楊解君

(南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院，江蘇 南京 211816)

盡早實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和(簡稱為“雙碳”)，已成為國際社會的普遍共識與行動，我國政府也明確宣布中國將于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和?！巴七M(jìn)碳達(dá)峰碳中和是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是我們對國際社會的莊嚴(yán)承諾，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求?！盵1]為推進(jìn)這一“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，中國政府正采取一系列有力政策與措施，形成了“1+N”政策體系、路線圖、行動方案?！半p碳”目標(biāo)壓力將倒逼中國經(jīng)濟(jì)社會的全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，尤其是對我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源消費(fèi)將構(gòu)成沖擊、挑戰(zhàn)并推進(jìn)“能源革命”發(fā)展進(jìn)程。在全面依法治國的新時代背景下，我國能源法制對于“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)及其所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會變遷和“能源革命”，必須作出“與時俱進(jìn)”的回應(yīng)，以體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和“能源革命”的新要求、新特點和新格局。

一、我國能源法制“低碳化”塑造的動力與壓力：“雙碳”目標(biāo)與“能源革命”

“雙碳”目標(biāo)的提出，是黨中央和國務(wù)院根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境和條件、未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢的科學(xué)預(yù)判，立足于新發(fā)展階段，貫徹“綠水青山就是金山銀山”、可持續(xù)發(fā)展和人類命運(yùn)共同體等理念，基于經(jīng)濟(jì)社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展要求而作出的重大戰(zhàn)略決策?！半p碳”國家戰(zhàn)略的實施和“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，必將促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綠色化、低碳化進(jìn)程并推動能源革命的深化?！半p碳”目標(biāo)的推進(jìn)與實現(xiàn)，“是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”，不僅意味著一場經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域綠色低碳全面轉(zhuǎn)型的新的“綠色革命”與“低碳革命”，而且這場“低碳革命”必然對作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)和動力源泉的能源帶來革命性的影響，即所謂的“能源革命”。而“能源革命”則是低碳革命的主角，[2]P1能源革命不僅是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然選擇與必由之路。[3]P23-25

能源革命往往與產(chǎn)業(yè)(工業(yè))革命、科技革命相伴生。18世紀(jì)末19世紀(jì)初，隨著蒸汽機(jī)的發(fā)明及其廣泛運(yùn)用第一次工業(yè)革命發(fā)生，煤炭取代了薪材而成為主導(dǎo)能源，此即第一次能源革命；19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)初，以內(nèi)燃機(jī)、發(fā)電機(jī)、電動機(jī)的發(fā)明與運(yùn)用為標(biāo)志的第二次工業(yè)革命爆發(fā)，石油開始成為主導(dǎo)能源。[4]P30-34但這兩次能源革命都集中在煤炭、石油和天然氣等化石能源的大規(guī)模發(fā)現(xiàn)和利用，在提高生產(chǎn)效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時卻也產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染與氣候變化問題。為應(yīng)對石油危機(jī)、環(huán)境污染和氣候變化問題，開始出現(xiàn)以清潔能源、可再生能源利用為標(biāo)志的第三次能源革命，當(dāng)前正處于這一時期。這一時期尤其是當(dāng)下能源革命所呈現(xiàn)的狀況及其內(nèi)容特征具有時代性、多元化、復(fù)雜化的景象，正如《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》所概括的，“當(dāng)今世界，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球氣候治理呈現(xiàn)新局面，新能源和信息技術(shù)緊密融合，生產(chǎn)生活方式加快轉(zhuǎn)向低碳化、智能化，能源體系和發(fā)展模式正在進(jìn)入非化石能源主導(dǎo)的嶄新階段。加快構(gòu)建現(xiàn)代能源體系是保障國家能源安全，力爭如期實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的內(nèi)在要求，也是推動實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。”[5]此次能源革命所要解決的問題，不只是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能源資源瓶頸問題，還涉及到生態(tài)環(huán)境問題、安全問題和氣候變化問題以及經(jīng)濟(jì)與人類社會的可持續(xù)發(fā)展甚至人類的生存問題，其意義可謂重大。自工業(yè)革命以來，由于煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源的利用而導(dǎo)致大氣中二氧化碳濃度持續(xù)上升，由此將導(dǎo)致海平面上升、氣候異常、極端天氣事件頻發(fā)、土地荒漠化等一系列地球生態(tài)環(huán)境惡化事件。①相當(dāng)大的程度上，傳統(tǒng)化石能源資源的使用是今天和未來氣候變暖的“罪魁禍?zhǔn)住薄５谌文茉锤锩?或新能源革命)對能源產(chǎn)生的影響在于“低碳化”，突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是以零碳或低碳的新能源與可再生能源替代傳統(tǒng)的“高碳”化石能源，改變和調(diào)整能源的供給結(jié)構(gòu)，即實行“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革；二是對作為“高碳”的傳統(tǒng)化石能源的革命，對高碳化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)進(jìn)行低碳化(包括去碳化、脫碳化)的改造與變革?？梢姡瑧?yīng)對氣候危機(jī)和推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，既是推動能源革命的動力也是政治、經(jīng)濟(jì)和社會民生等現(xiàn)實壓力所致，它們也構(gòu)成了我國能源法制 “低碳化”塑造(或變革)的壓力源與驅(qū)動力。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央創(chuàng)造性地提出了“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略(即推動能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制革命，全方位加強(qiáng)國際合作)。在這一戰(zhàn)略的指引下，我國的能源發(fā)展已形成能源強(qiáng)度穩(wěn)步下降、能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、非化石能源加快開發(fā)、能源效率明顯改善的新格局。在推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的進(jìn)程中面對新挑戰(zhàn)和新要求，我國應(yīng)在鞏固能源革命成效的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化能源革命：優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)、推動能源清潔利用、強(qiáng)化能源科技攻關(guān)、深化能源體制改革、拓展能源國際合作。[6]P11-13

