齊曉宇

（南京大學法學院，江蘇 南京 210017）

1 問題的提出

土地價值的充分發(fā)揮取決于土地資源的合理配置。土地資源配置的合理化依賴于各種土地權利的健全和合理流動[1]。征收補償協(xié)議是征收制度重大革新，其推動了征收民主化，提升了征收效率，降低了征收矛盾沖突概率，因此最大可能地促成協(xié)議達成，應是立法和實務共同目標。從“個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明”表述看，《土地管理法》對高比例協(xié)議做出強制性規(guī)定，但對如何達成高比例協(xié)議卻缺乏路徑設計?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》未對協(xié)議比例做出限定，但規(guī)定“市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵”，從法律層面確立了激勵制度。協(xié)議比例要求與協(xié)議激勵機制存在一定程度的不匹配。

由于法定征收補償協(xié)議制度歷史總體較短，學界對協(xié)議激勵有部分研究，如有學者就獎勵性質提出“行政允諾說”[2]、“法定義務說”[3]等觀點，有學者就激勵機制如何設定提出初步路徑[4]，但總體上并沒有給予足夠的理論關注。與立法和學界制度、理論供給匱乏相反，地方政府在實踐中探索出加成補償機制并發(fā)揮了重要作用。本文在通過比較法概括加成補償機制兩種路徑基礎上，從合作剩余、糾紛解決等外部成本內部化、“對物補償”向“對人補償”轉化三個維度初步解決其理論證成問題，并從性質、適用、基數(shù)、系數(shù)、條件5個方面對其進行系統(tǒng)性路徑設計，以期為加成補償機制的立法和實踐提供理論支撐。

2 加成補償機制的制度化表現(xiàn)：基于比較法的概括

加成補償是指征收機關在法定征收補償標準基礎上，按照一定條件另行給予被征收人一定比例的補償?？傮w上有兩種立法模式。

2.1 設定固定加成比例或數(shù)值

在美國，加成補償適用較為普遍，如密歇根州獎勵上限為25%，規(guī)定征收補償費最高可至被征收財產價值的125%[5]。密蘇里州獎勵上限為50%，規(guī)定征收補償費根據(jù)不動產持有時間逐年調增，最高可至被征收財產價值的150%[6]。在英國，《強制征購土地法》實施第二個月，拆遷戶可以得到10%額外補償[7]?！都幽么笳魇辗ā吩O定10%和15%兩檔獎勵標準：一是附隨損失補償，可調增至市場標準的15%；二是提前進入補償，應基于市場價增加10%[8]。在我國，《重慶市國有土地上房屋征收與補償辦法》將獎勵條件設定為“提前簽約獎勵費”，標準為“住宅40元/（戶·d），非住宅20元/（m2·d）”?！段靼彩袊型恋厣戏课菡魇张c補償辦法》將獎勵條件設定為“征收補償方案確定的獎勵期限內簽訂補償協(xié)議并交付房屋”。獎勵又分為基礎獎勵和補償方式獎勵，前者指“每戶不超過被征收房屋評估價值的2%”；后者又分為選擇產權調換的，“按照被征收房屋套內建筑面積與獎勵套內建筑面積之和就近上靠戶型進行調換”；選擇貨幣補償?shù)?，“按照不超過被征收房屋評估價值20%給予獎勵”。

2.2 概括性規(guī)定加成補償，具體比例交由個案裁量

我國臺灣地區(qū)原《土地征收條例》規(guī)定的補償基準是“征收當期之公告土地現(xiàn)值”，同時規(guī)定“必要時加成補償，成數(shù)由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會于評議當年期公告土地現(xiàn)值時評定”。一般情況下，臺灣地區(qū)比例為公告地價加四成[9]。《廣州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》將獎勵設定為征收獎勵和搬遷時限獎勵兩類，前者包含兩個限制：同一征收項目同一標準，含獎勵的總金額不得高于被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住宅市場價格；后者最高標準為被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住宅市場價格的15%?！秾幉ㄊ袊型恋厣戏课菡魇张c補償辦法》將獎勵條件設定為“在簽約期限內簽訂補償協(xié)議并在搬遷期限內搬遷”，標準為“房屋評估價值一定比例”。

