黃晨陽(yáng)

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

一、問(wèn)題的緣起

作為實(shí)質(zhì)上具有民眾訴訟色彩的政府信息公開(kāi)訴訟，濫訴問(wèn)題與政府信息公開(kāi)一直處于共生關(guān)系之中。由于政府透明度與公民積極行使公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)息息相關(guān)，要鼓勵(lì)公民申請(qǐng)必然不能設(shè)置過(guò)高的申請(qǐng)門檻，故在政府信息公開(kāi)制度實(shí)踐過(guò)程中極易出現(xiàn)惡意行權(quán)或是非理性行權(quán)的情況。“陸紅霞案”作為最高人民法院公布的十大政府信息公開(kāi)典型案例之一，創(chuàng)造性地提出了審理政府信息公開(kāi)濫訴案件的新思路。一方面，法院確立了“嚴(yán)格審查起訴”模式，即法院對(duì)于原告今后再次提起的類似訴訟，要求原告必須舉證說(shuō)明申請(qǐng)目的是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果。另一方面，法院提出了申請(qǐng)權(quán)濫用的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)合申請(qǐng)次數(shù)、申請(qǐng)內(nèi)容、申請(qǐng)主體、申請(qǐng)目的等四個(gè)方面的內(nèi)容，判斷相對(duì)人是否濫用申請(qǐng)權(quán)。①參見(jiàn)《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。然而，“陸紅霞案”貢獻(xiàn)的濫訴治理經(jīng)驗(yàn)在實(shí)效性方面并不盡如人意。一是，通過(guò)檢索2015年后濫訴裁定中各案當(dāng)事人在“首次裁定濫訴”后的訴訟次數(shù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人繼續(xù)起訴的情形卻并未得到明顯改善。②據(jù)肖灑博士對(duì)16個(gè)樣本案例統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，有近90%的濫訴案件當(dāng)事人在被法院裁定濫用訴權(quán)后仍在不斷地提起訴訟。參見(jiàn)肖灑.信息公開(kāi)纏訴司法規(guī)制的實(shí)效性考察[J].行政法學(xué)研究，2020,（3）: 149-160.二是，“濫用申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)類”行政裁判文書(shū)與“政府信息公開(kāi)類”行政裁判文書(shū)的數(shù)量比值從2015年的3.2%升至2017年的8%再降至2020年的6.5%，其間的比值變化與“陸紅霞案”2015年寫入最高人民法院公報(bào)并未形成相關(guān)關(guān)系。①筆者于2021年9月1日在北大法寶“司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)中”檢索“2015年至2020年政府信息公開(kāi)行政訴訟案件”，共得到裁判文書(shū)83808件，其中“濫用申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)類”裁判文書(shū)為5178件，占比6.2%。2015年至2020年，年占比分別為3.2%、4.3%、8%、7.7%、6.7%、6.5%.在此背景下，如何在規(guī)范申請(qǐng)權(quán)與促進(jìn)政府信息公開(kāi)之間取得帕累托最優(yōu)，成為理論界與實(shí)務(wù)界亟需應(yīng)對(duì)的困局。

2019年2月，“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”和“訴源治理”被最高人民法院“五五改革綱要”吸納，成為當(dāng)下行政訴訟制度改革的重要目標(biāo)。其在為行政訴訟審判事業(yè)提出更高要求的同時(shí)，也為信息公開(kāi)訴訟濫訴問(wèn)題的解決提供了新的理論研究視角。筆者認(rèn)為，要想真正規(guī)制政府信息公開(kāi)濫訴問(wèn)題，應(yīng)透過(guò)濫訴表象，溯及爭(zhēng)議源頭，實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議。故本文擬從司法判例入手，在歸納濫訴實(shí)證類型的基礎(chǔ)上，探尋申請(qǐng)人濫訴背后的訴求類型、訴訟成因，以期構(gòu)建起切合信息公開(kāi)濫訴實(shí)際的訴源治理體系，進(jìn)而引導(dǎo)公民理性行使權(quán)利，促成法治社會(huì)建設(shè)與法治政府建設(shè)的有機(jī)互動(dòng)。

二、信息公開(kāi)濫訴的訴求探察

要從源頭上預(yù)防、控制訴權(quán)濫用，了解濫訴行為人的主觀訴求是訴源治理的關(guān)鍵。筆者在北大法寶“司法案例欄目”中，以“政府信息公開(kāi)”為案由，以“濫用申請(qǐng)權(quán)”“濫用訴權(quán)”為關(guān)鍵詞全文檢索，截至2021年9月1日，共檢索裁判文書(shū)5398件。梳理法院認(rèn)定訴權(quán)濫用之理由可知，原告的訴求主要表現(xiàn)為“報(bào)復(fù)型”“抗議型”“精明型”三類。