“雙碳”國家戰(zhàn)略的實施和“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的推進(jìn)，不僅需要在技術(shù)化(促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用)、市場化(建立和完善碳市場)、行政化(強(qiáng)化政府引導(dǎo)與規(guī)制)、綠色化(推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面綠色轉(zhuǎn)型)、全球化(加強(qiáng)碳中和國際合作)等方面著力，而且更需要通過建立長效穩(wěn)定機(jī)制的法治化方式加以落實。[7]P14-25無論是推進(jìn)“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)型，還是克服轉(zhuǎn)型過程中的困難與障礙，亦不論是促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展向“雙碳”目標(biāo)邁進(jìn)還是促進(jìn)其國際合作，都需要有法制的跟進(jìn)與回應(yīng)，從而及時地通過法律手段調(diào)整和保障、促進(jìn)與引領(lǐng)。從這一意義上來說，推進(jìn)“低碳革命”的過程同時亦是“法治化”的過程。因而，我國當(dāng)下的法制建設(shè)，必須就“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)中的多元價值、多樣舉措作出恰當(dāng)而合理的制度安排，以回應(yīng)當(dāng)下和未來發(fā)展所面臨的問題與需求。

我國能源法制作為社會主義法治體系的組成部分，必須服務(wù)于“雙碳”國家戰(zhàn)略的實施與“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，將“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向嵌入到能源法律發(fā)展和能源法制構(gòu)建中。②“雙碳”既應(yīng)是國家發(fā)展戰(zhàn)略定位的目標(biāo)，也應(yīng)是我國能源法制建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。同時，我國能源法作為調(diào)整能源生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律，既應(yīng)遵循能源發(fā)展的規(guī)律和我國能源資源稟賦的特點，也必須及時回應(yīng)新一輪“能源革命”的新特點與新訴求。通過立法既鞏固“能源革命”和能源轉(zhuǎn)型的既有成果也對未來能源發(fā)展作出具有前瞻性、針對性的科學(xué)安排。總之，我國應(yīng)基于“雙碳”及其影響下的能源革命的驅(qū)動對我國能源法制予以“低碳化”的新定位、新構(gòu)建和新塑造。

