文／崔益華

作者單位：江蘇省東臺市人社局

近日，中央舉行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“企保”）全國統(tǒng)籌實施工作電視電話會議，強調要統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策，做到“全國一盤棋”，更好保障勞動者與退休人員的養(yǎng)老保險權益。企保退休審批對于實現(xiàn)和保障勞動者養(yǎng)老保險權益、維護養(yǎng)老保險基金安全具有重要意義。在全國統(tǒng)籌背景下，應當統(tǒng)一企保退休審批。

企保退休審批制度的由來

行政審批是行政審核和行政批準的合稱，行政審核又稱行政認可，其實質是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可。企保退休審批是指參保人員申領養(yǎng)老金時，需要先行經過社會保險行政部門的審核和批準?，F(xiàn)行企業(yè)職工退休審批是延續(xù)過去計劃經濟時期退休管理的模式。

1951 年頒布、1953 年修正的《勞動保險條例》賦予中央及地方人民政府勞動行政部門對勞動保險有監(jiān)督、審查的職能。原勞動人事部《關于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》（勞人護〔1985〕6 號）規(guī)定“將目前由勞動人事部統(tǒng)一審批的提前退休工種，改為分別由國務院各有關主管部門審批”；國務院辦公廳《關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》（國辦發(fā)〔1999〕10 號）要求加強企業(yè)職工退休審批工作的管理，從國家層面規(guī)定企業(yè)職工退休由各級人民政府勞動行政部門審批：“男職工年滿60 歲、女干部年滿55 歲、女工人年滿50 歲退休的，仍由縣級人民政府勞動保障部門審批；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康的工種，因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的企業(yè)職工退休，改由地級勞動保障部門審批；按照國家有關規(guī)定提前退休的，改由省級人民政府勞動保障部門審批。原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)的職工退休，由省級人民政府勞動保障部門審批。”

很多地區(qū)對企業(yè)職工退休由勞動行政部門審批提出了相應規(guī)范性要求。原北京市勞動保障局《關于嚴格按照國家規(guī)定辦理企業(yè)職工退休有關問題的通知》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔1999〕63 號）第二條第一款規(guī)定“職工退休由市勞動保障行政部門負責審批”；原安徽省勞動保障廳《安徽省參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險人員退休審批管理規(guī)定》（勞社〔2008〕45 號）第三條規(guī)定“參保人員退休由各級勞動保障行政部門負責批準”；《湖南省建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（湘政發(fā)〔1997〕43 號）第五條規(guī)定“企業(yè)職工凡沒有經過當?shù)貏趧有姓块T辦理退休審批手續(xù)的一律無效”。各地通過印發(fā)規(guī)范性文件明確了企業(yè)職工退休審批由各地勞動保障（人社）行政部門承擔審批職能。

退休審批主要是對職工檔案和職工繳費情況進行審核,確定參保人員符合領取養(yǎng)老金的資格。該審批仍主要由行政部門進行。在企保中延續(xù)退休審批制度既是為了確定退休人員領取養(yǎng)老金的資格，也是為了保障養(yǎng)老保險基金安全。但企保制度與傳統(tǒng)退休制度的區(qū)別之一是，企保制度中由社會保險經辦機構負責養(yǎng)老金的具體核定，而社會保險經辦機構也屬于行政主體，在此狀況下行政部門繼續(xù)進行退休審批的理論基礎是否仍然存在，不無疑問。隨著深化行政體制改革、加快轉變政府職能的要求不斷提高，針對企保退休行政審批，很多地方進行了改革。

退休行政審批的改革

國務院辦公廳《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62 號）規(guī)定，“企業(yè)基本養(yǎng)老保險事項審批”屬于“非行政許可審批項目”。但“企業(yè)基本養(yǎng)老保險事項審批”是否包括退休審批不得而知 。該文件同時規(guī)定省級人民政府勞動保障行政主管部門實施的“參加基本養(yǎng)老保險的職工提前退休審批”屬于“非行政許可審批項目”。國務院《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)〔2014〕16 號）規(guī)定：“各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，要于本通知印發(fā)后一年內予以取消?！薄度肆Y源社會保障部行政審批事項公開目錄》（2015 年11 月）沒有列入退休審批事項?；谶@些規(guī)定，各地相繼進行了退休行政審批的改革。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是不再實行嚴格的審批制，而是改為相對寬松的審核等制度；二是完全取消退休審批制度。

在審核行為的改變方面，《江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定》第十九條規(guī)定，“符合本規(guī)定第十八條規(guī)定條件的參保人員，從勞動保障行政部門核定的退休時間之次月起……”采用的是“核定”；《北京市基本養(yǎng)老保險規(guī)定》第二十二條規(guī)定，“被保險人符合下列條件的，自勞動保障行政部門核準后的次月起……”采用的是“核準”。對于“核定”或“核準”的性質和內容則未作規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，首先，其不應當是行政許可；其次，也不宜將其確定為行政審批?？梢詫⑵渥鳛樾姓块T實施的監(jiān)管和審查措施。但是這種審查措施和行政審批究竟有何不同，目前政策上仍缺乏明晰的界定，實踐中部分地區(qū)的核準實質上仍然起到了行政審批的規(guī)范作用，是否妥當，需要進一步探討。

