劉宇晴 劉 杉

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

黨的十九屆六中全會提出，“要源源不斷培養(yǎng)選拔德才兼?zhèn)?、忠誠干凈擔當的高素質專業(yè)化干部，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來”[1]。選賢任能是中國共產黨領導中國人民開展革命、建設國家和推動改革的重要保障，是實現中華民族從站起來、富起來到強起來偉大飛躍的制勝法寶[2]。進入新時代，中國共產黨對干部隊伍建設的重要性認識不斷深化，黨政領導干部作為干部隊伍中的“決定性因素”，構建科學公平的干部選拔任用制度是選賢任能的重要任務。黨政領導干部選拔任用制度是中國共產黨在政治實踐中不斷調適與創(chuàng)新的重要制度，彰顯了中國特色社會主義國家制度體系和治理體系中干部人事制度的顯著優(yōu)勢[3]。系統(tǒng)分析黨政領導干部選拔任用制度的變遷歷程、創(chuàng)新內容與基本經驗，理性把握這一制度優(yōu)勢的內在性，對于推動選賢任能的制度優(yōu)勢向治理效能轉化，推進國家治理體系轉換成國家治理能力具有重要意義。

一、黨政領導干部選拔任用制度的變遷歷程

《黨政領導干部選拔任用工作條例》作為黨政領導干部選拔任用的基礎性制度，是干部選拔任用工作的基本遵循。以《黨政領導干部選拔任用工作條例》作為制度文本，對我國黨政領導干部選拔任用制度的變遷歷程進行梳理。我國黨政領導干部選拔任用制度根據不同時期的政治情境變遷和戰(zhàn)略重心調整不斷優(yōu)化，黨政領導干部選拔任用的制度化、規(guī)范化與法制化水平得到不斷提升。

（一）制度初步探索階段

隨著改革開放事業(yè)進入新階段，社會主義市場經濟體制逐步確立，黨政領導干部選拔任用制度也進入初步探索階段。在黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》直接推動下，1995年中共中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），首次以黨內法規(guī)的形式作出了系統(tǒng)化的規(guī)定，確立了指導黨政領導干部選拔任用工作的基本制度?！稌盒袟l例》彌補了1993年頒布的《國家公務員暫行條例》注重主任科員以下非領導職務錄用工作的范圍局限，對黨政領導干部選拔任用的一系列環(huán)節(jié)都做出了明確的規(guī)定，這是黨政領導干部選拔任用制度開始逐步走向民主化、法制化、科學化的重要一步[3]。

（二）制度整體推進階段

目前我國進入全面建設小康社會的新發(fā)展階段，為適應現代化建設戰(zhàn)略的新需要，規(guī)范干部的選拔任用工作，有效防止與糾正用人的不正之風，2002年中共中央正式頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》），標志著黨政領導干部選拔任用工作逐漸步入制度化階段，也標志著黨政領導干部選拔制度改革進入新階段，黨政領導干部選拔任用制度不斷完善，實現了由試驗到規(guī)范、由初步探索到整體推進的轉變[4]。與1995年的《暫行條例》相比較，2002年版《干部任用條例》形成了更為科學規(guī)范的運行機制，增加了任職、公開選拔和競爭上崗的環(huán)節(jié)，完善了總體指導思想和基本條件，規(guī)范民主推薦、考察、討論決定等重要環(huán)節(jié)的實施程序、方法與人員規(guī)定，明確交流、回避、辭職、降職、監(jiān)督相關配套環(huán)節(jié)的要求，進一步實現科學化、民主化、制度化。

（三）制度體系完善階段

黨的十八大以來，隨著全面深化改革戰(zhàn)略部署的提出，全面從嚴治黨方針的貫徹落實，黨的組織路線也進行了重大調整。針對干部隊伍建設中出現的唯票取人、唯分取人等問題，亟須建立系統(tǒng)完備的黨政領導干部選拔任用制度，2014年中共中央對《黨政領導干部選拔任用工作條例》進行修訂[5]。與1995年《暫行條例》與2002年《干部任用條例》相比，2014年版《干部任用條例》突出體現了中國共產黨高度重視選賢任能。在干部選拔任用原則上，強調“黨管干部”的原則，充分發(fā)揮黨組織領導和把關作用；在干部選拔任用程序上，形成了由動議、民主推薦、考察、討論決定、任職五個環(huán)節(jié)組成的基本流程；在干部選拔任用方法上，明確公開選拔、競爭上崗的資格條件和基本程序；在干部選拔任用監(jiān)督上，針對干部選拔的關鍵環(huán)節(jié)明確列出可能出現的各種問題。黨政領導干部選拔任用工作的制度化、規(guī)范化、科學化水平進一步提升。

