng)服務(wù)處執(zhí)行農(nóng)貿(mào)市場營養(yǎng)計(jì)劃（Farmers' Market Nutrition Program，F(xiàn)MNP），該計(jì)劃提供撥款，允許農(nóng)貿(mào)市場和路邊攤接受婦女、嬰兒和兒童特別補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目（Special Supplement Nutrition Program for Women，Infants，and Children，WIC）提供的政府福利。這有助于建立當(dāng)?shù)氐氖称敷w系，有益于健康和當(dāng)?shù)爻霎a(chǎn)食品的發(fā)展。農(nóng)貿(mào)市場營養(yǎng)計(jì)劃目前在美國49 個(gè)州的各種農(nóng)貿(mào)市場、路邊攤和農(nóng)場開展業(yè)務(wù)[86]。除了向婦女、嬰兒和兒童特別補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目的接受者提供當(dāng)?shù)厥称吠猓澄锱c營養(yǎng)服務(wù)處還管理高級農(nóng)貿(mào)市場營養(yǎng)計(jì)劃，旨在通過農(nóng)貿(mào)市場、路邊攤、路邊和社區(qū)商店向符合補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目（Supplemental Nutrition Assistance Program，SNAP）福利條件的低收入老年人提供當(dāng)?shù)胤N植的食品，以及社區(qū)支持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目[87]。

（8）校內(nèi)農(nóng)場發(fā)展撥款項(xiàng)目和國防鮮食食物與營養(yǎng)服務(wù)處還支持校內(nèi)農(nóng)場發(fā)展（Farm to School）的撥款項(xiàng)目，該項(xiàng)目分配撥款資金，以提高學(xué)校獲得當(dāng)?shù)厥称返臋C(jī)會[88]。這些資金可用于培訓(xùn)、支持運(yùn)營、規(guī)劃、購買設(shè)備、開發(fā)學(xué)?；▓@、發(fā)展合作伙伴關(guān)系，以及實(shí)施校內(nèi)農(nóng)場發(fā)展項(xiàng)目[89]?！?018年農(nóng)業(yè)提升法案》擴(kuò)大了對該項(xiàng)目的資助，從2019～2020 學(xué)年開始，校內(nèi)農(nóng)場發(fā)展撥款項(xiàng)目共獲得126 筆補(bǔ)助金，服務(wù)了5400 多所美國學(xué)校和320 萬學(xué)生[90]。USDA與美國國防部（Department of Defense，DoD）之間的合作，另一項(xiàng)名為“國防鮮食”（DoD fresh）的計(jì)劃旨在增加學(xué)校的當(dāng)?shù)厥澄铩栗r食利用國防部的采購系統(tǒng)為學(xué)校提供地方和區(qū)域食物。該項(xiàng)目要求所有通過該項(xiàng)目生產(chǎn)的產(chǎn)品都在美國種植，并鼓勵(lì)供應(yīng)商及時(shí)提供當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品[91]。

這些項(xiàng)目表明，USDA 雖承諾建立地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈，但未能將其納入減災(zāi)和應(yīng)對規(guī)劃。為了進(jìn)一步確定這些項(xiàng)目所帶來的重大改變以應(yīng)對災(zāi)難時(shí)期破壞的效果，如新冠肺炎期間，USDA 必須繼續(xù)資助這些項(xiàng)目，并將它們納入災(zāi)害應(yīng)對規(guī)劃，以幫助美國政府通過地方和區(qū)域性食品供應(yīng)鏈來建立韌性和冗余的食品體系。

（三）有關(guān)保障國防物資需求的法律

隨著疫情的發(fā)展，食品供應(yīng)鏈中斷暴露的問題持續(xù)增多。1950年發(fā)布的《國防生產(chǎn)法》（Defense Production Act）維持著疫情期間肉類加工廠設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)。由于工作環(huán)境狹窄和缺乏個(gè)人保護(hù)設(shè)備，肉類加工廠時(shí)常會有大范圍感染情況的發(fā)生[92]。然而，美國政府部門并沒有通過地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈來建立冗余，而是延續(xù)傳統(tǒng)供應(yīng)鏈，使得工人處在一個(gè)危險(xiǎn)的工作環(huán)境。