二、 我國能源法制“低碳化”塑造的觀念指引：系統(tǒng)觀念的貫穿

“雙碳”目標(biāo)及其“能源革命”下的能源法制構(gòu)建與創(chuàng)新，不能僅局限于能源領(lǐng)域的生產(chǎn)與消費(fèi)考量，而應(yīng)將其上升到國家戰(zhàn)略層面和社會主義法治體系建設(shè)層面加以思考。這是因為，“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)“是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”，是一項涉及經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)全面變革的社會系統(tǒng)工程，而且還是一種以生態(tài)文明為導(dǎo)向的整體性社會變革。如何塑造符合“雙碳”目標(biāo)與“能源革命”發(fā)展需求的新的能源法制，我們必須抱持一種全面系統(tǒng)的觀念，將系統(tǒng)觀念貫穿于能源法制的“低碳化”塑造之中。

(一)“雙碳”系統(tǒng)觀念下的能源法制

從“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的系統(tǒng)觀念引領(lǐng)能源法制建設(shè)的視角出發(fā)，系統(tǒng)觀念在能源法制構(gòu)建中至少應(yīng)體現(xiàn)在如下一些方面：

一是“低碳化”的能源法制建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)相聯(lián)系、相融合。我國能源法制建設(shè)必須融入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，與生態(tài)文明制度體系相一致，將其作為具有中國特色生態(tài)文明制度體系組成部分。于此，在堅持能源法制這一子系統(tǒng)建設(shè)的同時，必須保持與生態(tài)文明制度體系這一大系統(tǒng)的一致與相融。

二是“低碳化”的能源法制建設(shè)與“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局”相統(tǒng)一。 中共中央 國務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中明確要求：“堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和?！盵8]習(xí)近平總書記也明確強(qiáng)調(diào)，我們要提高戰(zhàn)略思維能力，把系統(tǒng)觀念貫穿‘雙碳’工作全過程，注重處理好四對關(guān)系：一是發(fā)展和減排的關(guān)系，二是整體和局部的關(guān)系，三是長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系，四是政府和市場的關(guān)系。[9]據(jù)此，為推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，在能源法制建設(shè)中必須堅持系統(tǒng)觀念，在把握“能源綠色低碳發(fā)展”這一關(guān)鍵點和著力點的同時，還應(yīng)處理好其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的四組關(guān)系。

三是在追求“雙碳”目標(biāo)(和“能源革命”)實現(xiàn)的能源法制建設(shè)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種能源應(yīng)對舉措。主要包括：(1)確立傳統(tǒng)能源逐步退出機(jī)制與建立新能源安全可靠的替代機(jī)制相統(tǒng)一，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合，增加新能源消納能力；(2)確立全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險的原則；(3)創(chuàng)新綠色低碳技術(shù)并加快其推廣應(yīng)用；(4)實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變，加快形成“減污降碳協(xié)同增效”的激勵約束機(jī)制；(5)確保能源多渠道供應(yīng)，實現(xiàn)多目標(biāo)平衡；(6)深入推動能源革命，促進(jìn)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制改革；(7)加強(qiáng)能源國際合作，建設(shè)能源強(qiáng)國。

(二)法治系統(tǒng)觀念下的能源法制

關(guān)于“法治中國”建設(shè)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程”。[10]P7習(xí)近平法治思想的系統(tǒng)觀突出表現(xiàn)為要素聯(lián)系觀、整體布局觀、一體建設(shè)觀、重點突破觀。[11]P3據(jù)此，能源法制建設(shè)必須堅持法治系統(tǒng)觀，將能源法制置于社會主義法治體系的一體建設(shè)之中并與現(xiàn)行社會主義法律體系保持統(tǒng)一，并在能源法制“低碳化”改造方面實現(xiàn)重點突破。

依據(jù)社會主義法治系統(tǒng)觀，必須依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治建設(shè)的成效取決于“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)推進(jìn)。法律制度是法制體系的基本構(gòu)成元素。因此，法制體系應(yīng)突出制度元素這一核心，重點加強(qiáng)法律制度建設(shè)。我國新時代能源法制建設(shè)，應(yīng)在社會主義法治體系下與其他相關(guān)領(lǐng)域法制建設(shè)整體推進(jìn)。

一是在社會主義法治整體體系之下加強(qiáng)能源法制自身子系統(tǒng)建設(shè)。在系統(tǒng)觀的視角下，我國能源法制體系應(yīng)打破過去那種傳統(tǒng)部門法的思維而應(yīng)確立一種整體主義觀念與公私法合作的制度結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)公私法的融合與協(xié)同。[12]P53在法律規(guī)范的構(gòu)建上，借鑒法律自創(chuàng)生理論(或稱反身法理論)，通過對法律規(guī)范自身進(jìn)行自我再造，以期確保法律規(guī)范的有效性并引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會主體產(chǎn)生預(yù)期的行為變化，③并改變過去單一的“命令—控制”規(guī)范模式而實行一種多中心治理規(guī)制模式。[13]P15-21

