賈江南 劉子夜 魏占杰

（河北師范大學(xué) 商學(xué)院，河北 石家莊 050024）

在黨的十九屆五中全會上，黨中央做出了實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)振興，實現(xiàn)原貧困區(qū)的產(chǎn)業(yè)振興依托的就是前期進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，因此產(chǎn)業(yè)扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到原貧困區(qū)的發(fā)展根基和動力來源，提高其效益和市場競爭力成為未來政策規(guī)劃的重點(diǎn)。

自開展脫貧攻堅以來，河北省實施各類產(chǎn)業(yè)扶貧項目5.3萬個，累計帶動324.1萬貧困人口參與產(chǎn)業(yè)、分享收益、脫貧增收，取得了良好效果。但也必須看到，在產(chǎn)業(yè)扶貧中還存在一些問題，制約和影響著產(chǎn)業(yè)扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展：一是存在“產(chǎn)業(yè)扎堆”現(xiàn)象，尤其在旅游項目的布局方面，很多景區(qū)具有很大的相似性和重合性，另外在脫貧后期，有的地區(qū)為了“趕任務(wù)”，發(fā)展了許多周期短但不符合長遠(yuǎn)規(guī)劃的項目；二是現(xiàn)代化程度不高，多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目鏈條短，大多以原始產(chǎn)品、初級產(chǎn)品為主，停留在小菜園、小作坊的層面，產(chǎn)業(yè)對抗市場風(fēng)險、自然風(fēng)險的能力較弱，不利于產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的培育；三是貧困戶發(fā)展空間受限，一方面表現(xiàn)在貧困人口大多只參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目的低端環(huán)節(jié)，另一方面表現(xiàn)在部分貧困區(qū)存在精英俘獲現(xiàn)象；四是貧困區(qū)金融環(huán)境發(fā)展不成熟，存在著信用評級難度大、過度依賴財政資金、缺乏金融人才的問題；五是生態(tài)規(guī)劃欠缺，畜牧業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等運(yùn)行過程中產(chǎn)生的污染物處理不到位；六是產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴政府扶持，對抗市場風(fēng)險能力弱。對于上述問題，我們必須盡快采取有效措施，鞏固擴(kuò)大脫貧成果，建立健全防貧長效機(jī)制，夯實貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興和長遠(yuǎn)發(fā)展基礎(chǔ)。

一、提升產(chǎn)業(yè)項目優(yōu)勢

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃長遠(yuǎn)化

全面脫貧的目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但產(chǎn)業(yè)扶貧項目的使命還沒有完成，作為鄉(xiāng)村振興的支撐，需要繼續(xù)發(fā)展壯大。因此要針對“沖業(yè)績”項目、脫離自身實際的盲目跟風(fēng)項目、資源過度消耗項目等不適合長期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧項目及時調(diào)整，立足產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要求，平衡好短期收益和長期增長的關(guān)系，做好短期、中期、長期的發(fā)展規(guī)劃。首先要對貧困區(qū)的各項發(fā)展條件進(jìn)行全面調(diào)研，選擇真正適合的產(chǎn)業(yè)扶貧項目。調(diào)研考察時應(yīng)充分考慮以下因素：一是客觀條件因素，包括自然環(huán)境、資源優(yōu)勢、原材料、交通條件、生態(tài)影響等；二是主觀能力因素，包括貧困區(qū)的精神文化面貌、項目承接主體的運(yùn)營實力、基層政府工作人員的工作能力等；三是市場的因素，包括市場需求量、市場擴(kuò)充潛力、項目運(yùn)行風(fēng)險、相關(guān)替代品等。其次，要對選擇的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理規(guī)劃，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引入多方機(jī)構(gòu)參與，加強(qiáng)資金和相關(guān)技術(shù)方面的支持，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化、規(guī)?；推放苹嘤就羶?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

（二）產(chǎn)業(yè)項目運(yùn)營專業(yè)化

貧困區(qū)依據(jù)自身資源稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，要注重深入挖掘該產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，以提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力。就農(nóng)業(yè)來說，其本身是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，除了生長周期長、對抗市場風(fēng)險和自然風(fēng)險能力弱之外，也難以產(chǎn)生高額的財富，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧要延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、銷售的一體化發(fā)展。具體操作方面要充分利用政府的扶貧資金幫助貧困戶形成集約式、科學(xué)化的生產(chǎn)方式，建立農(nóng)業(yè)開發(fā)示范區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品加工基地[1]，邀請農(nóng)業(yè)科技人員對農(nóng)民進(jìn)行種植技術(shù)培訓(xùn)，打造當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品品牌。就手工業(yè)來說，要結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，深入挖掘特色手工技藝，融入手工產(chǎn)品中，推進(jìn)實施品牌化戰(zhàn)略，探索形成具有區(qū)域特點(diǎn)的特色小鎮(zhèn)。就旅游業(yè)來說，貧困區(qū)要全面深入挖掘自身的自然歷史文化資源，精準(zhǔn)定位，突出特色。構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的旅游景區(qū)建設(shè)體系，合理開發(fā)資源，契合市場需求，防止碎片化的雜亂發(fā)展；建立一個完整的鄉(xiāng)村旅游評定體系，規(guī)范餐飲、民宿、商戶的運(yùn)營和服務(wù)，引導(dǎo)旅游業(yè)做精、做強(qiáng)。