《國防生產(chǎn)法》賦予了總統(tǒng)設(shè)定工資、價(jià)格和消費(fèi)品定量配給的權(quán)力[93]。最新版本的《國防生產(chǎn)法》允許總統(tǒng)通過行政命令，要求履行其認(rèn)為促進(jìn)國防所必需或適當(dāng)?shù)膮f(xié)議或命令，且優(yōu)先于履行任何其他協(xié)議；其還允許總統(tǒng)以其認(rèn)為促進(jìn)國防所必需或適當(dāng)?shù)姆绞?、條件和程度分配物資、服務(wù)和設(shè)施。而控制民用市場材料的分配要求一般包括：該材料是對國防至關(guān)重要的稀缺和關(guān)鍵材料，進(jìn)一步說，如果不嚴(yán)重?cái)_亂此類材料的正常分銷，就無法滿足國防要求。

在新冠肺炎疫情暴發(fā)引發(fā)的美國全國性緊急事件時(shí)期，美國于2020年4月28日頒布了《基于〈國防生產(chǎn)法〉授權(quán)來應(yīng)對新冠引發(fā)國家緊急狀態(tài)下的食品供應(yīng)鏈資源的行政命令13917》（Executive Order 13917 on Delegating Authority Under the DPA with Respect to Food Supply Chain Resources During the National Emergency Caused by the Outbreak of COVID-19）。該行政命令要求食品供應(yīng)鏈中的牛肉、豬肉和家禽加工商繼續(xù)運(yùn)營和履行訂單，以確保為美國公民持續(xù)供應(yīng)蛋白質(zhì)。行政命令解釋了由于新冠肺炎疫情，一些人工操作的加工設(shè)施必須關(guān)閉，但此類關(guān)閉會威脅到國家肉類和家禽供應(yīng)鏈的持續(xù)運(yùn)作，在國家緊急狀態(tài)期間破壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。該行政命令進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)食品供應(yīng)鏈對這些大型設(shè)施過于依賴的弱點(diǎn)，指出關(guān)閉單一牛肉加工設(shè)施可能導(dǎo)致一天損失1000 多萬份牛肉。

由于美國政府沒有實(shí)施基于冗余和韌性的計(jì)劃，地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈可以輕松彌補(bǔ)傳統(tǒng)的大型食品供應(yīng)鏈的缺陷，但美國政府卻選擇迫使這些工廠保持開放，其進(jìn)一步加劇了新冠肺炎疫情在肉類加工廠的暴發(fā)。另外，美國聯(lián)邦政府應(yīng)該研究怎樣建立一個(gè)能夠在危機(jī)時(shí)期為人們提供食物的地方和區(qū)域性的食品體系，而不是依賴因被迫開放而加劇疾病在其中傳播大型肉類生產(chǎn)企業(yè)[94]。

（四）多機(jī)構(gòu)協(xié)作倡議和國家行動

1.農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃除了美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的具體規(guī)劃外，跨機(jī)構(gòu)倡議和州級規(guī)劃也旨在解決食品體系韌性問題。農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃（Strategic Partnership Program Agroterrorism Initiative，SPPA）為聯(lián)邦調(diào)查局（Federal Bureau of Investigation，F(xiàn)BI）、國土安全部、USDA 和FDA 與私營企業(yè)以及美國各州的合作，以共同致力于確保國家食品供應(yīng)為目標(biāo)。農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃旨在收集必要的數(shù)據(jù)，以確定特定行業(yè)的脆弱性，制定緩解戰(zhàn)略，確定研究差距和需求，并提高食品和農(nóng)業(yè)政府與行業(yè)合作伙伴之間的認(rèn)識和協(xié)調(diào)。該計(jì)劃最初是為了滿足國家基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃、食品和農(nóng)業(yè)特定行業(yè)計(jì)劃以及HSPD-9 的要求而創(chuàng)建的，并于2017年在農(nóng)業(yè)和食品防護(hù)計(jì)劃中重新獲得授權(quán)。在對生產(chǎn)和加工食物鏈的各個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行評估后，農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃將大規(guī)模食品加工和密集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)確定為最受關(guān)注的節(jié)點(diǎn)。農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃隨后發(fā)布了幾項(xiàng)緩解策略，以幫助對抗農(nóng)業(yè)行業(yè)受襲擊的影響，包括鼓勵(lì)行業(yè)制定具體的食品防護(hù)計(jì)劃。這是由于區(qū)域性和地方性的食品供應(yīng)規(guī)模較小，使其更可能避免在大批量加工和動物限制中發(fā)現(xiàn)的更高風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)也是如此，在將大規(guī)模食品加工和密集農(nóng)業(yè)確定為最受關(guān)注的節(jié)點(diǎn)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃應(yīng)考慮建立地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈作為有效的緩解措施，以防止這些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)故障。