（一）“報(bào)復(fù)型”濫訴

所謂“報(bào)復(fù)型”濫訴，是指行為人提起訴訟不以救濟(jì)政府信息知情權(quán)為目的，而是為了借助頻繁的訴訟，攻擊、報(bào)復(fù)、襲擾司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以達(dá)到宣泄自己的不滿情緒的目的。在“報(bào)復(fù)型”濫訴中，原告拒絕配合案件的審理，拒絕與法院、被告溝通是典型的表現(xiàn)形式。例如，在“彭雄麗訴四川省人民政府信息公開(kāi)案”中，原告彭雄麗與其家屬王瑩、劉秀群自2016年起分別向四川省各級(jí)政府及其部門提起至少120件政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。從申請(qǐng)次數(shù)、內(nèi)容來(lái)看，彭雄麗及其家屬所提政府信息公開(kāi)申請(qǐng)具有次數(shù)多、數(shù)量大、申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)等特點(diǎn)，并且無(wú)論政府及相關(guān)部門如何答復(fù)，彭雄麗及其家屬均執(zhí)意提起行政復(fù)議和行政訴訟。法院審查彭雄麗提交的起訴狀和申請(qǐng)?jiān)賹徥掠珊蟀l(fā)現(xiàn)，其提起大量政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的目的是為了宣泄對(duì)其丈夫王祥被判處有期徒刑六年的判決結(jié)果的不滿，而不在于獲取政府信息。②參見(jiàn)最高人民法院(2020)最高法行申10895號(hào)行政裁定書(shū)。再如，在“王宇訴泰州市人民政府公安行政復(fù)議案”中，原告王宇及其父親王金泉就房屋拆除行為及報(bào)警行為，先后多次向海陵分局、泰州市公安局申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，并就信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)提起三十余起行政訴訟。其中多數(shù)涉及重復(fù)訴訟問(wèn)題，且訴訟請(qǐng)求均未獲得支持。在上訴案件中，法院為從根源上解決糾紛，曾就房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題多次征詢王宇協(xié)調(diào)意愿，但王宇一直推諉，從未提出過(guò)具體的協(xié)調(diào)方案，一味熱衷于提起行政復(fù)議及行政訴訟。③參見(jiàn)最高人民法院(2018)最高法行申2758號(hào)行政裁定書(shū)。據(jù)此可知，原告王宇反復(fù)提起政府信息公開(kāi)之訴的目的不在于獲取政府信息，也不具有溝通、化解行政爭(zhēng)議的主觀意愿，而是為了借助頻繁的申請(qǐng)、訴訟來(lái)攻擊、報(bào)復(fù)行政機(jī)關(guān)，宣泄自己的不滿情緒。

（二）“抗議型”濫訴

所謂“抗議型”濫訴，是指行為人向多級(jí)政府、多個(gè)職能部門頻繁地提起申請(qǐng)、復(fù)議，并在事后提起行政訴訟，在主觀層面一般是企圖通過(guò)濫用權(quán)利，達(dá)到抗議相關(guān)行政活動(dòng)、引起有關(guān)部門的注意的目的，以便自己的真實(shí)需要得到關(guān)注、滿足。相較于“報(bào)復(fù)型”濫訴，原告具有與法院、行政機(jī)關(guān)溝通，解決行政爭(zhēng)議的意愿。例如，在“湯倆偉等人訴福建省福州市人民政府政府信息公開(kāi)及行政復(fù)議案”中，原告湯倆偉等人因其房屋、土地被征收，向福州市政府、福州市國(guó)土資源局等行政機(jī)關(guān)提起了大量的政府信息公開(kāi)、履行職責(zé)類的行政復(fù)議申請(qǐng)。從數(shù)量上看已經(jīng)超過(guò)為獲取合理的安置補(bǔ)償而提起復(fù)議的合理范疇。提起的行政復(fù)議申請(qǐng)也多與土地征收及補(bǔ)償安置程序無(wú)關(guān)，且以相同事由向多級(jí)政府、多個(gè)職能部門同時(shí)提起復(fù)議或者訴訟。法院認(rèn)為，湯倆偉等16人反復(fù)提起復(fù)議、訴訟的目的是為了向行政、司法機(jī)關(guān)施加壓力，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償安置利益最大化。①參見(jiàn)最高人民法院(2019)最高法行申4956號(hào)行政裁定書(shū)。再如，在“楊志剛訴江蘇省淮安市人民政府、江蘇省人民政府政府信息公開(kāi)及行政復(fù)議案”中，原告楊志剛圍繞某棚改項(xiàng)目的調(diào)查評(píng)估、法律依據(jù)、拆遷主體、拆遷程序、項(xiàng)目合法性、事實(shí)過(guò)程等多項(xiàng)內(nèi)容，在短時(shí)間內(nèi)向淮安市人民政府等多個(gè)政府部門反復(fù)提出相同或類似的公開(kāi)申請(qǐng)，并就有關(guān)政府部門的答復(fù)反復(fù)、大量提起行政復(fù)議、行政訴訟。法院審查后認(rèn)為，原告楊志剛反復(fù)提起的信息公開(kāi)申請(qǐng)和提起行政復(fù)議、訴訟的目的，是為了向政府及其相關(guān)部門施加壓力，以引起對(duì)其自身搬遷補(bǔ)償安置問(wèn)題的重視和解決。②參見(jiàn)最高人民法院(2019)最高法行申13751號(hào)行政裁定書(shū)。

（三）“精明型”濫訴

所謂“精明型”濫訴，是指行為人為獲取到于己有利、有用的政府信息，如職業(yè)打假、為質(zhì)疑其他裁決結(jié)果而收集證據(jù)等，而頻繁提起信息公開(kāi)之訴。例如，在“段彥龍?jiān)V山西省太原市萬(wàn)柏林區(qū)人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，原告段彥龍向山西省太原市萬(wàn)柏林區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局申請(qǐng)公開(kāi)“太原美特好大型綜合百貨銷售有限公司漪汾街店現(xiàn)有效食品經(jīng)營(yíng)許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)名稱、發(fā)證時(shí)間、有效期截止時(shí)間、許可范圍明細(xì)”等事項(xiàng)。經(jīng)查，段彥龍近年來(lái)反復(fù)購(gòu)買同一類型的產(chǎn)品，并以所購(gòu)買的產(chǎn)品存在問(wèn)題而進(jìn)行舉報(bào)，在山西省范圍內(nèi)提起了大量行政訴訟。并且段彥龍?jiān)陬愃瓢讣幸沧哉J(rèn)“提起訴訟的目的是監(jiān)督食藥監(jiān)局對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理是否合法，也能獲得獎(jiǎng)勵(lì)”。③參見(jiàn)最高人民法院(2019)最高法行申14245號(hào)行政裁定書(shū)。再如，在“左波訴灌云縣人民政府侍莊街道辦事處政府信息公開(kāi)案”中，左波曾因本案所涉及的拆遷協(xié)議糾紛與侍莊街道辦發(fā)生過(guò)多起訴訟，并有生效裁判對(duì)實(shí)際糾紛作出認(rèn)定。法院認(rèn)為，左波再次以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)形式要求獲取相關(guān)信息，實(shí)質(zhì)上是對(duì)原生效裁判結(jié)果提出質(zhì)疑，試圖以政府信息公開(kāi)之名義再度啟動(dòng)糾紛處理程序。④參見(jiàn)連云港市中級(jí)人民法院(2019)蘇07行終51號(hào)行政判決書(shū)。又如，在“金文博訴大連市西崗區(qū)人民政府政府信息公開(kāi)告知行為案”中，原告金文博反復(fù)以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)形式要求獲取大連市西崗區(qū)人民政府在征收補(bǔ)償決定中的證據(jù)、依據(jù)和作出過(guò)程等信息，并對(duì)答復(fù)行為反復(fù)提起訴訟。法院認(rèn)為，原告金博文的目的在于收集證據(jù)，質(zhì)疑征收補(bǔ)償決定合法性。⑤參見(jiàn)遼寧省高級(jí)人民法院(2018)遼行終709號(hào)行政裁定書(shū)。

