趙麗敏

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣西 南寧 530299)

互聯(lián)網(wǎng)平臺是基于互聯(lián)網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)站為介質(zhì)向消費者提供信息和便利化服務(wù)的商業(yè)平臺，具有無國界性、無限擴展性和隱蔽性等特點。近年來，信息通信技術(shù)革命推動互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展，然而，隨之伴生的壟斷亂象也為市場經(jīng)濟帶來了諸多負面影響和風(fēng)險挑戰(zhàn)：大數(shù)據(jù)“殺熟”、強制“二選一”、壟斷協(xié)議、平臺的自我優(yōu)待、濫用市場支配地位、強行搭售、傾銷性定價、“扼殺式”并購等不正當(dāng)競爭的壟斷行為和案件頻發(fā)，引發(fā)了社會各界的高度關(guān)注。因此，將互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管納入精細化議題是現(xiàn)實的急切呼吁。

一、互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管精細化的特征

精細化概念首先應(yīng)用于企業(yè)管理，隨著社會經(jīng)濟問題日趨復(fù)雜，逐漸被引入政府管理與監(jiān)管領(lǐng)域。歐盟對谷歌壟斷的高額罰款，美國對微軟、臉書、蘋果等科技巨頭的反壟斷調(diào)查，不同國家對eBay、Facebook及優(yōu)步(Uber)等數(shù)字平臺企業(yè)的反壟斷審查，以及我國對“3Q”大戰(zhàn)、美團強制“二選一”、滴滴大數(shù)據(jù)“殺熟”等案件的審判，均為我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管精細化提供了豐富的實踐經(jīng)驗。結(jié)合既有研究與現(xiàn)實發(fā)展動態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管精細化的特征可歸結(jié)為四個：

一是監(jiān)管主體的多元化。新形勢下的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管需要政府放開絕對話語權(quán)，構(gòu)建多元主體合作的監(jiān)管機制，聯(lián)合各方主體參與反壟斷監(jiān)管的全過程，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、平臺經(jīng)營者、平臺用戶和消費者、社會第三方組織等主體的監(jiān)管效能。二是監(jiān)管過程的精細化。我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管仍然沿襲市場分散治理模式，[1]多以問題導(dǎo)向選擇事后監(jiān)管，忽視事前分析、研判，且監(jiān)管部門多以屬地管理為主，不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟跨界競爭的新特征。監(jiān)管過程的精細化要求注重全周期的監(jiān)管過程，即注重事前研判—事中審查—事后監(jiān)管的有效銜接、部門對接，保證有效填補監(jiān)管縫隙和規(guī)避沖突。三是監(jiān)管方式的專業(yè)化。從經(jīng)濟性方面講，收集專業(yè)人士意見，運用現(xiàn)代科技手段和定量分析工具預(yù)判壟斷行為，分析、跟蹤有不良行為企業(yè)的運營情況，并以此制定應(yīng)對策略，減少資源和精力的浪費；從社會性方面講，互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管追求及時性、有效性和參與性，建立并優(yōu)化平臺用戶和廣大消費者的投訴渠道，在大數(shù)據(jù)和專業(yè)分析師協(xié)助下弄清楚大眾需要解決的問題，從而確定運用哪些干預(yù)手段。四是監(jiān)管效能的最優(yōu)化。在經(jīng)濟效益層面，要求降低金錢、時間、精力成本來提升監(jiān)管效率；在社會效益層面，要求以廣大老百姓的利益為中心，充分考慮民眾對平臺服務(wù)的需要。

二、互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管精細化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)精細化監(jiān)管主體聯(lián)合性不強