（四）制度系統(tǒng)改革階段

為進一步加強黨的全面領導和為發(fā)展中國特色社會主義提供組織保證，在2018年7月全國組織工作會議上，習近平總書記提出了新時代黨的組織路線，強調“全面貫徹新時代中國特色社會主義思想，以組織體系建設為重點，著力培養(yǎng)忠誠干凈擔當的高素質干部，著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才，堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、任人唯賢”[6]。為新時代黨政領導干部選拔任用工作指明了前進方向、提供了根本遵循。2019年3月，中共中央重新修訂并頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》，在內容上和形式上都實現了質的提升[7]，是新時代黨政領導干部選拔制度改革創(chuàng)新的集中體現，選拔原則與標準逐漸成熟，程序與方式日趨穩(wěn)定，呈現出鮮明的時代性特征和民主化、科學化、法治化的趨勢性特征。

縱觀《黨政領導干部選拔任用工作條例》的歷史變遷，可以發(fā)現黨政領導干部選拔任用制度在不同歷史時期呈現出階段性的發(fā)展特征。改革開放以來，隨著經濟政治體制改革向前推進，黨政領導干部選拔任用制度的改革也逐步走向深入。黨政領導干部選拔任用工作從一開始的制度初步探索階段、到制度整體推進階段、到制度體系完善階段、再到制度系統(tǒng)改革階段，干部選拔任用制度的內容不斷進行創(chuàng)新突破，取得了十分顯著的改革成效，形成了具有顯著優(yōu)勢的中國特色干部選任模式。

二、新時代黨政領導干部選拔任用制度的創(chuàng)新內容

2019年《黨政領導干部選拔任用工作條例》的修訂是新時代中國共產黨對干部選拔任用制度進行的再一次改革創(chuàng)新，主要表現為在突出堅持黨的領導、政治標準、從嚴管理等總體要求的基礎上，完善選拔任用的原則與條件，強化動議過程中的分析研判環(huán)節(jié)，規(guī)范民主推薦的程序要求，細化考察的工作要求，擴充紀律與監(jiān)督的具體內容。

（一）突出政治標準，以政治建設為統(tǒng)領，具備鮮明的時代特征

立足于新時代治國理政的新要求，2019年新修訂的《干部任用條例》吸收了新時代以習近平同志為核心的黨中央領導集體關于選人用人的有關決策部署和要求。其中最為鮮明的特征，就是必須突出政治標準，體現在干部選拔的全過程、各方面。從具體內容來看，一是在標準條件上凸顯政治要求?？倓t部分第三條強調“把政治標準放在首位”，突出政治標準在新時代干部選拔任用工作中的重要地位，符合干部隊伍建設和中國特色社會主義事業(yè)建設的要求。第七條對干部選拔任用工作政治要求的具體內容進行詳細表述。明確黨政領導干部自覺堅持以“習近平新時代中國特色社會主義思想”為指導、牢固樹立“四個意識”等要求。另外，在逐級提拔之外對優(yōu)秀干部的破格提拔也增加“政治過硬”的要求。二是在審核把關上提高政治站位。強調公開選拔、競爭上崗中對干部政治素質方面的把握，規(guī)定考察對象不能“違反政治紀律和政治規(guī)矩”，保證進入考察環(huán)節(jié)的干部不存在政治上的問題。對政治素質的審核把關旨在確保干部隊伍建設維護黨的執(zhí)政地位，貫徹執(zhí)行黨的路線政策。三是在考察識別上突出政治素質。豐富考察政治標準的內容，對干部的政治理論學習、政治忠誠、政治定力、政治擔當、政治能力、政治自律等方面的情況進行深入考察；拓展考察政治素質的方式，突出把握考察對象的政治立場、政治方向，充分體現中國共產黨馬克思主義政黨的本質屬性?！陡刹咳斡脳l例》將突出選拔任用鮮明政治導向制度化、具體化，為新時代黨的政治建設與全面深化改革統(tǒng)一思想、凝聚力量提供制度保證。

