■張晨光

（濟(jì)寧市兗州區(qū)自然資源局）

引 言

我國(guó)城市間的土地價(jià)格并不相同，一、二線(xiàn)城市和三、四線(xiàn)城市的土地價(jià)格差異很大，一、二線(xiàn)土地供不應(yīng)求，三、四線(xiàn)土地供求關(guān)系較為平穩(wěn)，對(duì)土地價(jià)格影響因素的不敏感，會(huì)直接影響到當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地出讓這一刺激經(jīng)濟(jì)的手段的應(yīng)用，關(guān)系到地方能否有效優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。準(zhǔn)確掌握土地價(jià)格變動(dòng)的影響因素，了解土地價(jià)格的變動(dòng)，分析我國(guó)土地價(jià)格管理存在的問(wèn)題，對(duì)城市土地價(jià)格管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 土地價(jià)格變動(dòng)現(xiàn)狀

自2003年我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于清理各類(lèi)園區(qū)用地，加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》后，我國(guó)展開(kāi)了新一輪的土地調(diào)控，對(duì)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響力也不斷提升。在這之后，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)行情、發(fā)展需求等，土地調(diào)控的目標(biāo)主要在穩(wěn)房?jī)r(jià)和促經(jīng)濟(jì)兩個(gè)之間進(jìn)行變動(dòng)，因而實(shí)際土地調(diào)控政策也表現(xiàn)出時(shí)緊時(shí)松的特點(diǎn)。而近年來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)放緩，國(guó)家也加大了對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的管控，積極推進(jìn)去庫(kù)存政策，在此背景下，城市建設(shè)用地總量呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。后續(xù)在提出“住房不炒”的政策后，要求各地按照“因城施策”合理安排用地供應(yīng)，城市土地供應(yīng)總量持續(xù)上升，不過(guò)建設(shè)用地供應(yīng)總量被嚴(yán)控，增速較低。由此可見(jiàn)，城市土地管理改革隨市場(chǎng)情況不斷深化，城市土地用地中，雖然在調(diào)整建設(shè)用地等的增量，但整體城市土地供應(yīng)量是處于增長(zhǎng)的狀態(tài)，土地價(jià)格的變動(dòng)呈現(xiàn)量?jī)r(jià)同向聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)，而且除了工業(yè)用地外，各地土地價(jià)格基本上和同期土地供應(yīng)量增長(zhǎng)率呈現(xiàn)明顯的關(guān)聯(lián)。主要原因在于以往各地政府過(guò)于依賴(lài)土地出讓?zhuān)诘貎r(jià)較高時(shí)，通過(guò)出讓土地來(lái)充盈財(cái)政，且出讓的主要為建設(shè)房地產(chǎn)用地，借助房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展帶來(lái)的便利來(lái)提高土地交易的活躍度和量?jī)r(jià)；因而在房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷時(shí)，多地的土地交易量明顯大幅下滑。不過(guò)整體來(lái)看，近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢(shì)良好，固定投資增速、金融政策等都表現(xiàn)良好，因而平抑土地價(jià)格的作用不太明顯，現(xiàn)有城市地價(jià)并未真實(shí)地反映出土地市場(chǎng)的供求關(guān)系以及資源稀缺程度，現(xiàn)有地價(jià)理論上并不符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，土地市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)較高。

2 城市土地價(jià)格變動(dòng)影響因素分析

2.1 宏觀影響因素

2.1.1 土地需求量

當(dāng)土地市場(chǎng)上需求量不斷上漲時(shí)，由于供需線(xiàn)性關(guān)系的變動(dòng)，土地價(jià)格也逐漸上漲，反之亦然。而土地的需求又受到城市發(fā)展水平、市場(chǎng)預(yù)期、城市人口數(shù)量等因素的影響，比如城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好時(shí)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，聚集技術(shù)、服務(wù)、財(cái)富以及人口的能力更強(qiáng)，必然會(huì)使得經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大，加大了總的土地需求量。不過(guò)由于城市各產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度不同，因而對(duì)不同用途土地的需求也不同，因而不同城市在不同用途土地的需求上存在一定的差異，這也使得城市土地市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。