二是加強(qiáng)能源法制系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)跟進(jìn)。欲達(dá)成“雙碳”的公共政策目標(biāo)，實現(xiàn)從高碳經(jīng)濟(jì)社會向低碳經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)變、從高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型，僅有氣候變化危機(jī)等外部因素的存在或推動是不夠的，完全依靠和期待長期被高碳“鎖定”的經(jīng)濟(jì)組織和高碳消費(fèi)人群自主、自覺地進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型也不切實際。當(dāng)能源法制系統(tǒng)被過去傳統(tǒng)的高碳能源生產(chǎn)與消費(fèi)思維“鎖定”而無法發(fā)生“低碳”轉(zhuǎn)向時，就必須通過創(chuàng)制新法或新制度予以強(qiáng)制性改變。即，對能源法制實行“強(qiáng)制性制度變遷”，將“雙碳”目標(biāo)及其蘊(yùn)涵的價值理念、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的原則與行為規(guī)則等強(qiáng)行性融入能源法之中，為傳統(tǒng)能源法制注入“低碳化”的新動能從而塑造出一種新的能源法制體系。如果法律傳統(tǒng)不能依靠自身來支持這一新的現(xiàn)實,那么新的法律就必須被創(chuàng)制出來,或者必須由外部世界引進(jìn)。在這種情況下,對待法律的新的態(tài)度與價值觀念,常常成為社會變革的推進(jìn)力量”。[14]P8

三、 我國能源法制“低碳化”視角的現(xiàn)實檢討：梳理與評析

如何使“雙碳”目標(biāo)得到實現(xiàn)，讓碳達(dá)峰、碳中和、低碳等提法從概念變成現(xiàn)實，不僅僅是國家戰(zhàn)略決策層面的問題，也不能只將其定位為一種氣候變化應(yīng)對方案，而應(yīng)將其納入當(dāng)下全面而深化的法治系統(tǒng)建設(shè)范疇，其中首當(dāng)其沖的就是法制回應(yīng)問題、法律應(yīng)對對策及其具體付諸實施的行動。

探討“雙碳”的能源法律應(yīng)對方案，必須先梳理我國現(xiàn)行有關(guān)“雙碳”的法制狀況(其中主要是立法狀況)，并基于此對其實際情況和未來發(fā)展趨勢做出評判。我國特色社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，而“形成完備的法律規(guī)范體系”構(gòu)成了我國特色社會主義法治體系的第一要求，完備的法律規(guī)范體系則主要通過“科學(xué)立法”科學(xué)安排與政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相適應(yīng)的法律制度來實現(xiàn)。是故，筆者擬重點就我國現(xiàn)行能源法制及立法狀況從“低碳化”或“雙碳”視角進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出與“雙碳”目標(biāo)和“能源革命”相契合的能源法制回應(yīng)及具體“補(bǔ)缺”方案。

(一)我國能源法制的總體狀況

從我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系的整體視角來看，雖然相關(guān)“雙碳”政策密集出臺，但法律法規(guī)層面的文件卻較少見。有關(guān)“雙碳”的法律規(guī)范，在形式上主要表現(xiàn)為地方立法(包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章)④文件，在全國性的中央立法中主要表現(xiàn)為部門規(guī)章(如《節(jié)能低碳技術(shù)推廣管理暫行辦法》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等)，既無行政法規(guī)更無法律呈現(xiàn)。就法律層面而言，無專門關(guān)于“雙碳”的法律(如《氣候變化應(yīng)對法》、《綠色低碳發(fā)展法》或《碳中和促進(jìn)法》、《碳中和目標(biāo)實現(xiàn)法》)之規(guī)定，且現(xiàn)行法律規(guī)定在內(nèi)容上亦基本與“雙碳”無直接相涉關(guān)系，只有極少數(shù)的法律有“低碳”或“溫室氣候”等字眼的“蜻蜓點水”式規(guī)定，并無相應(yīng)的落實“雙碳”目標(biāo)的法律規(guī)則。⑤概言之，在法律規(guī)范體系上既有的與低碳綠色發(fā)展相關(guān)的法律規(guī)范，呈現(xiàn)出以部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為主的狀態(tài)，法律效力的層級普遍較低，且各效力層級的法律規(guī)范之間亦缺乏協(xié)同性。

