石學(xué)峰

(中共天津市委黨校，天津 300191)

“為官不為”是當(dāng)前亟需面對和解決的吏治難題。習(xí)近平總書記指出：“總的看，我們的干部隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善”，但“一個突出問題是部分干部存在一定程度的‘為官不為’?！盵1]“為官不為”的發(fā)生和蔓延，深刻反映出當(dāng)前問責(zé)機(jī)制存在的諸多短板。因此，如何更好地健全完善問責(zé)機(jī)制，發(fā)揮其在規(guī)制“為官不為”中的重要作用，亟需深入研究和探討。

一、問責(zé)機(jī)制在規(guī)制“為官不為”中的功能定位

健全完善的問責(zé)機(jī)制，將對有效規(guī)制“為官不為”發(fā)揮極其重要作用，主要體現(xiàn)為：

(一)問責(zé)機(jī)制對規(guī)制“為官不為”具有鮮明的“剎車”功能

一方面，問責(zé)機(jī)制能夠有力“規(guī)約主體的人性弱點(diǎn)”，[2]抑制“為官不為”的發(fā)生動機(jī)。任何人都是在特定的規(guī)范和約束下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。構(gòu)建規(guī)制“為官不為”的問責(zé)機(jī)制，將給領(lǐng)導(dǎo)干部以明確、充足與詳細(xì)的信息，使他們能夠精準(zhǔn)地預(yù)見自己的行為選擇給自身帶來的可能后果，這樣，他們就不會輕易選擇問責(zé)機(jī)制所不允許的行為方式，進(jìn)而能夠有效預(yù)防“為官不為”的發(fā)生。另一方面，問責(zé)機(jī)制的嚴(yán)肅性、威懾性和懲戒性，能夠?qū)Σ幌霝?、不愿為、不敢為、不能為、不善為的領(lǐng)導(dǎo)干部通上“高壓電”，導(dǎo)入負(fù)向激勵模式，讓那些“懶政怠政”者“沒面子、挪位子、降位子、丟帽子”，同時也能夠引導(dǎo)和激勵那些盡心盡責(zé)、忠誠履責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、勇于擔(dān)責(zé)、敢闖敢干、敢抓敢管、有所作為的領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)在正確的軌道上前進(jìn)。所以，健全完善的問責(zé)機(jī)制，對規(guī)制“為官不為”能夠發(fā)揮鮮明的“剎車”功能。

(二)問責(zé)機(jī)制對規(guī)制“為官不為”具有顯著有力的保障功能

一方面，通過構(gòu)建規(guī)制“為官不為”的問責(zé)機(jī)制，有利于構(gòu)筑起對積極“作為”領(lǐng)導(dǎo)干部的保護(hù)網(wǎng)，同時也為“不為”領(lǐng)導(dǎo)干部扎緊籠子。而“為官不為” 問責(zé)機(jī)制對每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都具有普遍的規(guī)范性和約束力。任何領(lǐng)導(dǎo)干部一旦不遵守這些規(guī)定，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或部門就會對其進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，實(shí)現(xiàn)對“為官不為”行為的強(qiáng)制修正。另一方面，問責(zé)機(jī)制是有效規(guī)制“為官不為”的最后兜底關(guān)口。毋庸置疑，有效規(guī)制“為官不為”，必須要內(nèi)外結(jié)合、多管齊下、標(biāo)本兼治、軟硬兼施、綜合施治、多方發(fā)力，打出“組合拳”，形成治理合力。比如，既要加強(qiáng)思想教育，又要營造干事氛圍，還要強(qiáng)化政績考核，更要明確權(quán)責(zé)分工等等?？梢哉f，這些舉措相互影響、相互依存、相互配合、交互作用，既各自對“為官不為”發(fā)揮規(guī)制作用，又協(xié)同對“為官不為”產(chǎn)生規(guī)制功能。然而，若沒有問責(zé)機(jī)制這一關(guān)口，或問責(zé)機(jī)制不健全不完善，那么，其他方面的舉措都將很難見實(shí)效。所以，問責(zé)機(jī)制對規(guī)制“為官不為”具有顯著有力的保障功能。

(三)問責(zé)機(jī)制是有效規(guī)制“為官不為”的關(guān)鍵性“抓手”