2.1.2 土地供給量

土地供給量對(duì)土地價(jià)格的影響主要體現(xiàn)在當(dāng)供給量一定時(shí)，“物以稀為貴”，隨使用的越多，剩余土地的價(jià)值會(huì)不斷上漲。總體上來(lái)看，國(guó)家國(guó)土面積一定，因而自然供給的土地?cái)?shù)量是不變的，而隨著城市化的發(fā)展，人口數(shù)量的增長(zhǎng)，土地需求量越來(lái)越大，自然供給的土地?cái)?shù)量難以滿(mǎn)足需求。不過(guò)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，使得單位土地資源利用效率也在不斷增加，土地經(jīng)濟(jì)供給具有一定的彈性，尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，農(nóng)村人口大量流向城市，地方政府會(huì)根據(jù)情況適當(dāng)將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有土地，以此來(lái)合理控制各用途土地的供應(yīng)量，通過(guò)土地拍掛，真實(shí)體現(xiàn)當(dāng)期土地價(jià)格。

目前我國(guó)土地供給量主要受土地供給政策、當(dāng)?shù)卣恋毓芾磙k法等有關(guān)。土地供給量帶給土地價(jià)格的影響其實(shí)和土地需求量有著重大的關(guān)聯(lián)，只有土地市場(chǎng)上的土地處于供不應(yīng)求的狀態(tài)時(shí)，土地價(jià)格才會(huì)快速上漲，基于上漲的事實(shí)，地方政府會(huì)根據(jù)市場(chǎng)行情、地方發(fā)展需求等拋出更多的土地，使得土地的供需達(dá)到平衡，等到進(jìn)一步發(fā)展后又出現(xiàn)新一輪的供不應(yīng)求，然而達(dá)到新一輪的平衡，使得土地價(jià)格螺旋上漲。

2.1.3 宏觀政策

針對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，國(guó)家會(huì)針對(duì)性地出臺(tái)一些政策文件，對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行指引、調(diào)控。目前來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的對(duì)土地價(jià)格有明顯影響的宏觀政策主要有：土地宏觀調(diào)控政策、房地產(chǎn)市場(chǎng)政策、財(cái)政貨幣政策、稅收政策等。其中，土地宏觀政策主要以“管緊土地、看好信貸”為主要著力點(diǎn)，調(diào)整土地供應(yīng)政策，通過(guò)對(duì)不同用途土地供給量的調(diào)整，來(lái)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模以及方向等，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，高效整合土地資源，進(jìn)而達(dá)到對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及速度的調(diào)控；財(cái)政貨幣政策主要是通過(guò)對(duì)匯率、利率等的調(diào)整，來(lái)控制銀行信貸政策、儲(chǔ)蓄政策等，影響市場(chǎng)上資本金的流動(dòng)，進(jìn)而控制土地出讓?zhuān)绊懲恋貎r(jià)格。當(dāng)信貸緊縮時(shí)，銀行貸款利率增加，企業(yè)自然難以獲得高額的信貸資金，單單依靠企業(yè)自身資本金很難取得更多的土地使用；當(dāng)信貸較為寬松時(shí)，銀行信貸利潤(rùn)較低，信貸門(mén)檻也低，企業(yè)可以通過(guò)較低的成本來(lái)獲得大量的信貸資金，進(jìn)而取得更多的土地，土地需求量增加，使得土地交易價(jià)格上漲。

2.1.4 區(qū)域政策

區(qū)域政策則是各地區(qū)所提出的一些發(fā)展計(jì)劃，比如城市規(guī)劃布局、功能區(qū)分、住房政策等，會(huì)影響到地區(qū)各類(lèi)用途土地的供需變動(dòng)，而城市建設(shè)計(jì)劃也會(huì)影響到不同地方周邊設(shè)施情況，比如地鐵站的設(shè)立、學(xué)校選址等，很大程度上影響了周?chē)恋厥袌?chǎng)價(jià)格的變化。一般公共設(shè)施齊全、交通便利、周邊有學(xué)校的土地價(jià)格相對(duì)更高。