（二）堅持公道正派，出以公心公正用人，推進干部選任民主化

公道正派是干部選任工作的核心價值理念，公平公正是實現選賢任能的關鍵所在。黨的十九大報告明確指出，“堅持公道正派，把好干部標準落到實處”[8]。《干部任用條例》確立了公道正派的選人用人機制，為推進干部選任民主化奠定了堅實基礎。一是在選拔標準方面，樹立公正用人的價值導向。在總則部分增加“公道正派”的選拔任用原則。相比2014年《干部任用條例》僅在干部考察環(huán)節(jié)規(guī)定必須堅持公道正派，新修訂的《干部任用條例》強化公道正派原則，賦予原則新的時代內涵。二是在選拔方式方面，完善競爭性選拔的適用范圍。規(guī)定根據實際工作情況，通過公開選拔、競爭上崗的方式來對優(yōu)秀人才進行選拔，明確“注意從企業(yè)、高等學校、科研院所等單位以及社會組織中發(fā)現選拔”[9]，提高了干部選拔的開放度，為新時代實現選拔干部論能力、看水平、靠實績提供行動指南。三是在選拔程序方面，各個環(huán)節(jié)體現公平正義的要求。在分析研判和動議環(huán)節(jié)，要求根據日常了解情況進行綜合分析研判，切實提升民主質量；在民主推薦環(huán)節(jié)，優(yōu)化談話調研推薦和會議推薦具體程序與要求，增強民意表達的有效性；在考察環(huán)節(jié)，注重考察對象的生活和社交情況，實現群眾的參與與監(jiān)督?！陡刹咳斡脳l例》在堅持公道正派原則的基礎上，推動選拔方式的多元化與選拔程序的民主化，豐富了干部選拔任用工作民主化的內涵。

（三）著眼精準識人，優(yōu)化選人用人程序，推動干部選任科學化

精準科學選人用人是習近平總書記對干部選拔工作提出的重要要求?！陡刹咳斡脳l例》明確事業(yè)導向與實踐要求，為新時代做好選人用人工作指明方向?？倓t增加“事業(yè)為上、人崗相適、人事相宜”的原則，充分體現了黨政領導干部選拔任用工作的新變化、新特征。大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部[10]。注重考核工作實績，營造良好的組織氛圍。在精準科學選人用人的指導下，《干部任用條例》進一步優(yōu)化了選人用人的程序，以程序的科學性提升干部選拔任用的精準性。例如，將“動議”拓展為“分析研判和動議”，增加“深化日常了解”和“綜合分析研判”的規(guī)定，規(guī)范分析研判的主體、程序與內容。強化分析研判的基礎性作用，推動干部選拔任用的工作重心前移。以綜合研判的結果作為選人用人的參考和依據，促進全方位、多角度對領導干部人選開展審核工作，提高干部選拔任用工作的質量?！陡刹咳斡脳l例》根據實際工作需要，對每個環(huán)節(jié)進行全面、詳細的規(guī)范。例如，民主推薦環(huán)節(jié)是針對領導班子換屆、地方領導班子換屆、個別提拔任職等不同情況提出不同的推薦程序；考察環(huán)節(jié)是“根據工作需要”，進行“綜合考慮”以及“針對不同層級、不同崗位”實行差異化考察，優(yōu)化考察程序，確?？疾熨|量；討論決定環(huán)節(jié)明確規(guī)定不得提交會議討論的十種情形，規(guī)范工作流程，增強討論效果?！陡刹咳斡脳l例》充分貫徹精準科學選人用人的理念，為推動中國特色社會主義偉大事業(yè)提供堅強的組織保障。

（四）加強監(jiān)督控制，深化全面從嚴治黨，實現干部選任法治化

習近平總書記強調，“好干部是選出來的，更是管出來的。嚴管就是厚愛，是對干部真正負責”[11]。首先，2019年新修訂的《干部任用條例》集中體現全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的新時代要求，突出黨的建設在黨的領導布局中的重要地位，明確“黨要管黨”，強調黨委（黨組）及其組織（人事）部門“切實發(fā)揮把關作用”，進一步把從嚴管理干部的要求貫穿干部選拔任用工作全過程。明確嚴格把關參與動議的人選，規(guī)范嚴格審核考察對象的程序，提出“凡提四必”“雙簽字”的要求，規(guī)定不得提交會議討論決定的八種情形，強化紀律監(jiān)督的相關要求，嚴格遵守工作紀律、嚴格執(zhí)行監(jiān)督工作、嚴肅追究工作責任、嚴格規(guī)范履職用權行為。其次，2019年新修訂的《干部任用條例》充分吸收和有效銜接全面從嚴治黨的制度成果，體現了選人用人制度的權威性、規(guī)范性、嚴肅性。明確提出不準“由主要領導成員個人決定任免干部”、不準在“主要領導成員即將達到任職年齡界限、退休年齡界限或者已經明確即將離任時，突擊提拔、調整干部”等[12]。強調實施全程紀實和任前事項報告等具體制度。規(guī)定“涉嫌違法犯罪的，移送有關國家機關依法處理”。最后，2019年新修訂的《干部任用條例》適當擴充干部選拔任用紀律與監(jiān)督部分內容，對可能出現的問題進行嚴格的制度規(guī)范，更具有針對性與可操作性。

