● 邢光英 許佩琰/文

《安全生產法》于2021年9月1日起施行，其中第74條第2款明確賦予檢察機關提起安全生產領域預防性公益訴訟職能。實踐中，檢察機關開展安全生產領域公益訴訟著力點是對重大事故隱患進行預防。本文以辦理的燃氣安全領域預防性行政公益訴訟案件為例，探討該類型案件的辦理重點、難點，并提出延伸案件辦理效果的切實舉措。

一、基本案情及辦理過程

2022年2月，有群眾向上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡稱“崇明區(qū)院”）反映，崇明區(qū)有農家樂經營主體經營餐飲且使用燃氣，但未安裝可燃氣體報警裝置，存在安全隱患。崇明區(qū)院接到線索后，立即部署對轄區(qū)內農家樂經營主體燃氣安全問題開展調查。

辦案人員通過檢索國家企業(yè)信用信息公示平臺、與崇明區(qū)文旅部門、消防救援部門溝通聯絡，了解崇明區(qū)農家樂經營主體現狀，并前往農家樂保有量最大的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地走訪摸排。在辦案人員走訪調查的9家農家樂中，有8家農家樂均未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經營活動，這些農家樂將燃氣瓶放置在廚房間外，燃氣瓶通過約3米長的軟管與室內廚房間的燃氣灶相連，一旦發(fā)生燃氣泄露，廚房間內的人無法及時發(fā)現，且僅依靠人工識別氣味，也難以確保及時發(fā)現燃氣泄露，具有重大燃氣安全隱患。同時，上述農家樂經營者利用自有的農村房屋作為經營場所，農家樂周邊大多系村民住宅，人口密集，如果不能及時發(fā)現燃氣泄露等隱患，將嚴重威脅人民群眾的生命財產安全。

《安全生產法》第36條規(guī)定，農家樂餐飲經營單位應當按照安全生產方面法律法規(guī)要求，安裝可燃氣體報警裝置，這是農家樂餐飲經營單位的法定義務。根據《安全生產法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等規(guī)定，燃氣行業(yè)管理部門負責轄區(qū)內燃氣經營、使用的安全狀況檢查，依法可對違法、違章案件進行行政處罰，但《安全生產法》實施至2022年2月已過6個月，燃氣行業(yè)管理部門尚未關注到轄區(qū)內數量龐大的農家樂餐飲經營單位未安裝可燃氣體報警裝置，且根據辦案人員進一步調查發(fā)現，僅2021年上半年崇明區(qū)就發(fā)生9起燃氣事故，造成13人不同程度燒傷，燃氣行業(yè)管理部門未依法充分履行監(jiān)管職責，致使社會公共利益持續(xù)面臨受損風險。

經向上海市人民檢察院（以下簡稱“上海市院”）請示，崇明區(qū)院將該案作為行政公益訴訟案件立案，為維護燃氣安全，保障人民群眾的生命財產安全，保護社會公共利益，在與燃氣行業(yè)管理部門進行溝通磋商后，崇明區(qū)院制發(fā)檢察建議，建議燃氣行業(yè)管理部門依法履行燃氣安全監(jiān)管職責，對農家樂經營主體未依法安裝可燃氣體報警裝置的行為予以處置；建立燃氣安全監(jiān)管長效機制，加強崇明區(qū)餐飲經營單位燃氣安全宣傳，指導、協(xié)助餐飲經營單位規(guī)范安裝、使用可燃氣體報警裝置。

燃氣行業(yè)管理部門收到檢察建議書后，在2個月內積極履職落實整改，不但督促檢察建議書中存在燃氣安全隱患的農家樂經營主體安裝可燃氣體報警裝置，還對轄區(qū)內所有小型餐飲企業(yè)進行摸排調查，做到農家樂及小型餐飲企業(yè)可燃氣體報警裝置安裝全覆蓋。

