馬 駿

（合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 合肥 230009）

檢察官問責(zé)是檢察官責(zé)任制的重要內(nèi)容，也是司法責(zé)任制改革所重點(diǎn)關(guān)注的問題。與審判權(quán)不同，檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，運(yùn)行過程有其獨(dú)特規(guī)律與職業(yè)特點(diǎn)，這已為世界各國檢察實(shí)踐所認(rèn)同。一方面，檢察權(quán)的司法屬性強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的獨(dú)立行使，要求充分放權(quán)于一線辦案檢察官，由辦案檢察官獨(dú)立做出判斷并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；另一方面，檢察權(quán)的行政屬性強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)行使的上命下從，要求下級(jí)檢察官必須服從上級(jí)檢察官的指令，以實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)行使的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，并由上級(jí)檢察官或上級(jí)檢察官與下級(jí)檢察官共同承擔(dān)責(zé)任。這種雙重權(quán)力屬性決定了檢察官的獨(dú)立是檢察一體化之下的相對(duì)獨(dú)立，而非排除一切上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、指揮的絕對(duì)獨(dú)立，也使得檢察官的問責(zé)呈現(xiàn)出司法問責(zé)與行政問責(zé)的雙重特點(diǎn)。本文試著從分析檢察一體化下檢察官的職權(quán)配置入手，對(duì)檢察官的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)范圍、問責(zé)程序展開探討，以求教于各界同仁。

一、檢察一體化下檢察官的職權(quán)配置

檢察官的職權(quán)配置是解決對(duì)檢察官是否問責(zé)、在多大程度上問責(zé)以及如何問責(zé)的前提與基礎(chǔ)。根據(jù)目前學(xué)界的一般看法，檢察一體化是指檢察系統(tǒng)作為一個(gè)整體統(tǒng)一行使檢察權(quán)，要求下級(jí)檢察院服從上級(jí)檢察院，檢察官服從檢察長。[1]236-237縱觀域外法治國家，無一不是在檢察一體化的大框架下合理配置檢察官的職權(quán)，以實(shí)現(xiàn)檢察一體化與檢察官獨(dú)立的有效平衡。

（一）域外制度實(shí)踐之考察

法國是現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地，其檢察機(jī)構(gòu)附設(shè)于法院之內(nèi)，檢察官與法官同屬職業(yè)司法官，被稱為“站著的法官”。但法國的檢察機(jī)構(gòu)并不受制于法院，而是受司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了以司法部長為最高長官的科層式管理模式。[2]在這種管理模式中，司法部長有權(quán)對(duì)各級(jí)檢察長發(fā)布指令，檢察長有權(quán)對(duì)檢察官發(fā)布指令，以實(shí)現(xiàn)檢察職能。例如，司法部長有權(quán)以書面并附于卷宗的形式指令檢察長接受并調(diào)查某一案件，或向有管轄權(quán)的法院提起公訴。檢察長對(duì)檢察官亦有上述指令權(quán)。但檢察官也具有相對(duì)獨(dú)立性，能以個(gè)體名義代表所在機(jī)關(guān)行使職權(quán)，而不受強(qiáng)制起訴原則的束縛。即使檢察官違背上級(jí)指令進(jìn)行追訴，也依然會(huì)被認(rèn)為合法有效，檢察長無權(quán)取代他們進(jìn)行追訴，只能將該案件轉(zhuǎn)移給其他檢察官行使。

德國檢察機(jī)構(gòu)的組織模式與法國大體相同，在肯定檢察一體化的同時(shí)，也充分強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立性。一方面，上級(jí)發(fā)布的合法指令，檢察官有義務(wù)執(zhí)行；另一方面，明顯違法的檢察指令，對(duì)檢察官不具有拘束力。檢察官若對(duì)上級(jí)檢察指令的合法性產(chǎn)生疑問，可以提出異議，檢察長應(yīng)在進(jìn)一步了解案情的基礎(chǔ)上與檢察官通過會(huì)談達(dá)成共識(shí)；若無法達(dá)成共識(shí)，檢察官有權(quán)將案件交出，檢察長也有權(quán)將案件收回親自辦理或移交其他檢察官辦理。[3]為了確保公訴檢察官能獨(dú)立履行公訴職責(zé)，在整個(gè)庭審的任何階段都不得對(duì)其發(fā)布指令，以實(shí)現(xiàn)公訴個(gè)人負(fù)責(zé)。