2.州級政策：國家應(yīng)急響應(yīng)框架和食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃州農(nóng)業(yè)部國家協(xié)會制定了一個(gè)食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃（Food Emergency Response Plan，F(xiàn)ERP）模板，供美國各州和地方起草本地區(qū)的食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃，以便將其納入自己的州應(yīng)急行動計(jì)劃。食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃模板于2011年發(fā)布，旨在通過“加強(qiáng)預(yù)防、檢測、響應(yīng)和恢復(fù)規(guī)劃”來加強(qiáng)對美國農(nóng)業(yè)和食品安全的保護(hù)，從而保護(hù)公眾健康。該計(jì)劃所述的食品突發(fā)事件涉及影響或可能影響人類健康的食品摻假和（或）污染。食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃模板考慮了可能涉及小區(qū)域內(nèi)大量人員的食品緊急情況，或涉及多個(gè)地方或州的廣泛食品緊急情況。

食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃模板進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了緩解措施的重要性，并表示“在確定應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃的‘情況’之前，一個(gè)州應(yīng)該對食品行業(yè)進(jìn)行危害分析”。為此，進(jìn)一步的建議包括美國各州為針對州際援助制定的互助和緊急管理協(xié)助提供便利[96]?？梢韵胂?，正如疫情時(shí)期所采取的行動，其可以擴(kuò)大到指導(dǎo)美國各州簽訂緊急州際合同，以便在發(fā)生危機(jī)或傳統(tǒng)供應(yīng)鏈出現(xiàn)故障時(shí)相互供應(yīng)當(dāng)?shù)厥称?。作為?guī)劃過程的內(nèi)容，食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃模板要求美國各州評估其獨(dú)有的食品體系，以便就應(yīng)付所在地區(qū)發(fā)生的混亂時(shí)進(jìn)行更好的規(guī)劃。這些評估包括獨(dú)特的物理或地理特征、該州食品配送和加工中心的位置、該州的文化方面，以及主要人口地區(qū)。

3.伊利諾伊州應(yīng)急管理局

由于規(guī)劃的大部分負(fù)擔(dān)都落在美國地方和州政府部門的身上，本文將以美國伊利諾伊州應(yīng)急規(guī)劃理論為例進(jìn)行討論，以闡釋州級的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急規(guī)劃方法。伊利諾伊州應(yīng)急管理局（Illinois Emergency Managerment Agency，IEMA）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)該州的整體應(yīng)急管理。伊利諾伊州應(yīng)急行動計(jì)劃（Illinois Emergency Operations Plan，IEOP）建立了伊利諾伊州政府協(xié)調(diào)和管理災(zāi)難響應(yīng)和恢復(fù)的結(jié)構(gòu)。伊利諾伊州應(yīng)急行動計(jì)劃對伊利諾伊州災(zāi)害管理系統(tǒng)（Illinois Disaster Managerment System，IDMS）進(jìn)行了描述，當(dāng)伊利諾伊州應(yīng)急行動計(jì)劃用于該州的響應(yīng)和恢復(fù)操作時(shí)，該州根據(jù)國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)使用該系統(tǒng)[97]。伊利諾伊州應(yīng)急行動計(jì)劃中的附件14-農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)提供了戰(zhàn)略和操作指導(dǎo)。該附件考慮了疾病暴發(fā)，但重點(diǎn)是現(xiàn)有商業(yè)食品供應(yīng)的安全和保障，缺乏對地方和區(qū)域食品供應(yīng)的討論[98]。

