●劉偉

《中國共產黨機構編制工作條例》（以下簡稱《條例》）是機構編制領域第一部基礎主干黨內法規(guī)，是新時代機構編制工作的基本遵循。《條例》把黨管機構編制的程序分為動議、論證、審議決定、組織實施和監(jiān)督問責等基本環(huán)節(jié)。其中，機構編制工作動議應當根據黨中央要求和工作需要，按照機構編制管理權限提出。

在機構編制工作實踐中，機構編制調整事項大多由部門提出?！皠幼h”作為機構編制管理的第一道程序，對于整個機構編制管理工作起著重要的導向作用?；诖朔N情況，研究部門機構編制事項是如何動議，又經過怎樣的論證和決定過程，最終得以組織實施，梳理總結其一般流程和調整機制，反思存在的問題，提出完善建議，對于進一步完善機構編制動議工作，推動形成動議主體明確化、動議時機規(guī)范化、動議環(huán)節(jié)程序化、動議監(jiān)督制度化有著重要意義。本文著重研究部門動議的機構編制事項調整機制，以期為今后的工作實踐提供探索和指引。

部門動議的機構編制事項一般是對其機關及所屬事業(yè)單位機構、職能、編制、領導職數等事項的調整，包括但不限于以下具體情形：增設、撤銷、更名、掛牌內設機構；調整部門或內設機構職能，厘清職責邊界；調整領導職數；調整行政、各類事業(yè)編制數量；整合事業(yè)單位，調整機構規(guī)格；變更事業(yè)單位經費渠道和編制性質等。

一、主要問題

隨著《條例》的頒布實施，機構編制管理法制化進程不斷加快，部門機構編制事項動議實踐與現行黨內法規(guī)對機構編制動議的要求還存在一些不相適應的地方。

（一）動議程序沒有得到嚴格遵守。個別部門在動議機構編制事項時，沒有堅持黨管機構編制原則，缺乏基本的黨組（黨委）集體研究討論程序，隨意性大，分析論證中個人主觀色彩較重，有的僅簡單通過工作人員草擬機構編制訴求報文。個別部門在提交機構編制申請時，不按程序與機構編制部門溝通，以送閱件或者書面匯報等形式，直接呈送編委領導，有的以部門名義而不是部門黨組（黨委）名義行文。

（二）動議內容不夠客觀全面。部門通常在動議機構編制事項時，側重于必要性考量，就本地區(qū)本部門的需要考慮得多一些，動議中的論證主觀因素較強，只談有利因素，不談不利因素，論證行為較為片面。習慣于將工作困難的原因簡單歸結為體制不順、機構不健全、人員編制不足等問題，并沒有真的嘗試通過內部挖潛、建立機制、管理創(chuàng)新、技術升級、購買服務等方式解決問題；有的部門在提出機構編制需求時，選擇性地比對周邊兄弟地市同類機構編制設置情況，只比其無不比其有，只比其弱不比其強。同時，缺乏對各地市的經濟總量、人口、面積、管理及服務對象的數量總體考量，為編委領導決策、編辦調研論證，掌握實情、客觀公正做出判斷造成一定影響；還有個別部門動議機構編制事項是從解決內部干部晉升提拔、人員安置調動等角度出發(fā)，存在因人設崗現象，沒有從部門的真實工作需要和規(guī)范機構編制管理角度出發(fā)。

（三）機構編制使用效益未有效發(fā)揮。個別部門在動議調整機構編制事項前，沒有對現有職能職責機構編制事項進行充分的評估分析，本身尚存在職責未完全履行、編制和職數未及時使用或長期閑置、批復成立或注銷的事業(yè)單位未按規(guī)定辦理登記和注銷手續(xù)、人員編制結構不合理等現象，卻仍以工作力量不足、體制不順為由，動議機構編制事項。這樣既不利于維護機構編制工作的嚴肅性和權威性，也難以將構編制資源真正用在刀刃上。

二、對策和建議

根據《〈中國共產黨機構編制工作條例〉釋義》，部門提出機構編制動議，其動議的程序、主體、內容等應當依規(guī)進行，在制度落地過程中，應重點關注以下問題。

（一）明確動議啟動情形，解決好“何種情況動議”的問題

1.明確可以動議的情形。筆者認為，主要有以下五種情形。一是黨中央或上級黨委（黨組）有明確要求的；二是重大體制機制和職責調整需要進行相應的配套改革的；三是本地區(qū)或本部門機構職能體系的局部運行出現了較為明顯的不適應不協調，需要及時調整解決的；四是人民群眾、所轄地區(qū)或下屬部門反映強烈的；五是因其他特殊情況需要啟動調整的。