總體而言，各地加成補償機制主要圍繞適用條件、基數(shù)、系數(shù)等方面展開，既有共同要素，也有個性化規(guī)定，雖然遠沒有達成共識，但卻體現(xiàn)了行政裁量的價值所在。這反映出基于實踐理性，加成補償在促進協(xié)議達成上具有旺盛的生命力。

3 加成補償機制合理性的理論證成

征收是征收機關和被征收人的博弈。由于市場價值的確定存在一個系統(tǒng)性偏差，因而加成補償具有糾正和彌補市價補償不足的功能[10]。從經濟理性人角度出發(fā)，要促成協(xié)議必須形成雙方合作剩余（cooperation surplus）。從消極方面看，合作剩余迫于外在成本內部化，需由政府作出必要的利益讓渡；從積極方面看，合作剩余要呼應“對物補償”向“對人補償”的轉變，更多體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念。

3.1 加成補償動力基礎：合作剩余

財產權的法律保護就在于產生有效益的利用各種資源的激勵[11]。所有激勵只有是雙向的才有相向而行的基礎動力，而單向激勵只會導致未被激勵一方的不配合。協(xié)議程序的建立，除可表現(xiàn)國家尊重國民基本權利理念外，在于透過自愿性協(xié)議達成交易，得使市場價格機能的發(fā)揮，而達成資源配置的效率，并使雙方得到合作剩余[12]。合作剩余的外在表現(xiàn)就是協(xié)議補償價與決定補償價之間的價差。但事實上，達成合作剩余不利因素是征收補償協(xié)議與征收補償決定間的競爭關系。在征收中，征收補償價格是雙方博弈重心所在。征收成本是固定的，基于經濟理性人假設，雙方都希望自己屬于獲益較大的一方。對被征收人而言，其會從自身利益出發(fā)選擇是否與征收機關進行合作，而愿意合作才是達成協(xié)議的前提。對征收機關而言，征收補償價格也是其關注的核心所在，征收補償款屬于公共財政，必須基于合理的理由、在依法依規(guī)條件下才能支付，這就導致二者處于一種緊張的關系中。

對被征收人而言，其完全可以在協(xié)議補償價格和決定補償價格之間進行考量。征收機關和被征收人在權力（權利）配置等方面都處于一種不對等地位，這需要通過特殊制度安排，實現(xiàn)在攻防武器上相對平等。因此域內外法律一般都規(guī)定征收機關須向被征收人單維度開放決策依據(jù)并聽取、吸納被征收人意見。這就導致了在具體征收項目中，實際上都存在著一個相對明確的價格預期，但也形成一種困境。以臺灣地區(qū)為例，一方面“需用土地人實際上不可能以高于協(xié)議公告土地現(xiàn)值加成后價格購買土地，蓋購買價格如較法定征收補償價格為高時，需用土地人寧可以征收方式取得土地，俾免被指有圖利他人之嫌”，另一方面“土地所有權人既已知悉征收補償標準，亦難以低于征收地價補償標準出售土地”[13]。土地征收制度的本質是強制購買，這是世界通行的制度[14]。雖然我國大陸地區(qū)征收補償協(xié)議制度與臺灣地區(qū)協(xié)議價購制度存在區(qū)別，但是補償作為征收應當支付的對價卻是共通的。當征收機關和被征收人都知悉補償價格時，如果只考慮法定補償是多少，達不達成協(xié)議確實沒有太大區(qū)別。需地機關欲與土地所有人達成價購協(xié)議，關鍵在于價格是否較法定征收補償金額為高，惟有提出比征收補償金額更高的價購金額，協(xié)議價購才有意義[15]。申言之，只有協(xié)議補償價高于決定補償價，且構成有吸引力的價差，被征收人才具有充足的利益動機與征收機關達成協(xié)議。由于征收機關在征收補償協(xié)議達成中，屬于積極進取方，因此也是需要作出利益讓步方。而合作剩余不僅有助于契約的達成，也能從“成本—效益”角度彰顯出經濟學之價值。