除了伊利諾伊州應(yīng)急行動計(jì)劃和響應(yīng)行動外，伊利諾伊州還制定了伊利諾伊州自然災(zāi)害緩解計(jì)劃（Illinois Natural Hazard Mitigation Plan，INHMP）。該計(jì)劃建立了識別和緩解伊利諾伊州自然災(zāi)害影響的流程[99]。不幸的是，伊利諾伊州沒有將大流行性流感危害納入到伊利諾伊州自然災(zāi)害緩解計(jì)劃，而是選擇在2014年制定《伊利諾伊州大流行性流感疫情應(yīng)對計(jì)劃》（Illinois Pandemic Influenza Preparedness and Response Plan），但也只是聲明應(yīng)提供食品和其他基本必需品，并且這些食品和必需品應(yīng)安全且數(shù)量充足[100]。當(dāng)傳統(tǒng)供應(yīng)鏈在諸如新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)故障時(shí)，這些應(yīng)對和緩解措施幾乎無法確保地方和區(qū)域食品供應(yīng)能夠發(fā)揮補(bǔ)充作用。因此，規(guī)劃者必須在州和地方未來的規(guī)劃中考慮這些保障失靈問題。

盡管本文的大部分內(nèi)容主要涉及美國聯(lián)邦政府在危機(jī)規(guī)劃中的行動，但各州和地方相關(guān)部門必須基于區(qū)域的食品體系，在評估和實(shí)施自身的應(yīng)對措施方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，因?yàn)槟壳懊绹?lián)邦政府缺乏建立地方和區(qū)域食品體系的計(jì)劃，這可以避免“一刀切”方法的不足。食品應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃認(rèn)識到每個(gè)地區(qū)的獨(dú)特性，以及一個(gè)既定事實(shí)，即各州計(jì)劃必須根據(jù)其既定食品體系的特點(diǎn)而改變。因此，聯(lián)邦計(jì)劃必須通過撥款、貸款或監(jiān)管靈活性來支持州和地方倡議，以幫助更好地建立地方和區(qū)域食品體系，從而在美國各地建立更具韌性和冗余的食品供應(yīng)體系。

四、規(guī)劃未來的韌性

當(dāng)前，建議美國政府部門應(yīng)充分考慮食品體系和食品供應(yīng)優(yōu)先于工業(yè)化農(nóng)業(yè)和效率的重要性，這場疫情表明了重新思考食品體系及其特征的緊迫性[101]。美國政府主體和機(jī)構(gòu)通過其現(xiàn)有項(xiàng)目將地方和區(qū)域食品體系正式整合到更大的食品供應(yīng)鏈中，這必將帶來重要的變化。雖然美國聯(lián)邦政府的規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能確保一個(gè)韌性和冗余的食品供應(yīng)鏈，但在USDA 努力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的舉措中已建立了一個(gè)基本框架，建議可以在此基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展。最終，以某種形式的食品民主[102]（隨著食品政策從國家控制轉(zhuǎn)向由大型公司控制食品體系后，食品民主成為一種趨勢，在這一趨勢下，來自基層的需求得到了表達(dá)，美國公民重新獲得了食品體系的控制權(quán)。食品民主有四個(gè)關(guān)鍵方面：第一個(gè)關(guān)鍵維度涉及知識和對食品及其體系的了解，用以縮短生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的距離。第二個(gè)關(guān)鍵維度包括想法的分享，在參與者之間澄清和討論與食品相關(guān)的問題和價(jià)值觀，從而為自己和他人做出更好的決策。第三個(gè)維度是效能，即個(gè)體決定和生產(chǎn)預(yù)期結(jié)果的能力。關(guān)于食品和食品體系，其涉及美國公民解決食品問題的工作。食品民主的第四個(gè)關(guān)鍵方面是面向社區(qū)利益）實(shí)現(xiàn)彌合生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間差距的目標(biāo)。