三、信息公開(kāi)濫訴的訴因分析

訴訟是有成本的，能促使行為人不計(jì)成本、不計(jì)后果的濫訴、纏訟，主要是基于以下兩方面的原因：一方面是外在動(dòng)因，即訴訟成本低廉、起訴門檻低；另一方面是內(nèi)在動(dòng)因，即政府信息對(duì)行為人而言具有有用性，或是既有行政爭(zhēng)議未能得到實(shí)質(zhì)性化解，故視濫訴為爭(zhēng)取權(quán)益的可行之策。

（一）訴權(quán)濫用的外在訴因

1.行政訴訟費(fèi)交納標(biāo)準(zhǔn)低

訴訟成本是訴訟主體在實(shí)施訴訟行為的過(guò)程中所消耗的人力、物力、財(cái)力的總和，其一方面用于填補(bǔ)訴訟過(guò)程中產(chǎn)生的人力、物力支出，另一方面迫使當(dāng)事人從“成本-效益”的角度考量，審慎決定提起訴訟的必要性，進(jìn)而使有限的司法資源真正供給于有需要的當(dāng)事人。然而，在觀察大量的濫訴案件后不難發(fā)現(xiàn)，訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且與訴訟期待利益相比嚴(yán)重失衡是造成申請(qǐng)人敢于濫訴、愿意濫訴的外在原因之一。

一是行政案件訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。訴訟費(fèi)用一般是指當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟應(yīng)當(dāng)交納和支付的費(fèi)用，包括案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、以及訴訟輔助人員出庭期間產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)，生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼。⑥參見(jiàn)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六條。但現(xiàn)下的行政案件訴訟費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)，除行政協(xié)議案件分情況適用兩種交納標(biāo)準(zhǔn)外⑦最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟>若干問(wèn)題的解釋》第十六條將行政協(xié)議案件的訴訟費(fèi)用分為兩種交納標(biāo)準(zhǔn)：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，訴訟費(fèi)用適用傳統(tǒng)行政案件交納標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，因涉及金錢給付義務(wù)，標(biāo)的額較大，遂準(zhǔn)用民事案件交納標(biāo)準(zhǔn)。，其他行政案件只是按照固定數(shù)額收取案件受理費(fèi)，即商標(biāo)、專利、海事類行政案件每件交納100元，其他行政案件每件交納50元。①參見(jiàn)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第十三條第（五）項(xiàng)。因此，相對(duì)人提起行政訴訟并不會(huì)給其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的壓力。

二是訴訟費(fèi)用與訴訟期待利益嚴(yán)重失衡。筆者于2021年9月1日在“北大法寶”司法案例欄目，以“濫用訴權(quán)”為關(guān)鍵詞，檢索得“信息公開(kāi)濫訴類”裁判文書(shū)1796件，其中涉及“土地、房屋征收補(bǔ)償及拆遷安置補(bǔ)償”的裁判文書(shū)共計(jì)727件，約占裁判文書(shū)總數(shù)的40.5%。此外，另有116件裁判文書(shū)系當(dāng)事人為改變行政認(rèn)定、處理結(jié)果或是謀取個(gè)人其他私益而提起的訴訟。例如，在“徐啟鵬、傅玲訴青島市公安局交通警察支隊(duì)市北大隊(duì)政府信息公開(kāi)案”中，原告系對(duì)被告認(rèn)定其在交通事故中承擔(dān)主要責(zé)任、事故對(duì)方承擔(dān)次要責(zé)任的行政處理結(jié)果不滿，遂通過(guò)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)的方式向被告施壓，以達(dá)到改變事故認(rèn)定結(jié)果，進(jìn)而影響相關(guān)民事判決的目的。②參見(jiàn)青島市中級(jí)人民法院(2019)魯02行終638號(hào)行政裁定書(shū)。由此可見(jiàn)，在優(yōu)厚的財(cái)產(chǎn)性利益和扭轉(zhuǎn)對(duì)己不利的行政處理決定面前，低廉的訴訟費(fèi)用難以起到調(diào)節(jié)訴訟意愿的功能。

2.立案登記預(yù)審機(jī)制闕如

“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》圍繞司法體制改革確立的目標(biāo)之一，目的在于改善司法審判環(huán)境，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)。2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修改，落實(shí)了中央關(guān)于立案登記制改革的精神和要求，規(guī)定人民法院在一般情況下自接到起訴狀時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合法定起訴條件的登記立案。[1]133立案登記制與立案審查制不同，法院不對(duì)當(dāng)事人的起訴要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，除法定不予登記的情況外，對(duì)當(dāng)事人提交的訴狀應(yīng)當(dāng)一律接受，僅對(duì)起訴狀內(nèi)容是否完整、起訴狀形式是否符合要求等形式要件進(jìn)行核實(shí)比對(duì)。

