耿 密 魏華懋

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

“廉潔準(zhǔn)則”與“紀(jì)律處分條例”是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系中居于主干地位的兩種黨內(nèi)法規(guī)。截至2021年7月1日，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程上，先后出現(xiàn)過3部與廉潔有關(guān)的準(zhǔn)則，分別是：《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997年頒布)、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》(2010年頒布)、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(2015年頒布)。與之相似，紀(jì)律處分條例也經(jīng)歷了多次修訂和完善，分別是：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(1997年頒布)、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003年頒布)、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2015年頒布)、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018年修訂)。這些準(zhǔn)則與條例不僅自身存在縱向的繼承關(guān)系，各版準(zhǔn)則與條例之間還有密切的橫向互動(dòng)關(guān)系。深入分析這些準(zhǔn)則與條例的演變過程和互動(dòng)關(guān)系，能夠感受到黨內(nèi)法規(guī)體系的日臻完善，體現(xiàn)了黨對(duì)管黨、治黨規(guī)律性認(rèn)識(shí)的不斷深化。

闡釋清楚這兩種黨內(nèi)法規(guī)的復(fù)雜關(guān)系，不僅要從靜態(tài)角度解讀它們的具體內(nèi)容，還應(yīng)從動(dòng)態(tài)的角度觀察它們各自的演變歷程以及它們彼此在不同階段的交互關(guān)系，才能更加全面和深刻地把握二者在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位與作用。為行文方便，本文用“廉潔準(zhǔn)則”統(tǒng)稱各部準(zhǔn)則，用“年代+準(zhǔn)則”的方式特指某部廉潔準(zhǔn)則；用“紀(jì)律處分條例”統(tǒng)稱各部紀(jì)律處分條例，以“年代+條例”方式特指某部紀(jì)律處分條例。(1)在行文中，各部廉潔準(zhǔn)則分別附頒布年份來區(qū)分，如：《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997年施行)，簡(jiǎn)稱“97版準(zhǔn)則”。同樣，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(1997年施行)，簡(jiǎn)稱“97版條例”。

近年來，部分學(xué)者就15版準(zhǔn)則以及15版條例修訂和實(shí)施的重大意義、修訂的原因、共同作用等問題展開了闡釋分析。(2)參見苑秀麗：《全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求——學(xué)習(xí)〈中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則〉和〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉》，《紅旗文稿》，2016年第1期。鄒易材：《論〈廉潔自律準(zhǔn)則〉和〈紀(jì)律處分條例〉的規(guī)范作用》《理論與當(dāng)代》，2020年底4期：肖泳冰《公職人員利益沖突治理的中國路徑探討——兼論〈中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則〉和〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的利益沖突治理策略》,《探索》2016年第2期。還有一些學(xué)者單獨(dú)圍繞15版準(zhǔn)則或紀(jì)律處分條例也做了較深入的專題研究。(3)夏丹波：《把握黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳的七個(gè)維度——以〈中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則〉為例》，《理論與當(dāng)代》，2020年底4期；胡利明：《論中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則中的法治理念》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期；張梓建：《黨內(nèi)法規(guī)“黨言黨語”與“法言法語”的融通與界分——以〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的“加重處分”為角度》，《甘肅理論學(xué)刊》，2021年底4期；盛坤宇：《從黨的紀(jì)律建設(shè)的三大特性視角分析新修訂的〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉》，《法制與社會(huì)》，2019年第13期；李一成：《淺談黨紀(jì)與國法的區(qū)分和銜接——基于〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉和〈刑法〉的對(duì)比分析》，《法制與社會(huì)》2019年第4期等。不過，關(guān)于“廉潔準(zhǔn)則”與“紀(jì)律處分條例”在發(fā)展歷程中的互動(dòng)演變關(guān)系，學(xué)界并未特別關(guān)注。本文擬就廉潔自律準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例的演變歷程，分析二者間的互動(dòng)關(guān)系。

一、廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的演變歷程

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例歷經(jīng)二十多年的演變，反映了我們黨管黨治黨理念不斷成熟和治理效能不斷提升的重大變化。梳理廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的歷史演進(jìn)過程是探究其互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)。