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的壟斷具有高技術(shù)性、國際性、無限擴展性、跨界性與隱蔽性等特點，依賴單個主體監(jiān)管不能保證監(jiān)管的有效性。當(dāng)前政府與行業(yè)監(jiān)管沒能形成有機統(tǒng)一體，新聞媒體的監(jiān)督也尚未與政府、社會第三方機構(gòu)掛鉤，大部分新聞報道僅表面曝光某一壟斷行為而沒有進行進一步監(jiān)督。平臺用戶或消費者遭受不公正待遇時，缺少權(quán)威的投訴檢舉渠道，反抗成效甚微。此外，監(jiān)管部門間存在協(xié)同困難的問題，不同監(jiān)管部門的政策、標(biāo)準(zhǔn)、要求等出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象。例如，在網(wǎng)絡(luò)直播平臺模塊，國家新聞出版廣電總局明確提出，各級廣電部門應(yīng)依據(jù)所頒發(fā)的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》，對超越許可范圍或未取得許可非法開展網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)的予以行政處罰；而國家網(wǎng)信辦在《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》中又規(guī)定，網(wǎng)信辦具有對全國互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)信息內(nèi)容的監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)限，且當(dāng)直播平臺與直播發(fā)布者未經(jīng)許可或超出許可范圍進行新聞信息服務(wù)提供時，網(wǎng)信辦有權(quán)對其予以處罰。[2]這就意味著，如果直播平臺在新聞直播時超出了許可范圍，廣電部門與網(wǎng)信部門都享有行政處罰權(quán)，實際定責(zé)困難?？偟膩碚f，監(jiān)管主體間的聯(lián)合尚處于較低水平。

(二)精細化監(jiān)管回應(yīng)性不足

所謂的回應(yīng)性不足主要表現(xiàn)在監(jiān)管部門的監(jiān)管能力欠缺、效率低下、救濟措施跟不上。現(xiàn)有的監(jiān)管手段主要以事后處罰為主，且過度依賴被動式的行政處罰，對涉事主體威懾力小，且不能有效理順市場的自我進化機制。[3]目前我國尚未形成一套針對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)管模式，部門職能交叉造成的多重管制問題也比較突出。傳統(tǒng)的管制體制讓不同監(jiān)管部門僅負責(zé)業(yè)務(wù)體系中的一部分，監(jiān)管時容易出現(xiàn)推諉、“甩鍋”及過度管制等現(xiàn)象，不適合于監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的商業(yè)行為。平臺經(jīng)濟的高度創(chuàng)新性改變了創(chuàng)新型企業(yè)的準(zhǔn)入和商業(yè)模式，仍然在靜態(tài)環(huán)境中審視短期價格影響消費者福利的標(biāo)準(zhǔn)，難以關(guān)注市場的動態(tài)競爭過程，從而難以評估平臺企業(yè)對競爭造成的影響。[4]

另外，監(jiān)管部門存在選擇規(guī)制工具困難的問題?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)依托先進的信息技術(shù)日漸隱蔽地開展不正當(dāng)競爭行為，就算搜尋到了某經(jīng)營者的違法競爭線索，也會因調(diào)查和執(zhí)法過程中需要對平臺進行長期的海量數(shù)據(jù)積累而無法及時規(guī)制不正當(dāng)競爭行為。同時，在界定“濫用市場地位”方面，也尚未形成行之有效的評估方法。我國《反壟斷法》對濫用市場支配地位行為的規(guī)制比較原則化，不能適應(yīng)集多邊市場特性、交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、消費者注意力效應(yīng)及創(chuàng)新速度飛快和低邊際成本等特性為一體的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟，導(dǎo)致界定市場地位被濫用與否和準(zhǔn)確評估涉事主體造成的傷害程度存在困難。2020年底發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》也沒有細化“考慮該市場份額持續(xù)的時間”的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新的背景下，卻對規(guī)定相關(guān)的時間提出了迫切的要求。

(三)精細化監(jiān)管理念有待培養(yǎng)