日本檢察官被稱作“獨(dú)立的官廳”，有權(quán)以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)。根據(jù)檢察一體化原則，檢察官有義務(wù)服從上級(jí)的監(jiān)督指揮，但上級(jí)的監(jiān)督指揮權(quán)并不是要否定檢察官的個(gè)人意志，而是要與檢察官的獨(dú)立性相協(xié)調(diào)。[4]20日本法務(wù)大臣是檢察系統(tǒng)的最高長官，有權(quán)就偵查、公訴、執(zhí)行等檢察事務(wù)發(fā)布一般指令，但就個(gè)案，只能對(duì)檢察總長行使指揮監(jiān)督權(quán)，而無權(quán)對(duì)各級(jí)檢察官發(fā)布具體指令。[5]43此外，當(dāng)檢察官對(duì)案件的處理意見與上級(jí)指令不一致時(shí)，應(yīng)向上級(jí)充分陳述自己的信念和理由，上級(jí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察官虛心解釋否定其處理意見的理由，以求得相互意見的調(diào)整。這是首先應(yīng)持有的態(tài)度。[6]若經(jīng)過調(diào)整努力，仍然無法達(dá)成共識(shí)，檢察官應(yīng)當(dāng)向上級(jí)請(qǐng)求行使職務(wù)收回權(quán)或轉(zhuǎn)移權(quán)，上級(jí)也可以自行將案件收回親自辦理或移交給其他檢察官辦理。

從上述諸國的制度實(shí)踐來看，檢察一體化是各國檢察系統(tǒng)普遍遵從的權(quán)力運(yùn)行原則，但盡管如此，身居其中的檢察官卻保有較大的自主權(quán)，其獨(dú)立性得到了充分的展現(xiàn)與發(fā)揮：其一，檢察官具有獨(dú)立的訴訟主體地位，能以個(gè)人名義代表所在機(jī)關(guān)獨(dú)立行使偵查、公訴、執(zhí)行等幾乎所有檢察職權(quán)①大陸法系的檢察官主要有偵查、公訴、執(zhí)行三大基本職能。其中，偵查主要是主持、指揮、監(jiān)督偵查而不具體實(shí)施偵查；公訴是指決定公訴與出庭公訴；執(zhí)行是指主持、監(jiān)督、指揮執(zhí)行而非具體實(shí)施執(zhí)行。這些職能都適合于檢察官以個(gè)體名義獨(dú)立判斷與獨(dú)立操作。參見龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究[J].中國法學(xué),2015,（1）:86.，即使拒絕上級(jí)指令所為之行為也被認(rèn)為合法有效；其二，上級(jí)首長對(duì)檢察官的監(jiān)督指揮權(quán)只能通過發(fā)布檢察指令來實(shí)現(xiàn)，指令的范圍、形式、發(fā)布程序、實(shí)現(xiàn)方式等受到法律的嚴(yán)格限制，違反法律規(guī)定發(fā)布的指令，對(duì)檢察官不具有拘束力；其三，當(dāng)上級(jí)指令與檢察官對(duì)案件的處理意見不一致時(shí)，只能采取會(huì)談、溝通、勸說等緩和、柔性的方式促使檢察官改變處理意見，指令并不具有當(dāng)然取代檢察官處理意見的效力；其四，當(dāng)上級(jí)首長與檢察官無法就案件的處理意見通過上述方式達(dá)成一致時(shí)，可以行使職務(wù)收回權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督指揮的同時(shí)，充分體現(xiàn)對(duì)檢察官獨(dú)立意見的尊重。從這個(gè)意義上說，檢察一體化并不排斥檢察官的獨(dú)立性，相反，它是建立在對(duì)檢察官獨(dú)立性尊重的基礎(chǔ)上的。

（二）我國檢察官的職權(quán)配置

在我國，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)建制，是與法院相并列的司法機(jī)關(guān)，但檢察一體化原則也受到普遍遵從。長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)的辦案方式主要是采取三級(jí)審批制，即檢察官承辦、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會(huì)決定。在這種職權(quán)配置模式中，承辦檢察官僅有案件處理建議權(quán)，而無最終決策權(quán)，這對(duì)于防止下級(jí)檢察官濫用權(quán)力，克服自身辦案能力之不足，保證案件辦理質(zhì)量，無疑有著一定的積極意義。但其缺陷也是顯而易見的：首先，違背司法親歷性、直接性要求，導(dǎo)致審者不定、定者不審，無法真正實(shí)現(xiàn)公正；其次，檢察官獨(dú)立性空間狹小，不利于調(diào)動(dòng)其辦案積極性與主動(dòng)性，提高其自身職業(yè)素質(zhì)；再次，審批層級(jí)過多，各層級(jí)信息不對(duì)等，執(zhí)法權(quán)限不明，不僅辦案效率低下，質(zhì)量無法保證，司法責(zé)任也無法得到真正落實(shí)。司法責(zé)任制改革，正是針對(duì)這些癥結(jié)，強(qiáng)調(diào)放權(quán)于一線辦案檢察官，充分落實(shí)“誰辦案誰決定，誰決定誰負(fù)責(zé)”，其實(shí)質(zhì)是在遵循檢察一體化的前提下對(duì)檢察官的職權(quán)進(jìn)行重新配置。

最高人民檢察院2015年《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）和2017年《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對(duì)此作了以下幾個(gè)方面的努力：