(一)廉潔準(zhǔn)則的演變歷程

上世紀(jì)八十年代，隨著改革開放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮噴涌，一方面我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，另一方面腐敗案件頻發(fā)。反腐形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，中國共產(chǎn)黨面臨新的歷史考驗(yàn)。為此，鄧小平指出反腐敗斗爭(zhēng)的重要性和緊迫性，“我們要一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”。[1]為了解決經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的負(fù)面問題和回應(yīng)群眾對(duì)反腐敗工作的急切期盼，中紀(jì)委針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律問題先后頒布了一系列單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，例如：《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》( 1984 年頒布)、《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、 配偶經(jīng)商的決定》(1985 年頒布)、《關(guān)于堅(jiān)決制止干部用公款旅游的通知》(1986年頒布) 、《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)退 (離) 休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》(1988年頒布)。這些黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)防止領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力、滑入腐敗深淵起到了一定的作用。

上世紀(jì)九十年代，中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入關(guān)鍵期，同時(shí)，國際國內(nèi)形勢(shì)發(fā)生深刻變化，黨的建設(shè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。江澤民“從建設(shè)什么樣的黨”和“怎樣建設(shè)黨”的高度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要性，并指出依靠法律和制度加強(qiáng)反腐敗工作的必要性。“廉政建設(shè)要靠教育，更要靠法制”。[2]“建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立和完善各項(xiàng)政策法規(guī)，要根據(jù)新的情況，盡快制定新的法律法規(guī)”。[3]這些重要論述為開展反腐敗斗爭(zhēng)指明了方向。

黨的十四大以后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的新形勢(shì)，黨中央加快了反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的速度，陸續(xù)發(fā)布了一系列涉及廉潔自律的專項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。1993年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于反腐敗斗爭(zhēng)近期抓好幾項(xiàng)工作的決定》。中紀(jì)委分別在1993年、1994年出臺(tái)了廉潔自律“五條規(guī)定”和“新五條規(guī)定”的實(shí)施意見、處理辦法及補(bǔ)充規(guī)定。1995年中紀(jì)委第五次全會(huì)提出《關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“四條規(guī)定”的實(shí)施和處理意見》。這些法規(guī)強(qiáng)化了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督，針對(duì)性較強(qiáng)，對(duì)推進(jìn)黨在反腐倡廉領(lǐng)域的制度創(chuàng)新提供了參考。但是，這些法規(guī)是為了解決某些具體問題而制定的，缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，難以全面發(fā)揮其在反腐敗實(shí)踐中的作用。

為進(jìn)一步推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律制度建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化，中共中央整理了過去針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的各項(xiàng)規(guī)定，并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1997年3月頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“97版準(zhǔn)則”)。97版準(zhǔn)則的出臺(tái)大幅提升了廉潔從政相關(guān)制度在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力位階，從較低層次的“規(guī)定”位階直接上升到僅次于黨章的“準(zhǔn)則”位階，充分反映了黨中央開展反腐敗斗爭(zhēng)的決心和意志。

2010年2月，97版準(zhǔn)則試行13年后，黨中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“10版準(zhǔn)則”)。10版準(zhǔn)則在沿用97版準(zhǔn)則架構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的十五大以來管黨治黨取得的新經(jīng)驗(yàn)增加了新內(nèi)容，為新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)起到了重要的指導(dǎo)作用。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)作為全面從嚴(yán)治黨的有力支撐，反腐倡廉制度建設(shè)不斷取得新進(jìn)展。為適應(yīng)新形勢(shì)下從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)需要，黨中央決定對(duì)10版準(zhǔn)則作大幅度修訂和調(diào)整。2015年10月，中共中央頒布新版廉潔自律準(zhǔn)則——《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“15版準(zhǔn)則”)。這是我們黨執(zhí)政以來第一部堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員的黨內(nèi)廉潔自律規(guī)范，為廣大黨員樹立嚴(yán)格的廉潔自律標(biāo)準(zhǔn)，展現(xiàn)共產(chǎn)黨人的高尚道德情操提供了基本遵循。[4]15版準(zhǔn)則不僅在名稱上與前面兩版準(zhǔn)則有重大區(qū)別，在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、功能、表述方式上也發(fā)生了重大變化，是十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重要成果，對(duì)強(qiáng)化普通黨員和黨員干部的黨性修養(yǎng)發(fā)揮了重要的指引作用。