監(jiān)管價值理念的確立是互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管朝向精細化發(fā)展的思想前提。通過分析“3Q”大戰(zhàn)等訴訟案件，發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前的監(jiān)管邏輯仍囿于傳統(tǒng)壟斷監(jiān)管思維，即“頭疼醫(yī)頭腳疼治腳”的事后懲戒模式，忽視社會監(jiān)管力量，缺乏對監(jiān)管全局性、整體性的把握。從總體上看，阻礙互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管邁向精細化的結(jié)構(gòu)性因素有三：一是過于依賴政府，對政府職能認識片面。由于歷史文化影響，我國公眾傾向于將各類社會問題拋給政府，長此以往形成政府總攬一切的格局。但是政府不是萬能的，難以同時滿足社會不同主體多樣化、多層次需要，特別是在對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的認識尚處于初級階段的情況下，更難以“包打天下”。過于依賴政府，不但阻礙政府職能的轉(zhuǎn)變，更不利于培育社會多元主體的監(jiān)管責(zé)任意識。二是囿于傳統(tǒng)的粗放型反壟斷監(jiān)管思維。自反壟斷監(jiān)管框架建構(gòu)以來，監(jiān)管部門往往以結(jié)果為導(dǎo)向，輕監(jiān)管過程、流程；以情感為導(dǎo)向，輕監(jiān)管理性、程序等。然而互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的高度創(chuàng)新性易催生各類新型壟斷行為，一些新業(yè)態(tài)、新模式顛覆了傳統(tǒng)的商業(yè)規(guī)則，不能通過傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗直接預(yù)判某行為后果。[5]實踐表明，傳統(tǒng)的粗放式反壟斷監(jiān)管思維阻礙了監(jiān)管實現(xiàn)精準(zhǔn)化與具象化。三是監(jiān)管人員精細化監(jiān)管理念有待加強。現(xiàn)行的監(jiān)管方式主要為臨時性集中執(zhí)法、選擇性執(zhí)法或“一刀切”執(zhí)法，[6]互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的壟斷行為較于傳統(tǒng)單一市場的壟斷更為復(fù)雜和難以甄別，監(jiān)管主體不僅需要更精準(zhǔn)地執(zhí)法，還要求具備全面的知識儲備，要求以更快的應(yīng)變能力和審時度勢能力應(yīng)對復(fù)雜多變的新型壟斷行為。[5]面對日新月異的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟，包括我國在內(nèi)的大部分國家的反壟斷規(guī)制部門都存在知識更新有限和人才隊伍不足等問題，[3]因而監(jiān)管人員必須樹立起精細化監(jiān)管理念，以回應(yīng)新的發(fā)展特征。

(四)精細化監(jiān)管缺乏法律支撐

任何監(jiān)管都需要于法有據(jù)，循法而行?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷具體體現(xiàn)在法治化上，同時生動地詮釋著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[4]我國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷的法律性文件較少，跟不上快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟實踐，不能很好地指導(dǎo)監(jiān)管行動。雖然《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》推動了我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域立法前進了一大步，但畢竟不是法律性文件，在實際司法過程中難以裁量某種壟斷行為，不能為監(jiān)管執(zhí)法提供有力的支撐。首先，在界定是否濫用市場支配地位方面，雖然彌補了2019年出臺的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》缺乏體系化、可操作性不足的問題，并且堅持了包容審慎的監(jiān)管理念和方向，但部分規(guī)定還是不夠細化，還需要完善市場準(zhǔn)入、數(shù)據(jù)保護、監(jiān)督檢舉等方面的立法。其次，一些行政干預(yù)手段缺乏規(guī)范的支撐，“運動式”執(zhí)法色彩較為濃厚。執(zhí)法一旦失去明確法律條文約束，自由度便相應(yīng)地擴大，容易產(chǎn)生不作為或腐敗等流弊。另外，認定市場力量尚無規(guī)范的法律依據(jù)，判斷濫用市場支配地位行為也沒有公認的標(biāo)準(zhǔn)。盡管現(xiàn)有法規(guī)已經(jīng)認定互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭利用市場支配地位進行排他性交易的行為屬于壟斷行為，但沒有表明如何評估對消費者和商家造成的損害或?qū)嵸|(zhì)影響。最后，司法保護和救濟措施的及時性、有效性不夠，不能適應(yīng)數(shù)字時代競爭司法救濟的需求。從司法實踐上看，我國對互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的懲戒力度沒有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致當(dāng)事人對賠償力度、臨時救濟措施等方面頗有微詞。