2.明確暫緩動議的限制性因素。筆者認為，當存在以下情形時，原則上暫緩動議：經機構編制部門督查、核查、群眾舉報，查實部門存在違反機構編制管理規(guī)定問題、且整改不力或拒不整改的；動議過程中存在隱瞞事實、弄虛作假的。

3.明確不得動議的條件。對于機構改革期間明確凍結機構編制事項的不得動議，對于不符合政策規(guī)定的事項不得動議，對于超出配置標準范圍的事項不得動議，對超出動議權限范圍的不得動議。

（二）完善動議操作流程，解決好“怎樣動議”的問題

完善動議操作流程，就是要科學設計動議工作中每個具體環(huán)節(jié)的操作流程，對動議的每一個流程做出明確的程序化規(guī)定，科學界定好每一個流程的工作主體、工作任務、工作權限，以避免動議的無序操作。筆者認為，該環(huán)節(jié)有如下重點流程：

1.啟動環(huán)節(jié)，形成意見。部門啟動機構編制事項動議的主體應為部門黨組（黨委），任何個人無權擅自就機構編制事項提出動議。具體可由部門黨組（黨委）領導班子集體根據本單位機構編制工作實際及相關方面意見建議，形成初步動議意向。

2.醞釀環(huán)節(jié)，充分溝通。部門黨組（黨委）可先將擬調整事項內容與機構編制部門進行溝通銜接，陳述擬動議事項的理由、依據和意見，在取得初步意見后，再進入動議程序。對不符合政策規(guī)定和實際工作需要的，不得進入動議程序，不得進行研究提報。

3.決定環(huán)節(jié)，行文報送。由部門黨組（黨委）對擬啟動機構編制事項按照《條例》中關于論證條件要求，運用綜合分析和調研論證，依法依規(guī)就調整機構編制事項逐一論證說明。由部門黨組（黨委）領導班子集體討論決定動議事項， 部門召開黨委（黨組）會議決定動議事項。

（三）規(guī)范動議相關內容，解決好“動議什么”的問題

1.規(guī)范請示主體。重點關注以下情況：各部門及所屬事業(yè)單位請示機構編制事項，統(tǒng)一以主管部門黨組（黨委）名義申請；未設黨組（黨委）的，統(tǒng)一以主管單位名義申請；縣（市、區(qū)）統(tǒng)一以縣（市、區(qū)）委編委的名義申請。部門下屬事業(yè)單位或代管機構涉及機構編制事項必須經過主管部門黨委（黨組）進行審議，不得擅自或越級請示機構編制事項。

2.規(guī)范請示文本。機構編制事項請示應一事一報。涉及機構編制調整的請示文件須是正式編號、標注簽發(fā)人、加蓋公章的正式公文。為確保依據翔實、充分，請示文件中的論證報告應當對格式和內容框架進行規(guī)范。

3.規(guī)范請示內容。主要包括：提出請示的理由和依據，按照《條例》第16條規(guī)定，對“五個是否”逐項進行說明，機構編制現狀、黨組（黨委）或領導班子研究情況，參考借鑒其他區(qū)縣同類機構設置情況，充分論證請示事項的必要性、合理性、可行性，做到理由充分、依據清楚、意見明確。同時須提供相關法律法規(guī)或政策文件、部門職責履行情況、機構編制現狀、同類機構編制配置情況等相關材料。部門黨組（黨委）要對論證報告的真實性、客觀性負責。

（四）健全動議配套制度，解決好“動議保障”的問題

動議既是一個相對獨立的環(huán)節(jié)，又是機構編制管理環(huán)節(jié)中與其他環(huán)節(jié)互相聯系的基礎環(huán)節(jié)。因此，必須樹立整體觀念，把動議工作放到機構編制管理的整個體系中去研究，注重制度體系的前后銜接，加強配套制度建設，為規(guī)范動議工作提供有力保障。

1.健全定期分析研判制度。編委及其辦公室發(fā)文調整部門機構編制事項后，應當適時開展“回頭看”，定期通過對部門開展督導檢查，分析研判其是否按要求落實了相關機構編制事項，落實不到位的要及時督促整改。

2.運用使用效益評估制度。在加大事業(yè)單位履職評估結果運用的同時，積極探索在機關部門建立機構編制使用效益評估機制，指導部門瘦身健身、挖潛增效、優(yōu)化結構，把編制資源用到最重要、最亟需、最關鍵的職責上，促進編制資源使用效益最大化。加強評估結果運用，論證部門動議的機構編制事項時，可以將此前其他事項的督查評估情況作為基礎性審查的重要依據。如果一個部門的日常機構編制管理不規(guī)范、機構編制資源使用效益低下，應先督促部門整改到位后再受理其動議事項。

（作者系安康市委編辦改革調研科科長）