陳泊舟

（湘潭大學(xué)）

雙軌制作為強(qiáng)制使用的電子文件管理模式，產(chǎn)生于我國(guó)信息技術(shù)不成熟，數(shù)字化理念興起較晚的背景下，具有一定的歷史意義。但目前而言，由于其浪費(fèi)資源，拖拽電子化信息處理效率，與數(shù)字化、無(wú)紙化辦公趨勢(shì)相背離，暴露出以“電子+紙質(zhì)”形式歸檔不再適用于高度信息化的當(dāng)今社會(huì)的弊端。早在2014年，陶云龍?jiān)凇峨娮訖n案雙套制管理問(wèn)題研究》中，提倡國(guó)家綜合檔案館施行單套制接收政策。加之，在新修訂的《檔案法》背景下，檔案信息化建設(shè)有了質(zhì)的飛躍。那么，基于新法的頒布，電子文件的管理也應(yīng)實(shí)現(xiàn)歷史性突破。然而，就目前情況來(lái)看，單軌（套）制的普及率未達(dá)到理想狀態(tài)，雙軌（套）制仍被許多檔案工作人員采用。因此，本文對(duì)雙軌制仍受到工作者“喜愛(ài)”和利用、單軌制推行不暢等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行探討，以便更好地推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展。

一、歷史回溯：電子文件單軌制之源流梳理

近年來(lái)，檔案學(xué)界對(duì)于文件管理種類(lèi)的討論多集中在“雙套（軌）制”“單軌（套）制”等。如馮惠玲認(rèn)為“單軌制是指在數(shù)字環(huán)境中僅以電子方式運(yùn)行和保存電子文件的全流程?！睂?duì)于雙軌制與雙套制，其觀點(diǎn)是“前者是指在文件生成、運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中紙質(zhì)與電子兩種版本文件同步隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)。后者是同一份文件的電子和紙質(zhì)版本共同處于儲(chǔ)存和可利用狀態(tài)”。

現(xiàn)有研究大多沿用馮惠玲觀點(diǎn)。鮑志芳提出，“單軌制指文件整個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程，包括歸檔之后，只有一種文件形式?！倍鴨翁字剖窍鄬?duì)的，“是文件歸檔后，選擇紙質(zhì)或電子一種文件形式進(jìn)行存儲(chǔ)和利用?！崩铥悵崒㈦p套制視為由雙軌制衍生而來(lái)的歸檔形式?！皬?qiáng)調(diào)文件歸檔后存在紙質(zhì)與電子雙重利用版本?！笨偠灾?，上述文件管理模式的理解在于“軌”參與業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)全過(guò)程，而“套”特指文件歸檔后的保存形式。

因此，本文所討論的單軌制與雙軌制的管理范圍都包括現(xiàn)行文件、半現(xiàn)行文件以及非現(xiàn)行文件，所以其管理對(duì)象為文件形成后的所有運(yùn)動(dòng)軌跡。但是，主要區(qū)別在于“雙軌制”強(qiáng)調(diào)同一份文件以紙質(zhì)與電子兩種不同載體進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。而“單軌制”僅以電子形式貫穿于文件生命周期。

二、模式比較：電子文件單軌制之SWOT分析

（一）單軌制管理的優(yōu)勢(shì)

1.節(jié)約集中利用資源

電子形式歸檔對(duì)于紙張、人力、儲(chǔ)存場(chǎng)地等資源消耗較少，更能解放生產(chǎn)力。“信息化的原本宗旨是通過(guò)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)提高生產(chǎn)和管理效能，改善用戶體驗(yàn)”。以線上辦公代替線下業(yè)務(wù)，可以減輕人力的耗費(fèi)。單軌制管理下，主要通過(guò)電子文件管理系統(tǒng)提供的檢索工具批量完成電子檔案的檢索、打印等利用工作。而且，電子檔案的利用打破了傳統(tǒng)意義上一份檔案僅供一名用戶使用，即“1對(duì)1”形式。已開(kāi)放利用的電子檔案可以為多名線上用戶同時(shí)提供借閱服務(wù)，而且不局限于地域、時(shí)間等影響，服務(wù)效率高。