然而，理論界對(duì)我國(guó)行政訴訟制度是否真正確立了立案登記制還存有疑問(wèn)。有學(xué)者指出，在《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴要件中，除立案要件外，還包括當(dāng)事人適格、訴的利益、管轄等訴訟要件。而法院所立之案必須符合法定起訴要件，這就意味著法院在立案階段仍然要對(duì)訴訟要件進(jìn)行判斷。因此，我國(guó)行政訴訟制度仍未完全擺脫立案審查制的桎梏。[2]

但是，在政府信息公開(kāi)訴訟的情境下，立案登記制和立案審查制之爭(zhēng)并不重要。因?yàn)檎畔⒐_(kāi)訴訟具有迥異于傳統(tǒng)行政訴訟的客觀訴訟特征，相對(duì)人只要證明曾向行政機(jī)關(guān)提出公開(kāi)申請(qǐng)，法院就應(yīng)當(dāng)立案。而立案登記制和立案審查制均不預(yù)先審查起訴人的申請(qǐng)記錄，因此申請(qǐng)人可以通過(guò)反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)來(lái)達(dá)到重復(fù)起訴的目的。

（二）訴權(quán)濫用的內(nèi)在訴因

1.既有行政爭(zhēng)議未得到實(shí)質(zhì)性解決

根據(jù)檢索的裁判文書(shū)內(nèi)容，行為人借道政府信息公開(kāi)制度，尋求對(duì)既有行政爭(zhēng)議的再救濟(jì)機(jī)會(huì)，已經(jīng)成為政府信息公開(kāi)制度的一項(xiàng)事實(shí)性功能。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，行為人擬通過(guò)申請(qǐng)公開(kāi)解決的既有行政爭(zhēng)議包括但不限于：行政確權(quán)爭(zhēng)議、行政處罰爭(zhēng)議、行政強(qiáng)制爭(zhēng)議、行政補(bǔ)償、賠償爭(zhēng)議。③例如，在“黃越來(lái)等人訴尋烏縣住房與建設(shè)局政府信息公開(kāi)案”中，黃越來(lái)等人申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)征地拆遷材料的目的，是為了質(zhì)疑尋烏縣人民政府在征地拆遷中確認(rèn)其住宅為違章建筑和無(wú)證建筑的行政確認(rèn)行為。參見(jiàn)贛州市中級(jí)人民法院（2019）贛07行終596號(hào)行政判決書(shū)。在“姜桂芳訴南通市公安局港閘分局政府信息公開(kāi)及南通市公安局行政復(fù)議案”中，姜桂芳申請(qǐng)公開(kāi)港閘公安分局對(duì)其作出的港公（治）行決字［2012］第1835號(hào)行政處罰決定書(shū)有關(guān)的信息，是為了獲取質(zhì)疑該行政處罰決定的證據(jù)。參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院(2019)蘇行申177號(hào)行政裁定書(shū)。在“李君訴遼寧省營(yíng)口市老邊區(qū)人民政府、遼寧省營(yíng)口市人民政府政府信息公開(kāi)及行政復(fù)議案”中，李君多次申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、提起行政訴訟的理由均基于其養(yǎng)殖場(chǎng)被政府強(qiáng)行拆除。參見(jiàn)最高人民法院(2019)最高法行申5427號(hào)行政裁定書(shū)。在“薛殿娥等人訴天津市人民政府行政復(fù)議案”中，薛殿娥等人多次重復(fù)提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)、行政復(fù)議、行政訴訟，目的在于爭(zhēng)取更多的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。參見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申537號(hào)行政裁定書(shū)。為何政府信息公開(kāi)制度在實(shí)踐中增生出對(duì)既有行政爭(zhēng)議的“再救濟(jì)式”功能？筆者認(rèn)為以下兩方面原因可以解答這個(gè)問(wèn)題：

一方面，政府信息公開(kāi)與行政復(fù)議、行政訴訟在立法目的上表現(xiàn)出一定的“親和性”，即都強(qiáng)調(diào)“法治”對(duì)于政府的重要性。①新《政府信息公開(kāi)條例》第一條將“建設(shè)法治政府”作為立法目的，舊條例規(guī)定的是“促進(jìn)依法行政”?！缎姓?fù)議法》第一條規(guī)定的是“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，《行政訴訟法》第一條規(guī)定的則是“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。上述立法目的無(wú)一例外，都強(qiáng)調(diào)“法治”對(duì)于政府的重要性。因而，一些申請(qǐng)人據(jù)此將政府信息公開(kāi)制度也理解為與行政復(fù)議、行政訴訟類似的監(jiān)督約束機(jī)制，并嘗試通過(guò)政府信息公開(kāi)直接挑戰(zhàn)行政行為的合法性。[3]7另一方面，政府信息公開(kāi)制度的法理基礎(chǔ)系“國(guó)民主權(quán)理論”。現(xiàn)代民主國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)來(lái)自于國(guó)民的委托，真正的主權(quán)者仍是國(guó)民。因此，政府的統(tǒng)治過(guò)程應(yīng)該透明化，受國(guó)民監(jiān)督；政府受國(guó)民委托行使統(tǒng)治權(quán)時(shí)，相應(yīng)地也對(duì)國(guó)民負(fù)有說(shuō)明責(zé)任，以使國(guó)民了解其決策及施政內(nèi)容，進(jìn)而利于國(guó)民參與政治、監(jiān)督行政。[4]因此，同一申請(qǐng)人針對(duì)同一事項(xiàng)反復(fù)提出申請(qǐng)或者一次性要求大量行政文書(shū)公開(kāi)等，并不違背政府信息公開(kāi)制度的法理。[5]并且，申請(qǐng)政府信息公開(kāi)比起提起行政復(fù)議、行政訴訟，既沒(méi)有申請(qǐng)時(shí)限的限制，亦毋須考慮利害關(guān)系的問(wèn)題，能夠給當(dāng)事人接觸、質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)提供更加低廉、高效的機(jī)會(huì)，故愿意借道政府信息公開(kāi)制度尋求救濟(jì)機(jī)會(huì)。

