文/戴燁凌

一、引言

產(chǎn)業(yè)政策因其能夠彌補(bǔ)市場缺陷、有效配置社會資源、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而廣受關(guān)注。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對于產(chǎn)業(yè)政策問題也開展過眾多討論，尤其是2016年，林毅夫、張維迎兩位教授在北京大學(xué)圍繞產(chǎn)業(yè)政策的有效性進(jìn)行了著名的“林張之爭”[1]，更是將這類討論推向頂峰，并引起了學(xué)術(shù)界、企業(yè)界及政府部門的高度關(guān)注。

從市場與政府的關(guān)系角度來劃分，產(chǎn)業(yè)政策可分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。其中，選擇性產(chǎn)業(yè)政策是以“政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的廣泛干預(yù)，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導(dǎo)資源配置”為特征，其間政府居于主導(dǎo)地位；而功能性產(chǎn)業(yè)政策則是“市場友好型”產(chǎn)業(yè)政策，是以“完善市場制度、彌補(bǔ)市場不足”為特征，其間市場居于主導(dǎo)地位，政府的作用是增進(jìn)市場機(jī)能、擴(kuò)展市場作用范圍，并在公共領(lǐng)域彌補(bǔ)市場不足，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮其決定性作用[2]。

我國于20世紀(jì)80年代開始從日韓等國引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策時以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，并在后續(xù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局等政策體系做了詳細(xì)規(guī)定，通過“有保有壓、有扶有控”的辦法對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。這類選擇性產(chǎn)業(yè)政策在特定條件下取得了積極的成效，但卻逐漸無法適應(yīng)市場化改革的需求，也無法實現(xiàn)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率的目標(biāo)。因此在新的歷史條件下，必須加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，這是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要理論和實踐課題。

二、產(chǎn)業(yè)政策的概念

目前學(xué)術(shù)層面對產(chǎn)業(yè)政策的定義大體可分為三類：

一是廣義的概念。只要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響的政策都理解為產(chǎn)業(yè)政策。如貨幣供給、減稅降費(fèi)、優(yōu)化營商環(huán)境等。

二是狹義的概念。具有特定手段和特定產(chǎn)業(yè)指向的政策才是產(chǎn)業(yè)政策。如2020年8月國務(wù)院出臺了《新時期促進(jìn)集成電路產(chǎn)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策》，從財稅、投融資、研究開發(fā)、進(jìn)出口、人才、知識產(chǎn)權(quán)、市場應(yīng)用、國際合作八個方面提出了促進(jìn)集成電路產(chǎn)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的具體措施。

三是中性的概念。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類政策都是產(chǎn)業(yè)政策。表現(xiàn)形式既包括針對特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定的戰(zhàn)略規(guī)劃、實施方案、指導(dǎo)意見、行動計劃、目錄指南等，也包括為了提高制造業(yè)創(chuàng)新能力、金融供給、人才支撐等方面出臺的各類政策措施。

三、我國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會后，我國開始由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在此背景下，從20世紀(jì)80年代開始，我國借鑒日本、韓國等國家產(chǎn)業(yè)政策的理論研究和實踐經(jīng)驗，開始通過制定產(chǎn)業(yè)政策來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要可分為三個階段：

1.計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期（1978—1992年）

1986年，我國發(fā)布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃》，產(chǎn)業(yè)政策首次寫入政府文件。1988年，原國家計委產(chǎn)業(yè)政策司正式成立，成為我國歷史上首個產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)，開始著手產(chǎn)業(yè)政策研究制定工作。1989年，國務(wù)院頒布了我國歷史上第一部綜合性產(chǎn)業(yè)政策《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策的決定》，明確了我國各領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，規(guī)劃了重點支持產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品及嚴(yán)格限制及停產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品，并安排了信貸、稅收、物價、外匯、交通運(yùn)輸、能源及地方管理等方面的政策措施，來保障產(chǎn)業(yè)政策的組織實施。