以電子載體代替紙質(zhì)形式，可以減少紙張的浪費(fèi)。從載體本質(zhì)上看，因電子檔案具有信息容量大、存儲(chǔ)密度高等特性，與囊括同等內(nèi)容的紙質(zhì)檔案相比，其對(duì)紙張或其他資源的利用率較低。從儲(chǔ)存空間來(lái)看，單軌制管理模式下電子文件通常保存在系統(tǒng)磁盤(pán)和外存儲(chǔ)設(shè)備中。相較于雙軌制管理面臨使用庫(kù)房的緊張的問(wèn)題，電子文件虛擬存儲(chǔ)空間更為充裕，降低了修建檔案庫(kù)房、購(gòu)買(mǎi)庫(kù)房以及日常管理庫(kù)房的成本。

從提供利用來(lái)看，電子檔案具有復(fù)用性。對(duì)電子檔案造成損害的因素較單一，主要以技術(shù)形式體現(xiàn)。除此之外，單軌制下的電子文件具有維護(hù)費(fèi)用較低，維護(hù)頻率較少維護(hù)時(shí)長(zhǎng)較以及利用率較高等優(yōu)點(diǎn)。

2.充分尊重電子文件“四性”

檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性，體現(xiàn)檔案的價(jià)值。對(duì)于電子信息系統(tǒng)生成的文件，電子形式才是電子文件和電子檔案的原始憑證。那么，為尊重其原始價(jià)值，保持其初始狀態(tài)，應(yīng)以電子形式存儲(chǔ)。尤其是對(duì)于音頻、影像、數(shù)據(jù)等特殊格式的文件，紙質(zhì)載體只是進(jìn)行“硬拷貝”，不能完全保存其原始內(nèi)容。電子形式保存才能最大限度確保其完整性、真實(shí)性，進(jìn)而在不破壞原始狀態(tài)的情況下，保證其可用性、可靠性。

3.強(qiáng)效打破“有形”限制

單軌制管理靈活貫穿于業(yè)務(wù)全流程。紙質(zhì)文件由于受到載體、空間等因素限制，在辦理異地業(yè)務(wù)時(shí)往往耗費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且交接過(guò)程中容易造成文件磨損、流失等狀況。針對(duì)此隱患，電子文件信息處理系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)獲取、數(shù)據(jù)即時(shí)采用，節(jié)約時(shí)間成本。各部門(mén)、各單位與各系統(tǒng)間都可通過(guò)使用共同的電子信息系統(tǒng)和搭建信息橋梁進(jìn)行交流、溝通，拓寬信息共享的幅度，省去了不必要的工作環(huán)節(jié)，提高工作效率，突破雙套制下的管理局限性。

（二）單軌制管理的劣勢(shì)

1.成本不確定

單軌制的不成熟性主要表現(xiàn)在其成本的不穩(wěn)定性。在探討雙軌制與單軌制成本效益時(shí)，我們往往考慮的是長(zhǎng)期效益。例如，解放勞動(dòng)力、合理利用資源和提高工作效率等。但是，側(cè)重于當(dāng)期效益的話，采用單軌制管理，必須考慮計(jì)算機(jī)系統(tǒng)研發(fā)、設(shè)備購(gòu)置和維護(hù)等所需投入與其產(chǎn)出是否正相關(guān)。與雙軌制簡(jiǎn)單的硬件要求相比，單軌制高成本投入能否帶來(lái)高效益的不確定性更為顯著。通常對(duì)單軌制投入成本的預(yù)期收益有足夠的把握時(shí)，才實(shí)行單軌制管理模式，這也導(dǎo)致了其推行困難。因此，權(quán)衡電子文件管理模式長(zhǎng)期利益與短期利益的關(guān)系，才能有效開(kāi)展檔案工作，推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展，以更好順應(yīng)新時(shí)代要求。