1.一改傳統(tǒng)行政化辦案組織形式

根據(jù)檢察業(yè)務(wù)設(shè)立專業(yè)化分工的辦案組織形式。辦案組織是檢察權(quán)運(yùn)行的載體，一直以來，為契合三級(jí)審批制，我國檢察機(jī)關(guān)以科、處、廳（局）等行政化機(jī)構(gòu)作為辦案基本組織形式，忽視了檢察權(quán)的司法屬性，必須加以改革和完善。主要思路是取消科、處、組等行政化辦案組織，在規(guī)模較小的基層檢察院實(shí)行“大部制”整合，重新成立專業(yè)化分工的辦案組織，如刑事檢察辦案組、職務(wù)犯罪偵查辦案組、訴訟監(jiān)督辦案組等，實(shí)行扁平化管理，突出檢察官的辦案主體地位；在規(guī)模較大的檢察院，可在業(yè)務(wù)部門之下，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和案件類型直接設(shè)立若干個(gè)專業(yè)化辦案組織。[7]《若干意見》第四條規(guī)定：“根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實(shí)行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式?！?/p>

2.賦予檢察官獨(dú)立的辦案主體地位

要確保檢察官的辦案主體地位，就必須妥善處理好檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢察官與檢察長（或檢察委員會(huì)）以及承辦檢察官與主任檢察官之間的關(guān)系。專業(yè)辦案組成立以后，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人除了以檢察官的身份承辦案件外，只負(fù)責(zé)本部門的日常管理工作，原則上不再對(duì)案件進(jìn)行審核把關(guān)；①《指導(dǎo)意見》第八條第一款規(guī)定：“基層人民檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制并逐步取消。省級(jí)人民檢察院和地（市）級(jí)人民檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)保留?！奔词箙⑴c個(gè)案的審核，其審核意見也徒具參考和咨詢意義，不具有強(qiáng)制效力?！吨笇?dǎo)意見》第八條第二款規(guī)定，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與檢察官的處理意見不一致時(shí)，可以要求檢察官復(fù)核或補(bǔ)充相關(guān)材料，但不得改變檢察官的處理意見或要求其改變處理意見；也可以召開檢察官聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行討論，或者將案件報(bào)請(qǐng)檢察長決定。

就檢察官與檢察長、檢察委員會(huì)的關(guān)系而言，除了一些重大、疑難事項(xiàng)由檢察長、檢察委員會(huì)決定外②根據(jù)《若干意見》第六條、第七條的規(guī)定，初查、立案、偵查終結(jié)等事項(xiàng)，由檢察長（分管副檢察長）決定；以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)或提出（提請(qǐng)）抗訴的，由檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會(huì)決定。，多數(shù)事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使。檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)，檢察長不再審批，其法律文書由檢察官簽發(fā)。以上內(nèi)容也為2019年修訂的《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）所確認(rèn)。③《檢察官法》第九條規(guī)定：“檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，重大辦案事項(xiàng)由檢察長決定。檢察長可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書?！钡谄邨l第二款規(guī)定：“檢察官對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)。”

就承辦檢察官與主任檢察官之間的關(guān)系而言，根據(jù)《若干意見》第十八條的規(guī)定，主任檢察官是辦案組的負(fù)責(zé)人，除了履行檢察官的職責(zé)外，還負(fù)責(zé)辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對(duì)辦案組成員的管理工作。有學(xué)者認(rèn)為，這種辦案組內(nèi)的科層控制，極有可能會(huì)衍生出新的三級(jí)審批制，不利于尊重辦案檢察官的獨(dú)立性。[8]筆者認(rèn)為，對(duì)此應(yīng)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)的性質(zhì)來理解。批捕與起訴具有明顯的司法屬性，需要檢察官親歷案件調(diào)查并獨(dú)立做出判斷，因此應(yīng)主要采取獨(dú)任制辦案形式；辦案組承辦重大、疑難案件的，主任檢察官除自身承辦的事項(xiàng)外，其組織、指揮作用應(yīng)只限于對(duì)辦案任務(wù)的分配、協(xié)調(diào)以及為承辦檢察官提供協(xié)助，而不應(yīng)涉及承辦檢察官對(duì)案件的處理。正如我國臺(tái)灣學(xué)者指出，主任檢察官主要位于協(xié)助角色，為辦案提供方向、意見咨詢，以及調(diào)動(dòng)人力、物力、對(duì)外協(xié)調(diào)方面的協(xié)助，以充分尊重檢察官獨(dú)立自主之判斷。[9]職務(wù)犯罪偵查具有明顯的行政屬性，強(qiáng)調(diào)組織化和一體化指揮運(yùn)作，應(yīng)主要采取辦案組承辦形式，主任檢察官與承辦檢察官應(yīng)遵循上命下從的工作原則，以實(shí)現(xiàn)辦案團(tuán)隊(duì)的統(tǒng)一性與高效性。④與大陸法系檢察官主持、指揮警察實(shí)施偵查的職能不同，我國檢察官主要是自行實(shí)施偵查，因而不具有獨(dú)立判斷和操作性。訴訟監(jiān)督主要也體現(xiàn)為行政屬性，根據(jù)《若干意見》第七條的規(guī)定，可以采取獨(dú)任制辦案形式，也可以采取辦案組承辦形式。辦案組承辦的，主任檢察官與承辦檢察官之間亦為命令與服從的關(guān)系。