2.政府信息對(duì)行為人而言具有用性

政府信息對(duì)申請(qǐng)人而言具有用性是信息公開(kāi)制度得以行穩(wěn)致遠(yuǎn)且不斷發(fā)揮作用的重要因素。2019年修改的《政府信息公開(kāi)條例》在立法目的條款中首次明確了“政府信息的有用性命題”，即要求“充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。實(shí)際上，在《政府信息公開(kāi)條例》修改之前，申請(qǐng)人也可以為了生產(chǎn)、科研、學(xué)習(xí)等自身需要申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。因此，要求申請(qǐng)人完全出于監(jiān)督依法行政、促進(jìn)公共利益等客觀目的申請(qǐng)政府信息，實(shí)際上頗具理想主義色彩。

當(dāng)然，應(yīng)如何詮釋政府信息的服務(wù)作用，理論界目前研究尚少。從規(guī)范層面看，2019年修例反映出我國(guó)政府信息立法理念開(kāi)始從“知的需要”向“知的權(quán)利”轉(zhuǎn)變，其中最顯著的標(biāo)志便是確立“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”為基本原則。②具體表現(xiàn)為：在主動(dòng)公開(kāi)方面，對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)；在依申請(qǐng)公開(kāi)方面，除依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開(kāi)的政府信息，以及公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息絕對(duì)不予公開(kāi)外，政府信息原則上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。即使是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息、行政過(guò)程性信息及行政執(zhí)法案卷材料，在法律、法規(guī)、規(guī)章有特別規(guī)定的情況下，也可以予以公開(kāi)。因此，滿足公民“知的權(quán)利”已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)“作為義務(wù)”。申請(qǐng)人幾乎可以基于任何目的向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)亦無(wú)審查申請(qǐng)人申請(qǐng)目的之必要。故在實(shí)踐中，申請(qǐng)人往往基于主觀需求申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，“政府信息的有用性”也就集中表現(xiàn)在滿足申請(qǐng)人的主觀需求這個(gè)層面上。這也就解釋了，為何實(shí)踐中出現(xiàn)了一批“精明型”的政府信息公開(kāi)濫訴案件。

四、信息公開(kāi)濫訴的治理之策

通過(guò)對(duì)政府信息公開(kāi)濫訴類型的歸納可以察見(jiàn)，政府信息公開(kāi)訴訟的功能在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生了一定程度的增生、異化，即從“保障知情權(quán)”“督促政府透明、公開(kāi)”，增生出“再救濟(jì)式功能”。按照法社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭特（Marc Galanter）的理論，“和訴訟中的多次博弈者相比，訴訟中的單次博弈者一直處于不利的地位，而單次博弈者要想改變這種狀況，辦法之一就是通過(guò)組織化的方式，使自己成為多次博弈者”。[6]20政府信息公開(kāi)制度的運(yùn)作規(guī)則恰好為這種多次博弈提供了實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)域。因此，提高博弈的成本、控制博弈的機(jī)會(huì)是應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)濫訴問(wèn)題的關(guān)鍵。

（一）提高行權(quán)成本，調(diào)控訴愿

在控制相對(duì)人博弈的機(jī)會(huì)之前，必須客觀、理性地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段政府信息公開(kāi)制度面臨的主要問(wèn)題還是集中在“信息不予公開(kāi)比例較高”方面，不單單是“相對(duì)人濫用申請(qǐng)權(quán)”。因此，筆者不贊成直接限縮相對(duì)人行使知情權(quán)的范圍和機(jī)會(huì)，而是建議從“成本-收益”的角度出發(fā)，立足于相對(duì)人“權(quán)利行使成本低廉”的客觀現(xiàn)實(shí)，在盡可能保障相對(duì)人知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，提高申請(qǐng)公開(kāi)和提起訴訟的成本，以引導(dǎo)相對(duì)人理性行使權(quán)利，進(jìn)而起到調(diào)控訴愿的目的。

1.完善政府信息公開(kāi)申請(qǐng)費(fèi)制度

在政府信息公開(kāi)制度建設(shè)之初，為鼓勵(lì)公民積極行使知情權(quán)，提高政府信息公開(kāi)水平，原《政府信息公開(kāi)條例》就公開(kāi)申請(qǐng)費(fèi)的問(wèn)題規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用。①參見(jiàn)舊《政府信息公開(kāi)條例》第二十七條。隨著濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)問(wèn)題的出現(xiàn)，為了在保障公民知情權(quán)的行使和抑制權(quán)利濫用之間求得平衡，新《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔⒌?，原則上不收取費(fèi)用。申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，可以收取信息處理費(fèi)。信息處理費(fèi)收取的具體辦法由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門制定。②參見(jiàn)新《政府信息公開(kāi)條例》第四十一條。2020年11月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府信息公開(kāi)信息處理費(fèi)用管理辦法》，規(guī)定我國(guó)信息處理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)秉持“客觀主義”立場(chǎng)，按照信息申請(qǐng)件數(shù)或是按申請(qǐng)的信息量，采超額累進(jìn)方式計(jì)算收費(fèi)金額。③具體而言，“按件計(jì)收”適用于所有政府信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚頉Q定類型。一份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)包含多項(xiàng)內(nèi)容的，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)可以按照“一事一申請(qǐng)”原則，以合理的最小單位拆分計(jì)算件數(shù)?！鞍戳坑?jì)收”則適用于申請(qǐng)人要求以提供紙質(zhì)件、發(fā)送電子郵件、復(fù)制電子數(shù)據(jù)等方式獲取政府信息的情形。參見(jiàn)《政府信息公開(kāi)信息處理費(fèi)用管理辦法》第三條、第四條、第五條。然而，秉持“客觀主義”立場(chǎng)收取信息處理費(fèi)用忽視了濫用的主觀性，容易給具有正當(dāng)目的、合理需要的申請(qǐng)人帶來(lái)過(guò)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。例如，在“金文博訴遼寧省大連市西崗區(qū)人民政府政府信息公開(kāi)告知案”中，最高人民法院指出，“審查當(dāng)事人是否具有濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)，應(yīng)從當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度綜合分析。根據(jù)已查明的事實(shí)，無(wú)法得出金文博長(zhǎng)期惡意反復(fù)提起大量訴訟的結(jié)論?！雹軈⒁?jiàn)最高人民法院 (2020) 最高法行再 321 號(hào)行政裁定書(shū)。

