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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合撤并工作的思考

2023-01-10 04:46周洲王辰湯歡
中國(guó)工程咨詢 2022年5期
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作發(fā)展

文/周洲 王辰 湯歡

自改革開放以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革就常被作為優(yōu)化空間布局、強(qiáng)化資源配置、降低行政成本、增強(qiáng)服務(wù)功能、鞏固基層基礎(chǔ)的有效方式,并已取得一定成效。新時(shí)期,我國(guó)已邁入從小康社會(huì)走向共同富裕的新階段,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提出了更高要求,但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因規(guī)模、布局不合理而面臨發(fā)展“天花板”,亟需通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等行政區(qū)劃調(diào)整手段推動(dòng)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展。本文以江蘇、湖南、四川三大省份為例,研究提出新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的總體思路和應(yīng)把握的原則。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作方向、成效及存在問題

(一)江蘇:“以強(qiáng)并弱”“以大并小”

江蘇省第一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作起步早、動(dòng)作大,當(dāng)時(shí)是為了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、布局分散的狀況,所以統(tǒng)一將鄰近較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整給中心鎮(zhèn)。經(jīng)過該輪撤并工作,江蘇省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1998 年的1974 個(gè)減少到了2003 年的1258 個(gè)[1],部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還通過撤并實(shí)現(xiàn)了資源要素的高效配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。2019 年,江蘇省有201 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上榜中國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)排行榜,占全國(guó)的五分之一,這其中就有眾多撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn),如常熟市的古里鎮(zhèn),撤并后形成了服裝針紡、有色金屬、生物醫(yī)藥、輕工機(jī)械四大板塊經(jīng)濟(jì),涌現(xiàn)出波司登、常鋁鋁業(yè)等數(shù)家超億元企業(yè),經(jīng)濟(jì)總量也在三年間翻了一番。

江蘇省此次撤并工作有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的集中集聚發(fā)展,但因并未考慮撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能的互補(bǔ)關(guān)系,加之后續(xù)配套政策缺位,很多被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退,公共服務(wù)弱化。

(二)湖南:“有拆有并”“功能重組”

2015 年底,湖南省公布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》,正式啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作,并于2016 年底完成,共計(jì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) 525 個(gè)。不同于江蘇等先行啟動(dòng)省份,湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏,形式上比較靈活,可以以成建制為單元合并,也可拆分后再合并,但要基于兩點(diǎn)考慮:一是撤并后產(chǎn)業(yè)發(fā)展能共謀,如世界灌溉工程遺產(chǎn)紫鵲界梯田,因分屬于水車、錫溪兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),保護(hù)與開發(fā)難統(tǒng)一,后將水車鎮(zhèn)、從錫溪鎮(zhèn)拆分出來(lái)的錫溪鄉(xiāng)和大同鄉(xiāng)合并為新的水車鎮(zhèn),實(shí)現(xiàn)了景區(qū)的整體保護(hù)與開發(fā)運(yùn)營(yíng),成功將其打造成為國(guó)家4A 級(jí)景區(qū)。二是撤并后設(shè)施服務(wù)能共擔(dān),如株洲市攸縣高枧鎮(zhèn)界頭村到上坪鎮(zhèn)鵬江村的道路以前分屬兩個(gè)鄉(xiāng),合并后財(cái)政實(shí)力增強(qiáng),很快就修好了通往醴陵市的跨縣交通要道;還有本縣的皇圖嶺鎮(zhèn),完成合鄉(xiāng)并村后投入了約1000 萬(wàn)元,將老政府大樓改造成公寓式敬老院。

湖南省的做法不同于江蘇等地,更關(guān)注撤并工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生的促進(jìn)作用,雖更為科學(xué)合理,但也存在不少深層次問題,如撤并工作對(duì)居民征求意見不充分導(dǎo)致居民對(duì)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)同感不高;被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其村民的福利和利益缺乏系統(tǒng)配套的政策保障,個(gè)別新設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積大、公共服務(wù)難覆蓋等。

(三)四川:“做好保障”“平穩(wěn)過渡”

