文/吳泳妍 胡新宇 申曉鵬

2014年以來，國家和相關部委相繼頒布了系列政策，大力支持及推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，PPP模式的推廣應用不斷得到發(fā)展。目前，法律政策環(huán)境已基本完善。高速公路作為大型基礎設施項目，使用者付費較為穩(wěn)定，投資、建設及運營企業(yè)在市場中比較成熟，適宜通過PPP模式引入其先進的經(jīng)驗和優(yōu)質資源開展相關工作。

一、高速公路項目基本特點

根據(jù)《2020年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年高速公路里程16.1萬公里，其中國家高速公路里程11.3萬公里。2021年中共中央、國務院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，提出要支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和社會主義現(xiàn)代化強國建設，到2035年，國家綜合立體交通網(wǎng)布局國家高速公路網(wǎng)要增加到16萬公里左右。未來，高速公路仍是我國基礎設施建設重要的投資領域，其基本特點主要包括以下四方面。

（一）投資規(guī)模大，建設成本高

我國高速公路根據(jù)其建設規(guī)模的不同，總投資需求多為幾十億到上百億的規(guī)模。中西部地區(qū)建設成本約為1~2億元/公里，一線發(fā)達城市高達3~4億元/公里，平均建設成本達到2~3億元/公里。

（二）國家資金和政策支持力度大，對社會資本吸引力強

對于普通公路一般采取政府直投、運營資金通過國家燃油稅返還維持運營。對于收費公路一般是通過政府還貸公路及經(jīng)營性公路兩種模式進行運作。對于納入國家高速公路網(wǎng)項目，交通運輸部會給予不同地區(qū)項目相應的車購稅補助資金，對于國高網(wǎng)項目補助資金可以達到總投資的20%~30%。對于具有戰(zhàn)略意義或貧困地域的項目則給予更高比例的資金支持。補助資金的使用可以大幅降低地方財政補貼壓力，增強項目的吸引力及競爭力。同時，各地政府相繼出臺系列政策，對于大型基礎設施項目建設簡化前期審批手續(xù)，對采用PPP模式的建設項目進行前期工作經(jīng)費的補貼支持政策。

（三）項目效益普遍較差，盈利模式單一

高速公路項目屬于公共服務類項目，有使用者付費基礎，車輛通行費為主要收入來源，但國內(nèi)目前絕大多數(shù)高速公路均難以實現(xiàn)在收費期內(nèi)收入覆蓋其建設和運營成本，需要政府提供可行性缺口補助。對于高速公路服務區(qū)的開發(fā)在中西部地區(qū)均沒有實現(xiàn)傳統(tǒng)模式的突破，未發(fā)揮服務區(qū)窗口功能，對服務區(qū)由功能性向經(jīng)營性的轉型探索不足。

（四）多為跨區(qū)域項目，協(xié)調推進要求高

高速公路項目多為跨地域、跨地區(qū)作業(yè)項目，投資規(guī)模大，各地經(jīng)濟水平存在差異，補償標準不盡一致，對項目需求不統(tǒng)一，協(xié)調力度不同。拆遷補償標準設置和協(xié)調項目推進難度大，跨地域同步啟動項目的建設要求高。

二、高速公路采用PPP模式的必要性和可行性

（一）采用PPP模式的必要性

1.解決當期建設資金，有效管理必要的財政支出

考慮到各地財政在收入有限且當前宏觀經(jīng)濟形式矛盾凸顯，增長面臨一定下行壓力的背景下，各地尤其是財政收入薄弱的地區(qū)在落實“兩新一重”的任務時均存在較大的當期建設資金缺口。現(xiàn)行的國家政策體系對一些操作模式還處于收口的狀態(tài)，地方政府針對基礎設施建設新建項目最直接的融資機制只限定在發(fā)行債券和PPP模式兩種主要渠道，因此從解決當期建設資金的角度來看，采取PPP模式有利于降低或解決政府當期建設資金壓力，將建設及運營的資金壓力拉長到全生命周期，對于必要的財政支出也實現(xiàn)了有效管理。

2.規(guī)范引入競爭機制，優(yōu)選社會資本方

高速公路項目一般投資體量較大，所包含的投資、建設及運營環(huán)節(jié)專業(yè)性較強，采用PPP模式從傳統(tǒng)的總承包模式變?yōu)榱艘敫咚俟饭こ掏顿Y、建設、運營的“綜合性服務商”，在項目的全生命周期均能充分吸收社會資本方先進的投融資、建設及管理經(jīng)驗，有效提升項目的經(jīng)營水平，為項目帶來新的血液與活力。從源頭上降低了建設及運營成本，后續(xù)通過績效評價體系不斷激勵社會資本方提高公共服務的水平和質量。采用公開招標等方式，既提供了規(guī)范的流程規(guī)制又確保了競爭和優(yōu)選目標的實現(xiàn)。