在理論建構和具體實踐中，中國共產黨十分重視制度在選賢任能中的重要作用[13]。2019年新修訂的《干部任用條例》是在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下，中國共產黨的干部選拔任用工作改革創(chuàng)新的重要制度成果。通過對2019年新修訂的《干部任用條例》制度創(chuàng)新內容的梳理，可以大體梳理出新時代黨政領導干部選拔任用制度優(yōu)化的內在邏輯。執(zhí)政黨將實踐經驗轉化為制度成果，回應干部選拔任用工作中出現的新情況、新問題，強調干部選拔任用的總體要求，完善基本原則與基本導向，通過優(yōu)化制度設計、細化選拔程序、強化紀律監(jiān)督，不斷推進選賢任能的科學化、民主化、法治化，為國家治理體系與治理能力現代化提供堅實的政治保障。

三、新時代黨政領導干部選拔任用制度的基本經驗

我國黨政領導干部選拔任用制度的基本經驗集中體現了中國選賢任能制度的獨特優(yōu)勢，認真總結制度變遷的實踐經驗對于優(yōu)化我國干部選拔任用路徑，實現制度效能向治理效能的轉化具有重要意義。結合歷史經驗與創(chuàng)新內容，新時代的黨政領導干部選拔任用的基本經驗可以歸納為以下三個方面。

（一）以黨的領導為根本，堅持黨管干部與發(fā)揚民主相結合

首先，要以黨的領導為根本。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色干部選拔任用工作的根本要求。習近平總書記強調，“要把加強黨的領導和充分發(fā)揚民主結合起來，發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用”[14]。

其次，要堅持黨管干部原則。黨管干部原則是黨的領導在干部選拔任用工作中的集中體現，是黨政領導干部選拔任用制度的根本原則[15]。2019年新修訂的《干部任用條例》適應新時代背景下對黨管干部原則提出的新要求，增強對黨管干部原則的具體內涵的理解，由黨組織對選拔工作的“控制”轉變?yōu)椤鞍殃P”。實現對黨的領導與黨管干部原則之間關系的全面把握，落實黨管干部原則本質上是為了進一步加強黨的全面領導，在選拔的具體環(huán)節(jié)與程序規(guī)定中，都體現了黨組織的主體地位。不斷健全黨管干部原則的運行機制，不斷發(fā)揮黨組織的主導作用，為鞏固黨的執(zhí)政地位提供組織保障。

最后，要在堅持黨管干部的基礎上，結合發(fā)揚民主的有效選人用人機制。黨對干部選拔任用工作的領導方法、手段進行不斷改進和創(chuàng)新，主要表現為：一是老中青梯次配備工作，統(tǒng)籌推進干部資源的科學配置，充分調動干部的工作積極性；二是競爭性選拔工作，合理確定選拔范圍，科學制定選拔程序；三是分析研判工作，重新定位分析研判的功能，更好地發(fā)揮分析研判的作用；四是干部考察工作，創(chuàng)新干部考察工作程序，完善專業(yè)素養(yǎng)考察內容。在每個運行環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨組織的作用，進行適當的集中，確保選人用人不偏離正確的標準和方向。避免黨政干部選拔任用中的簡單民主，防止出現以票取人、以分取人等問題。

（二）以務實管用為目標，建立科學有效的選人用人機制

首先，黨政領導干部選拔任用制度的科學化最終是要構建一個有效管用、簡易便行的選人用人機制。黨的十八屆三中全會提出“有效管用、簡易便行”的制度改革目標，2019年新修訂的《干部任用條例》堅持沿用“有效管用、簡易便行”作為黨政領導干部選拔任用制度改革的目標，并將其體現在各個程序的具體規(guī)定中。黨的干部選拔任用運行機制，包括資格（條件、標準）—分析研判與動議—民主推薦—考察—討論決定—任職—交流、回避—免職、辭職、降職—紀律和監(jiān)督九個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)有明確的具體要求保障運行機制的有效實施[16]。運行機制本身是制度的重要內容，同時也是制度的具體實現形式和路徑?？茖W的選人用人機制是構建宏大干部隊伍的基礎，以務實管用為目標，有利于我國干部選拔任用制度在現實中切實執(zhí)行。