參酌域外政府信息公開(kāi)收費(fèi)制度。在日本久留美市，修改后的《久留美市信息公開(kāi)條例》追加了關(guān)于權(quán)利濫用的記述，此外還就何謂權(quán)利濫用、何種場(chǎng)合才相當(dāng)于公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用以及權(quán)利濫用的具體類型，另行制定了《關(guān)于公文書(shū)公開(kāi)申請(qǐng)中權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)》。[7]247美國(guó)《信息自由法》則根據(jù)申請(qǐng)人目的的不同，將公開(kāi)申請(qǐng)區(qū)分為“商業(yè)用途”“非商業(yè)用途”“非商業(yè)性教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體代表需要”“公益用途”等四類，并分別以不同的方法計(jì)算每一類申請(qǐng)人的收費(fèi)，以此來(lái)促進(jìn)收費(fèi)的公平。⑤具體而言：（1）商業(yè)用途的申請(qǐng)人，必須支付文件搜索（search）、復(fù)制(duplication)和審查(review)的合理標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用。（2）非商業(yè)用途的申請(qǐng)，并且該申請(qǐng)是由以學(xué)術(shù)或科研為目的的教育、非商業(yè)性科學(xué)機(jī)構(gòu)或新聞媒體代表提出時(shí)，費(fèi)用應(yīng)限于復(fù)制（duplication）文件的合理標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用成本。（3）對(duì)于（1）或（2）中未涉及的任何請(qǐng)求，費(fèi)用應(yīng)限于搜索（search）和復(fù)制（duplication）文件的合理標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用。在最初檢索的兩個(gè)小時(shí)或最初復(fù)制的100頁(yè)內(nèi)，行政機(jī)構(gòu)不應(yīng)收取費(fèi)用。如果常規(guī)收費(fèi)所耗費(fèi)的成本有可能或超出所收取費(fèi)用，也不應(yīng)收費(fèi)。（4）如果信息公開(kāi)是為了公共利益，因信息的公開(kāi)可能大大促成公眾對(duì)政府運(yùn)作的理解，并且主要不是為了申請(qǐng)人的商業(yè)利益，在提供文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)不收取任何費(fèi)用或低于上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。參見(jiàn)the Freedom of Information Act[EB/OL].https://www.justice.gov/oip/freedominformation-act-5-usc-552，2021-09-01.因此，筆者認(rèn)為，有必要完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚碣M(fèi)用制度，改變信息處理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的“客觀主義”立場(chǎng)。建議在綜合考量申請(qǐng)主體、申請(qǐng)場(chǎng)合、申請(qǐng)用途、申請(qǐng)目的等要素的基礎(chǔ)上，分情況確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提升政府信息公開(kāi)申請(qǐng)費(fèi)制度的科學(xué)性和精密性，進(jìn)而在保障相對(duì)人知情權(quán)與控制權(quán)利濫用之間取得平衡。

2.創(chuàng)制政府信息公開(kāi)訴訟費(fèi)制度

收取訴訟費(fèi)用是世界各國(guó)通行的做法，其一方面可以減少法院的開(kāi)支和國(guó)家的開(kāi)支，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，另一方面訴訟費(fèi)用原則上由敗訴方承擔(dān)，有利于增強(qiáng)公民的法治觀念，減少當(dāng)事人無(wú)理訴訟和濫用訴權(quán)。因此，一個(gè)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既要求能保證老百姓打得起官司，同時(shí)又要發(fā)揮減少濫訴的調(diào)控功能。[8]842-843如所周知，我國(guó)行政案件訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低廉。究其原因有二：一是，我國(guó)的行政訴訟制度是圍繞“保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的構(gòu)建起來(lái)的，集中體現(xiàn)了“司法為民”的政治理念。因此，訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不宜制定得過(guò)高；二是，行政訴訟案件主要涉及公共職能的行使和財(cái)政資金的使用，不適合按標(biāo)的金額收費(fèi)。[9]513

然而，政府信息公開(kāi)訴訟有其特殊之處。其一，政府信息具有增值使用的服務(wù)價(jià)值。[10]申請(qǐng)人可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活需要申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，同時(shí)也可以圍繞自身利益的實(shí)現(xiàn)和滿足來(lái)使用、參考已經(jīng)公開(kāi)的政府信息。其二，政府信息公開(kāi)訴訟具有鮮明的客觀訴訟特征。申請(qǐng)人只要向行政機(jī)關(guān)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，在成為信息公開(kāi)行為相對(duì)人的同時(shí)，便會(huì)相應(yīng)取得行政訴訟原告主體資格，并不要求行政訴訟的原告必須與申請(qǐng)公開(kāi)的信息具有利害關(guān)系。[11]其三，“濫訴類”信息公開(kāi)案件以集團(tuán)性、高頻性、持續(xù)性為表征。行為人一般以親屬關(guān)系、村社關(guān)系等為紐帶結(jié)成利益共同體，在一段時(shí)間內(nèi)有計(jì)劃、成建制的反復(fù)、大量提起訴訟。①例如，在“高文香等人訴天津市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)上訴案”中，包括高文香在內(nèi)的驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織成員20余人交叉組合，就7份相關(guān)政府信息向天津市海洋局提出 30份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并針對(duì)天津市海洋局予以公開(kāi)和不予公開(kāi)政府信息的行為，分別向天津市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，繼而提起包括本案在內(nèi)的30起行政訴訟案件。參見(jiàn)最高人民法院(2016)最高法行申4984號(hào)行政裁定書(shū)。因此，按固定數(shù)額計(jì)費(fèi)，將難以改變?yōu)E訴成本畸低的現(xiàn)狀。

筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)政府信息公開(kāi)訴訟實(shí)踐，創(chuàng)制專門的訴訟費(fèi)制度。一是，借助信息化辦案平臺(tái)，在實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人識(shí)別和標(biāo)記的基礎(chǔ)上，探索“累進(jìn)式計(jì)算”的信息公開(kāi)訴訟費(fèi)用制度，切實(shí)提高濫訴行為人的訴訟成本。二是，豐富訴訟費(fèi)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，探索律師費(fèi)轉(zhuǎn)付、訴訟費(fèi)用合理分擔(dān)、賠償無(wú)過(guò)錯(cuò)方訴前調(diào)解額外支出等新型承擔(dān)方式等。②參見(jiàn)最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化人民法院一站式多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》法發(fā)〔2021〕25號(hào)。

（二）訴求分類治理，規(guī)范訴權(quán)

據(jù)前文對(duì)訴權(quán)濫用類案件的實(shí)證分析，賴于行為人主觀訴求的差異性，應(yīng)結(jié)合訴權(quán)保障的可能性以及社會(huì)影響的負(fù)面程度兩方面的內(nèi)容，分類施策、區(qū)別規(guī)制，以求在“保障訴權(quán)”與“規(guī)制濫訴”間取得平衡，助益行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

1.建立對(duì)“報(bào)復(fù)型”濫訴的制裁機(jī)制

“報(bào)復(fù)型”濫訴是主觀惡性程度最高的濫訴類型。一方面，行為人提起訴訟不以救濟(jì)知情權(quán)益為目的，亦不關(guān)心案件的審理結(jié)果，而是希望通過(guò)大量、反復(fù)的無(wú)理訴訟，耗費(fèi)司法資源，“折磨”行政機(jī)關(guān)，發(fā)泄自己的不滿情緒。另一方面，行為人缺乏實(shí)質(zhì)性化解糾紛、矛盾的意愿，對(duì)法院的居中調(diào)解往往持消極、抵觸態(tài)度。因而，對(duì)于這類極端的濫訴行為應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲的規(guī)制、懲戒手段，以引導(dǎo)社會(huì)公眾理性行權(quán)。

一是，發(fā)揮信用治理體系在規(guī)制濫訴方面的功能，探索訴訟承諾制度、訴訟失信人名單制度。2019年3月，中央政法委會(huì)同“兩高”印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置、全面提升司法效能的意見(jiàn)》，提出“探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會(huì)征信系統(tǒng)接軌，對(duì)不誠(chéng)信的訴訟行為人實(shí)施信用懲戒”的新要求。2020年7月30日，浙江省鄞州區(qū)法院先行先試，出臺(tái)《關(guān)于誠(chéng)信訴訟管理的若干規(guī)定》，防范和懲戒訴訟活動(dòng)中發(fā)生的非誠(chéng)信訴訟行為。同時(shí)聯(lián)合檢察院、公安局、司法局向社會(huì)發(fā)布《倡導(dǎo)誠(chéng)信訴訟 拒絕濫用訴權(quán)》倡議書(shū)；加強(qiáng)與社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)對(duì)接，將濫用訴權(quán)行為納入“誠(chéng)信訴訟碼”等信用平臺(tái)，公布濫用行政訴權(quán)人員名單，為相關(guān)部門執(zhí)法、司法工作提供參考。③參見(jiàn)鄞州法院推進(jìn)行政訴權(quán)濫用規(guī)制工作成效顯著[EB/OL].寧波市司法局，http://sfj.ningbo.gov.cn/art/2021/1/11/art_1229058218_58998538.html.故筆者建議，可以地方法院實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參照，探索訴前誠(chéng)信訴訟承諾制度、訴訟失信人名單制度，通過(guò)在法院系統(tǒng)內(nèi)部及其他司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等與法律服務(wù)有關(guān)的行政系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)放、共享當(dāng)事人的信用情況，使濫訴行為人在反復(fù)提起訴訟或是接受法律服務(wù)時(shí)受到嚴(yán)格審查，避免司法資源遭受擠兌。二是，對(duì)嚴(yán)重妨害訴訟秩序、惡意擠兌司法資源的濫訴行為，可依法適用罰款、拘留等民事訴訟強(qiáng)制措施。對(duì)構(gòu)成犯罪的濫訴行為，依據(jù)我國(guó)《刑法》第三百零七條之一規(guī)定，追究刑事責(zé)任。

2.建立對(duì)“抗議型”濫訴的疏導(dǎo)機(jī)制

“抗議型”濫訴與“報(bào)復(fù)型”濫訴的行為人在主觀方面均不以救濟(jì)知情權(quán)益為目的，但與“報(bào)復(fù)型”濫訴明顯不同的是，“抗議型”濫訴的行為人在主觀層面強(qiáng)調(diào)“利己性”，即行為人寄希望于通過(guò)“濫訴”向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)施壓，以促自身其他利益訴求實(shí)現(xiàn)。因此在訴訟過(guò)程中，行為人往往表現(xiàn)出較高的談判、調(diào)解意愿，對(duì)于實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議也持更為積極的態(tài)度。對(duì)于這類濫訴，法院不應(yīng)決絕地關(guān)上訴訟的大門，一味地裁定不予受理、駁回起訴，而應(yīng)建立疏導(dǎo)、排解機(jī)制，適時(shí)地干預(yù)行政矛盾的解決，避免因訴爭(zhēng)的進(jìn)一步激化導(dǎo)致濫訴由“抗議型”向“報(bào)復(fù)型”轉(zhuǎn)變。