2.2 微觀影響因素

2.2.1 所處區(qū)位

區(qū)位因素主要是指城市交通因素以及城市中心影響力因素，區(qū)位因素影響主要在一、二線(xiàn)城市有較大的影響，這些城市的土地價(jià)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是根據(jù)市場(chǎng)供需供求關(guān)系來(lái)定的，比如北上廣地區(qū)的土地價(jià)格，基本是和城市的影響力成正比，這些城市很受消費(fèi)者、投資者、企業(yè)等的青睞，技術(shù)人才聚集，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已得到有效優(yōu)化，房產(chǎn)市場(chǎng)仍然欣欣向榮，因而土地價(jià)格較高。而三、四線(xiàn)地區(qū)的城市土地價(jià)格相對(duì)受到的影響較小，主要是由于這些地區(qū)的城市中心影響力有限，對(duì)大部分企業(yè)、人才等的吸引力不夠強(qiáng)，區(qū)位因素對(duì)土地價(jià)格的影響不如對(duì)一、二線(xiàn)城市的影響明顯。

2.2.2 鄰里因素

城市土地價(jià)格的變動(dòng)和土地周邊基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境情況、人口密度等的因素有著極大的關(guān)系，周邊學(xué)校、公園、綠地、自然環(huán)境、噪音、社會(huì)階層等的分布，會(huì)直接影響到該地區(qū)周邊土地使用用途的劃分以及價(jià)格的制定，比如在學(xué)校、公園等附近，一般建設(shè)用地，主要用于建設(shè)房產(chǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)用地需求較大，土地價(jià)格相對(duì)偏高。而偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的地區(qū)，學(xué)校、公園等的分布較少，主要是工業(yè)用地，為吸引企業(yè)入駐，一般價(jià)格較低。而且不同地方的建設(shè)用地，土地價(jià)格也有差異，尤其是在一、二線(xiàn)地區(qū)，重點(diǎn)學(xué)校、交通便利、綠化良好、噪音較小、社會(huì)階層較高的地方，土地價(jià)格更高。

2.2.3 投機(jī)因素

隨人們投資意識(shí)的增強(qiáng)，部分投資者、企業(yè)也會(huì)進(jìn)行土地投機(jī)，比如房地產(chǎn)行業(yè)，在前期土地價(jià)格較低時(shí)，大量囤地，后期將多囤積的土地以更高的價(jià)格出讓給其他企業(yè)。不過(guò)考慮到投機(jī)收益性，一般是土地投機(jī)行為主要發(fā)生在一、二線(xiàn)城市。但目前我國(guó)宏觀調(diào)控政策逐漸向三、四線(xiàn)城市傾斜，因而三、四線(xiàn)城市土地投機(jī)機(jī)會(huì)也隨之加大，投資資本逐漸向三、四線(xiàn)轉(zhuǎn)移，影響到三、四線(xiàn)地區(qū)土地價(jià)格的變動(dòng)。

2.2.4 心理預(yù)期

心理預(yù)期主要包括交易雙方的風(fēng)險(xiǎn)偏好、價(jià)格預(yù)估情況等。土地交易雙方都是基于各自可以獲取一定收益的目的而進(jìn)行的，因而土地價(jià)格的制定也是交易雙方的博弈。就目前我國(guó)市場(chǎng)情況而言，開(kāi)發(fā)商、企業(yè)等買(mǎi)方對(duì)一、二線(xiàn)城市土地價(jià)格的上漲預(yù)期要高于三、四線(xiàn)城市，因而在土地交易上，也會(huì)多讓利一些，從而盡可能爭(zhēng)取到一、二線(xiàn)城市土地的使用權(quán)。同時(shí)，一、二線(xiàn)地方政府相對(duì)在土地價(jià)格制定上具有優(yōu)勢(shì)，更具有話(huà)語(yǔ)權(quán)，能夠更好地借助土地出讓來(lái)調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

3 促進(jìn)城市土地市場(chǎng)健康發(fā)展的策略

通過(guò)對(duì)城市土地價(jià)格影響因素的分析，針對(duì)城市土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，提出以下對(duì)策建議：

3.1 明確土地管理方向

基于政策角度，政府部門(mén)需運(yùn)用多種調(diào)控手段，從同步調(diào)整土地供求的角度入手，構(gòu)建長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制，抑制不理性的市場(chǎng)繁榮，促進(jìn)土地市場(chǎng)自我矯正，實(shí)現(xiàn)土地量?jī)r(jià)的良性聯(lián)動(dòng)。