3.2 加成補償經濟學機理：外部成本內部化

雖然有的國家如德國，確立的是“拿走多少，就補償多少”原則，因為補償款要國庫支出，因此不能多，何況基于平等對待被征收人的考慮，也沒有理由給特定被征收人以更多補償[16]。但在中國臺北高等行政法院91年訴字第1642號及91年訴字第3968號判決中，法院認為“協(xié)議價購程序系征收程序比例原則必要性具體體現(xiàn)之制度，所以協(xié)議價購在價格上除法定補償?shù)貎r外，需用土地人在擬定征收計劃前，非不得考慮強制征收所引發(fā)之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優(yōu)渥之價格為協(xié)議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地征收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發(fā)放規(guī)則，將獎勵金或救濟金列入?yún)f(xié)議價購之價額，以使用地取得之協(xié)議價格有彈性，殊不得率以法定補償?shù)貎r為協(xié)議價購之買價，或以此為由，強制被征收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協(xié)議價購流于形式。”該判決的思路實質是將后期的社會成本、救濟成本等核算后納入?yún)f(xié)議價，用外部成本內部化方法降低征收沖突可能性。

征收強制性轉移被征收人財產所帶來的潛在矛盾風險是各個國家（地區(qū)）面臨的共同問題，而征收補償協(xié)議則是化解這種風險的制度性解決方案。事實上合作剩余部分來源于達成協(xié)議所帶來的社會沖突和救濟成本的節(jié)省。如果說“公正補償要求的主要功能在于迫使政府將行使權力的成本內部化, 從而不僅保證政府行為在經濟學意義上的理性, 而且有助于約束政府濫用權力并限制政治沖突”[17]，那么從經濟學角度看，由于達成征收補償協(xié)議所帶來的社會沖突的降低，以及與此關聯(lián)的行政復議、行政訴訟乃至信訪等救濟成本的減少，加成補償機制就是將合作剩余在征收機關和被征收人之間予以攤平。質言之，征收機關基于后期社會治理潛在成本的飆升、官民間可能的沖突以及上級的追責等壓力，需要讓渡一部分利益，這部分利益表面上是財政收入的讓步和財政成本整體性增加，實際上是為在更廣大范圍內時間成本的降低帶來的整體效率（包括審批效率、實施效率）提升，而對過于追求前端效率（主要指審批效率）的適度調適。這可以從消極角度解釋征收機關為什么會以增加金錢方面成本來積極促成協(xié)議的達成，也可以從理論上解決征收補償協(xié)議價格與征收補償決定價格之間的區(qū)別，以及該區(qū)別合理存在之經濟學機理。

3.3 加成補償行政法機理：從“對物補償”到“對人補償”

征收補償原則經歷了一個不斷擴大的過程?，F(xiàn)代征收補償已從“對物補償”演進到“對人補償”。所謂“對人補償”，亦即以人為本，體現(xiàn)為財產損失補償范圍的擴大和非財產損失補償?shù)募{入[18]。即便在沒有加成補償機制的地區(qū)，如德國，征收法制定者可以在交易價值之外加減某些主觀價值，執(zhí)法者也有部分衡平補償?shù)牟昧靠臻g，法官審理具體案件時也可自由決定估值方式，只要選擇方式能夠得出公正補償結果即可[19]。加成補償作為一種人本主義關懷機制，需要從消極主義走向積極主義，這是法功能論與目的論的必然選擇。

對人補償原則是達成協(xié)議所節(jié)省的社會沖突救濟成本轉化為合作剩余的法理基礎。征收帶來的生活群落的改變實際包含著生存權、發(fā)展權和情感生態(tài)的多重改變，這種改變既基于個體也基于群體。在韓國，傳統(tǒng)損失補償以土地所有權為核心，以喪失所有權及附帶經濟損失補償為基本內容。公共事業(yè)以往主要是點、線開發(fā)事業(yè)（道路、國立運動場等），所以征用土地規(guī)模相對較小。土地被征用者在鄰近地區(qū)重新購入相當?shù)耐恋兀梢岳^續(xù)以往生活或營業(yè)活動。但是現(xiàn)在水壩、工業(yè)園區(qū)、大規(guī)模住宅公寓等公共事業(yè)建設變得大規(guī)模化，征用也從點、線征用轉變?yōu)橐砸粋€村子或多個村子為對象面的征用，因此產生了與以往不同的生活補償、精神補償或事業(yè)損失補償?shù)葥p失補償新問題[20]。在日本，這種補償被稱為生活再建補償或者生業(yè)補償，其不是對個別財產的財產性價值補償，而是著眼于作為整體的人的生活本身或者該人的生活設計的補償。如果說土地價格計算是傳統(tǒng)損失補償問題，那么這類補償就是現(xiàn)代性補償問題。由于土地的收用，其所失去的當然是土地，是耕地，但是同時失去的還有在那里居住的人們的生活本身。此外，對于少數(shù)殘存者來說，將失去迄今為止所形成的村落中承受私生活上的諸多便利和利益。因此，其將會被迫進行生活的變更、職業(yè)的變更[21]。從法律層面來看，我國對人補償其實有跡可循?！锻恋毓芾矸ā访鞔_將保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為補償原則，同時將安置補助費和被征地農民社會保障費用作為法定補償類型。長遠生計有保障，指的是建立實施長期保障機制，確保被征收人有持續(xù)穩(wěn)定的生活保障，包括提供就業(yè)技能培訓和就業(yè)機會、納入社保體系等配套措施[22]。安置補助費實質上就是生活權的保障，是對被征收人改變以土地生產為主要就業(yè)方式的補償?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》規(guī)定“應當遵循以人為本，保障移民合法權益，滿足移民生存與發(fā)展需求”。這些原則上確立與宣告了我國類似日本與韓國生活權補償制度，預示我國征收補償理念正由“對物補償”向“對人補償”轉變[23]。