2.市場經(jīng)濟(jì)逐步完善時期（1992—2012年）

1993年11月，中央出臺了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，把產(chǎn)業(yè)政策放在一個與宏觀總量政策同等重要的位置，將其作為彌補(bǔ)市場缺失、保證經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。1994年3月，國務(wù)院頒布并實施了我國第二部綜合性產(chǎn)業(yè)政策《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》。2004年7月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2004年本）。2005年12月，國務(wù)院頒布了第三部國家綜合性產(chǎn)業(yè)政策《關(guān)于發(fā)布實施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》。同年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布實施《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊，國務(wù)院相繼出臺汽車、鋼鐵等十大產(chǎn)業(yè)的振興計劃。這一時期，我國產(chǎn)業(yè)政策不斷發(fā)展完善，逐步確立了“有保有壓、有扶有控”的產(chǎn)業(yè)政策取向，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)政策體系。

3.中國特色社會主義進(jìn)入新時代（2012年以來）

在黨的十八屆三中全會上，黨中央提出了“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的重大理論觀點，對政府和市場的關(guān)系進(jìn)行了科學(xué)的闡述，同時明確了政府的職責(zé)和作用主要是“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈”，為政府及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門制定產(chǎn)業(yè)政策提供了重要的理論依據(jù)。

四、世界范圍內(nèi)主要工業(yè)國家產(chǎn)業(yè)政策概述

（一）日本產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展概述

日本在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展，但在1973年經(jīng)歷第一次石油危機(jī)后，出現(xiàn)了長達(dá)四年的經(jīng)濟(jì)衰退。在此期間，日本東京大學(xué)教授小宮隆太郎組織了幾十位經(jīng)濟(jì)學(xué)家，用了兩年時間推出了一套研究報告《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，書中揭示了日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容，是“運(yùn)用財政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)手段，有選擇地促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組，而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動”[3]，這種產(chǎn)業(yè)政策被稱為“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”。該報告從政策到理論層面，對日本20世紀(jì)五六十年代執(zhí)行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為在市場失靈的情況下，應(yīng)該靠政府的干預(yù)來彌補(bǔ)市場失靈，進(jìn)而提升市場的功能。在現(xiàn)實壓力下，從20世紀(jì)70年代中后期開始，日本政府開始由“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”逐步轉(zhuǎn)向以提升市場功能為目標(biāo)的“功能性產(chǎn)業(yè)政策”[1]，即以提供信息為中心，制定有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期研判和國際經(jīng)濟(jì)信息為重點的產(chǎn)業(yè)政策，并延續(xù)至今。

（二）美國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展概述

美國在歷史上也是產(chǎn)業(yè)政策的主要制定者、使用者和受益者。二戰(zhàn)后，美國政府通過軍事項目采購、支持基礎(chǔ)創(chuàng)新等形式，大力支持GPS、超級計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。僅以半導(dǎo)體行業(yè)為例，1965年軍方的訂單需求就占到美國整個半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的28%、整個集成電路產(chǎn)業(yè)的72%。20世紀(jì)80至90年代，隨著“華盛頓共識”的達(dá)成，產(chǎn)業(yè)政策在美國一度失寵，當(dāng)時美國主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家把經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為私有化、自由貿(mào)易等作用的結(jié)果。2008年金融危機(jī)后，美國政府注意到產(chǎn)業(yè)“空心化”帶來的風(fēng)險，開始重振本國制造業(yè)，特別是先進(jìn)制造業(yè)，先后制定了“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”等法案，以提升本國制造業(yè)的競爭力。2018年，特朗普就任美國總統(tǒng)后，強(qiáng)力推行“美國優(yōu)先”的對外政策體系，顛覆了自由貿(mào)易規(guī)則，通過征收進(jìn)口關(guān)稅、限制外資在美國國內(nèi)投資等舉措，力圖把制造業(yè)帶回美國本土。拜登政府上臺后公開宣稱，要加強(qiáng)美國自身的產(chǎn)業(yè)競爭力，通過出臺大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)行一場徹底的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

五、我國的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型展望

自20世紀(jì)80年代開始從日韓引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來，經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國已建立起比較系統(tǒng)的政策體系，同時也建成了門類齊全、獨立完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，躍升為世界制造業(yè)第一大國，也是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力大幅提升、發(fā)展方式深刻變革、國際競爭力不斷增強(qiáng)，取得了舉世矚目的成就。但與此同時，一些制約我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老問題尚未得到根本解決，如政府和市場的關(guān)系尚未完全理順、市場體系和市場機(jī)制尚不健全等。

