王義娜

當前，我國城鄉(xiāng)建設發(fā)展加速推進，城鄉(xiāng)利益格局深刻調整，農村經濟環(huán)境、社會結構產生了深刻變革，為農村經濟社會發(fā)展帶來了前所未有的巨大活力，農民訴求更加多元化、復雜化，對鄉(xiāng)村建設及治理模式提出了新的挑戰(zhàn)?；仡欀袊伯a黨百年來對鄉(xiāng)村治理的探索實踐，總結鄉(xiāng)村治理經驗，對于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理具有重要意義。

一、百年大黨鄉(xiāng)村治理的探索實踐

鄉(xiāng)村治理不是一個新概念,其實踐活動縱貫古今。上世紀90年代，隨著“治理”一詞在經濟學、政治學、公共管理學及社會學等領域的興起，國內學界在研究村民自治基礎上，逐步將“鄉(xiāng)政”和“村治”兩個維度與治理理論相融合，形成了“鄉(xiāng)村治理”的概念，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的有機組成部分。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個發(fā)展的、動態(tài)的過程，包含著現(xiàn)代化發(fā)展的要素，它們之間相互聯(lián)系、各自分工、共同作用于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的善治目標的實現(xiàn)過程當中。中國共產黨對鄉(xiāng)村治理的探索實踐，在不同歷史時期體現(xiàn)出不同歷史特點。

（一）新民主主義革命時期:建立鄉(xiāng)村政權重塑鄉(xiāng)村秩序

新民主主義革命時期，毛澤東旗幟鮮明地指出：“農民在全國總人口中大約占百分之八十，是現(xiàn)時中國國民經濟的主要力量”。[1]中國共產黨一開始就把最廣大農民作為革命的主體力量，把教育、喚醒、動員、關注農民作為工作重點。尤其毛澤東通過對農村農民持久深入的調查，了解農民疾苦、立場和訴求，提出了符合國情的政治主張和斗爭策略，開辟了“農村包圍城市、武裝奪取政權”的革命道路理論。在這一理論思想指導下，黨在農村建立革命根據地廣泛建立鄉(xiāng)村政權，把農民組織起來，建立了一支中國共產黨領導的以農民為主體的鄉(xiāng)村政權。尤其1947年頒布實施的《中國土地法大綱》，解決了農村農民的土地問題。在此基礎之上，鄉(xiāng)村政權積極開展民主建設工作，建立、完善人民代表會議制度，加強和鞏固了農村新型基層政權，重塑了鄉(xiāng)村治理秩序。[2]

（二）社會主義革命和建設時期:公社化制度對鄉(xiāng)村政治的改造

新中國成立后，在黨的領導下，以國家政權為主導的鄉(xiāng)村治理模式逐步走向正軌，鄉(xiāng)村政權和治理秩序逐步穩(wěn)定。1950年黨中央通過了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，建立基本制度，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村政權。1954年通過的《中華人民共和國憲法》也明確規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是最基層的行政單位”。1958年，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》頒布實施，鄉(xiāng)政府相繼取消，全國廣泛建立人民公社。人民公社化制度對鄉(xiāng)村政治的改造體現(xiàn)在方方面面：將村一級行政力量合一，國家力量深入鄉(xiāng)村最基層，深度改變了鄉(xiāng)村社會的政治、經濟與社會關系，重塑了農民的行動規(guī)則與社會空間。這個時期，人民公社制度實現(xiàn)了鄉(xiāng)村一元治理、國家權力的下沉及黨組織的全面領導，鄉(xiāng)村資源得以整合分配。這一時期，農村的教育、醫(yī)療、社會保障和農田水利以及基礎設施建設、國家動員能力等得到發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定了基礎。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期：三元共治格局到中堅農民治村