有效規(guī)制“為官不為”，關(guān)鍵要有突破口和切入點(diǎn)。也就是說，必須要有“抓手”。只有找準(zhǔn)找實(shí)規(guī)制“為官不為”的“抓手”，才能較為容易地解決這一問題。問責(zé)機(jī)制就是有效規(guī)制“為官不為”的關(guān)鍵性“抓手”。這是因?yàn)?，在防治“為官不為”的諸多措施中，問責(zé)機(jī)制能夠發(fā)揮最快效應(yīng)，實(shí)效性也最強(qiáng)，能夠起到“問責(zé)一個、警醒一片”的效果，能夠?yàn)榫C合治理“為官不為”提供必要時間。畢竟諸如教育培訓(xùn)、人事選拔、權(quán)責(zé)清單、容錯免責(zé)等機(jī)制對“為官不為”的規(guī)制功能在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，所以，問責(zé)機(jī)制雖不是規(guī)制“為官不為”的根本之策，但卻是當(dāng)前之迫切之策，能夠確保在較短時間內(nèi)有效遏制“為官不為”的發(fā)生，必然成為當(dāng)前有效規(guī)制“為官不為”的關(guān)鍵性“抓手”。

二、問責(zé)機(jī)制在規(guī)制“為官不為”中的主要短板

當(dāng)前，“為官不為”的發(fā)生與蔓延，深刻反映出問責(zé)機(jī)制存在諸多短板，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)問責(zé)事由較為狹窄

“問責(zé)事由”又被稱為問責(zé)觸發(fā)機(jī)制，即：哪些事件或什么情況能夠引發(fā)對涉事領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。目前，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施問責(zé)的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》以及《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等。通過這些法律、規(guī)定或條例，特別是梳理近年來對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的典型案例，可以明顯發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)主要是在發(fā)生重大安全事故、突發(fā)事件、群體事件、人命關(guān)天的案件以及濫用職權(quán)、違規(guī)違紀(jì)、貪污受賄或出現(xiàn)具體過錯的情況下啟動的，很顯然，這實(shí)際上是把重大事故以及具體過錯和明顯失誤作為問責(zé)的觸發(fā)機(jī)制。

然而，實(shí)施問責(zé)的本意，或者說問責(zé)的本質(zhì)，是促使和敦促領(lǐng)導(dǎo)干部對自身職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)負(fù)起責(zé)任，做到“在其位謀其政”以及“履其職盡其責(zé)”。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部“有過錯當(dāng)然要負(fù)責(zé)，無為甚至只要失去了群眾的信任也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！盵3]所以，問責(zé)絕不能留空地，否則，就能夠?yàn)楦鞣N不當(dāng)行為提供逃避責(zé)任追究空間，造成“問責(zé)疲軟”問題，影響問責(zé)的效力，反過來又會讓各種不當(dāng)行為肆無忌憚地蔓延。

目前“為官不為”之所以產(chǎn)生并日益嚴(yán)重，重要原因之一就是對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)主要限于“過錯問責(zé)”“過失問責(zé)”“事故問責(zé)”等“有過錯”和“出事”時，尚未真正將“不貪不占啥也不干”“只要不出事、寧愿不做事”以及“不求有功但求無過”等納入問責(zé)范圍。正是由于問責(zé)事由的狹窄，特別是“無為問責(zé)”的缺失，才導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)干部鉆了漏洞和空子，在工作崗位上優(yōu)哉游哉地混日子，“飽食終日、無所用心”“在其位不謀其政”“尸位素餐、無所作為”?？傊?，“由于無為問責(zé)機(jī)制的缺損，使無為一直受不到嚴(yán)厲的追究，這就縱容了無為現(xiàn)象。”[4]

(二)問責(zé)主體較為單一

問責(zé)主體是指由誰來掌握對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)權(quán)以及由哪些人對領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使問責(zé)職能。問責(zé)的產(chǎn)生是由授權(quán)而來，沒有授權(quán)就沒有問責(zé)，授權(quán)分為同體授權(quán)和異體授權(quán)兩種類型，因此，問責(zé)也分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。同體問責(zé)是指黨政系統(tǒng)內(nèi)部上級領(lǐng)導(dǎo)干部對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，問責(zé)主體是“上級”；異體問責(zé)則是指黨政系統(tǒng)之外的利益相關(guān)者對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的問責(zé)，問責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的利益相關(guān)者。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，“我國現(xiàn)有的問責(zé)發(fā)動機(jī)制的構(gòu)成特點(diǎn)是以上級黨政部門為主，主要表現(xiàn)為81%的問責(zé)發(fā)起者為上級黨政部門，99%的問責(zé)啟動者為上級黨政部門。”[5]由此可見，目前對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)啟動基本是以本系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的同體問責(zé)為主。