在直接取消行政部門的前置性審批方面，廣東省人力資源社會保障廳《關于進一步規(guī)范參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的職工正常退休審批的意見》（粵人社函〔2011〕4172 號）明確“參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的職工正常退休審批未被列作保留的行政審批項目，參保人正常退休的，可直接由社會保險經辦機構審核參保人基本養(yǎng)老保險待遇領取條件，按規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金”。云南省人民政府《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（云政發(fā)〔2006〕139 號）第二條第六款規(guī)定“達到法定退休年齡退休的不再進行審批，由縣以上勞動保障部門按照規(guī)定發(fā)放退休證，社會保險經辦機構審核和計發(fā)基本養(yǎng)老金”。河南省人民政府《關于取消和調整行政審批項目的決定》(豫政〔2013〕58 號) 規(guī)定取消“機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工離退休審批”?！渡虾Ｊ谐擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》第二十條規(guī)定“符合條件的退休人員，可以向養(yǎng)老保險事業(yè)管理中心辦理領取養(yǎng)老金的手續(xù)；經養(yǎng)老保險事業(yè)管理中心核定后，按月領取養(yǎng)老金”?！逗Ｄ鲜〕擎?zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險條例實施細則》規(guī)定“社會保險經辦機構確認有關人員原工齡或者工作年限是否視同繳費年限、符合提前退休條件的，由參保地社會保險經辦機構辦理提前退休手續(xù)，靈活就業(yè)人員到社會保險經辦機構核定基本養(yǎng)老保險待遇”。在取消退休審批改革中，是否應當將所有的退休審批，例如特殊工種提前退休、病退、機關事業(yè)單位退休，均予以取消，也值得商榷。

總體上來說，在“放管服”改革背景下，各地通過強化行政審批制度改革，無論是簡化退休審批還是取消退休審批，都體現(xiàn)了從重管理向重服務的職能轉變，具有積極意義。

企保退休審批的問題與完善

企保退休審批制存在的主要問題包括：

一是不利于對參保人員權益提供更便捷的保護。在行政審批（或審核、核準）與經辦機構核定待遇的雙重結構體系下，參保人員如果對其權益存在爭議，則應當向行政部門還是經辦機構尋求解決，特別是在司法救濟的情形，究竟應以行政部門還是經辦機構作為被申請人或被告，存在較大的不確定性，不利于對參保人員權益的保護。

二是重復審查。人社行政部門審核前一般需要經辦機構進行初審，審查參保人繳費年限、年齡、檔案資料等是否符合申報條件，再由人社行政部門審批，這樣容易形成多頭審查，造成人力浪費和經辦銜接不暢，削弱辦事效率。

三是矛盾推諉。在審查中遇到比較棘手的疑難問題時，容易相互推諉，問題長期得不到處理和解決，易形成信訪矛盾，可能導致參保人不能及時辦理退休等，影響參保人員權益，也影響人社部門形象。

四是有違“放管服”要求。由于行政部門與經辦機構往往不在一起，“一窗式”“一事辦”“一站式”便捷服務難以落實，加之上述問題的存在，有違簡政放權等“放管服”要求。

在全國統(tǒng)籌的背景下，如果有的地方執(zhí)行嚴格的退休審批，有的地方執(zhí)行相對寬松的行政審批，而有些地方則完全不需要行政審批，其差異化將顯露并可能形成沖突，對退休及養(yǎng)老金申領的法治化、參保人權益保護、社保經辦治理規(guī)范化都存在不利影響，應當盡快予以統(tǒng)一。

鑒于原來由勞動行政部門審批企業(yè)職工退休，主要是因為核查資料的復雜性、辦理程序的合法性、審核標準的統(tǒng)一性、審批事項的原則性等需要，但現(xiàn)在隨著社會養(yǎng)老保險制度的完善和推進，原有需要審核檔案等資料確定享受退休待遇的信息要素逐步減少，主要以繳費情況確定退休待遇。通過行政審批來確定退休待遇的必要性漸漸減弱，可考慮取消一般情形下企保退休審批，通過經辦機構確認資格進行待遇審核的模式，核定退休人員待遇標準，通過“一窗式”受理、“一站式”辦結。同時健全和完善退休審核機制，優(yōu)化和規(guī)范辦理流程，提升便捷服務水平，強化審核風險防范，確保企業(yè)職工退休審核機制健康有序推行。行政部門的職責應主要體現(xiàn)在監(jiān)督方面。