基于市場(chǎng)角度，需積極優(yōu)化土地市場(chǎng)管理頂層設(shè)計(jì)，完善各類(lèi)城市土地供應(yīng)管理制度，合理分配各類(lèi)城市用地。比如在建設(shè)用地上，應(yīng)以均衡民生住宅用地、共有產(chǎn)權(quán)住房用地以及租賃用地等市場(chǎng)的供需為原則；在工業(yè)用地上，應(yīng)以?xún)?yōu)化市場(chǎng)化配置為原則，合理調(diào)整工業(yè)用地價(jià)格。

基于城市角度，對(duì)于土地價(jià)格增速較快的區(qū)域，地方政府可以適當(dāng)增加土地供應(yīng)量，但也需要同步加大信貸管控力度，控制地價(jià)漲幅，避免不理性的地價(jià)增長(zhǎng)。

3.2 完善土地儲(chǔ)備制度，構(gòu)建土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)

明確實(shí)際土地儲(chǔ)備量，是合理規(guī)劃土地使用，調(diào)控土地價(jià)格的基礎(chǔ)。因而各地方應(yīng)建立健全土地信息系統(tǒng)，完善土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，使得各地方政府可以準(zhǔn)確掌握各類(lèi)土地儲(chǔ)備量、使用情況、交易價(jià)格等，明確各類(lèi)用途土地的供需比以及是否存在閑置，以土地利用效率最大化為目標(biāo)，合理釋放閑置土地，以此來(lái)調(diào)控土地價(jià)格。不過(guò)土地儲(chǔ)備量要維持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃?，過(guò)多不利于土地資源的利用，過(guò)少又不能有效調(diào)節(jié)土地價(jià)格，因而，需要對(duì)土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行不斷完善，明確土地儲(chǔ)備原則、土地釋放條件等，保證地方土地供應(yīng)量的穩(wěn)定，避免土地價(jià)格的大幅波動(dòng)，從而穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 明確政府職能作用

目前我國(guó)地方政府既是土地管理者，又是土地市場(chǎng)交易的參與者，這種復(fù)雜的身份容易使得政府混淆自身地位以及職責(zé)，使得土地市場(chǎng)管理處于無(wú)序的狀態(tài)，在地方財(cái)政緊缺時(shí)，往往會(huì)通過(guò)出讓土地來(lái)解決，使得土地市場(chǎng)受到政府行政手段的干預(yù)較重，土地出讓價(jià)格不夠客觀，甚至滋生了腐敗作風(fēng)。因而，在當(dāng)前環(huán)境下，需不斷明確政府在土地管理中的定位，明確其在土地價(jià)格調(diào)控中所扮演的角色、職責(zé)，擺正其在土地市場(chǎng)運(yùn)行中的作用，健全監(jiān)督保障機(jī)制，完善土地招拍掛等出讓流程，減少行政手段對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)，保證土地市場(chǎng)交易的公開(kāi)、透明、公正。

3.4 優(yōu)化土地交易平臺(tái)，建立土地價(jià)格預(yù)警系統(tǒng)

保證土地交易的公平、公正，是保障土地價(jià)格遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提。雖然目前有土地招拍掛系統(tǒng)，但一般在具體拍掛定標(biāo)時(shí)，還是會(huì)以線(xiàn)下方式為主，不夠公開(kāi)，也不夠智能化，因而還需進(jìn)一步加大對(duì)土地交易平臺(tái)的優(yōu)化，細(xì)化功能程序，推動(dòng)土地交易的自動(dòng)化、智能化，借助市場(chǎng)來(lái)評(píng)定土地出讓價(jià)格。同時(shí)建立健全土地價(jià)格預(yù)警系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)督城市土地價(jià)格的變動(dòng)情況，描繪土地價(jià)格變動(dòng)曲線(xiàn)，及時(shí)識(shí)別異常變動(dòng)點(diǎn)，并分析影響因素，對(duì)未來(lái)城市土地價(jià)格的趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，為政府調(diào)控土地價(jià)格提供參考依據(jù)。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，城市土地市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)受到多種因素的影響，相比于其他商品而言，土地資源關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是政府調(diào)節(jié)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃等的重要手段，基于當(dāng)前土地市場(chǎng)運(yùn)行情況，可以從完善土地儲(chǔ)備制度、構(gòu)建土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)、明確政府職能作用優(yōu)化土地交易平臺(tái)以及建立土地價(jià)格預(yù)警系統(tǒng)等角度入手，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行完善，穩(wěn)定土地價(jià)格，推動(dòng)我國(guó)土地管理的規(guī)范化發(fā)展。