（三）建立科技支撐機(jī)制

科技扶貧就是為產(chǎn)業(yè)扶貧項目提供技術(shù)、知識指導(dǎo)。這項工作有助于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高效保質(zhì)發(fā)展；另外有助于為產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展培育人才。河北省可以推廣河北農(nóng)業(yè)大學(xué)與保定市政府共同創(chuàng)辦的太行山農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驛站模式[2]，將高校充沛的科技與人才資源與扶貧實踐結(jié)合起來，鼓勵農(nóng)業(yè)院校在貧困地區(qū)建立科研、教學(xué)、實踐、生產(chǎn)相結(jié)合的基地，科研成果助推扶貧產(chǎn)業(yè)升級。在實施科技扶貧的過程中，需要采取一些激勵政策，比如對高校建設(shè)基地提供一些補(bǔ)貼，對參與項目的高校教師給予職務(wù)晉升、津貼補(bǔ)助等豐厚待遇，以吸引人才。在進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)推廣的同時，也要注意培訓(xùn)貧困戶參與市場競爭的能力，比如營銷技巧、電子商務(wù)運(yùn)營、管理組織方法等。

（四）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力

產(chǎn)業(yè)扶貧項目要靠市場機(jī)制運(yùn)作，要靠市場發(fā)展壯大，必然會遭遇風(fēng)險，當(dāng)務(wù)之急是幫助扶貧產(chǎn)業(yè)項目增強(qiáng)抗風(fēng)險能力，減少政府“家長式”的過度保護(hù)和兜底保障。政府要做扶貧的組織者、促進(jìn)者和服務(wù)者，提供貧困治理的合作平臺，通過政策引導(dǎo)鼓勵多方經(jīng)濟(jì)主體參與，依靠全社會的智慧和力量培育貧困區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大?？梢圆扇〉拇胧┌ǎ阂皇墙M織相關(guān)部門在項目立項前充分進(jìn)行市場調(diào)研和風(fēng)險識別，制定對應(yīng)風(fēng)險防范措施，同時監(jiān)督跟進(jìn)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，防患于未然；二是對貧困戶、項目承接方、投資方、基層政府工作人員開展風(fēng)險防范意識和知識培訓(xùn)；三是從扶貧財政資金中專門劃撥出一部分購買相關(guān)保險；四是引入行業(yè)龍頭企業(yè)合作，整合參與大型產(chǎn)業(yè)鏈[3]。

二、激發(fā)貧困戶內(nèi)生發(fā)展動力

（一）加大思想扶貧力度

要徹底防止脫貧人口返貧，首先要培育貧困群眾的內(nèi)生動力，改變貧困群眾思想落后與固化的現(xiàn)象。政府要掌握扶貧對象的實時精神面貌，針對不同類型的貧困戶制定合理的發(fā)展規(guī)劃?；鶎臃鲐毟刹恳l(fā)揮加強(qiáng)貧困群眾思想建設(shè)的主體作用，深入了解貧困群眾的真正需求，開展多種形式的思想宣傳活動，組織實用的技能學(xué)習(xí)和經(jīng)驗分享。此外，還要深入挖掘傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的精華，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，形成自力更生、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極向上的社會風(fēng)氣。

（二）完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，有利于增強(qiáng)貧困戶的主人翁意識，激發(fā)其奮斗動力。目前的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制需要進(jìn)一步完善，要發(fā)揮政府在各利益主體之間的黏合劑作用，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政支持、政策傾向、土地流轉(zhuǎn)等方面給扶貧經(jīng)營主體以支持。要完善股權(quán)和紅利分配方面的制度設(shè)計，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧項目的增值收益優(yōu)先向貧困戶以及帶貧作用明顯的經(jīng)濟(jì)組織傾斜。在扶貧經(jīng)濟(jì)主體方面，要考慮到貧困戶實際能力和經(jīng)濟(jì)情況，為貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供便利，比如允許貧困戶賒購原料、為他們提供技術(shù)指導(dǎo)、收購時設(shè)立保護(hù)價、超額利潤返還等形式，切實保障貧困戶的利益[4]。