客觀而言，這種“上問下責(zé)”式的同體問責(zé)，雖然具有較強(qiáng)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、快捷性和有效性，但同時也存在明顯的缺陷和不足，其中，最主要和最突出的是，這種問責(zé)追究的是一種單向性的下級對上級的責(zé)任，這將會導(dǎo)致下級領(lǐng)導(dǎo)干部只對上級領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)，而很難對自身所擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任負(fù)責(zé)。此外，同體問責(zé)還存在較為明顯的“問責(zé)缺位”問題，即：由于是上級層層追究下級之責(zé)任，因此，一旦上級特別是最高級別的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生問題后，由誰對他們進(jìn)行問責(zé)無疑成為一大難題，這就在“最關(guān)鍵的地方造成責(zé)任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。”[6]

當(dāng)前，“為官不為”問題之所以產(chǎn)生并日益嚴(yán)重，從問責(zé)機(jī)制角度分析，除了問責(zé)事由狹窄外，另一個重要因素就是問責(zé)主體較為單一。正是由于很多地區(qū)和單位以系統(tǒng)內(nèi)的“上問下責(zé)”的同體問責(zé)為主，鮮有系統(tǒng)外的問責(zé)主體的介入和參與，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部只對上級負(fù)責(zé)而不對下級和群眾負(fù)責(zé)，沒有主體對最高級別領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，因此部分單位的領(lǐng)導(dǎo)干部鉆問責(zé)的漏洞和空子，發(fā)生“為官不為”問題。

(三)問責(zé)方式存在誤區(qū)

第一，被動問責(zé)較多,主動問責(zé)較少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，以被動問責(zé)居多，而主動問責(zé)較少。所謂被動問責(zé)主要是指只有等到人民群眾反復(fù)投訴、媒體多次曝光、上級領(lǐng)導(dǎo)鄭重批示、巡視整改提出意見、相關(guān)部門嚴(yán)厲督辦后才啟動問責(zé)。問責(zé)方式存在的這一誤區(qū)，無疑為“為官不為”者提供了逃避問責(zé)的機(jī)會。這是因?yàn)?，“為官不為”具有很?qiáng)的迷惑性、隱蔽性和蒙蔽性，很難被精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和有效辨別，危害性難以在短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來。正所謂：“曠工誤工好判別，消極怠工難認(rèn)定?！?這就使得很多“為官不為”者能夠較為容易地逃避問責(zé)，安心地“躺”在工作崗位上混日子、熬資歷，導(dǎo)致“為官不為”問題日益嚴(yán)重。

第二，突擊式問責(zé)較多，日常式問責(zé)較少。目前，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展的“為官不為”問責(zé)，是以“突擊問責(zé)”或者說“風(fēng)暴問責(zé)”“颶風(fēng)問責(zé)”以及“運(yùn)動式”問責(zé)為主，“日常式”問責(zé)以及“常態(tài)化”問責(zé)較少。對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行突擊式問責(zé)，雖然對整肅領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的“為官不為”具有很明顯的效果，但這種問責(zé)方式存在較大弊端和不足，其中，最主要的是無法將問責(zé)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作中，這就嚴(yán)重影響了對“為官不為”進(jìn)行問責(zé)的長效性，很難確?！盀楣俨粸椤辈辉購?fù)發(fā)。此外，這種突擊式問責(zé)，“更多地問的是人，而不是責(zé)和制，”[7]這也在很大程度上使對“為官不為”進(jìn)行問責(zé)的社會示范效應(yīng)和社會教育意義大打折扣，導(dǎo)致問責(zé)缺乏后勁。