四、推進互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管精細化的路徑

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟是由政府監(jiān)管部門、平臺企業(yè)、平臺用戶、社會第三方組織、立法部門等多元利益主體組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，利益主體的社會化協(xié)作體系決定了互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監(jiān)管是可以實現(xiàn)協(xié)作共治的經(jīng)濟生態(tài)，[1]可以針對性地從不同維度提出應(yīng)對之策，最終實現(xiàn)“1+1>2”的監(jiān)管效能。

(一)政府監(jiān)管維度：構(gòu)建激勵相容的監(jiān)管機制

激勵相容的監(jiān)管機制實質(zhì)上是一種多元治理體系。多元治理體系能夠縫合政府監(jiān)管層面的單一監(jiān)管缺陷，減少規(guī)制的智識障礙、以更低的成本獲取信息和靈活執(zhí)行監(jiān)管等。[7]政府首先需要樹立多元共治的監(jiān)管理念，保持監(jiān)管過程的開放性與透明性。自覺與社會力量聯(lián)合，疏通其他主體參與監(jiān)管的渠道，避免出現(xiàn)“規(guī)制俘獲”或可能的“監(jiān)管套利”現(xiàn)象。其次，針對部際協(xié)同性問題，可以嘗試建立專門負責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的獨立部門。產(chǎn)業(yè)融合速度加快，監(jiān)管和規(guī)制部門間必須改變各自為政的局面，確保時刻關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷行為并及時規(guī)制。[5]在選配專業(yè)人才方面，可以利用第三方專業(yè)機構(gòu)和智庫力量，提高創(chuàng)新性、數(shù)字化執(zhí)法人才占比。[8]在學(xué)科構(gòu)成上，特別需要注重對法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科人才的引進，最大程度地保護該領(lǐng)域的自主創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展，促進公平競爭。

(二)平臺企業(yè)維度：加強平臺規(guī)則與法律的互嵌

平臺是為供需雙方提供交互行為的場所，本身具有強大的信息優(yōu)勢和監(jiān)管責(zé)任，外加產(chǎn)權(quán)及其衍生的排他權(quán)和豐富的管制手段，化解互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的負外部性和矯正不良行為更接近行為主體，監(jiān)管的速度及效率高于政府且成本更低。[9]國家法律與平臺規(guī)則在平臺經(jīng)濟發(fā)展歷程中具有“互嵌性”，平臺企業(yè)應(yīng)自覺提高平臺規(guī)制與法律的互嵌，充分利用自身優(yōu)勢推進互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟發(fā)展。[10]在具體操作中，平臺企業(yè)應(yīng)遵照法律要求應(yīng)對競爭者，不能無限制地擠壓新進入者的存活區(qū)。對內(nèi)加強法律意識培訓(xùn)，避免出現(xiàn)違法濫用市場支配地位進行強制“二選一”等不正當(dāng)競爭行為。在應(yīng)對消費投訴等問題時自覺配合執(zhí)法并提供證據(jù)，反向證明自身經(jīng)營的正當(dāng)性。面對平臺內(nèi)經(jīng)營者要采取“數(shù)據(jù)驅(qū)動的透明性和問責(zé)制的開放創(chuàng)新”原則，[11]監(jiān)督經(jīng)營者的經(jīng)營活動，履行營造健康商業(yè)環(huán)境的社會責(zé)任。同時，平臺企業(yè)還需要加強系統(tǒng)自治，充分發(fā)揮行業(yè)準(zhǔn)立法和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)力量。