（三）加強(qiáng)“精英俘獲”防范

產(chǎn)業(yè)扶貧項目受益主體應(yīng)該是貧困戶，由于“精英俘獲”“搭便車”等現(xiàn)象的存在，貧困戶群體本身處于弱勢地位且能力有限，導(dǎo)致了項目運(yùn)行中道德風(fēng)險的增加。因此政府需要促使貧困戶進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化貧困群體主人翁意識，發(fā)揮民主監(jiān)督功能，最大程度降低道德風(fēng)險。具體來說，可以采取以下舉措：一是在選擇“精英”時不僅要關(guān)注其工作能力，更要考察其社會評價、思想道德和政治素質(zhì)；二是推動公共財政資產(chǎn)運(yùn)營公開透明，加強(qiáng)監(jiān)管并嚴(yán)懲財務(wù)造假行為，目前江蘇省已經(jīng)推出了“陽光扶貧系統(tǒng)”管理扶貧資產(chǎn)，可以向全國推廣；三是推行問責(zé)制，對基層管理人員施壓，由于監(jiān)管不力造成項目資產(chǎn)流失要追究其責(zé)任；四是鼓勵貧困戶出資參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目，增強(qiáng)其主人翁意識。

三、健全金融支撐機(jī)制

（一）創(chuàng)新金融扶貧路徑

現(xiàn)有的典型扶貧模式在推廣時，要注意考察應(yīng)用地的實際情況，因地制宜實施創(chuàng)新。可以將貧困縣作為金融創(chuàng)新的試點(diǎn)，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開拓市場的積極性，持續(xù)探索既能有效保障貧困區(qū)金融需求，又能降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的扶貧模式。比如嘗試推行“保險+期貨+信貸”模式，引入多方金融機(jī)構(gòu)參與，利用資本市場分散農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險，減輕政府財政壓力。要持續(xù)探索符合貧困戶特色需求的金融產(chǎn)品，比如針對不同地區(qū)貧困程度及項目特色設(shè)計不同貸款利率、貸款額度、還款周期的金融產(chǎn)品。政府要逐步擺脫對貧困區(qū)的全權(quán)包管，創(chuàng)新風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，可以實施扶貧擔(dān)保貸款熔斷制度。另外，要積極吸納金融人才提高金融服務(wù)效率，推進(jìn)金融創(chuàng)新，尤其是通曉融資業(yè)務(wù)、風(fēng)險分析、財務(wù)管理的多元化人才。政府可以制定相關(guān)的人才引進(jìn)政策，疏導(dǎo)北京“金融民工”向河北省貧困縣轉(zhuǎn)移成為“金融人才”，支撐起貧困縣金融業(yè)務(wù)的一片天。

（二）健全農(nóng)村信用體系

在現(xiàn)階段，一方面是降低現(xiàn)有信用評級的門檻，通過政府增信，降低確有需求的貧困主體獲得信貸的難度，幫助貧困區(qū)起好步，為后續(xù)的發(fā)展積累資金和實力。另一方面要建立信用檔案，注重培養(yǎng)信用資源，建立失信黑名單數(shù)據(jù)庫，搭建信用信息共享平臺，逐步建立完善的信用體系。政府要在貧困區(qū)大力開展金融知識培訓(xùn)，讓群眾對于金融的功能、國家的政策、信用的重要性以及金融風(fēng)險防范有清晰的認(rèn)識；設(shè)立一定的獎懲機(jī)制，建立信用積分制，配套相應(yīng)的等級獎勵，嚴(yán)厲打擊非法集資、逃廢債、老賴等行為。金融機(jī)構(gòu)在貸款發(fā)放后，要加強(qiáng)對承貸主體的監(jiān)管，實時跟進(jìn)貸款用途、項目進(jìn)度，及時發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問題，潛在的危險，完善信貸措施，降低壞賬風(fēng)險。通過政府、金融機(jī)構(gòu)的共同努力，提升貧困區(qū)信用管理水平，規(guī)范金融秩序，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。

（三）完善風(fēng)險保障體系

要根據(jù)貧困區(qū)的具體情況，建立由信用擔(dān)保、互助擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保相結(jié)合的風(fēng)險擔(dān)保體系，建立雙重保險與雙重?fù)?dān)保的風(fēng)險分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，減輕扶貧金融機(jī)構(gòu)的壓力，從而吸引更多金融機(jī)構(gòu)參與到產(chǎn)業(yè)扶貧中，形成良性循環(huán)。以保險公司為例，國家設(shè)立自然災(zāi)害農(nóng)業(yè)保險基金，當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害時，國家向農(nóng)業(yè)保險公司提供保險補(bǔ)償，降低農(nóng)業(yè)保險公司的扶貧風(fēng)險。另外，風(fēng)險與收益應(yīng)該對稱，應(yīng)綜合貸款成本、相關(guān)風(fēng)險因素和利潤評估，適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧貸款利率。