改革開放后，家庭聯(lián)產承包責任制激發(fā)了農民勞動的積極性和效率，釋放了家庭剩余勞動力，國家制度層面對農民進城自由流動的限制也逐步消除。1982年，國家以憲法形式確定了鄉(xiāng)作為一級政權、村作為自治單位；《村民委員會組織法》1987年出臺，村民自治逐步實施。此后，鄉(xiāng)村治理的空間日益增長，逐步發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主導、村“兩委”自治、村民參與治理的三元共治的鄉(xiāng)村治理格局。社會主義現(xiàn)代化建設新時期，尤其20世紀90年代后，國家工業(yè)能力的空前提升以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的高速推進，使得工業(yè)需求勞動力和城市人口容納力呈幾何式增長，給農村剩余勞動力走出農村謀求更好生計創(chuàng)造了條件。在市場經濟的需求下大量農村青壯年勞動力迅速外流，而中老年尤其是老年勞動力成為維持農村社會穩(wěn)定和秩序的主力軍。一些留守的中青年勞動力通過流轉土地開展適度規(guī)模耕作，逐漸成為鄉(xiāng)村社會的中堅力量，對于發(fā)展村莊建設、維系鄉(xiāng)村社會關系以及宣傳執(zhí)行國家政策等都具有積極作用和基本能力。中堅農民治村是20世紀90年代后中國城鄉(xiāng)轉型期鄉(xiāng)村治理結構的重要特征，也是鄉(xiāng)村治理有序的核心機制。[3]

（四）中國特色社會主義新時代：多元主體參與推動形成更加有效的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是繼農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化“四個現(xiàn)代化”后中國發(fā)展的“第五個現(xiàn)代化”要求?！蛾P于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中明確提出：“現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理在堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領導下，以保障和改善農村民生、促進農村和諧穩(wěn)定作為根本目的，以黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，采取黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，全面提升鄉(xiāng)村公共服務、公共管理、公共安全保障水平。”[4]黨的十八大以來，脫貧攻堅促進了鄉(xiāng)村治理體系的完善，也使得國家治理重心得以有序下移?！暗谝粫洝薄榜v村工作隊”等干部“嵌入式駐村”的方式，為鄉(xiāng)村治理帶來了新鮮血液；鄉(xiāng)村協(xié)作扶貧的治理框架，形成了政府體系內多層級、跨部門的扶貧治理網絡，同時對涉農資金進行更加規(guī)范和有效的管理。事業(yè)單位、社會組織、合作社、第三方機構、企業(yè)等多元主體參與推動了治理方式的變革，形成更加有效的鄉(xiāng)村治理體系。

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作岀了具體的戰(zhàn)略部署，為現(xiàn)代農業(yè)農村的發(fā)展注入新動能。[5]隨著鄉(xiāng)村振興工作的深入推進，農業(yè)農村在干部配備、資金投入、公共服務等方面將處于優(yōu)先發(fā)展的地位，工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系將改變單一的鄉(xiāng)村治理，逐步構建完善的黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，形成更加完善有效、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理體系。

二、加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經驗

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內容和基礎保障。鄉(xiāng)村治理水平的高低直接影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也影響著黨執(zhí)政根基的鞏固和農民群眾利益的維護。百年來，中國共產黨取得了鄉(xiāng)村治理的一系列重大成就，也積累了推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經驗。

（一）堅持黨的領導，以維護農民根本利益為前提

回顧百年鄉(xiāng)村治理歷程，中國共產黨始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，維護農民的根本利益，注重發(fā)揮農民主體作用，注重貫徹為了群眾、依靠群眾、組織群眾的辯證邏輯。

100多年來，中國共產黨在鄉(xiāng)村建設中領導農民群眾，完成四大歷史性任務。一是實現(xiàn)了耕者有其田的千年夢想，解決了農村農民土地問題。二是端穩(wěn)了14億中國人的飯碗，解決了全國人民吃飯的問題。三是脫貧攻堅取得全面勝利，歷史性地解決了農村絕對貧困問題。四是全面推進鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復興。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，關鍵在于堅持黨的領導。中國共產黨不僅能為鄉(xiāng)村治理提供方向引領，也能為鄉(xiāng)村治理提供制度設計和政策保障。尤其新時代新階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，更要充分發(fā)揮農村基層黨組織領導作用，扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理重點工作，全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，建成社會主義現(xiàn)代化強國。

（二）增加制度供給，為鄉(xiāng)村治理提供保障

鄉(xiāng)村治理的結構體系中，制度是保障治理的基礎性要素。在我國廣大農村已經運行了20多年的村民自治制度，迫切需要在新的歷史條件下加以深化和完善，升級為新型的充滿活力的村級治理制度。構建適應現(xiàn)代化發(fā)展要求的鄉(xiāng)村治理網絡，關鍵在于將多元利益主體通過權力共享，使其獲得更多參與村級公共事務管理的權利和機會。必須在承認參與主體利益多元化差別和訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。公民通過協(xié)商辯論、批判參加公共事務、是民主治理的重要形式。[6]優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織及其他組織的合作博弈機制，傳播平等、協(xié)商、理性討論社會問題的合作理念，適時出臺規(guī)范農村各類組織關系的規(guī)章條例，建立多元溝通協(xié)商機制。

