文/孫紅梅 嚴華東

一、小比例長期股權(quán)投資模式的提出

推行PPP 模式的核心目的在于提高基礎設施和公共服務的供給效率，從全生命周期項目管理來看，PPP 模式實現(xiàn)了策劃、設計、采購、施工、運營等核心環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一，能夠優(yōu)化項目全生命周期管理及資源配置。因此，PPP 項目社會投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯(lián)，相比傳統(tǒng)工程總承包模式或BT 模式而言，PPP 項目社會投資人更應關注項目設計及運營對項目整體效益的影響。正因為這一理念的更新，在PPP 項目市場上，有一類技術輸出型的合作模式應運而生。技術輸出型的小比例長期股權(quán)投資模式，即社會投資人旨在以擴大其主營業(yè)務，基于自身在某方面的技術優(yōu)勢、專業(yè)經(jīng)驗或管理優(yōu)勢，而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項目，且在PPP 項目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。目前實踐中主要有兩類：一是設計院，二是專業(yè)運營單位。本文以南京地鐵運營有限責任公司（以下簡稱“地鐵運營公司”）作為專業(yè)運營單位的代表分析小比例長期股權(quán)投資模式的相關問題。

二、小比例長期股權(quán)投資模式的實踐案例

（一）項目概況

重慶軌道18 號線線路全長約29.119km，設跨江大橋2 座。其中地下線長約18.713km、高架線長約9.646km，地面線長約0.760km。全線共設車站19 座（地下站12 座，高架站7 座），其中換乘站8 座，平均站間距為1.563km。全線設一段一場，為金鰲寺車輛段和富華路停車場。本項目概算總投資為2176469.8 萬元。

（二）PPP 項目合作內(nèi)容

該PPP 項目合作內(nèi)容為富華路--跳蹬南工程全過程投融資、設計、建設、運營、維護及移交。

（三）PPP 項目運作方式

本項目由重慶市住房和城鄉(xiāng)建設委員會作為實施機構(gòu)，通過公開招標方式選擇社會資本方。由市政府指定重慶市交通開發(fā)投資（集團）有限公司（以下簡稱“重慶交開投集團”）作為政府方出資代表，與中標的社會資本方共同組建SPV 項目公司。項目采用PPP 模式下的“BOT+EPC”運作方式，其中“B”表示項目公司負責項目融資及建設；“O”表示項目公司負責項目的運營及維護；“T”表示項目的移交，即由項目公司負責全過程投融資、設計、建設、運營、維護及移交等所有工作，并由項目公司和中標的社會資本方中負責總承包的單位簽訂總承包協(xié)議。在特許經(jīng)營期滿后，項目公司將該項目無償移交給市政府或其指定單位。

（四）南京地鐵參與方式

地鐵運營公司是南京地鐵集團的全資子公司，負責南京市現(xiàn)有10 條軌道項目、378 公里線路的運營管理、乘客服務及設施設備的維修保養(yǎng)，同時擔負起網(wǎng)絡化運營的籌備任務。基于在城市軌道運營方面的成熟經(jīng)驗和突出優(yōu)勢，通過科學、嚴謹?shù)恼撟C決策，其以“重慶軌道18 號線建設運營有限公司股東”和“技術服務供應商”雙重角色定位，積極參與到重慶軌道18 號線PPP 項目中。

1.重慶軌道18 號線建設運營有限公司股東

地鐵運營公司、中鐵建股份有限責任公司（以下簡稱“中鐵建”）、中鐵建投資基金管理有限公司（以下簡稱“中鐵建投資基金公司”）三家單位組成聯(lián)合體，通過公開招標被依法確定為18 號線項目的PPP 社會資本方。根據(jù)該項目《特許經(jīng)營協(xié)議》和《股東協(xié)議》，社會資本方聯(lián)合體與政府方出資代表重慶交開投集團共同出資組建項目公司。其中，重慶交開投集團持股比例為40%，三家聯(lián)合體單位持股比例合計為60%。其中：地鐵運營公司占股0.01%，中鐵建投資基金公司持有項目公司35% 股權(quán)，中鐵建占股24.99%。地鐵運營公司共認繳出資71.86 萬元。

2.重慶軌道18 號線技術服務供應商

基于地鐵運營公司具有豐富的地鐵運行管理經(jīng)驗、優(yōu)異的品牌影響力和過硬的專業(yè)技術能力，聯(lián)合體牽頭方中鐵建重慶公司與地鐵運營公司約定原則，確定由地鐵運營公司派駐運營團隊，提供技術支持服務，協(xié)助項目公司開展18 號線設計、設備采購、施工、運營籌備等建設期中與運營相關的管理工作和運營日常管理工作，服務期限為10 年，其中：籌備期2 年、運營期8 年。主要技術支持服務內(nèi)容包括：