二、辦案重點與思路分析

上述案例是上海首例燃氣安全領域行政公益訴訟案件，也是對安全生產領域預防性行政公益訴訟的一個實踐探索樣本，依據《安全生產法》新增條款對餐飲行業(yè)可燃氣體報警裝置安裝全鏈條摸排，取得了良好的社會效果。但在案件辦理過程中，部分行政機關對安全生產經營主體、安全生產監(jiān)管部門、重大事故隱患的界定存在爭議。為此，崇明區(qū)院在辦案過程中聯合多部門共同厘清生產經營單位范圍、論證存在重大事故隱患、確定監(jiān)管主體，通過理論探討與實踐探索解決辦案難點，以期該案能夠為檢察機關辦理安全生產領域預防性行政公益訴訟案件提供借鑒。

（一）《安全生產法》中“生產經營單位”范圍的界定

近年來，崇明作為上海的“后花園”，已成為廣大市民游客的出行首選，崇明地區(qū)有近千家星級精品民宿，其中經營餐飲的農家樂、民宿數量不斷增長，燃氣使用規(guī)模不斷擴大，農家樂安全生產是崇明城市安全運行管理的重要內容，直接關系到人民群眾的生命財產安全。上述案例以農家樂經營主體作為監(jiān)督切入點，是在全面調查崇明農家樂保有量、農家樂燃氣安全生產運行的基礎上作出的選擇。然而，上述案例中農家樂經營主體大多為個體工商戶，個體工商戶是否屬于《安全生產法》中“生產經營單位”存在一定爭議。

有觀點認為，根據《個體工商戶條例》第2條第1款，“有經營能力的公民，依照本條例規(guī)定經工商行政管理部門登記，從事工商業(yè)經營的，為個體工商戶”，《安全生產法》第2條規(guī)定，“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產經營單位）的安全生產，適用本法”，個體工商戶是自然人，不是單位，不屬于《安全生產法》的規(guī)制范圍。

筆者認為，首先，《安全生產法》從國家經貿委主導下的經濟性立法到國家安監(jiān)局主導下的綜合性立法，其立法宗旨是為了加強安全生產監(jiān)督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會可持續(xù)健康發(fā)展，按照上述觀點就意味著個體工商戶在生產經營活動中不需要履行安全生產義務，明顯違背《安全生產法》的立法宗旨，使得個體工商戶成為安全生產法律體系中的“飛地”。其次，雖然現行法律并未對“生產經營單位”進行解釋，但由全國人大常委會法制工作委員會編寫的《安全生產法釋義》明確，不論安全生產經營單位性質如何、規(guī)模大小，只要是在中華人民共和國領域內從事生產經營活動，都應當遵守《安全生產法》各項規(guī)定。［1］參見尚勇、張勇主編：《中華人民共和國安全生產法釋義》，中國法制出版社2021年版，第7頁。結合國家安監(jiān)局出臺的《安全生產違法行為行政處罰辦法》第68條規(guī)定：“本辦法所稱的生產經營單位，是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括……個體工商戶和自然人等生產經營主體。”可見，國家安全生產法律體系中“單位”指的是“基本單元”，對“生產經營單位”的適用范圍既包括單位、組織，也包括經營個體，將個體工商戶納入“生產經營單位”范疇，既符合《安全生產法》立法目的，也是落實安全生產監(jiān)督管理的現實需要。

（二）明確重大事故隱患的存在

《安全生產法》第74條第2款明確了公益訴訟介入安全生產領域的前提條件，即因安全生產違法行為“導致重大事故”或“造成重大事故隱患”?！爸卮笫鹿省毕狄寻l(fā)生事件，對該概念不存在理解上的爭議，而對“重大事故隱患”的界定、公益訴訟預防式監(jiān)督啟動的界限仍存在不同看法。

《安全生產法》第4條第1款提出，要“構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制”，此處出現“風險”“隱患”兩個概念。筆者認為，“風險”不是公益訴訟介入安全生產領域的前提，只有存在“隱患”公益訴訟才能啟動預防式監(jiān)督。首先，“風險”不同于“隱患”，學理上通常認為“風險”是損害發(fā)生蓋然性未知的情況下，損害發(fā)生的可能性，具有不確定性，一般與事故發(fā)生的后果之間沒有必然的因果關系。而“隱患”是損害發(fā)生的蓋然性，具有確定性。［2］參見林鴻潮、趙藝絢：《安全生產行政公益訴訟的問題與建言》，《勞動保護》2021年第9期。兩者之間先是有“風險”，隨著事故發(fā)生可能性不斷增大，“風險”潛在性降低、暴露性升高，達到一定程度后，“風險”就轉化為“隱患”。在安全生產領域，“隱患”就是違反法律法規(guī)或者其他因素可能導致事故的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為或者管理上的缺陷，其程度遠重于“風險”。