三部準(zhǔn)則在立規(guī)精神和目的上具有內(nèi)在統(tǒng)一性，但在內(nèi)容上差別較大。97版準(zhǔn)則整合了過去發(fā)布的針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的一些單項(xiàng)規(guī)定，同時(shí)總結(jié)了反腐倡廉的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從6條30個(gè)方面對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的行使，做出了明確規(guī)定。10版準(zhǔn)則依據(jù)新的形勢(shì)需要，規(guī)定了8個(gè)方面的“禁止”，并詳細(xì)羅列了52項(xiàng) “不準(zhǔn)”行為。15版準(zhǔn)則在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上均發(fā)生根本變化。結(jié)構(gòu)上化繁為簡(jiǎn)，從上萬字的條款內(nèi)容，轉(zhuǎn)變?yōu)閮H百余字的8條規(guī)范。內(nèi)容從負(fù)面約束修改為正面引導(dǎo)，大幅壓縮，提出“四個(gè)必須”“八條規(guī)范”，適用范圍從領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到了全體黨員，對(duì)全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律方面提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。

(二)紀(jì)律處分條例的演變歷程

黨中央為強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)，在十一屆三中全會(huì)后不久，重新設(shè)立了紀(jì)律檢查委員會(huì)，并且，針對(duì)腐敗現(xiàn)象和其他違紀(jì)現(xiàn)象，黨中央出臺(tái)了多項(xiàng)紀(jì)律處分規(guī)定。由于涉及紀(jì)律處分的黨內(nèi)法規(guī)的增多，帶來了一些實(shí)踐性問題，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在執(zhí)紀(jì)過程中面臨著執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)紀(jì)方式不同等問題，黨員干部在學(xué)規(guī)遵紀(jì)過程中，也遇同類問題面臨多項(xiàng)規(guī)定的困擾。黨內(nèi)迫切需要制定一部專門的、管總的紀(jì)律處分條例，統(tǒng)一紀(jì)律處分標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并為紀(jì)檢部門執(zhí)紀(jì)提供權(quán)威完善的制度指引。

1997年，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(簡(jiǎn)稱97版條例)，這是黨的歷史上第一部全面、系統(tǒng)涉及紀(jì)律處分的黨內(nèi)法規(guī)，是黨的紀(jì)律建設(shè)史上的里程碑。這部黨內(nèi)法規(guī)對(duì)原有的紀(jì)律處分規(guī)定做了很好的整合和吸收。97版條例的問世表明：紀(jì)律處分方面的黨內(nèi)法規(guī)從較低位階的“辦法”“規(guī)定”上升到較高層次的“條例”位階，成為黨的基礎(chǔ)主干法規(guī)。97版條例的框架、基本內(nèi)容、表述方式，為后來歷次紀(jì)律處分條例的修訂奠定了基礎(chǔ)。97版條例的出臺(tái)標(biāo)志著黨的紀(jì)律建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。97版條例經(jīng)過近7年試行后，黨中央根據(jù)十五大以來反腐敗斗爭(zhēng)取得的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合形勢(shì)變化，于2003年12月出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(簡(jiǎn)稱03版條例)。03版條例在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上作了一些調(diào)整，修改、增設(shè)、刪減了部分規(guī)定。

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記將紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，指出加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，紀(jì)律建設(shè)成為新時(shí)代黨的建設(shè)的重要組成部分。紀(jì)律處分條例作為紀(jì)律建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)揮著為全面從嚴(yán)治黨保駕護(hù)航的作用。但是，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，03版條例越來越不適應(yīng)新時(shí)代依規(guī)治黨的要求?！按嬖趦?nèi)容突破了黨內(nèi)的范圍、體例內(nèi)容刑事化、缺乏有效銜接、違紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確四個(gè)方面的局限?！盵5]迫切需要對(duì)紀(jì)律處分條例做大的修訂。2015年，中共中央印發(fā)經(jīng)過修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱15版條例)。15版條例在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上作了較大的修改，體現(xiàn)了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化的要求，實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨重要的階段性成果。15版條例的頒布充分體現(xiàn)了黨中央將全面從嚴(yán)治黨推向縱深發(fā)展的決心和以鐵的紀(jì)律保障管黨治黨成果、扭轉(zhuǎn)黨風(fēng)政風(fēng)的堅(jiān)定意志。