整合地方和區(qū)域生產(chǎn)商帶來的好處不僅是為了加強(qiáng)和穩(wěn)定美國的食品供應(yīng)。當(dāng)消費(fèi)者購買水果和蔬菜或前往當(dāng)?shù)氐娜獾旰兔姘陼r(shí)，消費(fèi)者還可以對自己的消費(fèi)負(fù)責(zé)。正是這些行動讓消費(fèi)者成為“積極的公民”，謹(jǐn)慎地選擇自己盤子里的食物。隨著消費(fèi)者越來越多地在當(dāng)?shù)刂苯淤徺I，其通常會選擇更有營養(yǎng)的食品，從而更有利于身體健康。對美國公民和環(huán)境都有好處的是，食品體系的重組還可以促進(jìn)使用和推廣更可持續(xù)的農(nóng)業(yè)實(shí)踐，并構(gòu)建生產(chǎn)、分銷和零售的備選模式，為不同收入的美國公民提供選擇和備選方案。新冠肺炎疫情的暴發(fā)創(chuàng)造了一個(gè)罕見的徹底變革的機(jī)會，其基于通過強(qiáng)調(diào)地方和區(qū)域生產(chǎn)，鼓勵(lì)消費(fèi)季節(jié)性和健康的農(nóng)產(chǎn)品（結(jié)合更長的食品供應(yīng)鏈和可持續(xù)產(chǎn)品的供應(yīng)），建立強(qiáng)有力的多層次美國食品治理框架，雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)工人，在生產(chǎn)商和零售商之間建立更好的關(guān)系，同時(shí)確保食品供應(yīng)的數(shù)量安全和多樣性得到維護(hù)。

新冠肺炎疫情也揭示了食品體系缺乏和需要的幾個(gè)關(guān)鍵部分，這些部分對效率和可靠性至關(guān)重要。以下部分討論了美國食品供應(yīng)鏈在危機(jī)時(shí)期的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：韌性的需求；動態(tài)和協(xié)作的政府響應(yīng)計(jì)劃；危機(jī)環(huán)境中加劇的系統(tǒng)性糧食不安全問題。

（一）韌性的需求

新冠肺炎疫情證明了美國食品體系對于恢復(fù)韌性的絕對需求。當(dāng)沒有項(xiàng)目或方式將地方或區(qū)域性食品整合至更大的供應(yīng)鏈來構(gòu)建或確保韌性時(shí)，就持久性而言，美國食品供應(yīng)鏈還沒有足夠的韌性。由于韌性來自政府、公民和生產(chǎn)者之間的合作努力，解決韌性不足的方法必然是多方面的。

當(dāng)政府規(guī)劃既沒有設(shè)想，也沒有提出增加韌性的具體方法時(shí)，食品供應(yīng)鏈的弱點(diǎn)在疫情初期就被暴露無遺。一個(gè)有韌性的美國食品體系不會如此嚴(yán)重地依賴為工業(yè)化農(nóng)業(yè)模式量身定制的現(xiàn)有供應(yīng)鏈，其將支持和促進(jìn)發(fā)展地方和區(qū)域生產(chǎn)商所需的基礎(chǔ)設(shè)施，以補(bǔ)充和繞過現(xiàn)有供應(yīng)鏈中潛在的瓶頸。韌性不是體現(xiàn)在學(xué)校和餐廳已經(jīng)關(guān)閉而讓孩子們不吃飯，而是體現(xiàn)在所有人都能負(fù)擔(dān)得起充足的食物上，包括最缺乏食品保障的地區(qū)。