3.對(duì)檢察長的指令進(jìn)行規(guī)范

《若干意見》第十條對(duì)檢察長發(fā)布指令的形式、方式作出了限制，要求指令必須以書面形式作出，并歸入案件卷宗，以致全程留痕，有案可查；當(dāng)檢察長與檢察官的處理意見不一致時(shí)，可以要求檢察官復(fù)核或?qū)讣峤粰z察委員會(huì)討論決定，或者直接作出決定，緩解了指令的剛性。[10]但考慮到批捕與起訴的司法屬性，檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)，檢察長不宜通過決定或提交討論決定的方式改變檢察官的處理意見，在要求檢察官復(fù)核后仍然無法達(dá)成一致意見時(shí)，可以考慮借鑒大陸法系國家的職務(wù)收回權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)，將案件收回親自辦理或移交給其他檢察官辦理，在實(shí)現(xiàn)指揮監(jiān)督的同時(shí)，充分尊重檢察官對(duì)案件的獨(dú)立判斷。

應(yīng)當(dāng)說，以上舉措極大程度地合理配置了檢察官的職權(quán)，體現(xiàn)了檢察權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律。

二、檢察官的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與范圍

（一）檢察官的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

我國檢察官的問責(zé)最初主要表現(xiàn)為錯(cuò)案問責(zé)，即將案件處理過程中發(fā)生的事實(shí)認(rèn)定和法律適用錯(cuò)誤作為問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。這種問責(zé)機(jī)制在當(dāng)時(shí)檢察人員整體素質(zhì)不高的情況下，對(duì)于防止辦案人員濫用權(quán)力，控制案件辦理質(zhì)量無疑具有重要意義。但其內(nèi)在缺陷也是顯而易見的，例如，以錯(cuò)案作為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，有違訴訟認(rèn)識(shí)規(guī)律；責(zé)任主體不明，責(zé)任分擔(dān)不清，錯(cuò)案標(biāo)準(zhǔn)模糊，問責(zé)恣意化無法避免；加重了辦案人員的心理負(fù)擔(dān)，不利于其獨(dú)立辦理案件；模糊程序界限，軟化訴訟監(jiān)督機(jī)制；加劇部門行政化，使得責(zé)任最終無法有效落實(shí)，如此等等。2015年的《若干意見》以及2019年修訂的《檢察官法》確立了以故意或重大過失的違法辦案或違法監(jiān)管行為為中心的問責(zé)機(jī)制①根據(jù)《若干意見》第三十四條、第三十五條、第三十六條的規(guī)定，檢察人員在司法辦案中故意違反程序或辦案規(guī)定，或者在辦案中有重大過失，造成案件處理錯(cuò)誤或其他嚴(yán)重后果、惡劣影響的，應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任；負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。《檢察官法》第四十七條也有類似的規(guī)定。，但總體而言，仍然未完全擺脫錯(cuò)案問責(zé)的窠臼。

筆者認(rèn)為，錯(cuò)案并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，它只是司法工作中對(duì)案件處理結(jié)果的一種事實(shí)稱謂，本身并不具有規(guī)范的意義，故將錯(cuò)案作為檢察官問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，是有欠妥當(dāng)?shù)?。訴訟活動(dòng)原本就是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的認(rèn)識(shí)過程，每個(gè)環(huán)節(jié)都充滿了未知與變數(shù)，要想在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面完全不出錯(cuò)誤，無疑只是一個(gè)不切實(shí)際的理想。龐德指出：“事實(shí)并不是現(xiàn)成地提供給我們的。確定事實(shí)是一個(gè)充滿著可能出現(xiàn)許許多多錯(cuò)誤的困難過程。錯(cuò)誤認(rèn)定導(dǎo)致過許多錯(cuò)判。為了預(yù)防舞弊和詐騙而規(guī)定各種辦事規(guī)則和形式的必要性，由于一般安全的迫切需要犧牲了何止一個(gè)可貴的案件?！盵11]29-30訴訟活動(dòng)的過程并不是為了徹底消除錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)，而是要將錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)控制在法律所允許的范圍之內(nèi)。根據(jù)允許的危險(xiǎn)理論，只要檢察人員恪守法律法規(guī)、辦案規(guī)定，正確履行職責(zé)，盡了必要的謹(jǐn)慎注意義務(wù)，即使發(fā)生錯(cuò)案結(jié)果，也應(yīng)認(rèn)為是合理的、正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；②關(guān)于允許的危險(xiǎn)理論，在《若干意見》第三十三條第一款中已有所體現(xiàn)：“司法辦案工作中雖有錯(cuò)案發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒有故意或重大過失的，不承擔(dān)司法責(zé)任?！痹摽钜彩顷P(guān)于檢察官司法責(zé)任豁免的一般規(guī)定。相反，如果檢察人員違反法律法規(guī)、辦案規(guī)定，不當(dāng)履行職責(zé)，未盡必要的謹(jǐn)慎注意義務(wù)，即便未發(fā)生錯(cuò)案結(jié)果，也不能認(rèn)為是合法范圍內(nèi)的、正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。③典型的例子是，違反相關(guān)程序和操作規(guī)定批準(zhǔn)逮捕的，即便事后證明被逮捕的對(duì)象就是真正的犯罪人，也不能阻卻該逮捕結(jié)果的非法性。由此，案件處理結(jié)果正確與否，本身并不能決定其是否應(yīng)受合法或者非法的評(píng)價(jià)，其規(guī)范意義取決于案件辦理、監(jiān)督的行為。因此，檢察官的問責(zé)應(yīng)以違法辦案行為或違法監(jiān)管行為為依據(jù)，排除錯(cuò)案作為問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，不僅解決了錯(cuò)案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性問題，也實(shí)現(xiàn)了主觀過錯(cuò)判斷的客觀化。④根據(jù)允許的危險(xiǎn)理論，故意、過失的成立以違反注意義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，只要行為人盡了必要的注意義務(wù)，就不能認(rèn)為具有故意或過失。