第三，事后問責(zé)較多，事前督責(zé)較少。問責(zé)絕非僅僅體現(xiàn)為事后責(zé)任追究，還應(yīng)著重體現(xiàn)為對事前責(zé)任的過問、督促與監(jiān)督。所以，問責(zé)不僅有對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的處罰性功能，還有對領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況進(jìn)行質(zhì)詢、監(jiān)督的作用。然而，在推行問責(zé)制的過程中，絕大多數(shù)地區(qū)往往將問責(zé)只定位于事后責(zé)任追究，嚴(yán)重忽視了問責(zé)對領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)行為的預(yù)防性功能，也就是說，對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，事后問責(zé)居多，事前督責(zé)較少，這實(shí)際上是過分強(qiáng)調(diào)和突出了問責(zé)的懲戒功能，削弱和降低了問責(zé)的激勵功能，因而極易滋生“不求有功，但求無過”以及“多干多錯，少干少錯，不干不錯”等“為官不為”的思想和行為。

(四)問責(zé)程序隱藏弊端

所謂問責(zé)程序是指問責(zé)主體對問責(zé)客體進(jìn)行問責(zé)的各個環(huán)節(jié)和由各個環(huán)節(jié)所連接而成的工作流程。問責(zé)程序是問責(zé)機(jī)制中最為關(guān)鍵、也是最為復(fù)雜的因素，其功能與作用也最為突出，它自始至終規(guī)范著問責(zé)主體的問責(zé)行為，一旦問責(zé)程序不規(guī)范，必將嚴(yán)重制約問責(zé)功能的發(fā)揮。

一般而言，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的程序主要包括問責(zé)觸發(fā)程序、問責(zé)執(zhí)行程序和問責(zé)追究程序三個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)構(gòu)成了對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的基本步驟和主要路徑。然而，客觀地講，目前對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的程序仍不太規(guī)范，特別是問責(zé)執(zhí)行程序和問責(zé)追究程序兩個環(huán)節(jié)隱藏著動能失調(diào)的因子，它們對“為官不為”的發(fā)生具有很大影響。

一方面，問責(zé)執(zhí)行程序存在弊端。問責(zé)執(zhí)行程序構(gòu)建的首要任務(wù)就在于明確問責(zé)的客體?！皢栘?zé)客體”就是指“問責(zé)對象”，即對發(fā)生的責(zé)任事件要承擔(dān)責(zé)任的單位或領(lǐng)導(dǎo)干部個人。目前，黨政各職能部門之間、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間、上下級領(lǐng)導(dǎo)干部之間、同級領(lǐng)導(dǎo)干部之間、正副職領(lǐng)導(dǎo)干部之間都存在不同程度的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清以及責(zé)任模糊等問題。因此，在實(shí)際工作中，一旦面臨“硬骨頭”、棘手事以及麻煩事時，領(lǐng)導(dǎo)干部之間就容易發(fā)生扯皮推諉，無所擔(dān)當(dāng)和無所作為，出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。同時，由于問責(zé)對象不清以及責(zé)任人界定不明，面對“為官不為”問題，很多時候也根本“無從問責(zé)”，更“無法問責(zé)”，進(jìn)而又進(jìn)一步加劇了“為官不為”的發(fā)生。

另一方面，問責(zé)追究程序存在弊端。就目前全國各地公布的“為官不為”問責(zé)典型案件來看，最突出的特點(diǎn)是：行政一把手受到問責(zé)處理的較多，而黨的一把手受到問責(zé)處理的較少。然而，“在我國現(xiàn)行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手領(lǐng)導(dǎo)，出了事，只追究行政一把手責(zé)任，黨的一把手卻不用負(fù)責(zé)。”[8]這就出現(xiàn)對黨的一把手的問責(zé)缺失問題，既容易滋生“為官不為”問題，也容易產(chǎn)生“為官亂為”問題。

三、補(bǔ)齊問責(zé)機(jī)制短板，有效規(guī)制“為官不為”的路徑選擇

(一)拓展問責(zé)內(nèi)容、完善問責(zé)功能、拓寬問責(zé)主體

1.拓展問責(zé)內(nèi)容，將“唯過是問”拓展為“不為也問”。要打破傳統(tǒng)的“過錯問責(zé)”思維定式，樹立“無為也是過、無為也要問責(zé)”的思維理念，確立以“平庸即是過”為基本特點(diǎn)的“無為問責(zé)”價值導(dǎo)向；要準(zhǔn)確考量領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的構(gòu)成要件，善于從多維度、多視角、多層面對領(lǐng)導(dǎo)干部的“為官不為”行為進(jìn)行衡量，從宏觀、中觀、微觀三結(jié)合的視野實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”情形的精準(zhǔn)界定和科學(xué)認(rèn)定，為準(zhǔn)確問責(zé)“為官不為”提供基本依據(jù)。