地方食品政策委員會和食品銀行倡議將地方和區(qū)域生產(chǎn)者納入其中的食品體系以增強(qiáng)韌性。由于運(yùn)輸問題，食品雜貨店貨架空空如也，由于失業(yè)，財(cái)政困難加劇，食品銀行的糧食供應(yīng)和食品政策委員會增加食品可及性的措施迅速緩解了饑餓問題[103]。美國許多食品商店改變了營業(yè)時(shí)間和服務(wù)方式，不僅提高了所有相關(guān)人員的安全，還增加了他們可以服務(wù)的人數(shù)[104]。美國各地的許多食品政策委員會匯編和分發(fā)相關(guān)信息，幫助需要幫助的人，無論是農(nóng)民還是消費(fèi)者，都能獲得資源來度過金融沖突和解決健康問題[105]。盡管食品銀行和食品政策委員會在很大程度上得到州和地方政府的支持或資助，但卻不能成為恢復(fù)能力的唯一來源。

（二）動態(tài)和協(xié)作的政府響應(yīng)計(jì)劃

美國政府的災(zāi)難和危機(jī)響應(yīng)計(jì)劃忽視了食品體系抗災(zāi)能力所需的基本要素，例如正式或以其他方式的支持將地方和區(qū)域食品納入總體糧食供應(yīng)。即使是美國政府針對9·11 事件所制定的應(yīng)對計(jì)劃也已經(jīng)過時(shí)，已無法應(yīng)對危機(jī)時(shí)期不斷變化的糧食安全挑戰(zhàn)。美國州政府，尤其是聯(lián)邦政府，未事先做好準(zhǔn)備，而是采取了事后反應(yīng)性行動。州和聯(lián)邦規(guī)劃注重開發(fā)和生產(chǎn)，忽視了韌性和穩(wěn)定性。這種性質(zhì)的規(guī)劃與糧食安全的規(guī)范性目標(biāo)不一致，因?yàn)檫@種規(guī)劃結(jié)構(gòu)不能抵抗任何形式的變化，特別是積極形式的變化，可導(dǎo)致靜態(tài)和僵化，而不是有韌性的食品體系所需的適應(yīng)性和靈活性。將地方和區(qū)域糧食體系作為現(xiàn)有供應(yīng)鏈的補(bǔ)充，將提高美國糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性、冗余性、適應(yīng)性和靈活性，但本文所述的美國政府規(guī)劃在解決韌性問題上沒有起到任何作用。

盡管美國國土安全部制定了許多加強(qiáng)防災(zāi)、減災(zāi)和應(yīng)對的計(jì)劃和政策，但這些計(jì)劃象征著缺乏以抗災(zāi)能力為重點(diǎn)的規(guī)劃：食品與營養(yǎng)服務(wù)處依賴現(xiàn)有的商品分銷渠道，而不是開發(fā)或鼓勵(lì)非傳統(tǒng)渠道；國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃、FA SSP 沒有在更廣泛的響應(yīng)規(guī)劃中評估地方和區(qū)域的能力和資產(chǎn)；規(guī)劃者還沒有利用國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制來評估地方的風(fēng)險(xiǎn)。FDA 和USDA 的規(guī)劃也是如此，盡管這些機(jī)構(gòu)做了很多相關(guān)工作，但甚少關(guān)注食品供應(yīng)中的韌性問題。FDA 和USDA 的項(xiàng)目（食物與營養(yǎng)服務(wù)處、農(nóng)貿(mào)市場營養(yǎng)計(jì)劃、學(xué)校補(bǔ)助金項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)服務(wù)局、農(nóng)業(yè)市場局等）所做的許多努力，僅代表了其對恢復(fù)能力的渴望，而并未采取實(shí)際行動，并且其所做的行動，也不是對疫情的正式、有計(jì)劃的反應(yīng)。美國政府的規(guī)劃需要更多的回應(yīng)性策略，以應(yīng)對災(zāi)難和危機(jī)對美國食品供應(yīng)造成的不可避免后果。