另外，從域外經(jīng)驗(yàn)看，檢察官的問責(zé)也是以不法行為或不端行為為標(biāo)準(zhǔn)，如美國司法實(shí)踐中一般將檢察官在法庭上的不當(dāng)行為、對(duì)物證的不當(dāng)處理、使用虛假或誤導(dǎo)性證據(jù)、威脅或引誘證人作偽證、對(duì)被告人或辯護(hù)人表示成見、宿怨等作為懲戒的理由；[12]130法國《司法官組織法》則明確規(guī)定，檢察官不因履行職責(zé)所產(chǎn)生的訴訟后果而承擔(dān)刑事、民事或紀(jì)律懲戒責(zé)任。[13]

（二）檢察官的問責(zé)范圍

既然檢察官的問責(zé)以違反注意義務(wù)的辦案行為或監(jiān)管行為為依據(jù)，那么，注意義務(wù)的范圍也就決定了問責(zé)的范圍。注意義務(wù)的內(nèi)容主要來源于程序規(guī)則和辦案規(guī)定，但也并非所有的程序規(guī)則和辦案規(guī)定都屬于注意義務(wù)的內(nèi)容，只有那些對(duì)防止錯(cuò)案的發(fā)生具有重要意義的規(guī)定才屬于注意義務(wù)的內(nèi)容。若僅僅只是輕微違反程序或辦案規(guī)定，并不構(gòu)成對(duì)注意義務(wù)的違反，亦不成立故意或重大過失。訴訟活動(dòng)是一個(gè)多方主體共同參與的活動(dòng)，除了司法工作人員，還有當(dāng)事人、證人、鑒定人等參與人員，錯(cuò)案的發(fā)生是多方行為綜合作用的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)在各方參與主體之間合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，以共同實(shí)現(xiàn)對(duì)錯(cuò)案的防范。風(fēng)險(xiǎn)分配的實(shí)質(zhì)是注意義務(wù)的分配，應(yīng)以參與者各自的法律地位以及社會(huì)的具體要求為根據(jù)[14]235，換言之，參與者在訴訟活動(dòng)中的職權(quán)、地位、防控錯(cuò)案的條件和能力等因素都將會(huì)影響其注意義務(wù)的廣狹與多少。檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，不同的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力運(yùn)行模式，決定了行使權(quán)力的檢察官在注意義務(wù)的分配上呈現(xiàn)出不同的特征。

作為彰顯司法屬性的批捕、起訴業(yè)務(wù)，要求檢察官盡可能保持獨(dú)立、中立、被動(dòng)的地位，在偵查機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人的平等參與下，公正地做出決斷。司法權(quán)的屬性決定了檢察官一般不負(fù)有主動(dòng)調(diào)查收集證據(jù)的義務(wù)，而只能是被動(dòng)審查核實(shí)控辯雙方所提供的證據(jù)并在此基礎(chǔ)上做出判斷。“司法權(quán)自身不是主動(dòng)的。要想使它行動(dòng)，就得推動(dòng)它。向它告發(fā)一個(gè)犯罪案件，它就懲罰犯罪的人；請(qǐng)它糾正一個(gè)非法行為，它就加以糾正；讓它審查一項(xiàng)法案，它就予以解釋。但是，它不能自己去追捕罪犯、調(diào)查非法行為和糾察事實(shí)?！盵15]110如果檢察官遵守辦案規(guī)定，盡了必要的審查判斷義務(wù)，由于控辯雙方舉證不實(shí)或舉證不能而導(dǎo)致案件處理錯(cuò)誤的，則不能歸責(zé)于檢察官。此外，在檢察一體化下，檢察長盡管可以通過指令實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的指揮監(jiān)督，但只能通過溝通、勸說等柔性方式進(jìn)行，無權(quán)對(duì)檢察官的處理決定作出直接變更，檢察官有權(quán)根據(jù)自己的理解對(duì)案件作出判斷，而無須服從上級(jí)的指令。換個(gè)角度說，即便檢察官遵從了上級(jí)的指令，也只是說明他認(rèn)同了上級(jí)的處理意見，其仍然要對(duì)自己的決定負(fù)主要責(zé)任。[16]可見，在批捕、起訴業(yè)務(wù)中，注意義務(wù)的分配主要是在檢察官和控辯雙方之間進(jìn)行的，問責(zé)的范圍主要是違反注意義務(wù)的辦案行為。