2.完善問責(zé)功能，實(shí)現(xiàn)事后懲罰與事前預(yù)防的結(jié)合。要轉(zhuǎn)變問責(zé)觀念，避免問責(zé)誤區(qū)。目前，應(yīng)強(qiáng)化對“問責(zé)”概念的深入研究和科學(xué)界定，從理論上弄清“問責(zé)”的真正內(nèi)涵。事實(shí)上，“問責(zé)”與“事后責(zé)任追究”并不能完全畫等號。這是因?yàn)?，“問?zé)除了具有責(zé)任追究的懲罰性功能外，還應(yīng)有對職責(zé)履行情況進(jìn)行質(zhì)詢、監(jiān)督、過問的功能。”[9]所以，絕不能將“問責(zé)”僅僅止于“追求過失之責(zé)”這一狹窄認(rèn)識，而應(yīng)轉(zhuǎn)變對“問責(zé)”的認(rèn)識局限，讓“問責(zé)”成為一種兼具“追究失責(zé)”和“預(yù)防失責(zé)”的雙重管理機(jī)制。

3.拓寬問責(zé)主體，將同體問責(zé)延伸到異體問責(zé)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化。要切實(shí)強(qiáng)化各級人民代表大會及其常委會的問責(zé)地位，強(qiáng)化人大及其常委會對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的權(quán)威性；大力提升各級司法機(jī)關(guān)的問責(zé)地位，強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的力度；補(bǔ)齊各民主黨派的問責(zé)地位，提高各民主黨派對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)意識；保障新聞媒體必要的獨(dú)立性，賦予新聞媒體問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位；推進(jìn)社會公眾問責(zé)機(jī)制建設(shè)，暢通社會公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)渠道，提高社會公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)能力。總之，通過拓寬問責(zé)主體，以切實(shí)提高對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的民主參與度，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的客觀性、公正性。

(二)突出主動問責(zé)，強(qiáng)化常態(tài)問責(zé)，推進(jìn)立體問責(zé)

1.突出主動問責(zé)，逐步變“被動問責(zé)”為“主動問責(zé)”，最終實(shí)現(xiàn)以“主動問責(zé)”為主。要轉(zhuǎn)變問責(zé)思路和問責(zé)理念，努力實(shí)現(xiàn)“被動問責(zé)”向“主動問責(zé)”的轉(zhuǎn)化；堅(jiān)決摒棄選擇性問責(zé)，從嚴(yán)從實(shí)全面問責(zé)，并強(qiáng)化對不敢問責(zé)者、不會問責(zé)者以及不愿問責(zé)者的問責(zé)力度，實(shí)現(xiàn)對問責(zé)不力者的責(zé)任追究；徹底摒棄“隔墻扔磚”式的隨機(jī)性問責(zé)，增強(qiáng)問責(zé)的制度化、法治化和剛性化?？傊ㄟ^主動問責(zé)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部勤勉盡責(zé)、積極擔(dān)當(dāng)，避免發(fā)生“為官不為”問題。

2.強(qiáng)化常態(tài)問責(zé)，逐步將“突擊問責(zé)”與“常態(tài)問責(zé)”相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)以“常態(tài)問責(zé)”為主。千方百計(jì)創(chuàng)造條件，廣開監(jiān)督之門，將領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作置于“陽光”照射之下，讓領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受來自各個方面的監(jiān)督；務(wù)必將網(wǎng)絡(luò)問責(zé)納入問責(zé)系統(tǒng)，使其成為對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行常態(tài)問責(zé)的“先鋒”和“利器”；既實(shí)施“自上而下”的黨政問責(zé)，又逐步推行“自下而上”的公眾問責(zé)，同時切實(shí)提高“自下而上”的公眾問責(zé)的地位；要堅(jiān)決把日常性問責(zé)貫穿到領(lǐng)導(dǎo)干部履職全過程，敢于對“為官不為”領(lǐng)導(dǎo)干部出重拳、下狠手。