（1）運營籌備策劃

統(tǒng)籌編制總體運營籌備方案，包含組織架構(gòu)及人員三定方案、規(guī)章制度、運營介入、綜合聯(lián)調(diào)、三權(quán)接管、試運行、試運營、安全管理、后勤保障和其他專項工作。

（2）運營管理體系導入

負責導入運營管理體系，包含建立員工績效管理體系、預算體系、定額指標體系、統(tǒng)計指標體系、班組管理網(wǎng)絡體系、安全管理體系、管理文本體系、運營物資采購管理體系等，以此協(xié)助構(gòu)建運營管理體系。

（3）系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗證和演練

負責系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗證和演練，包含軌行區(qū)管理、“冷滑”和“熱滑”試驗組織、動車調(diào)試組織、協(xié)調(diào)與指導系統(tǒng)單體調(diào)試見證、驗證及接口調(diào)試組織與協(xié)調(diào)、綜合聯(lián)調(diào)（動態(tài)綜合檢測）組織實施、總結(jié)與評估、綜合聯(lián)調(diào)工程技術文件及資料的整理、歸檔與移交、試運行及演練組織、協(xié)調(diào)與指導、試運行及演練總結(jié)與評估、初期運營關鍵崗位保障、綜合聯(lián)調(diào)及試運行檢出問題的閉環(huán)管理等。

三、小比例長期股權(quán)投資模式的連帶風險

（一）聯(lián)合體協(xié)議的連帶風險約定

在組建聯(lián)合體投標階段，聯(lián)合體協(xié)議書是采購人（即政府方）提供的格式文本，政府方往往會在該類PPP 項目的聯(lián)合體協(xié)議中明確兩點：一是聯(lián)合體成員須嚴格按照資格預審文件和招標文件的各項要求，遞交資格預審申請文件和投標文件，履行合同，并對外承擔連帶責任；二是聯(lián)合體成員負責本項目招標范圍內(nèi)的投資、設計管理、運營、維護、移交，各聯(lián)合體成員之間并未細分各自承擔的工作。以案例項目為例，地鐵運營公司承擔的責任范圍不僅僅限于運營，而是該項目投資、設計管理、運營、維護和移交全過程的連帶責任。

（二）合作協(xié)議中的連帶風險約定

PPP 項目協(xié)議往往是一攬子協(xié)議，包括《聯(lián)合體協(xié)議》《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》《投資協(xié)議》《股東協(xié)議》《公司章程》以及相關補充協(xié)議，在上述一系列合作協(xié)議中，同樣存在關于連帶風險責任承擔的相關約定。以案例項目為例，雖然地鐵運營公司主要承擔的是運營事務，但在《投資協(xié)議》和《股東協(xié)議》中仍然要求其為項目公司履行并完成《特許經(jīng)營協(xié)議》項下的融資義務承擔連帶責任，同時須就工程驗收和試運行履約產(chǎn)生的違約責任向政府方承擔連帶賠償責任。在此基礎上，社會資本作為一個“利益共同體”，《公司章程》還明確約定社會資本各方在股東會、董事會的提案、表決及涉及行使社會資本方權(quán)利和履行義務時成為一致行動人，并應就其在本章程項下的義務向政府方承擔連帶責任，社會資本“利益共同體”中任何一方違反有關約定，政府方均有權(quán)要求任何一方就此承擔連帶責任。

如上所述，在PPP 項目一系列合作協(xié)議連帶風險約定中，客觀上對以地鐵運營公司為代表的小比例長期股權(quán)投資方形成了較大的潛在風險。

四、小比例長期股權(quán)投資模式的風險應對

（一）重視合同策劃

合同策劃是合同談判和后續(xù)合同簽訂的基礎。一是爭取政府方理解，在聯(lián)合體協(xié)議上區(qū)別不同聯(lián)合體成員的不同責任，弱化連帶責任；二是在聯(lián)合體協(xié)議中明確地鐵運營公司僅承擔與負責本項目招標范圍內(nèi)的運營事務，不擴大其責任范圍（如融資、建設等）；三是合同策劃應區(qū)別社會資本和項目公司這兩個獨立的法人主體，避免政府方擴大社會資本方承擔PPP 項目公司負責的所有事項；四是合同策劃應區(qū)別應盡義務、救濟義務和道德義務，PPP 項目往往具有明顯的公益性，應明確社會資本應盡義務范圍；五是充分利用市場機制（如購買保險），轉(zhuǎn)移可能發(fā)生的風險；六是爭取在后續(xù)資產(chǎn)證券化活動中的主動權(quán)，國家鼓勵基礎設施領域通過REITs 盤活存量資產(chǎn)，該項與運營緊密相關，在合同策劃中應予以考慮；七是做好退出策劃，技術輸出型單位的小比例股權(quán)投資中其財務投資并非本意，核心目的在于技術輸出，合同策劃時應做好退出預案，且應反映在合同文本中。