2.對(duì)管理環(huán)境要求高

由于單軌制對(duì)于信息技術(shù)的高度依賴(lài)，使得對(duì)于管理環(huán)境的要求較高。例如配備齊全的電子文件處理設(shè)備、存儲(chǔ)設(shè)備，業(yè)務(wù)系統(tǒng)的安全保障、業(yè)務(wù)對(duì)接等都有嚴(yán)格要求。另外，單軌制管理模式需要專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行信息化操作，提高了檔案管理人員的門(mén)檻。而雙軌制管理模式操作較為簡(jiǎn)單。通常將電子文件與紙質(zhì)文件進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制，即可完成歸檔工作，對(duì)人員信息技術(shù)要求不高。并且，這種管理模式實(shí)行時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)豐富，相關(guān)人員具有處理突發(fā)問(wèn)題的能力。

（三）單軌制管理面臨的機(jī)會(huì)

1.國(guó)家信息化戰(zhàn)略支持

2016年12月，國(guó)務(wù)院《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出“加強(qiáng)國(guó)家電子文件管理，促進(jìn)電子文件規(guī)范應(yīng)用”。此外，國(guó)家出臺(tái)了部分有關(guān)電子文件管理的規(guī)范性文件和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！峨娮游募w檔與電子檔案管理規(guī)范》取消了雙套制的相關(guān)要求，并提出采用在線歸檔為主、離線歸檔為輔的單軌制電子文件歸檔方式。2020年6月，國(guó)家頒布新修訂的《檔案法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檔案的地位。特別是，新增“檔案信息化”一章，強(qiáng)調(diào)了檔案信息化的重要程度。

從實(shí)踐角度來(lái)看，單軌制管理試點(diǎn)工作進(jìn)展迅速。浙江建立了“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢(xún)”的行政審批電子文件歸檔模式；湖北率先在省直機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)電子文件在線歸檔工作。2017年8月我國(guó)首家互聯(lián)網(wǎng)法院—杭州互聯(lián)網(wǎng)法院成立，隨后北京、上海等地也成立了互聯(lián)網(wǎng)法院。減輕了群眾與辦公人員奔波于各個(gè)有關(guān)部門(mén)、相關(guān)流程，而造成的體力、財(cái)力和時(shí)間負(fù)擔(dān)，提升了政務(wù)服務(wù)的便利化水平。遼寧省檔案館針對(duì)會(huì)計(jì)檔案進(jìn)行了單軌制試點(diǎn)，有效緩解了工作效率低的問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，從國(guó)家到地方、從制度到生活，電子化、智慧化的手段潛移默化地影響著個(gè)人。而且公眾對(duì)信息化的需求日益強(qiáng)烈，所以，我們應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從雙軌制到單軌制的徹底轉(zhuǎn)變。

2.國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒

除了英美等國(guó)實(shí)施了數(shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃外，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始開(kāi)展數(shù)字連續(xù)性、無(wú)紙化辦公等戰(zhàn)略。新西蘭政府為解決數(shù)字資源管理不當(dāng)而失去檔案價(jià)值的問(wèn)題，也為創(chuàng)造良好數(shù)字環(huán)境與創(chuàng)新政府辦公流程，2009年數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃開(kāi)啟。計(jì)劃由國(guó)家檔案館主導(dǎo)，從技術(shù)行動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)驅(qū)動(dòng)等維度規(guī)劃，并且將數(shù)字文件保管納入社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資源配置，確保各種管理要素可持續(xù)供給，以更好開(kāi)展數(shù)字連續(xù)性。加拿大國(guó)家檔案館（LAC）《數(shù)字化2017》規(guī)定自2017年4月1日后，具有存檔價(jià)值的原生文件都將以數(shù)字方式轉(zhuǎn)移到LAC，業(yè)務(wù)管理的流程中都將以數(shù)字化檔案作為管理對(duì)象。芬蘭制定數(shù)字化2020戰(zhàn)略，在整個(gè)生命周期中以電子方式存儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)完全電子化管理環(huán)境。日本實(shí)行行政文書(shū)的全程電子化管理及保存。上述國(guó)家針對(duì)數(shù)字轉(zhuǎn)型、數(shù)字連續(xù)性等國(guó)家戰(zhàn)略政策給予了我國(guó)電子文件單軌制發(fā)展強(qiáng)大的外驅(qū)動(dòng)力與參照經(jīng)驗(yàn)，使得單軌制實(shí)行有了巨大動(dòng)力。