（三）融合正式與非正式制度，實現(xiàn)法治與德治共治新模式

一是推進正式與非正式制度的互動，實現(xiàn)治理優(yōu)勢的最大化。正式制度代表著國家的治理力量，主要由法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等因素構成，體現(xiàn)國家權力和治理方向。非正式制度承載著民間的規(guī)制力量，是在長期的生活實踐中被人們認可的民俗習慣、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念、道德規(guī)范和意識形態(tài)等。非正式制度有著本土化和更能被村民所接受的優(yōu)勢，尤其對于調節(jié)鄉(xiāng)土熟人社會中的人際關系非常奏效。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，必須要以正式制度的價值取向為引導，加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。

二是推進法治與德治的融合，實現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新。法治是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系的應有之義，德治是健全鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系的情感支撐。堅持法治為本，樹立法治理念，強化法律在維護農民權益、農業(yè)支持保護、化解農村社會矛盾、規(guī)范市場運行、生態(tài)環(huán)境治理等方面的權威地位，已經成為鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化不可逆的要求。法治與德治兩者的目標是一致的，都是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展，實現(xiàn)善治的治理目標。兩者在功能上各有側重點，法治主要依靠國家的強制力來保證治理實效，強調外在控制的剛性；德治主要依靠自律、社會輿論來確保治理效果，偏重于內心約束的柔性。剛柔并濟才能讓治理事半功倍。

（四）吸引精英人才力量，構建多元治理主體新格局

一是重塑鄉(xiāng)村生產與生活面貌吸引精英返鄉(xiāng)回流。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開精英的力量。當今現(xiàn)代化進程下，受教育程度較高的精英，更快地接受了新的文化理念、生活觀念和生活方式，享受到了環(huán)境整潔、生活便利、文化豐富等，已經養(yǎng)成了高品質生活的習慣和更高層次的價值追求。必須重新塑造鄉(xiāng)村的生產與生活，推動農村基礎設施提檔升級，增強公共服務供給，促進城鄉(xiāng)公共服務互聯(lián)互通。側重生產，改善農村交通物流設施條件、加強農田水利基礎設施網絡建設、構建農村現(xiàn)代能源體系、打牢鄉(xiāng)村信息化基礎；側重生活，提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境質量、加強農村社會保障體系建設、優(yōu)化農村公共文化服務供給結構、加速推進傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化相融合。以便利的生產條件和舒適的生活條件吸引精英返鄉(xiāng)，夯實鄉(xiāng)村治理人才的支撐。

二是調整人才引進政策，壯大“嵌入式”治理力量。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開人才，治理水平與治理人才是成正比的。要調整人才政策，拓寬職業(yè)發(fā)展空間，發(fā)展職業(yè)種類，完善人才晉升考核機制，加大財政投入和改善發(fā)展環(huán)境，吸引人才回鄉(xiāng)發(fā)展建設。只有放寬政策，運用政策吸引力，才能吸引那些各具特色且有熱情有動力有想法有能力的現(xiàn)代青年人才回流。要運用區(qū)分類別多樣化的激勵機制，讓人才在建設家鄉(xiāng)的過程中能夠充滿動力，更好地嵌入到鄉(xiāng)村治理全過程，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化快速發(fā)展。

三是搭建多元主體結構，構建多元共治格局。鄉(xiāng)村治理是系統(tǒng)性工程，需要多元主體合力共治。在鄉(xiāng)村治理中，要著力推動形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的工作格局。加強村級黨組織、村民自治組織、市場組織（如企業(yè)、合作社等）、社會服務組織、群眾互助組織、公益服務組織、村民社群組織等多元主體的建設和培育，搭建起“群治、綜治、共治”相結合、“自治、法治、德治”相融合的多元主體治理結構。以全面推進基層黨組織建設為切入點，切實提高黨支部和黨員在鄉(xiāng)村治理中服務引領能力，優(yōu)化組織設置，整合黨建資源，強化力量儲備。積極構建各類組織有效參與鄉(xiāng)村治理的平臺和渠道，讓各類組織都能發(fā)揮自身的功能和作用，切實保障各類組織的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，協(xié)同解決其發(fā)展面臨的各種問題，滿足村民多元需求。