15版條例較以前版本條例有較大變化。97版條例共13章172條，在體例架構(gòu)和內(nèi)容設(shè)置上參考了刑法。03版條例在保持97版框架的同時(shí)，將文本的 13 章擴(kuò)展為15章，共計(jì) 178 條，主要增補(bǔ)了新的處分情形以及細(xì)化了97版條例的相關(guān)規(guī)定，增加了監(jiān)督與實(shí)施程序。15版條例與前兩版條例相比，又有較大幅度的變化，從原來的15章縮減到11章，并修改了大量章節(jié)的內(nèi)容，刪除了與國家法律重復(fù)的條款，并在內(nèi)容上與相關(guān)法律做了對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有機(jī)銜接。

2018年，中共中央又對(duì)15版條例作了適當(dāng)修訂。18版條例與15版條例相比，框架上未做大的修改，主要將執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，以及牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”等重要原則入規(guī)。18版條例針對(duì)“不與黨中央保持一致，破壞黨的集中統(tǒng)一”的各類違紀(jì)行為做出了更加嚴(yán)厲的懲治性規(guī)定。

二、廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系

廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例是兩種密切聯(lián)系的反腐倡廉黨規(guī)，從1997年一起試行到2015年聯(lián)袂問世，中間經(jīng)歷了多輪次的內(nèi)容修訂、增補(bǔ)。二者在文本內(nèi)容和執(zhí)規(guī)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了多輪雙向互動(dòng)。在數(shù)次的修改變動(dòng)中，二者的互動(dòng)關(guān)系也發(fā)生了較大改變，從包含交叉關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦饔袀?cè)重的協(xié)同關(guān)系。

(一)第一階段：廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例互動(dòng)關(guān)系初步構(gòu)建

97版準(zhǔn)則和條例在內(nèi)容上存在包含交叉關(guān)系。準(zhǔn)則作為保障黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的基礎(chǔ)法規(guī)，主要作用是“禁于事前”。97版準(zhǔn)則對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為提出了“6個(gè)禁止”和 “30個(gè)不準(zhǔn)”。97版條例作為規(guī)范黨組織和黨員行為的基礎(chǔ)性法規(guī)，主要作用是“懲于事后”。97版條例針對(duì)黨員干部列出了九類違紀(jì)類型，其中涉及經(jīng)濟(jì)類的違紀(jì)條款合計(jì)43條，約占全部條款的四分之一。準(zhǔn)則的不少內(nèi)容與條例中的條款存在包含交叉關(guān)系，這決定了兩部黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和實(shí)踐上緊密聯(lián)系。

一方面，準(zhǔn)則對(duì)條例存在一定的包含關(guān)系，即準(zhǔn)則的某一條規(guī)定可以對(duì)應(yīng)條例兩條或兩條以上的條款。條例有關(guān)經(jīng)濟(jì)類的違紀(jì)條款的具體規(guī)定，基本都能在準(zhǔn)則中找到依據(jù)。例如，準(zhǔn)則第一條規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益。[6]這條分別對(duì)應(yīng)條例的第五十九條、第六十一條、第六十三條、第一百二十七條等?？梢钥闯?，準(zhǔn)則作為指引性黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)禁止行為作了抽象的提煉，具有很強(qiáng)的包容性；條例則作為具體的操作性黨內(nèi)法規(guī)，主要針對(duì)某一具體違紀(jì)行為將受到的紀(jì)律懲治做出詳細(xì)而準(zhǔn)確的規(guī)定。

另一方面，準(zhǔn)則與條例存在交叉銜接關(guān)系。具體來說，準(zhǔn)則有關(guān)廉潔紀(jì)律的規(guī)定大部分內(nèi)容都能在條例的經(jīng)濟(jì)類的違紀(jì)條款中找到相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。例如，準(zhǔn)則規(guī)定不得“接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮物饋贈(zèng)和宴請(qǐng)”[7]，條例第六十一條就規(guī)定“在同國內(nèi)的單位和個(gè)人的交往中，接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請(qǐng)，情節(jié)較輕的，給予批評(píng)教育?！盵8]可以看出，條例對(duì)準(zhǔn)則規(guī)定的事項(xiàng)存在交叉銜接，構(gòu)成了兩者的互動(dòng)關(guān)系。準(zhǔn)則禁于前，條例懲于后，二者發(fā)揮前后銜接的作用，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)踐中要遵守準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定，不得從事違反準(zhǔn)則的相關(guān)活動(dòng)，否則就要受到條例的懲戒。準(zhǔn)則是紀(jì)律審查的前置環(huán)節(jié)，條例是紀(jì)律審查中的后置環(huán)節(jié)，由此形成前后聯(lián)動(dòng)的雙向互動(dòng)關(guān)系。