（四）單軌制管理面臨的威脅

1.檔案信息技術(shù)有待提升

電子政務(wù)中，時(shí)常遇到錄入的電子信息無(wú)法流轉(zhuǎn)于該事項(xiàng)處理全過(guò)程的尷尬局面。這使得辦事人員不得不將其打印為紙質(zhì)文件，以供使用。這是由于各系統(tǒng)接口不一致，數(shù)據(jù)無(wú)法兼容，從而導(dǎo)致無(wú)法跨系統(tǒng)流轉(zhuǎn)電子信息，無(wú)法達(dá)到提高辦事效率的目的。相比之下，利用紙質(zhì)文件在各部門(mén)流轉(zhuǎn)更為暢通。另一方面，由于電子文件對(duì)載體、網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境等要求嚴(yán)格，一旦系統(tǒng)出現(xiàn)故障或受到病毒攻擊，可能會(huì)導(dǎo)致信息損壞、缺失甚至系統(tǒng)癱瘓的后果。因此，許多檔案工作人員為保證文件的安全，仍以雙軌制為主。

2.檔案工作人員已固化的工作觀念與習(xí)慣

大部分檔案從業(yè)者對(duì)保存紙質(zhì)檔案已形成一套有效的方法論，并且具有豐富的針對(duì)特殊類(lèi)型檔案保存方法的經(jīng)驗(yàn)。一方面，難以舍棄多年工作經(jīng)驗(yàn)，再者，對(duì)全新的文件管理模式感到陌生，使其產(chǎn)生抗拒心理。在許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，電子文件相關(guān)理論并未得到深入宣傳，也令廣大基層檔案工作人員不知如何改變傳統(tǒng)模式。同時(shí)，由于工作者習(xí)慣人工管理檔案，對(duì)紙質(zhì)檔案產(chǎn)生了較大依賴(lài)性，認(rèn)為紙質(zhì)檔案看得清、摸得著，自帶一種安全感和信賴(lài)感，相比之下，電子文件因其虛擬特性，單軌制管理也就未得到青睞。

3.關(guān)于實(shí)施單軌制的法律法規(guī)亟待完善

提倡單軌制以來(lái)，陸續(xù)頒布了許多制度規(guī)范。2014年，時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)提出制定《電子檔案異質(zhì)異地備份操作指南》等規(guī)范性文件，建議將重要電子文件異地備份，對(duì)單軌制的推行有重大意義。2016年實(shí)施的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》中規(guī)定“在滿足一定條件時(shí)單位內(nèi)部生成和外部接收的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式歸檔保存”，也是各行業(yè)努力實(shí)現(xiàn)電子文件電子化管理的成效之一。盡管上述法律文件為單軌制提供了一定保障。但是，規(guī)定對(duì)“重要文件實(shí)施雙套制”“重要電子檔案異地備份保管”，那么，該如何界定“重要”顯得極其困難。在此前提下，單軌制可能會(huì)造成檔案價(jià)值判定錯(cuò)誤、遺漏需保存的檔案，影響檔案保存質(zhì)量等問(wèn)題。

三、制度選擇：電子文件單軌制之實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，全面提高檔案工作人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的同時(shí)，應(yīng)大力鼓勵(lì)高素質(zhì)信息技術(shù)人才去基層工作，加強(qiáng)基層檔案工作者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，縮短與大城市數(shù)字化發(fā)展水平的差距，為檔案信息化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

其次，了解雙軌制長(zhǎng)期作用下改革的具體困境。一來(lái)工作人員主觀思想強(qiáng)，熱衷于紙質(zhì)等傳統(tǒng)載體；二來(lái)是公眾對(duì)于紙質(zhì)檔案的依賴(lài)程度較強(qiáng)，這也是由于長(zhǎng)期習(xí)慣影響。所以，相對(duì)于思想開(kāi)放，思維活躍，易接受新知的沿海地區(qū)，大部分地區(qū)對(duì)于電子化推廣的接受能力較差。在工作中，應(yīng)識(shí)別出該地特殊情況，在數(shù)字化宏觀作用下，制定特有舉措，加以實(shí)施，有利于單軌制普及。