四、完善生態(tài)保護(hù)機(jī)制

（一）促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2018年，河北省劃定了生態(tài)保護(hù)紅線四個重點(diǎn)區(qū)，即承德市、張家口市、保定市以及南水北調(diào)水源地重點(diǎn)區(qū)，基本形成護(hù)佑京津、雄安新區(qū)和華北平原，優(yōu)化京津冀區(qū)域生態(tài)空間安全格局。這些區(qū)域覆蓋了許多貧困縣，主要功能是水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙及生物多樣性維護(hù)。要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，就要限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)，就要限制水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、畜牧業(yè)發(fā)展；在土壤保持以及防風(fēng)固沙重點(diǎn)區(qū)，要限制土壤開發(fā)活動，實施退耕還林還草，主要發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)。生態(tài)保護(hù)區(qū)的旅游業(yè)開發(fā)應(yīng)將環(huán)境保護(hù)放在首位，建設(shè)和完善旅游景區(qū)污水、垃圾處理設(shè)施。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國生態(tài)文明建設(shè)的一項重要政策，是“綠水青山”與“金山銀山”之間進(jìn)行轉(zhuǎn)化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。對于貧困區(qū)而言，大多生態(tài)環(huán)境脆弱，是國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域，這就要求產(chǎn)業(yè)扶貧與生態(tài)補(bǔ)償有效對接，協(xié)同發(fā)展。一方面要從政策上引導(dǎo)貧困人口轉(zhuǎn)向發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，積極探索多元的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償模式等方面進(jìn)行創(chuàng)新。比如設(shè)立退耕還林、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，在因地制宜規(guī)劃綠色產(chǎn)業(yè)時優(yōu)先向貧困人口安排，根據(jù)生態(tài)貢獻(xiàn)度確定生態(tài)補(bǔ)貼。另一方面要側(cè)重可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)投入，不能僅僅依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付來維持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)，比如培育生態(tài)種植、生物醫(yī)藥、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游為核心的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，提升生態(tài)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)“造血”能力[5]。

（三）改進(jìn)污染處理機(jī)制

扶貧產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)環(huán)境友好型發(fā)展，就要貫徹“誰污染、誰治理”的原則，改進(jìn)和健全污染處理機(jī)制。對于養(yǎng)殖業(yè)形成的畜禽糞便污染，可以與種植業(yè)聯(lián)合形成一個閉合循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)養(yǎng)殖—糞便—有機(jī)肥—有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。光伏產(chǎn)業(yè)是一項既不消耗資源，也不產(chǎn)生污染的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，可以進(jìn)行推廣，但美中不足的是在生產(chǎn)光伏設(shè)備原材料多晶硅的過程中會產(chǎn)生有毒有害且具有腐蝕性的四氯化硅液體，因此企業(yè)要加強(qiáng)對光伏設(shè)備達(dá)到使用年限的回收利用，避免對土壤和水源造成污染。

五、建立返貧預(yù)警機(jī)制

（一）堅持政策過渡機(jī)制

在這個過渡期要繼續(xù)貫徹“摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶”的原則，不能一刀切地斷崖式退出。對于在扶貧過程中發(fā)揮了重大作用的企業(yè)，政策優(yōu)惠應(yīng)該有一個過渡時期，給其充分的緩沖時間建立起穩(wěn)定的發(fā)展基石。另外，政策過渡不是維持現(xiàn)有政策不改變，尤其在扶貧財政資金的規(guī)劃與分配方面，要向推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)方向傾斜，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

（二）完善防貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

由相關(guān)部門牽頭，統(tǒng)籌扶貧、教育、醫(yī)療、住房建設(shè)、銀行、保險等部門，加強(qiáng)信息共享與溝通，共建一個全面完善的防貧大數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)指標(biāo)應(yīng)針對致貧原因以及出現(xiàn)的返貧風(fēng)險因素分類統(tǒng)計，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性、人民居住環(huán)境建設(shè)的完善性、基礎(chǔ)生活保障的完善性、內(nèi)生動力與技能的接受情況等，分配到各個部門統(tǒng)籌管理，制定幫扶策略。對產(chǎn)業(yè)扶貧項目來說，可以設(shè)置“扶貧信息員”平臺服務(wù)，對貧困戶依托的產(chǎn)業(yè)項目的收支情況進(jìn)行跟進(jìn)統(tǒng)計，判斷是否穩(wěn)定。另外，要加強(qiáng)與氣象管理部門、農(nóng)業(yè)部門的聯(lián)系，加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警，以便提前制定防范方案。數(shù)據(jù)庫建成后，各級部門要共享監(jiān)測對象的家庭信息、收入狀況等數(shù)據(jù)，篩選出重點(diǎn)監(jiān)測對象，劃分返貧風(fēng)險等級，加強(qiáng)數(shù)據(jù)跟蹤與分析，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，提前制定幫扶措施。