2018年11月，習(xí)近平同志在民營企業(yè)家座談會上指出“要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變”，這為我國在新時期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型指明了方向，提供了根本遵循。推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，是未來一段時間內(nèi)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重大理論和實踐課題。從國內(nèi)看，我國現(xiàn)階段仍處于社會主義初級階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在逐步健全，市場經(jīng)濟(jì)的體制條件和環(huán)境尚不完善。從國外看，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，處于地緣政治沖突、疫情困局、單邊多邊主義交戰(zhàn)等多期疊加的時間窗口期。在此背景下，產(chǎn)業(yè)政策仍有其存在的必要性。但更重要的是如何在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

1.穩(wěn)妥有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的幕后，本質(zhì)上都是政治。在考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問題時，不能單獨從經(jīng)濟(jì)的角度來看問題，而是要綜合考慮國際政治形勢，按照統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則一并謀劃。從當(dāng)前的形勢看，對特定行業(yè)、特定企業(yè)進(jìn)行有針對性的支持政策仍然有必要。主要原因包括：一是在全球視角下，完全公平競爭的環(huán)境并不存在，有針對性的產(chǎn)業(yè)政策是提高國家整體產(chǎn)業(yè)核心競爭力的必要手段。制造業(yè)是立國之本、強(qiáng)國之基，也是世界各國搶奪發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的必爭之地。現(xiàn)階段，我國制造業(yè)傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢正逐步減弱，如若放棄對特定行業(yè)特定企業(yè)的支持，將會在國際競爭中處于被動。二是當(dāng)前中美博弈不斷加劇，我國產(chǎn)業(yè)鏈面臨“斷鏈”、關(guān)鍵核心技術(shù)面臨“卡脖子”，產(chǎn)業(yè)安全面臨較大風(fēng)險。有針對性的產(chǎn)業(yè)政策是應(yīng)對外部風(fēng)險挑戰(zhàn)，健全自主可控、安全高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要抓手。三是企業(yè)發(fā)展所處階段不同，面臨的問題也不同，在新冠肺炎疫情持續(xù)影響的當(dāng)下，企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）生產(chǎn)經(jīng)營面臨著用工短缺、成本上漲、銷售下降等諸多難題，業(yè)務(wù)主管部門制定出臺有針對性的產(chǎn)業(yè)政策，有利于有的放矢、精準(zhǔn)施策，實現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變的效果。

2.聚焦產(chǎn)業(yè)政策作用領(lǐng)域

產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)盲目使用，而應(yīng)根據(jù)不同的行業(yè)、領(lǐng)域和發(fā)展要求，有針對性地采取不同的方式方法?？傮w而言，政府要改變自己的行為方式，真正做到“有所為、有所不為”[1]，將產(chǎn)業(yè)政策聚焦在彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全等重點領(lǐng)域。同時，要慎防在實施產(chǎn)業(yè)政策時將上述領(lǐng)域范圍泛化，將一些不適宜的項目貼上實施國家戰(zhàn)略、維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的標(biāo)簽，這樣不僅會與實施產(chǎn)業(yè)政策的初衷相背離，還會擾亂市場秩序，造成不公平競爭。

3.完善產(chǎn)業(yè)政策治理機(jī)制

產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重點是要完善治理機(jī)制。一是優(yōu)化支持方式。制定實施產(chǎn)業(yè)政策必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，把符合國際規(guī)則作為制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的必要約束條件。二是減少行政干預(yù)。要善用市場化、法治化手段，通過采用環(huán)境營造、標(biāo)準(zhǔn)制定等辦法加強(qiáng)引導(dǎo)，最大限度減少行政手段對市場的干預(yù)。三是健全激勵辦法。對于一些量化目標(biāo)明確的支持項目，建議采用具有獎勵性質(zhì)的后補(bǔ)助支持方式，提高財政資金配置效率和使用效益。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型環(huán)境

當(dāng)前，我國市場體系還不健全，政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀主體活力不強(qiáng)等問題。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，不能一條腿走路，而是要與“放管服”改革、要素市場化改革、國有企業(yè)改革等重點領(lǐng)域改革統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)，只有做到“兩手抓、兩手都要硬”，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型才會做實落穩(wěn)，才能有針對性地解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的實際問題，才能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的最大效用，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的根本目標(biāo)。