另外，為更好地溝通銜接97版準(zhǔn)則與條例的關(guān)系，中紀(jì)委還在1997年9月出臺(tái)了《〈中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)〉實(shí)施辦法》(簡(jiǎn)稱97版實(shí)施辦法)。97版實(shí)施辦法共三十八條，除去總則和附則，正文有33條內(nèi)容，主要對(duì)準(zhǔn)則中一些重要概念的內(nèi)涵做出明確規(guī)定，進(jìn)一步明確了條例與準(zhǔn)則的關(guān)系。例如，對(duì)97版準(zhǔn)則中的“管理、服務(wù)對(duì)象”“ 公務(wù)活動(dòng)”“個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)”等概念,在97版條例中做出了更加明確的界定。另外，97版實(shí)施辦法對(duì)原有的涉及廉潔從政的各類單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件作了合并或清理。97版實(shí)施辦法在正文之后設(shè)置了兩個(gè)附件，規(guī)定納入附件1的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件予以廢止，納入附件2的則繼續(xù)保留使用。

不過，值得注意的是，2003年，紀(jì)律處分條例在內(nèi)容上做出較多修訂后產(chǎn)生了03版條例。但97版實(shí)施辦法卻并未及時(shí)跟進(jìn)修訂，從而導(dǎo)致97版實(shí)施辦法中不少內(nèi)容已無法將97版準(zhǔn)則與03版條例相關(guān)內(nèi)容繼續(xù)作有效銜接。例如， 03版條例有178條，97版條例卻只有172條?；?7版準(zhǔn)則與條例制定的97版實(shí)施辦法，在內(nèi)容上必然無法繼續(xù)完全有效適應(yīng)執(zhí)規(guī)實(shí)踐。然而，這一情況卻一直未及時(shí)改變，直到2010年新版準(zhǔn)則出臺(tái)，才出臺(tái)了適應(yīng)10版準(zhǔn)則的11版實(shí)施辦法。這一過程客觀反映出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程中存在的由不成熟到逐漸成熟的客觀實(shí)情。

(二)第二階段：廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例互動(dòng)關(guān)系不斷深入

2003年，紀(jì)律處分條例經(jīng)過修訂，去掉了“試行”二字。97版準(zhǔn)則繼續(xù)施行直到2010年修訂后去掉了“試行”二字。同時(shí)，為了更好協(xié)調(diào)03版條例與10版準(zhǔn)則，中紀(jì)委在2011年出臺(tái)了《〈中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱11版實(shí)施辦法)。

11版實(shí)施辦法將10版準(zhǔn)則與03版條例的互動(dòng)關(guān)系繼續(xù)引向深入，從三個(gè)方面進(jìn)一步溝通了準(zhǔn)則和條例。

一是11版實(shí)施辦法對(duì)10版準(zhǔn)則中的重要概念作了進(jìn)一步解釋，有助于紀(jì)律處分條例執(zhí)行時(shí)違紀(jì)行文的認(rèn)定。準(zhǔn)則效力位階高，對(duì)某一事項(xiàng)的規(guī)定簡(jiǎn)潔凝練、概括性強(qiáng),因此準(zhǔn)則中涉及的一些內(nèi)容在實(shí)踐執(zhí)規(guī)層面存在不確定性，不夠具體清晰，需要實(shí)施辦法作進(jìn)一步的解釋和規(guī)定。11版實(shí)施辦法中約三分之一的內(nèi)容都在對(duì)準(zhǔn)則的行為做出具體的界定，并將這些行為與紀(jì)律處分條例相關(guān)條款做有效銜接。例如，針對(duì)10版準(zhǔn)則中第一條、第六條的相應(yīng)條款，11版實(shí)施辦法做出了具體解釋。11版實(shí)施辦法第五條規(guī)定，“《廉政準(zhǔn)則》第一條第二項(xiàng)所稱‘可能影響公正執(zhí)行公務(wù)’，是指與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)聯(lián)或者與履行職責(zé)相沖突?！盵9]第六條規(guī)定“《廉政準(zhǔn)則》第一條第三項(xiàng)所稱‘禮金和各種有價(jià)證券、支付憑證’，包括現(xiàn)金和代幣購物券、儲(chǔ)蓄單、債券、股票及其他有價(jià)證券，支票、本票、匯票及各種有價(jià)識(shí)別卡、提貨憑證等支付憑證?！盵10]這些內(nèi)容相較于97版實(shí)施辦法作了修訂和完善。11版實(shí)施辦法對(duì)準(zhǔn)則內(nèi)容的具體解釋有助于條例的執(zhí)行。