4 加成補償機制的路徑設計

制度設計的價值取向對制度內容的構建具有決定性影響[24]。征收制度若確定向高比例征收補償協(xié)議方向演化，其核心就是從制度供給角度吸引被征收人達成協(xié)議。

4.1 加成補償性質：雙向約束的法定義務

在實際運作中，啟動征收權的政府在公布征收補償方案時，往往同時公布補助和獎勵方案，以換取財產權人合作[25]。加成補償性質主要有兩種觀點：“行政允諾說”認為房屋征收中的獎勵只是一種激勵措施，并非征收機關的法定義務。獎勵辦法一經公布就是一種行政允諾，就應當兌現(xiàn)，否則就是行政不作為[26]；“法定義務說”認為對被征收人給予補助和獎勵只是其一，其二是制定統(tǒng)一的補助和獎勵辦法以增強補助和獎勵的規(guī)范性和公平性[27]，這就涉及獎勵該如何定性，其核心在于該獎勵是否為法定義務以及背后的利益博弈。

事實上二者具有不同的法理。行政許諾是指“行政機關以約束的意思對將來的作為或者不作為自我設定主權性義務的行為”[28]。行政獎勵則是行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調動和激發(fā)人們的激勵性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會做出突出貢獻或者模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質的或者精神的獎勵的具體行政行為[29]。事實上行政獎勵主體雖有裁量權，但獎勵內容、范圍、方式等要有法律法規(guī)依據(jù)；行政允諾具有較大靈活性，在職權范圍內能夠自我設定允諾內容。行政允諾雖然包含行政獎勵，但還可以允諾例如解決工作、支付學費等其他事項[30]。而且“法定義務說”所包含的兩種指向更有利于權益保障。從法解釋學角度看，“市縣級政府應當制定補助和獎勵辦法對被征收人給予補貼和獎勵”應當是一種義務性限定，其限定的主體是市縣政府，而其指向應當包含兩種：一種是抽象指向，市縣政府應當制定獎勵辦法；另一種是具體指向，市縣政府應當具體實施獎勵。將獎勵設定為義務，其法價值在于剝奪了征收機關獎勵與否的裁量權，但保留了如何獎勵的裁量權；對被征收人而言，加成獎勵已成為其法定權利，在權利保護上更加充分。

4.2 加成補償適用：市場價/行政定價+加成補償

補償是否充足主要取決于兩個因素,一個是補償?shù)姆秶?一個是補償?shù)臉藴?。前者決定著補償?shù)膹V度, 后者決定著補償?shù)纳疃萚31]。市場價補償和行政定價補償是目前征收補償?shù)膬煞N主要方式，其在我國轉化適用應基于國情，將土地和房屋征收行政價補償和市場價補償?shù)碾p軌制拓展成“市場價+加成補償”“行政定價+加成補償”兩種模式。

首先，我國房屋征收應當適用“市場價+加成補償”模式。中共十八屆三中全會提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的 “市場決定論”。市場經濟條件下，私權是基礎性權利，其調節(jié)的路徑靠市場，調節(jié)的機制是競爭，調節(jié)的手段是利益的激勵與約束，調節(jié)所需信息的獲取和傳輸主要是橫向的[32]。在我國城市房地產市場是自由市場，市場決定是市場交易的主導原則。因此，以域外模式為基礎，在房屋征收上構建“市場價+加成補償”模式是完全可行的。目前法律設計亦是如此。