3.推進(jìn)立體問責(zé)，構(gòu)建“著力抓點(diǎn)、以點(diǎn)串線、以線促面”的“點(diǎn)線面”相結(jié)合的問責(zé)模式。一是“著力抓點(diǎn)”，即：要創(chuàng)造條件讓人民群眾能夠在“現(xiàn)場點(diǎn)”對“為官不為”領(lǐng)導(dǎo)干部以及不作為行為進(jìn)行問責(zé)。這就要求：必須將各領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)、任務(wù)分工、業(yè)務(wù)流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作時限、辦理期限以及投訴電話等內(nèi)容及時在部門網(wǎng)站、辦事大廳進(jìn)行公示，以方便人民群眾在辦事時能夠?qū)φ諛?biāo)準(zhǔn)實(shí)時監(jiān)督，一旦遇到推諉扯皮、該辦不辦等“為官不為”問題時，可以在“現(xiàn)場點(diǎn)”進(jìn)行問責(zé)，從而避免事后因難以取證而無法問責(zé)的情況發(fā)生。二是“以點(diǎn)串線”，即：要把在“著力抓點(diǎn)”過程中發(fā)現(xiàn)的“現(xiàn)場點(diǎn)”上的“為官不為”問題，進(jìn)一步拓展到相關(guān)行業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域“線”上，進(jìn)而有針對性地強(qiáng)化對該行業(yè)和該領(lǐng)域“線”上“為官不為”問題的有效問責(zé)。這就對“著力抓點(diǎn)”的“點(diǎn)”提出了很高要求，這里的“點(diǎn)”一定要具有“典型性”“重點(diǎn)性”“普遍性”“代表性”，以便于推廣和拓展。三是“以線促面”，即：將相關(guān)行業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域“線”上發(fā)生的“為官不為”問題，輻射和引向社會層面，進(jìn)而促成全社會對“為官不為”問題的揭露和抵制。這就需要對相關(guān)行業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域“線”上發(fā)生的“為官不為”問題的問責(zé)及時向全社會公開和曝光，從而在全社會形成震懾效應(yīng)。

(三)規(guī)范問責(zé)程序、平衡官員權(quán)責(zé)、推進(jìn)問責(zé)連帶

1.規(guī)范問責(zé)程序，完善問責(zé)鏈條。一般而言，一條較為完整的問責(zé)程序鏈基本包括四方面內(nèi)容，分別為：“問責(zé)的啟動程序、問責(zé)事項(xiàng)的調(diào)查程序、問責(zé)對象的處理程序、問責(zé)的回應(yīng)程序?！盵10]為使問責(zé)程序有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的公正性，必須既要保證上述四個環(huán)節(jié)相互連接、環(huán)環(huán)緊扣、彼此耦合，形成清晰無縫的連接鏈，又必須保證各個環(huán)節(jié)自身的科學(xué)合理與完善。當(dāng)前，為有效規(guī)制“為官不為”問題，亟需在改革和完善問責(zé)的啟動程序上下功夫，這就需要做到兩個轉(zhuǎn)變，即：從追究責(zé)任事故向追究業(yè)績平庸轉(zhuǎn)變，從追究“有錯”干部向追究“無功”干部轉(zhuǎn)變。

2.平衡官員權(quán)責(zé)，推進(jìn)官員權(quán)責(zé)對等化和明晰化建設(shè)。“反腐高壓態(tài)勢下，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力受限，責(zé)任卻相應(yīng)提高，‘太平官’很大程度上是權(quán)責(zé)分配不平等和不清晰造成的。”[11]因此，為有效規(guī)制“為官不為”，必須要明確劃清黨政各職能部門之間、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間、上下級領(lǐng)導(dǎo)干部之間、同級領(lǐng)導(dǎo)干部之間、正副職領(lǐng)導(dǎo)干部之間的職權(quán)和職責(zé)，明確履職范圍，杜絕職責(zé)重疊交叉，更要防止出現(xiàn)管理真空地帶；要對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級“一把手”的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化和量化，精確界定和把握領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是“一把手”所享有的自由裁量權(quán)與所有領(lǐng)導(dǎo)成員的共享性權(quán)力之間的應(yīng)有界限，杜絕自由裁量權(quán)與共享性權(quán)力發(fā)生不必要的摩擦、矛盾和沖突。