二是條例對(duì)準(zhǔn)則中概括的“不準(zhǔn)”行為應(yīng)受到的具體處分標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步細(xì)化，但這些標(biāo)準(zhǔn)在具體的執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中如何把握，則由11版實(shí)施辦法的補(bǔ)充性規(guī)定來確認(rèn)。例如，10版準(zhǔn)則第三條第五款規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)“用公款參與高消費(fèi)娛樂、健身活動(dòng)和獲取各種形式的俱樂部會(huì)員資格”。[11]11版實(shí)施辦法第二十一條對(duì)此做出銜接規(guī)定，“用公款參與高消費(fèi)娛樂活動(dòng)、健身活動(dòng)和獲取各種形式的俱樂部會(huì)員資格的，依照《黨紀(jì)處分條例》第七十八條規(guī)定處理?！盵12]03版條例第七十條則明確針對(duì)這些行為規(guī)定“情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分”。從三部黨內(nèi)法規(guī)的相互關(guān)系中，不難發(fā)現(xiàn)11版實(shí)施辦法準(zhǔn)確地將準(zhǔn)則的規(guī)定和條例的條款作了有機(jī)銜接。

三是對(duì)違紀(jì)行為在組織處理后的整改作出明確規(guī)定。例如，10版準(zhǔn)則第二條第五款規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)“違反規(guī)定在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體等單位中兼職或者兼職取酬，以及從事有償中介活動(dòng)”。[13]11版實(shí)施辦法第十四條不僅要求對(duì)違反此規(guī)定的行為，依照《黨紀(jì)處分條例》第七十七條的規(guī)定進(jìn)行處理，還要求違反此規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部辭去本職或者兼任的職務(wù)，而且所收取的報(bào)酬(包括各種經(jīng)濟(jì)利益)也應(yīng)當(dāng)被收繳。

概言之，11版實(shí)施辦法彌補(bǔ)了過去許多單項(xiàng)廉潔黨內(nèi)法規(guī)在責(zé)任追究及處罰方面的不足，對(duì)如何處理違規(guī)行為作出了詳細(xì)規(guī)定，為查辦違紀(jì)違法案件提供了明確標(biāo)尺。[14]11版實(shí)施辦法把廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例之間的關(guān)系徹底打通，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)則和條例的有效銜接，將準(zhǔn)則的實(shí)施與條例聯(lián)系在一起，不僅增強(qiáng)了準(zhǔn)則的執(zhí)行力，同時(shí)也增強(qiáng)了兩部法規(guī)的制度合力，強(qiáng)化了準(zhǔn)則和條例在實(shí)踐中的互動(dòng)關(guān)系。

(三)第三個(gè)階段：廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例的分野關(guān)系

15版準(zhǔn)則和條例是十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重大成果，重構(gòu)了兩部黨內(nèi)法規(guī)的互動(dòng)關(guān)系。黨中央深化執(zhí)政治黨規(guī)律認(rèn)識(shí)，對(duì)準(zhǔn)則和條例之間的關(guān)系作了重大調(diào)整，重新定位了準(zhǔn)則的功能。15版準(zhǔn)則將此前的準(zhǔn)則主要規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為的負(fù)面約束規(guī)定，修改調(diào)整為針對(duì)全體黨員的正面導(dǎo)向規(guī)定。而15版條例則繼續(xù)發(fā)揮對(duì)違紀(jì)行為的懲戒作用，與15版準(zhǔn)則一起實(shí)現(xiàn)正面引導(dǎo)和負(fù)面約束的雙向協(xié)同功能。準(zhǔn)則和條例的關(guān)系從包含交叉關(guān)系轉(zhuǎn)換為各有側(cè)重、相互協(xié)同的關(guān)系。