就能源法律規(guī)范體系及其法律制度而言，以“雙碳”視角檢視之，需要先定位和區(qū)分其與“雙碳”的關(guān)系。如果以能源法與“雙碳”規(guī)制具有直接關(guān)聯(lián)度(即有學(xué)者所界定的以“雙碳”目標(biāo)為直接規(guī)制目標(biāo)的能源法⑥)為評判標(biāo)準(zhǔn)，可以說目前尚無“雙碳”或低碳能源法(包括法律、法規(guī)甚至規(guī)章)。如果只需要與“雙碳”具有間接關(guān)聯(lián)性為評判標(biāo)準(zhǔn)，即能源法及其規(guī)定雖并不以“雙碳”目標(biāo)或“低碳”發(fā)展為目標(biāo)追求，但客觀上有助于或服務(wù)于“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)與“低碳”發(fā)展，則可以說存在大量的“雙碳”能源法律、法規(guī)和規(guī)章。如，《節(jié)約能源法》及其配套法規(guī)或規(guī)章、《可再生能源法》等皆可歸入其中，因為只要其制定和實施即有利于減少二氧化碳排放。于此，本文從現(xiàn)行能源法與“雙碳”(或低碳)的直接關(guān)聯(lián)及間接關(guān)聯(lián)度予以“雙碳”視角的梳理與評析。

我國現(xiàn)行能源法，主要有《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《核安全法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等相關(guān)法律以及配套性法規(guī)或規(guī)章。總體上，其欠缺主要表現(xiàn)在;

一是法律體系結(jié)構(gòu)上缺少關(guān)于低碳能源的整體性或基礎(chǔ)性法律、專門性法律?，F(xiàn)行法律體系中雖有大量的單行能源法律、法規(guī)或規(guī)章，卻缺少基礎(chǔ)性的《能源法》(或《能源法典》)。不僅如此，而且也沒有類似于國外應(yīng)對氣候變化或為促進(jìn)碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的能源轉(zhuǎn)型法。如，德國除通過專門的《氣候變化法》設(shè)定“碳減排和碳中和目標(biāo)倒逼能源供給結(jié)構(gòu)向低碳清潔能源轉(zhuǎn)型的變革”[15]P62外，還不斷修改其《可再生能源法》以擴(kuò)大可再生能源在能源供應(yīng)總量中的占比；法國除有專門的《能源法典》外，還有促進(jìn)低碳清潔能源轉(zhuǎn)型的《能源轉(zhuǎn)型法》與能源領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化的《能源與氣候法》；而英國則不斷制定新的能源法，自2004年以來歷次(6次)制定的《能源法》“都事關(guān)應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳清潔或可再生能源的生產(chǎn)和使用等領(lǐng)域。”[16]P65-70

二是觀念上無“雙碳”價值目標(biāo)之導(dǎo)引或低碳發(fā)展理念之貫注?，F(xiàn)有能源法中并沒有關(guān)于“雙碳”蘊(yùn)涵的價值觀念、目標(biāo)或綠色低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型方式或行動方面的體現(xiàn)，其欠缺“既表現(xiàn)在過去的能源立法中沒有低碳理念的指導(dǎo)和低碳內(nèi)容的體現(xiàn)，也表現(xiàn)在目前仍沒有基于低碳理念開展相關(guān)的(能源)立法”。[17]P93以往出臺的能源立法，由于受立法背景、條件和立法者認(rèn)知的限制，沒有相關(guān)的“應(yīng)對氣候變化”、“低碳”、“碳減排”“溫室氣體”排放控制等規(guī)定尚可理解，但時下，在應(yīng)對氣候危機(jī)與低碳發(fā)展已成共識甚至極端天氣事件已對生產(chǎn)生活和人民生命財產(chǎn)和健康造成嚴(yán)重影響的情形下，立法依然不作出及時的回應(yīng)規(guī)定，則多少令人費(fèi)解。