（三）危機(jī)環(huán)境中加劇的系統(tǒng)性糧食不安全問題

糧食安全應(yīng)優(yōu)先考慮確保所有人都能獲得充足、適當(dāng)?shù)氖称凡⒈Ｕ掀淇杉靶浴３渥闩c食物的數(shù)量和營養(yǎng)質(zhì)量有關(guān)，適宜性是通過文化上、技術(shù)上和營養(yǎng)上適宜的食物的視角來檢驗(yàn)的，可及性考慮了獲取食物的物理和經(jīng)濟(jì)手段。即使是在“正?！睍r(shí)期，糧食安全問題也是一個(gè)緊迫的問題，在疫情時(shí)期，糧食不安全問題變得更加嚴(yán)重。聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署（World Food Programme，WFP）警告稱，由于疫情的影響，2020年面臨著嚴(yán)重糧食不安全的人數(shù)將上升到2 億6500 萬人，比2019 人的1億3500 萬人增加了1 億3000萬。糧食不安全的負(fù)面后果不僅會導(dǎo)致無法食用新鮮、營養(yǎng)豐富的食物，更糟糕的是，因?yàn)闊o法獲得食物，由其導(dǎo)致的情緒、心理和身體健康的問題也會加劇社會動蕩的程度[106]。

任何能有效解決糧食不安全呈現(xiàn)的多種問題計(jì)劃都應(yīng)考慮糧食不安全的多維度和動態(tài)特征，而且這些計(jì)劃必須進(jìn)一步考慮到糧食不安全在危機(jī)和災(zāi)難時(shí)期的惡化情形。在疫情前，許多人已經(jīng)難以負(fù)擔(dān)食物消費(fèi)，除了某些食品價(jià)格上漲，前所未有的失業(yè)水平和金融沖突問題，大大增加了這個(gè)問題的蔓延和幅度，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)可及性。食品價(jià)格高有多種原因，包括供應(yīng)減少（由生產(chǎn)中斷引起），以及轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的生產(chǎn)、加工、分銷或零售成本的增加。此外，可用于購買食品的收入支配可能會受到維持生計(jì)的人口數(shù)量、失業(yè)或補(bǔ)充勞動收入的安全網(wǎng)失效的影響。物理不可及性發(fā)生在以下情況：社區(qū)成員無法前往供應(yīng)點(diǎn)。由于交通障礙或阻抗、與供應(yīng)點(diǎn)不接近或正常運(yùn)輸方式中斷等事件，可能無法前往供應(yīng)點(diǎn)，其中包括患病或殘疾的人群可能無法離開家；由于宵禁、隔離或其他強(qiáng)制隔離；或者出于安全考慮等[107]。

隨著全國各地?cái)?shù)月的居家指令、不斷上升的失業(yè)率結(jié)合高昂的糧食價(jià)格，這場疫情影響了與食品可及性相關(guān)的大部分因素[108]。

作為糧食安全的另一個(gè)關(guān)鍵因素，糧食供應(yīng)也因疫情而發(fā)生了巨大變化。無法獲得食品通常由兩個(gè)主要因素造成：供應(yīng)鏈故障和食品捐贈系統(tǒng)故障（例如，食品銀行、食品儲藏室、湯廚房、庇護(hù)所和緊急政府援助計(jì)劃等）。疫情期間，食品銀行為最需要的美國公民提供了必要的資源，但其又缺乏足夠的資源來進(jìn)行此類援助。雖然食品供應(yīng)鏈在疫情期間并未完全斷裂，但其已經(jīng)無法解決大部分人面臨的糧食不安全問題，且使得人們沒有途徑或僅有有限途徑去獲得肉類和面粉等食品[109]。造成這一現(xiàn)象的原因不是缺乏食品，而是缺乏在危機(jī)時(shí)期向最需要的公民分發(fā)這些食品的系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)。

糧食安全的第三個(gè)組成部分是食品可接受性，這意味著食品供應(yīng)必須在營養(yǎng)、宗教和文化上充分和適當(dāng)，即使在緊急情況下也不能因味道、外觀或?qū)嶋H或感知的質(zhì)量等原因而令消費(fèi)者反感。雖然在撰寫這篇文章的時(shí)候，幾乎沒有數(shù)據(jù)反應(yīng)疫情期間食物的適宜性，但這仍然是美國政府需要努力考慮確保未來糧食安全和韌性的重要因素。由于各種社會、宗教和文化原因，食品領(lǐng)域一直是非常個(gè)性化的，韌性不能因?yàn)橐蕾囉诤喕氖称房傻眯院涂杉靶缘谋Ｕ?，而忽視了食品質(zhì)量的各個(gè)方面[110]。