15版準(zhǔn)則和條例的關(guān)系變化，體現(xiàn)了黨規(guī)與國法的相互區(qū)分，從與國法相混同的關(guān)系演變?yōu)榧o(jì)法分明的關(guān)系。2015年之前的各版原準(zhǔn)則和條例，均存在大量?jī)?nèi)容與刑法等法律相關(guān)內(nèi)容重合的問題。一些違法行為如果僅僅按照黨紀(jì)進(jìn)行處分，則可能存在黨規(guī)代替國法的嫌疑。15版準(zhǔn)則和條例去掉了與國法重復(fù)的條款，讓黨規(guī)與國法各守界限，有助于維護(hù)國法和黨規(guī)的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)和國法各就其位、各司其職的有機(jī)協(xié)調(diào)。

15版準(zhǔn)則和條例的互動(dòng)關(guān)系在實(shí)踐中得到進(jìn)一步增強(qiáng)。一是準(zhǔn)則的正面倡導(dǎo)功能給全體黨員樹立了高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了廉潔準(zhǔn)則適用的范圍，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了黨員干部的遵紀(jì)意識(shí)，降低了黨員干部出現(xiàn)違紀(jì)行為的風(fēng)險(xiǎn)。二是刪除準(zhǔn)則和條例有關(guān)國法的內(nèi)容，將黨員違紀(jì)行為規(guī)定得更為嚴(yán)格，提高了黨紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)了紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的原則。三是紀(jì)法的各安其位與有機(jī)銜接，提高了紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)效率，有效解決了紀(jì)檢機(jī)關(guān)在執(zhí)紀(jì)中因紀(jì)法混同可能引發(fā)的各種問題。

三、廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例互動(dòng)關(guān)系演變的啟示

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例經(jīng)過二十多年的發(fā)展，相互關(guān)系從包含交叉關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)分野相互協(xié)同關(guān)系。這是我們黨不斷深化管黨治黨規(guī)律性認(rèn)識(shí)、不斷豐富和完善管黨治黨手段的結(jié)果。廉潔準(zhǔn)則與紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變是黨內(nèi)法規(guī)歷史發(fā)展的重要篇章，是深化全面從嚴(yán)治黨的成功經(jīng)驗(yàn)的重要體現(xiàn)，反映出黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的愈發(fā)成熟、依規(guī)治黨手段的愈發(fā)規(guī)范和黨在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面取得的成就。

(一)反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的愈發(fā)成熟

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)日益規(guī)范。黨的十八大以來，黨中央將黨內(nèi)法規(guī)體系作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程進(jìn)行建設(shè)。習(xí)近平總書記多次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作作出重大部署，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、提高立規(guī)質(zhì)量、強(qiáng)化法規(guī)執(zhí)行、完善制度保障構(gòu)筑起一套系統(tǒng)完善、科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。習(xí)近平總書記說：“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為奪取中國特色社會(huì)主義新勝利提供更加有效的制度保障。”[15]2014年黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)開始走向成熟。廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例作為黨的基礎(chǔ)主干法規(guī)，其互動(dòng)關(guān)系的演變充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)逐步成熟的過程。

一方面體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制定工作不斷成熟。從修訂和發(fā)布時(shí)間來看，各版廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例從交錯(cuò)修訂到統(tǒng)一安排、統(tǒng)一修訂，發(fā)布時(shí)間從有所間隔到同步發(fā)布。通過這些變化，可以看到準(zhǔn)則和條例的關(guān)系是愈發(fā)緊密，顯示出黨內(nèi)法規(guī)制定的配套和銜接日益完善。從發(fā)布名稱的變化看，從早期的“規(guī)定”“辦法”等單項(xiàng)性黨內(nèi)法規(guī)，演變?yōu)椤皽?zhǔn)則”和“條例”，說明在依規(guī)治黨思想指引下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)水平不斷提升。

另一方面體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不斷走向體系化。97版條例將零碎的紀(jì)律處分規(guī)定集成起來，統(tǒng)一了紀(jì)律處分標(biāo)準(zhǔn)，大大提升了單部黨內(nèi)法規(guī)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域規(guī)范的集成性與系統(tǒng)性。10版準(zhǔn)則和03版條例在97版準(zhǔn)則和條例的基礎(chǔ)上增加了新的內(nèi)容和強(qiáng)化執(zhí)行的條款。15版準(zhǔn)則和條例刪繁就簡(jiǎn)，適時(shí)將二者的包含交叉關(guān)系調(diào)整為協(xié)同共進(jìn)關(guān)系，兩者的整體功能大大增強(qiáng)，反映了黨內(nèi)法規(guī)制度邁向體系化的必然趨勢(shì)。廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)縮影，清晰地映照出黨內(nèi)法規(guī)制度在不斷發(fā)展中逐步走向成熟的過程。