其次，我國集體土地征收可適用“行政定價+加成補償”模式。我國實行土地公有制，禁止土地所有權自由買賣，這也導致集體土地沒有形成市場，因此行政定價是目前可行的選擇。此外《土地管理法》規(guī)定只有在“個別確實難以達成協(xié)議”條件下方可申請征收，《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》規(guī)定個別不得超過應當簽訂協(xié)議總數(shù)的8%。在高比例協(xié)議要求下，迫切需要參照《國有土地上房屋征收與補償條例》立法模式，將獎勵作為制度性協(xié)議誘因。臺灣地區(qū)在施行市場價補償之前，長期施行“行政定價+加成補償”模式，并在平息征收雙方矛盾上發(fā)揮了重要作用，這為土地征收補償協(xié)議誘因提供了參考。在只能采取行政定價補償模式背景下，完全可以參照臺灣地區(qū)思路建立“行政定價+加成補償”征收模式。

4.3 加成補償基數(shù)：被征收財產價值

實施加成補償?shù)貐^(qū)，加成補償基數(shù)主要以征收標的評估價值為基準，同時因補償方式有所調整。英國、美國密歇根州和密蘇里州，以及我國寧波、西安等將加成基準設置為被征收財產價值。從我國國情出發(fā)，加成補償基數(shù)應以土地和房屋為主軸進行類型化區(qū)分。

首先，我國國有土地上房屋征收和集體土地征收中房屋補償具有較大相似性，可參照實踐做法，先設置基礎性加成比例，如西安設置為2%；然后根據(jù)貨幣補償、產權調換分別設置加成補償方式，選擇貨幣補償?shù)模苑慨a評估價為基數(shù)一次性加成一定比例加成補償；選擇產權調換的，可給予一定面積獎勵，并結合原被征收房屋面積之和就近靠戶型進行調換。

其次，針對土地征收特殊性分類設置加成基數(shù)。集體土地征收補償范圍除房屋補償外，還包括土地補償費、安置補助費、其他地上附著物和青苗等補償費用、被征地農民的社會保障費用。集體土地征收可以征收補償總費用為基數(shù)進行加成，如《廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法》規(guī)定按“每畝最高不得超過被征地補償標準10%”給予被征地農村集體經濟組織獎勵；也可基于不同類型分別設置加成補償系數(shù)，如《江蘇省被征地農民社會保障辦法》一方面規(guī)定社保費用基數(shù)為“上年度全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費工資基數(shù)下限×20%×180”，另一方面又規(guī)定“社會保障費用不足的，由設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府安排補足”，這種兜底責任事實上就是對被征收人的社會保障費用的加成補償。

4.4 加成補償系數(shù)：法律規(guī)定最高比例、補償方案規(guī)定具體比例

公平市場價值標準是征收補償?shù)幕緲藴剩钦拓敭a權人在征收中博弈的均線，在公平市場價值上下的擺幅不應太大，否則會破壞征收補償標準的基本功能，使征收補償實踐走向歧路[33]。如何協(xié)調公平與效率，對加成補償機制至關重要。實施加成補償?shù)貐^(qū)，一方面主要以設置上限方式予以限定，另一方面限定比例又分為羈束比例和裁量比例兩種類型。裁量比例主要是賦予行政機關設定具體比例的裁量權，甚至采用一事一議的方式，如臺灣地區(qū)就規(guī)定加成比例由地價評議委員會于評議當年期公告土地現(xiàn)值時評定。羈束比例還可以因是否進行二級細分設置一個比例和多個比例，一個比例如10%、15%等，多個比例如加拿大針對附隨損失補償和提前進入補償分別設定10%和15%。