一是，充分發(fā)揮行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的過(guò)濾作用。2020年2月，最高人民法院于印發(fā)《關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見(jiàn)》，擘畫了“行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解”的制度藍(lán)圖。對(duì)于法律關(guān)系簡(jiǎn)單、案件訴爭(zhēng)明確的案件，法院可以依據(jù)自愿、合法的原則，引導(dǎo)、鼓勵(lì)行為人選擇非訴糾紛解決方式，促進(jìn)矛盾糾紛充分過(guò)慮、合理分流。與此同時(shí)，為進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解方面的作用，法院可以完善先行調(diào)解、委派調(diào)解等工作機(jī)制，為當(dāng)事人提供訴前調(diào)解、法律咨詢等服務(wù)。二是，建立起行政爭(zhēng)議訴中風(fēng)險(xiǎn)交流與府院協(xié)調(diào)并進(jìn)機(jī)制。隨著最高人民法院“五五改革綱要”的發(fā)布，新時(shí)代的行政審判從“更像審判”向“更能審判”轉(zhuǎn)變，法院不單單被要求做一個(gè)中立的裁判者，還要求肩負(fù)起“止訟息爭(zhēng)”的責(zé)任，需要在個(gè)案中表現(xiàn)的更為能動(dòng)、靈活。故法院在處理一些復(fù)雜的“抗議型”濫訴案件時(shí)，一方面可與原告建立起訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，從訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范和管控出發(fā)，對(duì)行為人進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)、訴訟成本的告知，引導(dǎo)其理性表達(dá)訴求。另一方面可充分發(fā)揮府院互動(dòng)協(xié)調(diào)的作用，如嚴(yán)格落實(shí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度①在最高人民法院公布的行政典型案例“沈某某訴浙江省寧波市奉化區(qū)綜合行政執(zhí)法局政府信息公開(kāi)案”中，奉化區(qū)法院為依法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，向奉化區(qū)綜合執(zhí)法局發(fā)送負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知。奉化區(qū)綜合執(zhí)法局委派負(fù)責(zé)人出庭，并在庭審中全程積極發(fā)言，對(duì)沈某某提出的質(zhì)疑耐心作出解答，誠(chéng)懇地認(rèn)可行政機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題，承諾依法保護(hù)其合法權(quán)益，同時(shí)也就維權(quán)方式的必要性、合理性以及涉案爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解等問(wèn)題充分闡述意見(jiàn)。沈某某也于庭審結(jié)束后陸續(xù)撤回起訴，信息公開(kāi)濫訴爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性解決。參見(jiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例[N].人民法院報(bào)，2021-07-30（3）.，使法院與原告之間的風(fēng)險(xiǎn)交流與府院協(xié)調(diào)相向而行。[12]三是，建立起行政爭(zhēng)議案后經(jīng)驗(yàn)反饋機(jī)制。法院可以在結(jié)案后利用司法建議、府院聯(lián)席會(huì)議、審判白皮書(shū)、發(fā)布典型案例等多種形式，向有關(guān)行政部門反饋類案中具有普遍指導(dǎo)性意義的行政方式，以及傳達(dá)社會(huì)公眾普遍呼吁的合理訴求，為行政機(jī)關(guān)管理水平的提升提供參考坐標(biāo)，進(jìn)而從源頭上減少類似爭(zhēng)議的滋生，更好地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議方面的“泄壓閥”作用。

3.建立對(duì)“精明型”濫訴的分流機(jī)制

“精明型”濫訴是行為人精明行使訴權(quán)的結(jié)果，其更加注重政府信息的有用性和實(shí)際價(jià)值，寄希望于借助系列訴訟獲取與己相關(guān)或是于己有利的政府信息，事后另作他用。單從形式上看，行為人之訴請(qǐng)難言悖于政府信息公開(kāi)訴訟之知情權(quán)保障目標(biāo)，且這類行為也具有一定的社會(huì)監(jiān)督功能；但若結(jié)合訴請(qǐng)內(nèi)容，則“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”“信訪釘子戶”是發(fā)起此類濫訴的主流群體，濫訴行為表現(xiàn)出極強(qiáng)的投機(jī)性特征，會(huì)對(duì)司法資源造成擠兌，損害公共利益。故筆者主張，應(yīng)在適度容忍的基礎(chǔ)上圍繞“精明型”濫訴構(gòu)建篩查、分流機(jī)制，使有限的司法資源真正滋養(yǎng)于公共利益的需要。

一方面，“精明型”濫訴案件行為人以獲取政府信息為目的，案件事實(shí)并不復(fù)雜，案件爭(zhēng)議也比較簡(jiǎn)單。故筆者建議探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，通過(guò)訴訟標(biāo)記、關(guān)聯(lián)案件等方式，提升對(duì)“精明型”濫訴的識(shí)別精度。與此同時(shí)，依法擴(kuò)大行政案件簡(jiǎn)易程序適用，探索建立“行政速裁工作機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)對(duì)“精明型”濫訴案件“簡(jiǎn)案快辦、類案快審”。②參見(jiàn)中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見(jiàn)》（中政委〔2019〕26號(hào)）.在繁簡(jiǎn)分流的邏輯下，避免“精明型”濫訴案件侵占過(guò)多的司法資源。另一方面，為避免政府信息公開(kāi)制度被惡意使用，對(duì)于行為人不法的或是有違公序良俗的訴請(qǐng)，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以駁回，并加強(qiáng)裁判文書(shū)說(shuō)理。同時(shí)通過(guò)完善案例指導(dǎo)制度引導(dǎo)公民依法、理性行使權(quán)利，培育和增強(qiáng)社會(huì)公眾的法治意識(shí)。