作為彰顯行政屬性的職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)，要求檢察官必須及時(shí)主動(dòng)調(diào)查收集證據(jù)、抓捕犯罪嫌疑人或糾正違法行為，并遵從“上命下從”的工作原則?！熬托姓?quán)而言，無論是在啟動(dòng)還是運(yùn)行的過程中，都必須通過對(duì)社會(huì)生活的主動(dòng)干預(yù)、管理、控制來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的利益”。[17]23在這種權(quán)力運(yùn)行模式下，一線檢察官只負(fù)有調(diào)查收集證據(jù)并據(jù)此向上級(jí)提出處理意見的義務(wù)，而上級(jí)則負(fù)有審查判斷證據(jù)并最終做出處理決定的權(quán)力。①《若干意見》第三十七條第三款規(guī)定：“屬于檢察長（副檢察長）或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)，檢察官對(duì)事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長（副檢察長）或檢察委員會(huì)對(duì)決定事項(xiàng)負(fù)責(zé)?！敝灰獧z察官按正常程序調(diào)查取證并如實(shí)匯報(bào)，無論其處理意見是否為上級(jí)所改變，都不能將案件處理結(jié)果歸責(zé)于檢察官；相反，如果檢察官違反規(guī)定調(diào)查取證，或者偽造、隱匿證據(jù)的，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；上級(jí)違反辦案規(guī)定，未盡必要審查判斷義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。②《若干意見》第四十條規(guī)定：“檢察官向檢察委員會(huì)匯報(bào)案件時(shí)，故意隱瞞、歪曲事實(shí)，遺漏重要事實(shí)、證據(jù)或情節(jié)，導(dǎo)致檢察委員會(huì)作出錯(cuò)誤決定的，由檢察官承擔(dān)責(zé)任；檢察委員會(huì)委員根據(jù)錯(cuò)誤決定形成的具體原因和主觀過錯(cuò)情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任?！庇纱丝梢?，在職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)中，注意義務(wù)的分配主要是在一線承辦檢察官與作為監(jiān)管上級(jí)的主任檢察官、檢察長或檢察委員會(huì)之間進(jìn)行的，問責(zé)范圍既包括違反注意義務(wù)的辦案行為，又包括違反注意義務(wù)的監(jiān)管行為。相比較而言，后者的范圍明顯較前者更加寬泛。

三、檢察官的問責(zé)程序

（一）我國當(dāng)前檢察官的問責(zé)程序及評(píng)價(jià)

檢察官問責(zé)程序是落實(shí)檢察官責(zé)任的制度保障?！度舾梢庖姟泛?016年最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）以及《檢察官法》對(duì)檢察官的問責(zé)程序作了具體規(guī)定，概括起來主要有以下幾個(gè)方面：

1.檢察官問責(zé)案件的受理機(jī)構(gòu)及相關(guān)職責(zé)

檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)應(yīng)予問責(zé)的案件由檢察官所在的人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)受理對(duì)檢察官違法違紀(jì)行為的舉報(bào)、投訴，并對(duì)檢察官是否存在故意或重大過失展開調(diào)查核實(shí)；在司法工作中發(fā)現(xiàn)檢察官具有違法違紀(jì)嫌疑的，如犯罪嫌疑人、被告人逃跑、死亡，案件被確認(rèn)為冤假錯(cuò)案，國家承擔(dān)賠償責(zé)任等，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)主動(dòng)展開調(diào)查核實(shí)。

2.檢察官懲戒委員會(huì)的組成及權(quán)限

在最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)檢察官違反檢察職責(zé)案件的審議并提出處理建議。懲戒委員會(huì)由人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師、法官、檢察官組成，其中，檢察官代表不得低于全體委員的50%。在最高檢察院和省級(jí)檢察院設(shè)立檢察官懲戒工作辦公室，負(fù)責(zé)檢察官懲戒的日常工作。

3.檢察官問責(zé)案件的具體問責(zé)程序

案件經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)查后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究檢察官責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長決定移送檢察官懲戒委員會(huì)審議。懲戒委員會(huì)審議懲戒事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)檢察官違反職責(zé)的行為以及存在故意或重大過失承擔(dān)舉證責(zé)任，涉案檢察官有權(quán)申請(qǐng)相關(guān)人員回避，有權(quán)陳述、辯解、舉證；懲戒委員會(huì)經(jīng)全體委員三分之二以上的多數(shù)通過，有權(quán)對(duì)檢察官作出無責(zé)、免責(zé)或給予懲戒的建議。處理建議應(yīng)當(dāng)送達(dá)檢察官，若檢察官對(duì)該建議有異議的，可以向懲戒委員會(huì)提出，懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)異議及其理由進(jìn)行審查并重新作出處理建議。對(duì)于應(yīng)當(dāng)問責(zé)的檢察官，人民檢察院有權(quán)依照相關(guān)規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理。

4.檢察官不服懲戒決定的救濟(jì)