（二）采用PPP模式的可行性

1.PPP模式推廣應用的法律政策環(huán)境逐步完善

國務院、國家發(fā)展改革委、財政部先后頒布了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）、《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號）等系列政策法規(guī)文件。政策文件的發(fā)布與逐步完善均對PPP模式的規(guī)范運作、有效推廣及按效付費等提供了良好的政策環(huán)境。

2.項目市場化基礎較好，吸引力較大

高速公路項目本身具有良好的“使用者付費”基礎，車流量一般逐年呈現(xiàn)由低到高的趨勢，項目的修建是為了解決民生、旅游及通道問題。收益遠期向好，對市場有較大吸引力。目前，國內(nèi)在高速公路建設領域已經(jīng)擁有眾多的具備良好的投資、建設及運營能力的企業(yè)，市場及技術相對成熟，為項目通過公開采購引入充分的競爭機制實現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”創(chuàng)造了外部條件。

3.強調全生命周期績效管理的操作要求

根據(jù)目前中央政府推廣PPP模式的相關政策要求，政府應建立項目全生命周期績效評價體系，對項目全面實施監(jiān)管機制，優(yōu)良成熟的績效評價機制也是財政部篩選及評估PPP示范項目的關鍵指標要求。PPP項目落地的關鍵，不僅在于建設期的資金投入，更多的是要求社會資本方在合作期內(nèi)能夠持續(xù)有效地保持對項目提供良好的服務及對設施持續(xù)不斷地進行運營與維護。

4.政府的先進理念與支持態(tài)度

目前各級政府以服務全域經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，高度重視國家推進PPP模式的政策導向，認識到PPP模式對于轉變政府職能、整合社會資源、提升公共服務供給、優(yōu)化營商環(huán)境等具有深遠意義和積極影響，基本樹立了提高效率、明確權責、風險共擔、全生命周期績效管理等PPP項目運作的基本理念，各級政府的支持態(tài)度均為項目的高效推進奠定了堅實的基礎。

三、高速公路PPP運作要點及建議

結合我國高速公路項目特點，在PPP項目實施方案運作模式設計過程中應著重考慮以下三方面內(nèi)容:

（一）優(yōu)化可行性缺口補助模型，實現(xiàn)共贏合作

高速公路受到車型換算關系、交通量需求情況、當?shù)卣斦С鰤毫Φ纫蛩刂萍s，需要尋求多變適宜的付費模型，便于后期評價與支付。綜合全國部分高速公路的案例實際情況，高速公路項目財務模型可按照協(xié)議票價模式（固定年限）、協(xié)議交通量模式（固定年限）、年限模式（政府不付費）、穩(wěn)定補貼（需要通過招投標確定）、政府分成（固定年限）等方式進行設計。

1.協(xié)議票價模式。根據(jù)地域劃分，鎖定收費年限為25年或30年，適用于車型構成穩(wěn)定，易建立多車型換算關系的情況。需要建立各種車型與標準車對應的收費標準換算關系，獲得的測算結果是與標準車對應的通行費標準（又稱“約定通行費標準”）。約定通行費標準又可以拆分成通行費部分和補貼部分，這種模式有利于對項目使用者付費和可行性缺口補助進行切分。

2.協(xié)議交通量模式。根據(jù)地域劃分，鎖定收費年限為25年或30年，適用于車型構成復雜及交通量不確定狀態(tài)下的設計。建立車流量與收入的直接對應關系，簡化換算過程。

3.年限模式。政府不再支付運營期可行性缺口政府補貼，通過對鎖定的收費年限進行招標。適用于地方財政能力有限或經(jīng)濟效益較好的項目。本質是利用調節(jié)合作年限的長短來調節(jié)項目收益，即效益不好的項目可拉長年限，效益好的項目可縮短年限，政府均不承擔可行性缺口補助。

4.穩(wěn)定補貼（需要通過招投標確定）。對于地方財力薄弱，長期收益穩(wěn)定的項目通過鎖定收費年限，采用招投標方式確定每年穩(wěn)定一致的可行性缺口補助標準。適用于地方財力薄弱且一般公共預算支出增長不穩(wěn)定的地區(qū)。這種方式便于項目的長期預算列支，也便于對一般公共預算支出及其不穩(wěn)定的時期能夠做到合理的判斷，規(guī)避政府支付不及時的失信風險。

5.政府分成（固定年限、政府不補貼）等。對于項目收益較好，在鎖定的收費年限為25年或30年的運營期內(nèi)項目運營收費能夠覆蓋建設成本，實現(xiàn)項目的自平衡。適用于收益較好的高速公路項目。通過設置政府通行費收入政府分成線作為主要攔標價，實現(xiàn)在一定范圍內(nèi)政府對社會資本方在運營中可能產(chǎn)生暴利情況進行合理控制，政府方對超出通行費收入政府分成線的通行費收入部分進行分成。