就財政支付能力而言，加成補償上限應考慮兩個因素：一是所有被征收人的整體公平，二是經濟發(fā)展水平。所以加成補償必須具備三個特征：普遍性、限定性和靈活性。普遍性是指加成補償應當面向所有被征收人，且同一類型應當適用統(tǒng)一標準。限定性是指所有獎勵都應當有封頂舉措，且該封頂比例適用于所有被征收人，這對征收機關而言是獎勵的裁量權問題，對被征收人而言則是議價空間問題。易言之，這既約束征收機關裁量權也約束被征收人要價權?？傮w目標是“限制濫用公權力或不當出售公權力之情形，并為保障人民免于受不合理之要求，或浪費公家資源使人民過度得利”[34]。靈活性是指在具體的征收項目中，征收機關可以在裁量幅度內，根據(jù)地塊面積、區(qū)位、不動產屬性等因素，通過征收補償方案設置具體加成比例，加成比例可以為一個統(tǒng)一的比例，也可以進行二級區(qū)分設置不同的比例。如此也就建立了“法律規(guī)定最高比例、征收補償方案規(guī)定具體比例”的加成補償模式。質言之，既不能因為土地財政因素最大限度壓縮被征收人權益，也不能因為要達成協(xié)議，而對個別被征收人無限制讓利導致個別的不公平?？偰繕耸?，既防補償不足，更防補償過度。

4.5 加成補償條件：以時間為核心梯度配置

實施加成補償?shù)貐^(qū)，時間是加成補償首要因素，同時又可細分為簽約期限、搬遷（交付）期限、持有時間、進入期限等多個方面。其中簽約期限和搬遷（交付）期限是兩大核心分類，其目的是鼓勵被征收人及時搬遷，促進征收工作順利進行。在實踐中不同地方就兩個期限產生不同組合。廣州、寧波將兩個期限分開并分別予以獎勵，西安則將兩個期限予以合并，只有同時滿足兩個期限條件方可予以獎勵。美國密蘇里州還將不動產持有時間作為考量因素，并以累進制方式予以獎勵。

在獎勵條件設置上，有學者認為，可考慮的做法有三：一是將提前搬遷劃分出幾個不同的時間段，每個時間段一次性給予相應獎勵；二是不僅考慮搬遷時間，還考慮被征收人住房面積，搬遷越早，住房面積越大，得到獎勵越高，但是不能超過一定限額。三是考慮到所征收房屋區(qū)位重要性與否，越核心地區(qū)房屋，提前搬遷獎勵越高[35]。該方案考慮到獎勵時間、面積、區(qū)位等因素，是一種以效率為主導的獎勵模式，因為除卻時間因素外，區(qū)位和面積與被征收人財產形成強關聯(lián)。這就意味著被征收人財產價值越大，其獲得獎勵數(shù)額就越大，這會造成征收中實質性不公平。因此，獎勵必須同時兼顧效率與公平，盡可能弱化獎勵與被征收人財產價值的多維度關聯(lián)。事實上，征收推進的關鍵點在于時間，簽約是第一步，搬遷是第二步，拆除是第三步，安置是第四步。因此，設置簽約期限并給予簽約獎勵以迅速達成協(xié)議，是協(xié)議激勵機制第一要務；其次才是盡快實現(xiàn)不動產的騰空或搬遷。至于交付拆除或者自行拆除以實現(xiàn)不動產物權的滅失等第三步、第四步需求，征收機關可以裁量決定是否給予拆除、安置獎勵。設置梯度加成獎勵好處在于，在加成獎勵總額未必增加背景下，降低了獎勵門檻，使征收雙方更易達成合意，同時又兼顧多方面訴求。

5 結論

行政國家正在變成契約國家。這里有兩層含義：國家似乎正在縮水，同時以契約作為提供社會服務的主要方法[36]。征收制度和理論需要對國家治理理念轉變做出體系性回應，并及時進行范式轉化。征收補償協(xié)議使以往行政權可以單獨決定征收范圍、補償水平等的時代逐步遠去，代之以體現(xiàn)征收雙方當事人意志、以協(xié)議為主導的新征收時代。為呼應征收契約之治的發(fā)展趨勢，盡最大可能形成協(xié)議誘因，對征收機關而言不僅是權力，更是義務。加成補償機制在實踐中已有諸多探索，并在補償?shù)南禂?shù)、基數(shù)和條件上形成不同的路徑，作為一種經實踐檢驗行之有效的激勵手段，必將在征收補償協(xié)議的達成上發(fā)揮越來越重要的作用。但在如何統(tǒng)籌公平與效率、平衡征收機關和被征收人利益上理論儲備仍不足。因此，在理論上研究并形成制度性加成補償機制迫在眉睫，否則協(xié)議達成就難以有持久、完善的動力集成。