（二）促進(jìn)資源共享

各機(jī)關(guān)單位、各行業(yè)應(yīng)重視信息系統(tǒng)間的相互對(duì)接。目前，部分單位已做出一些改進(jìn)措施。如浙江省檔案局與浙江省政務(wù)服務(wù)中心聯(lián)合辦公，提倡“最多跑一次”政務(wù)服務(wù)理念。這正是電子化過(guò)程中跨系統(tǒng)的表現(xiàn)之一。當(dāng)前產(chǎn)生的電子文件數(shù)量日益龐大，我們需要考慮的是電子檔案跨流程與跨系統(tǒng)的協(xié)作。構(gòu)建有序的信息系統(tǒng)交互網(wǎng)。事實(shí)上，各檔案機(jī)構(gòu)之間壁壘比較明顯，這也是受檔案保密性質(zhì)影響。要想推動(dòng)電子信息的共建共享，重中之重是打破“信息孤島”現(xiàn)象，將符合開(kāi)放條件的檔案公開(kāi)，促進(jìn)交流，提高電子文件使用率，構(gòu)建跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的互聯(lián)、互通、互信框架。在單軌制模式指導(dǎo)下，重塑管理流程，樹(shù)立全程管理意識(shí)。打造有效的業(yè)務(wù)辦理環(huán)境與監(jiān)督電子檔案管理雙管齊下，以保證溝通渠道暢通。

（三）注重電子檔案長(zhǎng)期保存

當(dāng)前電子檔案收集時(shí)遇到的重要問(wèn)題是文件質(zhì)量水平較低，導(dǎo)致檔案工作人員工作量增加，效率無(wú)法提高。電子文件歸檔，與紙質(zhì)檔案鑒定方法不同，主要通過(guò)其來(lái)源、途徑渠道、形成背景等因素篩選具有保存價(jià)值的文件進(jìn)行整理與保存。對(duì)于無(wú)須歸檔的文件也應(yīng)建立單獨(dú)文件夾或數(shù)據(jù)庫(kù)保存，以防誤漏掉應(yīng)歸檔文件。其實(shí)，對(duì)檔案的鑒定并不是檔案工作最終目標(biāo)，合理識(shí)別即可。還可對(duì)電子檔案異地備份，還可進(jìn)行增量備份，以保持電子信息不斷更新的狀態(tài)，保證其質(zhì)量。

（四）進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)制度

最早要求電子文件雙套歸檔的政策規(guī)范《電子文件歸檔與管理規(guī)范》，頒布于2002年，明確規(guī)定“具有永久保存價(jià)值的文本或圖形形式的電子文件， 如沒(méi)有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。”此后一系列法律法規(guī)都是關(guān)于如何規(guī)范使用雙套制。隨著電子文件的普及，單軌制被選擇性的接受。但其執(zhí)行力度明顯弱于雙套制。通常用“有條件、重要、符合規(guī)定”等詞進(jìn)行范圍約束。但新修訂《檔案法》提到中“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”，表明了電子檔案的法律憑證作用，提供了電子文件與紙質(zhì)文件可信度并無(wú)孰強(qiáng)孰弱的證據(jù)，同時(shí)減輕了部分檔案工作者對(duì)利用電子文件的顧慮，為單軌制發(fā)展提供了有力保障。

另外，盡管新修訂《檔案法》給予了檔案管理強(qiáng)大動(dòng)力，但是在某些細(xì)節(jié)方面還需完善。例如，“檔案信息化建設(shè)”章第四十條規(guī)定“有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館”。其考慮到了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異因素，但未對(duì)這種差異進(jìn)行具體規(guī)范，無(wú)法對(duì)檔案館實(shí)際工作部署提供明確幫助。因此，細(xì)化相關(guān)政策，制定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，使得檔案管理方向更加明晰，是我們努力的目標(biāo)之一。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，相較于逐步被淘汰的雙套制，單軌制是我國(guó)檔案事業(yè)近期應(yīng)大力推行的電子文件管理制度。單軌制管理模式既保障了資源合理利用，又尊重電子文件“四性”，并且不受地域、空間等“有形”因素限制，可顯著簡(jiǎn)化辦事流程，提高行政效率，有助于檔案信息化發(fā)展，順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展新要求。