3.推進(jìn)問責(zé)連帶，實(shí)行“捆綁”問責(zé)。一方面，要科學(xué)劃分和精準(zhǔn)區(qū)別直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的范圍，除了對直接責(zé)任者進(jìn)行問責(zé)外，必要時還應(yīng)根據(jù)具體情況將問責(zé)追溯到主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者與重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，實(shí)行干部履職“問責(zé)上追一級”制度。另一方面，要弄清個體責(zé)任與集體責(zé)任的界限和聯(lián)系，若個體發(fā)生過錯，且這種過錯與集體脫不了關(guān)系時，不僅應(yīng)問責(zé)個體，也要問責(zé)集體，從而既防止個人以“集體決策”名義推卸責(zé)任，又防止出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”就是無責(zé)的問題。

(四)完善配套制度，筑牢問責(zé)機(jī)制的完整“閉合圈”

問責(zé)機(jī)制能否最大限度發(fā)揮規(guī)制“為官不為”的功能，不僅取決于該機(jī)制本身是否科學(xué)完善，還取決于是否有與該機(jī)制相配套的制度支持。因此，為有效規(guī)制“為官不為”，還必須完善問責(zé)機(jī)制的配套制度，筑牢問責(zé)機(jī)制的完整“閉合圈”。

1.健全權(quán)責(zé)清單制度。問責(zé)與權(quán)責(zé)清單制度密不可分。問責(zé)的邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。因此，權(quán)責(zé)清單制度實(shí)際上是為領(lǐng)導(dǎo)干部戴上了“緊箍咒”，能夠倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。由此可見，構(gòu)建問責(zé)機(jī)制的重要前提是必須擁有健全完善的權(quán)責(zé)清單制度。一旦權(quán)責(zé)清單制度不成熟不完善，那么問責(zé)機(jī)制在實(shí)踐中必然出現(xiàn)泛問責(zé)、錯問責(zé)等走樣變形問題，讓少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生“多干多錯、少干少錯、不干不錯”等心理，甚至怯于擔(dān)當(dāng)作為。所以，在權(quán)責(zé)清單制度尚未建立或還不完善的地區(qū)，務(wù)必先把權(quán)責(zé)清單制度建立起來，從而為構(gòu)建問責(zé)機(jī)制創(chuàng)造前提條件。

2.健全政績考核制度。政績考評的最終結(jié)果是啟動問責(zé)的依據(jù)和條件，然而，目前我們對黨員干部的政績考核仍存在考核主體比較單一、考核指標(biāo)設(shè)置重點(diǎn)不突出以及考核方式重定期考核而輕日常考核等突出問題，這必然嚴(yán)重影響到政績考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。政績考核結(jié)果一旦不準(zhǔn)確，必然導(dǎo)致問責(zé)失誤，所以，從這個角度而言，在健全和完善問責(zé)機(jī)制時，還必須實(shí)現(xiàn)其與政績考核制度的自然銜接。

3.健全容錯免責(zé)制度。容錯免責(zé)，是指相關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)干部個人在忠誠履職擔(dān)當(dāng)、干凈高效干事、全面深化改革以及積極創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中出現(xiàn)失誤或過錯，本應(yīng)給予問責(zé)追究，但因達(dá)到盡職要求，且沒有造成負(fù)面影響以及重大損失，進(jìn)而通過啟動容錯免責(zé)程序，依紀(jì)依法獲得責(zé)任豁免。事實(shí)上，在全面深化改革中激流勇進(jìn)、紛繁復(fù)雜中敢闖敢試、解放思想中突破框框時，都難免會因不可抗力以及經(jīng)驗(yàn)不足等原因而遭受挫敗、出現(xiàn)失誤甚至犯下錯誤。通過構(gòu)建容錯免責(zé)制度，有利于保護(hù)在特定情境下出現(xiàn)失誤或過錯的“老黃牛型”干部、“李云龍型”干部以及“黑老包型”干部，為他們“開綠燈”和“兜住底”，從而能夠避免打擊他們主動擔(dān)當(dāng)、勇于作為以及干事創(chuàng)業(yè)的自覺性、積極性和創(chuàng)造性。由此可見，問責(zé)和容錯免責(zé)互為補(bǔ)充，在規(guī)制“為官不為”上相輔相成、缺一不可。所以，只有配套構(gòu)建容錯免責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)問責(zé)與容錯免責(zé)的同步啟動和同頻共振，才能調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，有效規(guī)制“為官不為”問題的發(fā)生。