(二)反映了依規(guī)治黨手段的愈發(fā)規(guī)范

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變，反映了依規(guī)治黨手段的不斷規(guī)范和提升。黨的十九大正式將“依規(guī)治黨”寫入黨章，確立了“依規(guī)治黨”在管黨治黨中的基礎(chǔ)作用。實(shí)際上，依規(guī)治黨的實(shí)踐，從黨成立之時(shí)制定的第一部黨綱時(shí)就已經(jīng)開始，此后又經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索和發(fā)展的過程。改革開放以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作逐漸走向規(guī)范，尤其是黨的十四大到黨的十八大期間，中央及各部門制定了大量基礎(chǔ)性的主干黨內(nèi)法規(guī)，立規(guī)的總體質(zhì)量進(jìn)一步提升。在這一過程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)模式著重參照借鑒了相對(duì)完善的國家法律制定模式。這一做法一方面促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的發(fā)展，但也導(dǎo)致了部分黨內(nèi)法規(guī)條款與國家法律相關(guān)條款混同的現(xiàn)象出現(xiàn)。這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展過程中必然存在的一種過渡現(xiàn)象。在2015年之前的各版廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例中，就不同程度地存在黨規(guī)與國法混同的現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和實(shí)踐性存在不少有待提高的地方。

隨著依規(guī)治黨工作進(jìn)一步推進(jìn)，依規(guī)治黨的手段得到不斷規(guī)范，治黨效能得到不斷提升，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨和依法治國并行不悖。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是兩個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的體系，必然要求將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律還混同的制度內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、分離。15版準(zhǔn)則和條例正是回應(yīng)了這一需求，實(shí)現(xiàn)了二者在內(nèi)容上的分離。二是依規(guī)治黨和以德治黨有機(jī)結(jié)合。依規(guī)治黨和以德治黨是黨內(nèi)法規(guī)功能的一體兩面，二者都立足于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施，以德治黨是依規(guī)治黨的重要補(bǔ)充和強(qiáng)化。近年來，為解決黨員干部的理想信念問題，將以德治黨理念融入到黨內(nèi)法規(guī)中，并通過依規(guī)治黨將以德治黨的成功經(jīng)驗(yàn)用制度固化下來，豐富了依規(guī)治黨的手段。

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變反映出依規(guī)治黨逐步走向規(guī)范化。15版準(zhǔn)則和條例與前面的各版準(zhǔn)則和條例相比，從三個(gè)方面強(qiáng)化了依規(guī)治黨的作用。一是通過制定內(nèi)容的科學(xué)化強(qiáng)化了制度執(zhí)行，做到了讓制度生效，讓鐵規(guī)發(fā)力。二是厘清了同國法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法分明，并讓黨紀(jì)嚴(yán)于國法。三是通過以德治黨提升依規(guī)治黨的治理效能。強(qiáng)化理想信念教育，做到了德法共治、相互協(xié)同、共同發(fā)力。因此，廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變，反映了依規(guī)治黨進(jìn)程中黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)水平的提升，是依規(guī)治黨手段愈發(fā)規(guī)范的真實(shí)寫照。

(三)反映了黨在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上取得的成就

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)關(guān)系演變反映了中國共產(chǎn)黨治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)水平的不斷提升。黨內(nèi)法規(guī)雖然屬于黨的制度建設(shè)，但它具有治黨的自律屬性和執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)屬性。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在推進(jìn)國家治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化上起著關(guān)鍵作用。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要手段。黨的執(zhí)政能力建設(shè)關(guān)系著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗，提升黨的執(zhí)政能力關(guān)鍵在于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和依規(guī)治黨成效的全面實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨必須靠科學(xué)有效的制度和堅(jiān)決有力的執(zhí)行，這是十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷取得重大成就的主要原因。

廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的互動(dòng)演變過程，反映了黨的治理能力不斷提升的過程，是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，核心在“治”。廉潔準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的關(guān)系從兩個(gè)負(fù)面約束逐步演變?yōu)橐徽环磧蓚€(gè)向度的相互配合，從包含交叉到分野協(xié)同共進(jìn)，反映出中國共產(chǎn)黨管黨治黨水平的提升。