四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并從2019 年10 月開始,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減幅約30%,具體做法上,全省根據(jù)“胡煥庸線”兩側(cè)地形地貌、人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦等情況,劃定四種地區(qū)類型,分類提出設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和面積大小的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),要求各地本著“地緣相近、產(chǎn)業(yè)相融、人口相適、大小相宜”的原則因地制宜制定撤并方案,不搞“一刀切”[2],但最有亮點(diǎn)的還是撤并后頒布與實(shí)施的一系列配套政策,重點(diǎn)解決了撤并改革后的三種常見問題:一是確保民眾干部 “零輿情”,撤并工作正式啟動(dòng)前,為了能有針對(duì)性地出臺(tái)配套政策,四川省邀請(qǐng)民政部區(qū)劃專家采取專題調(diào)研、蹲點(diǎn)調(diào)研等形式,摸清群眾訴求、干部擔(dān)憂、債權(quán)債務(wù)處置和資產(chǎn)管理隱患等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),以確保改革能平穩(wěn)落地[3]。二是爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展“不縮水”,針對(duì)撤并工作可能造成的財(cái)政撥款減少、被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊緣化等問題,指導(dǎo)省內(nèi)各地制定相關(guān)政策文件,如遂寧規(guī)定對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等的分配不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)減少而減少;成都出臺(tái)加緊推進(jìn)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“活化工程”、加快推動(dòng)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)文旅資源活化利用的指導(dǎo)意見[4]等。三是打通基層服務(wù)“最后一公里”,針對(duì)撤并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積更大、服務(wù)難覆蓋的問題也有相應(yīng)舉措,如三臺(tái)縣通過“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”將 67 個(gè)派駐站所、354 個(gè)編制、274 名人員下放鄉(xiāng)鎮(zhèn),并設(shè)立便民服務(wù)窗口,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)可辦政務(wù)服務(wù)類事項(xiàng)增至210 項(xiàng)以上,通過“一窗受理、集成服務(wù)”讓事情在本地一次性辦結(jié)。

四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作起步晚、可借鑒經(jīng)驗(yàn)多,因而工作推進(jìn)更為系統(tǒng)科學(xué),主要體現(xiàn)在前期摸排細(xì)致、后期保障全面兩個(gè)方面,很大程度上規(guī)避了江蘇、湖南等地因撤并工作而引發(fā)的社會(huì)民生問題,為其他地區(qū)推進(jìn)相關(guān)工作提供了較好的參考。

二、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的總體思路

(一)“撤”有原則:以提高經(jīng)濟(jì)效率為根本目的,兼顧社會(huì)民生需要

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要有一定規(guī)模的人口和一定腹地范圍的發(fā)展空間,但撤并并不能單純地以人口、面積為衡量標(biāo)準(zhǔn),而是更應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律,重點(diǎn)選擇產(chǎn)業(yè)緊密度高、空間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展撤并工作。同時(shí)也要充分考慮當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣、民族宗教文化沿革等多種因素,比如將有地質(zhì)災(zāi)害隱患、區(qū)域內(nèi)不適合居住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,或?qū)v史上就同為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)同感高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。需要注意的是,撤并工作也要與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)土空間規(guī)劃相一致,比如可將同屬于一個(gè)功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并。

(二)“并”是關(guān)鍵:以相關(guān)規(guī)劃落地為抓手推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合與城市功能錯(cuò)位互補(bǔ)

要想實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合與城市功能的錯(cuò)位互補(bǔ),涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要有一個(gè)明確、科學(xué)的發(fā)展定位。對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),不能因合并而削弱其發(fā)展,應(yīng)將其定位為主鎮(zhèn)區(qū)的副中心,可在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)功能等方面按照主鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展,承擔(dān)部分城市功能,形成“雙核”的發(fā)展格局。對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)一般、但與中心鎮(zhèn)有互補(bǔ)關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)加強(qiáng)與中心鎮(zhèn)的規(guī)劃銜接,盡量錯(cuò)位發(fā)展,形成互補(bǔ)關(guān)系,比如圍繞同一產(chǎn)業(yè)方向,共同打造全產(chǎn)業(yè)鏈集群等。而對(duì)于部分由于生態(tài)廊道建設(shè)等特定因素制約的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),因?yàn)椴灰碎_發(fā)建設(shè),則可轉(zhuǎn)變思路,深入挖掘歷史、文化、生態(tài)等方面的優(yōu)勢(shì),培育文旅產(chǎn)業(yè)等。

(三)“穩(wěn)”靠兜底:以系統(tǒng)觀念系統(tǒng)方法解決好機(jī)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)惠民、基層治理等一系列重難點(diǎn)問題