檢察官對(duì)懲戒決定不服的，可以向作出決定的人民檢察院申請(qǐng)復(fù)議，并有權(quán)向上一級(jí)人民檢察院申訴。

應(yīng)當(dāng)說，以上規(guī)定對(duì)于克服傳統(tǒng)單一的行政化內(nèi)部問責(zé)模式的弊端，建立符合檢察官職業(yè)特點(diǎn)的問責(zé)機(jī)制，無疑有著重要意義。但其不足之處也是很明顯的：其一，將檢察官問責(zé)案件的受理及調(diào)查權(quán)賦予本院紀(jì)檢監(jiān)察部門不利于充分實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的監(jiān)督。由于調(diào)查者與被調(diào)查者均屬同一單位，這種同體內(nèi)部監(jiān)督并不利于紀(jì)檢監(jiān)察部門站在客觀公正的立場對(duì)案件展開調(diào)查，而是往往要顧及人情關(guān)系、連帶利益等因素將案件大事化小、小事化了，使問責(zé)流于形式。同時(shí)，這種監(jiān)督關(guān)系也決定了紀(jì)檢監(jiān)察部門與當(dāng)事檢察官在案件審議過程中無法形成真正意義上的對(duì)抗，從而使問責(zé)程序的訴訟化改造失去了意義。其二，檢察官懲戒委員會(huì)的專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性體現(xiàn)不足。首先，檢察官懲戒事務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的法律事務(wù)，必須要由資深的法律專業(yè)人士擔(dān)任審議工作。目前的檢察官懲戒委員會(huì)成員除了法官、檢察官、律師、法學(xué)專家外，還包括人大代表、政協(xié)委員，盡管成員代表具有一定的廣泛性，但職業(yè)性與專業(yè)性卻有所欠缺。其次，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，檢察官懲戒工作辦公室設(shè)在檢察院，其人財(cái)物均受制于檢察院，想要懲戒委員會(huì)不受檢察院的影響而保持完全獨(dú)立，自是十分困難。再次，從懲戒委員會(huì)的權(quán)限來看，其對(duì)案件的處理只享有建議權(quán)，決定權(quán)依然掌握在當(dāng)事檢察官所在的檢察院手中，如此一來，懲戒委員會(huì)充其量不過是各級(jí)檢察院作出懲戒決定的輔助或咨詢機(jī)構(gòu)，喪失了其應(yīng)有的權(quán)威性。其三，對(duì)檢察官的權(quán)利保障明顯不足。從整個(gè)問責(zé)程序來看，無論是案件調(diào)查、懲戒決定的作出，還是不服懲戒決定的復(fù)議、申訴，檢察機(jī)關(guān)都是處于主導(dǎo)地位，當(dāng)事檢察官處于被主導(dǎo)地位，其權(quán)利無法得到實(shí)質(zhì)意義上的保障。

總體而言，盡管《若干意見》《意見》以及《檢察官法》對(duì)檢察官的問責(zé)程序作了司法化改造的努力，但也未能從根本上打破傳統(tǒng)的行政化內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，也與檢察權(quán)的司法屬性明顯不相匹配。

（二）我國檢察官問責(zé)程序的完善路徑

根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原理，權(quán)力與責(zé)任相伴相隨，權(quán)力的性質(zhì)、大小決定了責(zé)任的性質(zhì)、大小以及實(shí)現(xiàn)責(zé)任的機(jī)制。檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，這也決定了檢察官的問責(zé)程序必然呈現(xiàn)出司法問責(zé)與行政問責(zé)的雙重特點(diǎn)。

1.檢察官的司法問責(zé)程序

批捕、起訴具有明顯的司法性質(zhì)，檢察官必須排除外界干擾，依法獨(dú)立做出決定。在行使批捕、起訴權(quán)的過程中發(fā)生違法行為的，應(yīng)當(dāng)予以司法問責(zé)。為充分尊重司法官的獨(dú)立性，保障其權(quán)利，司法問責(zé)必須嚴(yán)格依照司法程序進(jìn)行，這是域外法治國家的通例?！八痉☉徒浠顒?dòng)是司法活動(dòng)，而不是司法行政活動(dòng)，更不是行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)?！盵18]獨(dú)立行使職權(quán)的司法官必須在司法懲戒中獲得公正對(duì)待，而這種“待遇”只有在司法程序中才能得到保障。[18]由此，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的問責(zé)程序作以下完善：