（二）通過資本金與股比的合理組合，調節(jié)政府資金時間配置

《關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）要求可以適當調整基礎設施項目最低資本金比例，其他基礎設施項目維持20%不變。其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。根據(jù)國家政策要求，公路項目資本金比例可以在20%最低資本金比例的要求適當下浮，但對于PPP項目，政府一般考慮到項目風險及運營初期車流量的培育風險，一般會將項目資本金比例控制在20%~25%之間。

資本金和股比是調節(jié)社會資本方出資和政府可行性缺口補貼的核心因素，資本金和股比提高會提高社會資本方的準入門檻，降低后期項目履約風險，但會增加政府未來的可行性缺口補助支出。目前，對于政府當期支出財力相對充裕，可采用“高資本金比例社會資本方低股比的模式”。前期提高政府當期出資額度，降低未來政府在運營期的可行性缺口補助支出，為未來其他PPP項目的建設預留一定的支出空間。也在一定程度上提高社會資本方的準入門檻，大大降低項目履約風險。在政府當期支出財力相對較弱的地區(qū)可選擇“低資本金比例社會資本方高股比模式”，實現(xiàn)政府當期不出資或少出資，在項目建設期降低政府當期的支出壓力，適當在一定范圍內(nèi)提高社會資本方準入門檻，降低項目履約風險。對于營商環(huán)境較好且政府具有一定的當期支付能力，可選用“低資本金比例社會資本方低股比模式”，降低雙方當期出資壓力，降低可行性缺口補助，為地區(qū)其他PPP項目預留空間。

（三）設計合理的采購方式，優(yōu)選社會資本方

社會資本方的采購方式不同直接影響社會資本方的利潤空間、項目完成的可靠度和財政承擔的補貼額。通過兩標并一標形式將工程建設授予有經(jīng)驗的社會資本方。招標階段采用雙信封綜合評分法，該方法能有效地避免社會資本方的惡意低價中標，確保在進入第二信封評審的投標人本身具有能夠保障本項目順利實施的投資、建設及運營管理能力，同時能使（第二信封）得到更充分的競爭。各地通過雙信封綜合評估法可在合理低價的結果選中價低質優(yōu)的社會資本方。

（四）創(chuàng)新盈利模式，提高項目收益

高速公路傳統(tǒng)收入主要包括車輛通行費、服務區(qū)（加油站）、廣告等收入。應創(chuàng)新服務區(qū)盈利模式，突破傳統(tǒng)服務區(qū)只滿足過往車輛和司乘人員基本需求的服務定位，將公益服務和市場經(jīng)濟充分結合，發(fā)揮對外窗口服務功能，加快探索由傳統(tǒng)的功能性向經(jīng)營性的轉型發(fā)展之路，實現(xiàn)服務區(qū)社會效益與經(jīng)濟效益的共同增長。

1.充分利用項目建設邊角地實施綜合開發(fā)

項目開發(fā)將物流、商貿(mào)、休閑綜合體和高速公路服務相融合，利用市場化手段在具有景觀基礎、商業(yè)開發(fā)價值、貨物集散條件的節(jié)點區(qū)域，打造高速公路綜合服務項目的樣板；開創(chuàng)公路建設與沿線開發(fā)協(xié)同發(fā)展的新道路；探索高速公路建設自平衡的“高速經(jīng)濟”新模式。

2.拓展服務區(qū)物流功能，延伸高速產(chǎn)業(yè)鏈條

服務區(qū)的設置通常在高速公路銜接點附近，服務區(qū)所設置的地點通常也是重要的物流集散點。通過產(chǎn)業(yè)植入，將項目的物流通道功能賦予物流服務屬性。既高效服務于區(qū)域物流發(fā)展需要，又可提高服務區(qū)的經(jīng)營效益，實現(xiàn)雙贏。

四、結束語

我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第十四章第二節(jié)中提出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導的投資內(nèi)生增長機制”“規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）”。從我國現(xiàn)行的投融資體制來看，PPP模式仍然是較長時間段內(nèi)解決重大基礎設施建設的有效模式，該模式在降低政府當期財政出資壓力的基礎上能夠有效規(guī)避新增政府隱形債務。

本文通過對國內(nèi)高速公路典型案例的分析與總結，希望能夠指導后續(xù)項目更加高效運作，在高速公路建設領域起到積極的示范與借鑒作用。通過不斷地市場引導，PPP模式為傳統(tǒng)的基礎設施建設帶來新的市場活力，有效激發(fā)市場主體主動探索“建設+生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+經(jīng)濟”的發(fā)展模式。