（二）轉(zhuǎn)移連帶責任

軌道交通PPP 項目投資大、技術復雜、實施周期長，從政府方（屬地政府、實施機構(gòu)及出資代表）角度考慮，要求聯(lián)合體承諾承擔連帶責任、要求投資人在股權(quán)合作的基礎上承擔連帶責任是其自身風險控制的措施之一，因此，政府方往往在采購文件和合同文本中設置一系列的連帶責任。換言之，小比例長期股權(quán)投資模式?jīng)Q定了技術輸出單位必須要考慮一個問題，即技術輸出獲得收益是否與其小比例股權(quán)投資帶來的連帶責任風險相匹配，若風險無法預期，則必須放棄投標；若風險可控，則要進一步考慮如何轉(zhuǎn)化衍生風險、轉(zhuǎn)移連帶責任。就該項目的合同約定而言，地鐵運營公司客觀上存在因聯(lián)合體其它成員違約導致其承擔連帶責任的風險。為規(guī)避因聯(lián)合體其他成員發(fā)生違約帶來的風險，地鐵運營公司在《服務協(xié)議》中約定其有權(quán)向牽頭方追責。具體內(nèi)容如下：“若乙方因聯(lián)合體協(xié)議對任意第三方承擔賠償責任，或乙方基于聯(lián)合體成員之身份而就聯(lián)合體責任（包括但不限于聯(lián)合體對外承擔的違約責任、侵權(quán)責任、行政責任等全部責任）承擔連帶責任的，乙方承擔責任后有權(quán)向甲方追償，甲方應承擔責任。”

（三）加強風險控制

PPP 項目風險管理的核心在于防患于未然，重點在于強化風險控制和應對能力。以項目前期為例，一是在投標前應對PPP 項目的外部條件進行充分的盡職調(diào)查，包括項目基礎情況（建設必要性、投資合理性、合法合規(guī)性）、政府信譽和當?shù)貭I商環(huán)境、項目交易結(jié)構(gòu)和回報機制、績效考核標準和付費條件以及具體項目的其它關注點；二是要加強對PPP 項目可行性的論證，尤其關注核心財務盈利指標（如項目內(nèi)部收益率、股東內(nèi)部收益率、項目資本金凈利潤率、投資回收期等），努力做到財務測算真實，運營成本和收入科學合理，融資方案和資金投入可行，合作伙伴盡職調(diào)查及資信評估充分可靠；三是要加強政策研究，高度重視PPP 類合作協(xié)議的談判和簽訂，特別關注聯(lián)合體協(xié)議和股東協(xié)議中對于自身的約束，同時盡可能為未來合同執(zhí)行期預留調(diào)整和變更的空間。

五、結(jié)束語

從基本概念看，考慮技術輸出的小比例長期股權(quán)投資模式是指基于技術輸出單位在某方面的技術優(yōu)勢、專業(yè)經(jīng)驗或管理能力，而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項目，且在PPP 項目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。該模式下，運營單位前期介入符合PPP 模式的初衷和本意，真正實現(xiàn)了策劃、融資、設計、采購、施工和運營的深度融合，能夠更好地實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最終產(chǎn)出功能效益，是值得鼓勵的一種合作方式。同時，該模式客觀上也面臨著連帶責任風險，換言之，連帶責任是PPP 模式下技術輸出單位選用小比例長期股權(quán)投資模式的自帶風險，是投資模式和業(yè)主需求綜合作用產(chǎn)生的，因此，采用該模式時關鍵在于能否做好項目風險控制。具體而言，首先，應重視合同策劃，盡可能在簽約和談判階段將風險識別到位，并作為合同條款的“伏筆”，為后續(xù)合同執(zhí)行做好鋪墊；其次，應強化規(guī)范管理，建立企業(yè)級和項目級的風險控制體系，做到有備無患；最后，應重視風險管理，減輕或轉(zhuǎn)移連帶責任，并做好關鍵風險控制應對。