(三)社會第三方組織維度：代表弱勢群體發(fā)聲

激勵相容的多元監(jiān)管機制為社會第三方組織提供實現(xiàn)自我價值的平臺。作為參與政治經(jīng)濟生活的重要主體，社會第三方組織天然擁有比平臺用戶和普通消費者更高的履責(zé)能力，也更容易表達意志。在互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭壟斷下，可以通過以下途徑為弱勢群體發(fā)聲：一是要完善信息公開機制，搭建社會公眾參與渠道，引導(dǎo)弱勢群體向社會求助，利用公眾合力推倒互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的“信息圍墻”，激勵不同主體參與監(jiān)督，降低監(jiān)管政策滯后帶來的社會風(fēng)險擴散。二是行業(yè)協(xié)會要加強信息化建設(shè)，加快完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管模式，實時掌握互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展動態(tài)，及時為政府監(jiān)管提供違法違規(guī)信息，并利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)為協(xié)會監(jiān)管賦能。三是新聞媒體行業(yè)要發(fā)揮輿論監(jiān)管的力量，實事求是地報導(dǎo)壟斷亂象，敢于揭示互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的不正當(dāng)競爭和非法集資等壟斷行為，幫助降低政府監(jiān)管成本。[12]四是公益團體加快推進公益訴訟制度的建立，救濟因壟斷行為而遭受侵權(quán)的消費者，幫助消費者降低普通訴訟成本，提高訴訟能力、動力及勝訴率。

(四)平臺用戶維度：尋求第三方組織賦能

平臺用戶是互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的利益相關(guān)方，也是供需雙方交互行為的當(dāng)事人，有權(quán)利與義務(wù)行使監(jiān)督權(quán)力。[1]平臺用戶參與互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管，是構(gòu)建激勵相容的監(jiān)管機制的內(nèi)在要求。廣大用戶和消費者應(yīng)意識到，一味地“吃悶虧”或“自認倒霉”只會逐步放大市場的逐利本性，導(dǎo)致壟斷行為的主體為謀取利益變本加厲地侵犯其他主體權(quán)益。作為被壟斷行為侵害的直接主體，也是最廣泛接觸平臺業(yè)務(wù)的主體，平臺用戶可以利用信息優(yōu)勢聯(lián)合社會第三方組織，將平臺方的不正當(dāng)競爭行為信息提供給消費者權(quán)益保護協(xié)會，依靠類似社會公益性組織發(fā)聲。此外，還可以向新聞媒體求助，利用輿論壓力威懾平臺方。在個人難以通過普通訴訟渠道維權(quán)的情況下，還可以委托社會公益性團體提起公益訴訟。另外，平臺用戶需注重提高信息獲取能力，主動反擊平臺方的壟斷侵權(quán)行為。

(五)反壟斷立法維度：加快推進立法進程

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監(jiān)管包括經(jīng)濟性管制和社會性管制。反壟斷立法部門應(yīng)針對監(jiān)管精細化的現(xiàn)實需要，加快推進互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷立法的進程，協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管法律規(guī)則，細化關(guān)于反壟斷監(jiān)管的相關(guān)界定。首先，以國家最新制定的市場監(jiān)管規(guī)制為統(tǒng)領(lǐng)，確定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)不同板塊的監(jiān)管主體、對象和內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)之上明確監(jiān)管部門的職能范圍和權(quán)限。其次，動態(tài)調(diào)整和完善相關(guān)法律條文以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)平臺的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策。細化界定具有市場支配地位的原則和方法，在面對糾紛時可以降低舉證成本、縮短時間周期，有利于保證執(zhí)法或司法判決的正確性。在判定相關(guān)平臺是否存在濫用市場支配地位時，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，由被認定具有濫用市場支配地位行為的平臺或經(jīng)營者本身舉證，提高舉證規(guī)則科學(xué)合理性。另外，針對評估經(jīng)營者的壟斷行為所造成的傷害程度，需要綜合考慮多種相關(guān)因素，完善多元評估體系。具體可以考量市場支配地位、進入壁壘、排他性交易、傾銷性定價、差別待遇、消費者的依懶性、潛在競爭性等因素，比較其行為帶來的正負面效應(yīng)。最后，注重各方主體對某一壟斷行為的評價，在匯聚民意的基礎(chǔ)上改進法律法規(guī)。