其次，“風險”不可控制，“隱患”則可以通過預防機制消除，結合《安全生產法》第41條第2款規(guī)定，“重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告”，“隱患”需要負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門采取措施進行監(jiān)管，檢察機關只有在負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門未采取措施消除“隱患”時，才能夠督促行政機關履職。

最后，“重大事故隱患”具有明顯特征，可以從外觀上判斷其與事故發(fā)生結果之間具有強烈的因果關系。法律法規(guī)中設置禁止性條款、國家標準中設置強制性標準條文，均是在對大量事故數據成果分析后，發(fā)現某種行為與某種結果發(fā)生具有必然性或者高度關聯性時，才將該種行為予以禁止，所以如果某種行為已違反法律法規(guī)、國家強制性標準，就可以認定該種行為與事故發(fā)生之間具有強烈因果關系，農家樂經營主體未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經營活動，違反《安全生產法》第36條第4款之規(guī)定，符合“重大事故隱患”的明顯特征，同時，由于農家樂經營主體燃氣瓶放置不規(guī)范、僅能靠人體嗅覺識別燃氣泄露等客觀原因，大大增加了事故發(fā)生結果的可能性，又基于農家樂經營場所大多在村民住宅區(qū)、人口密集，增強了事故發(fā)生結果的危險性，使“一般危險”上升到“重大危險”形成“重大隱患”。據此，筆者認為轄區(qū)內大量農家樂未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經營活動，屬于“隱患”，且已達到“重大”程度。

（三）厘清負有安全生產監(jiān)督管理職責的行政機關

在辦案過程中，辦案人員就農家樂安裝可燃氣體報警裝置問題分別與多部門進行磋商。行政機關提出，農家樂的行業(yè)監(jiān)管部門是文旅部門、餐飲行業(yè)的監(jiān)管部門是商務部門、企業(yè)安全生產的監(jiān)管部門是應急部門、可燃氣體報警裝置安裝的監(jiān)管部門是燃氣行業(yè)監(jiān)管部門，督促農家樂安裝可燃氣體報警裝置看似簡單，牽涉部門多，部門與部門之間的職能存在明顯交叉。

筆者認為，上述問題的解決路徑首先是要分清應急管理部門與各行業(yè)監(jiān)管部門的履職界限?！栋踩a法》第10條規(guī)定，我國實行綜合監(jiān)督管理與行業(yè)監(jiān)督管理相結合的安全生產監(jiān)管體制，應急管理部門對轄區(qū)內安全生產工作實行綜合監(jiān)督管理，交通、住建、水利等部門在自己的職權范圍對安全生產工作實行監(jiān)督管理，也就意味著當出現某種安全生產違法行為時，行業(yè)監(jiān)管部門先進行監(jiān)管，只有沒有行業(yè)管理部門或者該職權不由行業(yè)管理部門實施時，應急管理部門作為“兜底”部門才能督促企業(yè)履行安全生產義務。按照這一邏輯，農家樂、燃氣、餐飲均有行業(yè)監(jiān)管部門，應急管理部門不是履職主體。

其次，分清對違法行為具有監(jiān)管職責的主體。在判斷哪家行政機關對安全生產違法行為有監(jiān)管職責時，考慮的是該種行為由誰糾正、處罰，而不是實行該種行為的主體由誰監(jiān)管。上述案例中，違法行為是未安裝可燃氣體報警裝置即開展經營活動，實行違法行為的主體是農家樂，此時對違法行為有處罰權、有監(jiān)管職責的部門是燃氣行業(yè)管理部門，文旅部門雖對農家樂進行監(jiān)管、商務部門雖對餐飲行業(yè)進行監(jiān)管，但二者均不存在可以對未安裝可燃氣體報警裝置行為進行履職的權力，故二者也不存在未依法履職問題。