其次，黨政領導干部選拔任用的科學、有效主要表現為運行機制富有生機與活力。一是強調能上能下的選人用人導向。習近平總書記強調，“要推動干部能上能下、能進能出，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導向”[17]。2019年新修訂的《干部任用條例》對不適宜擔任現職的領導干部應當進行調整，并對領導干部的免職、辭職、降職做出了詳細規(guī)定。二是倡導年輕干部交流任職。2019年新修訂的《干部任用條例》規(guī)定缺少基層工作經歷的年輕干部應當有計劃地派到基層、艱苦崗位開展工作，這是干部培養(yǎng)歷練的重要方式，有利于領導干部在基層積累治理經驗，不斷提高治理能力。三是實施優(yōu)秀干部破格提拔。2019年新修訂的《干部任用條例》對破格提拔的適用對象、產生條件、管理方法等都明確，破格提拔政治過硬、德才素質突出、群眾公認度高，且符合一定條件的特別優(yōu)秀干部，營造優(yōu)秀人才脫穎而出的良好環(huán)境。四是拓寬干部選拔視野和渠道。2019年新修訂的《干部任用條例》規(guī)定黨政領導干部可以從黨政機關選拔任用，也可以從黨政機關以外選拔任用，推動形成國有企事業(yè)單位、社會組織干部人才及時進入黨政機關的良性工作機制，在一定程度上有利于打破體制壁壘、掃除身份障礙。

（三）以與時俱進為特征，建立健全選拔任用相關配套制度

經過長期的探索和實踐，黨的干部選拔任用工作越來越完善?！陡刹咳斡脳l例》制定和修訂過程是與時俱進的偉大實踐，每次修訂都是依據政治情境的新形勢和干部工作實際的新變化而進行的。在推進干部選拔任用工作制度化、規(guī)范化進程中，構建了以《干部任用條例》為核心、各項配套制度為補充的制度體系。例如，黨的十八大以來，先后出臺了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《關于防止干部“帶病提拔”的意見》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》等選拔任用工作相關配套制度[18]。

一方面，《干部任用條例》發(fā)揮核心指導作用，根據修訂的核心條例適時完善和優(yōu)化相關配套制度。強調嚴格執(zhí)行具體監(jiān)督制度，嚴肅追究有關領導成員以及其他直接責任人的責任。在《干部任用條例》指導基礎上，中共中央制定《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》，對干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究等進行了規(guī)范和完善。在監(jiān)督檢查方面，構建了專項監(jiān)督制度體系，補充了專項檢查和問題倒查兩項監(jiān)督制度，從而構建起一張系統(tǒng)的、全面的監(jiān)督網絡；在責任追究方面，進一步厘清了干部選拔任用的主體責任，明確了有關負責人所應承擔的權責范圍，主體責任的劃分更為清晰。

另一方面，《干部任用條例》發(fā)揮總結提煉作用，吸收相關配套制度有益的實踐成果。《關于防止干部“帶病提拔”的意見》頒布后，成為規(guī)范與監(jiān)督工作的重要遵循?！兑庖姟穼嵤┖笤诳偨Y實踐經驗基礎上，完善干部選拔任用審核考察的具體過程。在干部人選產生方面，提出了加強對人選的了解、注重全面審查的要求；在強化任前把關方面，強化審核措施，實行“凡提四必”的要求，即“凡提必審”“凡提必核”“凡提必聽”“凡提必查”[19]。由于單一的制度難以在各個環(huán)節(jié)建立起科學規(guī)范、切實有效的程序安排，因此必須建立健全選拔任用相關配套制度才能建立起全方位、多層次制度體系。

可以看出，新時代干部選拔任用制度變遷具有鮮明的問題導向，針對制度的合法性、有效性與可持續(xù)性的現實挑戰(zhàn)進行了有益的探索，為制度的優(yōu)化路徑提供借鑒。制度的合法性是指干部選拔過程是否公正、選拔程序能否體現民主；制度的有效性是指干部選拔任用能否發(fā)揮選賢任能的優(yōu)勢，選拔出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部；制度的可持續(xù)性是指干部選拔任用制度是否與國家治理體系有效銜接，為實現制度效能向治理能力的轉化提供制度保障[20]。因此，未來我國黨政領導干部選拔任用制度在加強黨管干部的前提下，更加注重政治性、實踐性，選拔任用的程序與要求更加科學化、規(guī)范化、法制化。與現代化國家治理體系與治理能力相適應，發(fā)揮黨政領導干部選拔任用制度的顯著優(yōu)勢作用。