在更為危急的情況下，糧食不安全問題可能會促使食品體系超過一個(gè)被定義為系統(tǒng)故障的閾值。糧食不安全的主要驅(qū)動因素雖然在疫情之前就已經(jīng)眾所周知，但現(xiàn)在其不能再被忽視，必須加以考慮，以解決政府危機(jī)和災(zāi)難規(guī)劃問題。

五、結(jié)論

單方面依靠美國政府的努力是無法保障食品安全韌性的，這一點(diǎn)可以從美國政府迄今為止不愿意或無法成功地將地方和區(qū)域食品納入危機(jī)和災(zāi)難響應(yīng)規(guī)劃中明顯看出。相反，美國食品體系的韌性必須要靠美國政府的重視以及政府與私人主體之間的協(xié)作。畢竟，較小的私人團(tuán)體，如食品銀行、農(nóng)貿(mào)市場和食品政策委員會，會采取具體行動解決因缺乏韌性造成的糧食不安全問題。

盡管政府可能會間接地解決食品體系的韌性問題，但韌性的實(shí)際增強(qiáng)更有可能來自美國聯(lián)邦和州政府對地方和區(qū)域機(jī)構(gòu)的支持，這些機(jī)構(gòu)在資源充足的條件下有能力去有效應(yīng)對危機(jī)和災(zāi)難的發(fā)生。此外，USDA 的各種撥款和貸款計(jì)劃，加上該部門對恢復(fù)能力的日益重視，成為提升這類支持的新的希望。美國的食品體系不應(yīng)該迫使奧馬哈食物儲藏室（Omaha Food Pantry）在幾天內(nèi)從每天救濟(jì)100 名增長到救濟(jì)9 萬人。對于這些依靠“賑饑美國”和杰夫·貝佐斯的慈善捐款來滿足需求的機(jī)構(gòu)而言，美國政府更應(yīng)該為這些機(jī)構(gòu)提供救濟(jì)和直接資源。如果美國政府能順應(yīng)形勢，食品銀行、食品政策委員會和農(nóng)貿(mào)市場將成為現(xiàn)代的“勝利花園”。

如果美國政府在聯(lián)邦和州層面主動對其響應(yīng)危機(jī)和災(zāi)難規(guī)劃文件的形式和內(nèi)容進(jìn)行改革，某些計(jì)劃可能會對食品體系的韌性問題產(chǎn)生重大影響。首先，在聯(lián)邦層面，政府規(guī)劃可以加強(qiáng)和擴(kuò)大國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃的目標(biāo)，即授權(quán)在全國范圍內(nèi)建設(shè)地方和區(qū)域伙伴關(guān)系，將其作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全和恢復(fù)能力的關(guān)鍵。其次，聯(lián)邦政府還可以通過國家災(zāi)害恢復(fù)機(jī)制和商品信貸公司提供更多資金并增加其可及性。最后，美國政府還可制定獨(dú)立于現(xiàn)有危機(jī)應(yīng)對框架的新規(guī)劃，專門解決新冠肺炎疫情期間提出的問題。

政策制定者不能繼續(xù)忽視美國食品體系缺乏韌性的問題，其正在給整個(gè)國家，尤其是最弱勢群體帶來日益嚴(yán)重的問題。疫情加速暴露了美國食品體系的脆弱，這源于缺乏對地方和區(qū)域食品供應(yīng)的整合或沒有考慮其在抗擊糧食不安全和韌性方面的不可或缺的作用。在危機(jī)和災(zāi)難期間，如果沒有地方和區(qū)域食品供應(yīng)鏈的整合，任何為了防止未來食品供應(yīng)鏈中斷所做出的努力都將是不完整或無效的。