最后，農家樂經營不屬于新興行業(yè)、領域。辦案過程中有行政機關提出，根據《安全生產法》第10條第2款規(guī)定，農家樂經營屬于新興行業(yè)，應由人民政府確定監(jiān)督管理部門。筆者認為，《安全生產法》第4條第2款，在提及新興行業(yè)、領域時，前面有一個定語“平臺經濟等”，按照體系解釋，《安全生產法》中的新興行業(yè)、領域有其特定含義，僅指“平臺經濟”或與“平臺經濟”同性質的行業(yè)，農家樂經營明顯不屬于與“平臺經濟”具有同質性的行業(yè)。此外，無論是《安全生產法》的行業(yè)監(jiān)管機制的建立，還是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》明確燃氣行業(yè)管理部門可以對“在不具備安全條件的場所適用、儲存燃氣的”行為進行行政處罰，都將可燃氣體報警裝置的監(jiān)督管理部門指向燃氣行業(yè)管理部門，不存在安全生產監(jiān)督管理職責不明的問題。據此，崇明區(qū)院向燃氣行業(yè)管理部門制發(fā)檢察建議，建議其履行燃氣安全監(jiān)管職責，對農家樂違法行為依法處置。

三、辦案思考與案件特色

（一）準確把握“督促之訴、協(xié)同之訴”定位

檢察機關在辦案中要準確把握“督促之訴、協(xié)同之訴”定位，一方面要處理好檢察權與行政權的界限，嚴格規(guī)范預防性公益訴訟啟動條件，在安全生產領域行政機關相對于檢察機關是監(jiān)管的“內行”，“外行”監(jiān)督“內行”要避免進退失據，只有在行政機關不依法履職導致重大事故隱患出現時，檢察機關才能啟動預防性行政公益訴訟，此時的預防式監(jiān)督有效且無漏洞，能夠充分彌補行政權事后救濟的缺陷。另一方面要在行政機關職權存在交叉時，發(fā)揮公益訴訟協(xié)同之訴作用。如本案中，崇明區(qū)院在了解燃氣行業(yè)管理部門無法第一時間獲悉農家樂使用燃氣經營餐飲行業(yè)的困境后，遂走訪文旅等多個部門共同商討解決方案，并牽頭召開工作推進會，促成文旅部門將“農家樂安裝可燃氣體報警裝置”作為農家樂新設審批的條件之一，市場監(jiān)管部門將可燃氣體報警裝置的安裝、使用作為特種設備日常監(jiān)管工作條目，同時應急部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)等共同落實安全生產監(jiān)督職責，聯合開展執(zhí)法宣傳活動，形成齊抓共管格局。

（二）建立工作機制形成公益保護合力

《安全生產法》建立了綜合管理和行業(yè)管理相結合的政府監(jiān)管體系，在實踐操作中，由于職責交叉，行業(yè)管理部門出現未充分履職情形時往往由應急部門進行“兜底”，又因應急部門與行業(yè)管理部門屬于同一級別，應急部門屢次深陷“兜底”困境。檢察機關在辦理案件時應從檢察監(jiān)督角度協(xié)助行政機關破解治理難題，形成公益保護合力。

如在上述案件辦理過程中，有行政機關仍以可燃氣體報警裝置系《安全生產法》新增內容、且農家樂監(jiān)管涉及多個部門為由，認為應由應急部門“兜底”監(jiān)管。為此，崇明區(qū)院邀請專家學者及各行業(yè)管理部門對《安全生產法》進行研討解讀，并主動與應急部門溝通。雙方通過線索移送、信息共享等形式強化應急執(zhí)法與公益訴訟檢察的銜接配合，在幫助應急部門擺脫“兜底”困境的同時，深入推動崇明地區(qū)安全生產精細化治理。

（三）構建企業(yè)公益合規(guī)模式推動溯源治理

上述案例有部分農家樂系個體工商戶，但也有一些系規(guī)模較大的企業(yè)，涉案企業(yè)因為管理缺失除了在安全生產存在違法行為，在環(huán)境保護、食品安全領域也存在違規(guī)風險。檢察機關是公共利益的代表，通過公益訴訟幫助企業(yè)構建公益風險預防機制，促進企業(yè)依法依規(guī)經營，具有探索意義。