第一，組建獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的檢察官懲戒委員會(huì)。檢察官懲戒委員會(huì)保持獨(dú)立、中立，是檢察官獲得公正待遇的根本保證。為解決檢察官懲戒委員會(huì)受制于檢察院的問題，有學(xué)者建議將檢察官懲戒委員會(huì)設(shè)在人大常委會(huì)。[19]但這并未解決檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立性問題，檢察官懲戒委員會(huì)依然還會(huì)受制于人大及其常委會(huì)。目前相對(duì)可行的辦法，就是不設(shè)固定組成的懲戒委員會(huì)，由檢察官懲戒工作辦公室根據(jù)具體案件從委員庫中隨機(jī)抽取臨時(shí)組成。委員的確定還必須遵守個(gè)案回避和地域回避原則。同時(shí)，為避免懲戒工作辦公室架空懲戒委員會(huì)的職能，應(yīng)取消懲戒工作辦公室對(duì)案件的核查、協(xié)查等實(shí)質(zhì)性權(quán)力①不少地方都賦予了懲戒工作辦公室對(duì)案件的核查、協(xié)查權(quán)力，如《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)章程（試行）》第七條和第十條規(guī)定，檢察官懲戒工作辦公室負(fù)責(zé)評(píng)查涉案檢察官的案件辦理質(zhì)量，協(xié)助查辦檢察官的違法違紀(jì)行為，并向懲戒委員會(huì)提交核查報(bào)告。，將其徹底改造成懲戒委員會(huì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，如負(fù)責(zé)案件材料的受理、整理、歸檔、選取、召集懲戒委員會(huì)委員等。為確保檢察官懲戒委員會(huì)的專業(yè)性，其委員應(yīng)由法官、檢察官、律師、法學(xué)專家組成，成員比例應(yīng)保持相對(duì)均衡。各類委員應(yīng)建立專門的委員庫，其中，法官、檢察官由各級(jí)法院、檢察院負(fù)責(zé)推薦，律師由律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)推薦，法學(xué)專家由高校、科研所負(fù)責(zé)推薦。為體現(xiàn)檢察官懲戒委員會(huì)的權(quán)威性，應(yīng)徹底改變懲戒委員會(huì)作為檢察院咨詢、輔助機(jī)構(gòu)的地位，賦予其對(duì)案件的最終裁斷權(quán)。

第二，成立專門的案件調(diào)查委員會(huì)。為保證調(diào)查機(jī)構(gòu)能客觀公正地展開調(diào)查，并在案件審議過程中與當(dāng)事檢察官形成對(duì)抗局面，調(diào)查機(jī)構(gòu)必須與檢察系統(tǒng)相分離，以避免自我監(jiān)督的尷尬。結(jié)合我國實(shí)際，可以考慮在檢察系統(tǒng)外成立專門的調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)案件的調(diào)查、起訴。調(diào)查委員會(huì)的委員則由懲戒工作辦公室在遵循個(gè)案回避與地域回避的前提下從各類委員庫中隨機(jī)選取，臨時(shí)組建。

第三，切實(shí)保障當(dāng)事檢察官的權(quán)利。正當(dāng)程序的中心含義是，“任何權(quán)益受到判決結(jié)果影響的當(dāng)事人有權(quán)獲得法庭審判的機(jī)會(huì)，并有被告知控訴的性質(zhì)和理由、提出主張、進(jìn)行辯論和陳述自己意見的權(quán)利?！盵20]首先，在案件調(diào)查階段，檢察官有權(quán)對(duì)調(diào)查委員會(huì)成員申請(qǐng)回避，并有權(quán)獲得律師的幫助。其次，在案件審議階段，調(diào)查委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)檢察官的指控，并對(duì)檢察官違反職責(zé)的行為及主觀過錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任；檢察官有權(quán)申請(qǐng)懲戒委員會(huì)組成人員、調(diào)查委員會(huì)組成人員回避，有權(quán)在律師的幫助下陳述、舉證，并同調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行辯論。再次，懲戒委員會(huì)作出懲戒決定后，檢察官不服懲戒決定的，有權(quán)向上一級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)提出上訴。

2.檢察官的行政問責(zé)程序

職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督具有明顯的行政性質(zhì)，檢察官在行使職權(quán)時(shí)必須遵從上命下從的工作原則，發(fā)生違法行為的，應(yīng)當(dāng)予以行政問責(zé)。為維護(hù)上級(jí)的權(quán)威和行政權(quán)運(yùn)行的高效，除非基于更為重要因素的考量，行政問責(zé)往往被內(nèi)化為行政管理的組成部分，強(qiáng)調(diào)的是一種同體內(nèi)部監(jiān)督。由此，檢察官在行使職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督權(quán)過程中發(fā)生的違法行為，一般應(yīng)由本院紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)調(diào)查并提出處理意見，報(bào)檢察長決定。在調(diào)查過程中應(yīng)充分保障檢察官享有陳述、辯解、舉證的權(quán)利，在符合聽證條件或檢察官申請(qǐng)聽證時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。在權(quán)利救濟(jì)上，檢察官不服懲戒決定的，有權(quán)向作出決定的檢察院申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，有權(quán)向上一級(jí)檢察院申訴。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官職業(yè)身份的保障，建議上述問責(zé)程序只能適用于不涉及限制、剝奪檢察官職業(yè)身份與資格的案件，如可能給予檢察官警告、通報(bào)批評(píng)、記過的案件等。對(duì)于涉及限制、剝奪檢察官職業(yè)身份與資格的案件，如停職、延期晉升、降級(jí)、免職等，應(yīng)嚴(yán)格依照司法程序由檢察官懲戒委員會(huì)進(jìn)行裁斷，以充分實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官職業(yè)身份的保障。