一是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置,對(duì)調(diào)整后形成的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn),可按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的有關(guān)要求,推動(dòng)縣一級(jí)和群眾密切相關(guān)的醫(yī)療、社保等權(quán)力的下放,但一些對(duì)群眾影響小、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)重或鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人員去執(zhí)行的權(quán)力要慎重下放。聚焦干部關(guān)心的崗位去留問題,也要制定出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制管理配套政策。二是健全服務(wù)惠民機(jī)制,通過制定出臺(tái)公共服務(wù)投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套政策,調(diào)優(yōu)要素資源配置。對(duì)待被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),也要做好兜底工作,鼓勵(lì)在其原鎮(zhèn)政府所在地設(shè)立便民服務(wù)中心,在村組推出村民事務(wù)代辦服務(wù)。三是提高基層治理能力,應(yīng)通過創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式來(lái)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理效率和治理能力。同時(shí),加強(qiáng)治安管理,推動(dòng)警力下沉,建立鄉(xiāng)村多元糾紛解決機(jī)制,有效防范和及時(shí)化解農(nóng)村各類糾紛和矛盾。

三、撤并工作具體開展過程中需把握的“五個(gè)一”

(一)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作可在省委、省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,建立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組,由省委副書記任組長(zhǎng),常務(wù)副省長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建議設(shè)在省民政廳,具體牽頭組織實(shí)施工作方案。各地也要組建強(qiáng)有力的工作班子,從組織、機(jī)構(gòu)編制、民政、發(fā)改、財(cái)政等部門抽調(diào)精干力量,負(fù)責(zé)組織實(shí)施和協(xié)調(diào)落實(shí)。對(duì)于工作推進(jìn)難度大的地區(qū),可由省市派出工作組指導(dǎo)幫助。

(二)一組撤并標(biāo)準(zhǔn)

各省可根據(jù)省情提出設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和面積大小的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),各縣市區(qū)在充分考慮省級(jí)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的條件下,允許靈活對(duì)待。轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)模宜大則大,宜小則小。撤并工作原則上要求以成建制為單元,也可以根據(jù)山系、水系、交通條件拆分合并,具體合并方式由縣市區(qū)人民政府確定。但合并方式必須有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強(qiáng)社會(huì)管理,有利于方便群眾辦事。

(三)一份工作方案

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作方案建議由縣市區(qū)人民政府負(fù)責(zé)制定;村撤并方案由鄉(xiāng)人民政府提出,經(jīng)村民會(huì)議討論同意后確定。在擬訂方案時(shí),要深入調(diào)查研究,充分論證,上下溝通,廣泛聽取干部群眾意見,形成共識(shí),并明確任務(wù)要求和時(shí)間安排。方案制定后必須嚴(yán)格依法按程序報(bào)批,鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作方案經(jīng)市人民政府審核后,報(bào)省人民政府審批;村撤并方案由縣市區(qū)人民政府審批。

(四)一批試點(diǎn)先行

各省可穩(wěn)步推進(jìn)一批試點(diǎn)先行,選取確有必要開展撤并工作的地區(qū)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并試點(diǎn)工作,如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段確有需要的、民眾呼聲高的、初步工作方案科學(xué)合理的、后續(xù)兜底工作保障有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可在合理范圍內(nèi)給予試點(diǎn)地區(qū)一定的自主權(quán),推動(dòng)其盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果,以確保全省層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作能穩(wěn)妥、有序、高效推進(jìn)。

(五)一套配套政策

省一級(jí)應(yīng)指導(dǎo)各縣市區(qū)研究出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制管理、公共服務(wù)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套政策。對(duì)撤并后的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn),可結(jié)合當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革,適度賦予縣級(jí)權(quán)限,如獨(dú)立制定本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃,在重大項(xiàng)目申報(bào)、土地規(guī)劃與用地指標(biāo)、招商引資準(zhǔn)入評(píng)審等方面按照縣級(jí)單位實(shí)行單列等。對(duì)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),也要做好兜底扶持工作,出臺(tái)特色產(chǎn)業(yè)培育政策,支持其建設(shè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作是現(xiàn)階段優(yōu)化空間布局、強(qiáng)化資源配置的最有效方式,但涉及面廣,情況也相對(duì)復(fù)雜,具體怎么撤并、撤并之后怎么運(yùn)轉(zhuǎn),是開展這項(xiàng)工作必須要回答的系統(tǒng)問題,本文從案例分析的角度提出工作方案,供各地參考。

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