三是內(nèi)容上缺少與“雙碳”目標(biāo)落實(或“雙碳”戰(zhàn)略實施)的相應(yīng)法律制度配置。在能源法體系中不僅無直接關(guān)于“雙碳”、碳排放強(qiáng)度與碳排放總量控制、或低碳能源轉(zhuǎn)型的法律，而且在現(xiàn)有種種能源法形式中也無相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)行能源法主要是關(guān)于能源生產(chǎn)與能源消費(fèi)、保障與促進(jìn)等方面的規(guī)定(如《電力法》是關(guān)于“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用活動”的規(guī)定、《煤炭法》是規(guī)范“從事煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動”之法)，而對于“雙碳”目標(biāo)、能源轉(zhuǎn)型、低碳能源占比和相關(guān)約束機(jī)制、激勵機(jī)制及新的“雙碳”能源管理體制和市場體制改革、行為方式轉(zhuǎn)變、各類能源主體(如新能源技術(shù)研發(fā)主體、低碳能源的生產(chǎn)主體與消費(fèi)主體)的權(quán)利與義務(wù)規(guī)則等，亦無相應(yīng)法律制度上的安排。此種能源法制狀況，已與“雙碳”目標(biāo)下的能源發(fā)展現(xiàn)實與未來發(fā)展趨勢明顯不相適應(yīng)。如，在太陽能光伏發(fā)電、風(fēng)能、低碳能源技術(shù)等領(lǐng)域，現(xiàn)行能源法已出現(xiàn)與現(xiàn)實及發(fā)展明顯不相稱狀況。

四是能源法律與“雙碳”政策出現(xiàn)斷層。在“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)被確定為國家戰(zhàn)略的時代背景下，“雙碳”政策包括能源領(lǐng)域的“雙碳”政策亦頻頻出臺并已形成“1+N”的國家戰(zhàn)略實施的政策體系。基于“雙碳”目標(biāo)的能源發(fā)展，除需要政策引領(lǐng)和推動外，還必須要通過法律法規(guī)來加以落實。這些政策性規(guī)定與政策方案或行動，需要轉(zhuǎn)化或上升為法律規(guī)定。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)的出臺卻與政策并未實現(xiàn)同步或協(xié)同，內(nèi)容上不相協(xié)調(diào)、時段上嚴(yán)重滯后。

(二)我國具體能源領(lǐng)域的法制狀況

我國能源法制，在立法上主要以能源單行法形式而出現(xiàn)，所涉及的領(lǐng)域較為廣泛，包括節(jié)能、新能源與可再生能源、能源安全、能源科技以及能源產(chǎn)業(yè)、能源生產(chǎn)與消費(fèi)等。在此，我們主要結(jié)合相關(guān)立法規(guī)定就如下四個方面的能源法制作一大致梳理。

1．常規(guī)能源法制。我國的常規(guī)能源立法主要有：《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》《電力法》《石油天然氣管道保護(hù)法》及相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這些法律法規(guī)主要從規(guī)范煤炭、礦產(chǎn)資源和電力開發(fā)利用及保護(hù)石油天然氣管道安全的角度出發(fā)，并未涉及這些傳統(tǒng)能源資源開采、利用或消費(fèi)中的二氧化碳排放問題，這些能源立法中既未體現(xiàn)有助于“雙碳”目標(biāo)規(guī)定的內(nèi)容亦未融入低碳發(fā)展理念或低碳能源轉(zhuǎn)型。

2．節(jié)能法制。我國關(guān)于節(jié)約能源的立法，主要有《節(jié)約能源法》及相關(guān)法規(guī)或規(guī)章(如《公路、水路交通實施<節(jié)約能源法>辦法》、《民用建筑節(jié)能條例》等)。據(jù)《節(jié)約能源法》規(guī)定，“本法所稱能源，是指煤炭、石油、天然氣、生物質(zhì)能和電力、熱力以及其他直接或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源?！笨梢?，《節(jié)約能源法》規(guī)定須節(jié)約的能源，不僅僅是煤炭、石油、天然氣等作為一次能源的“高碳能源”(即化石能源)，也應(yīng)包括二次能源(即“電力”或電能，既可能表現(xiàn)為“高碳”的“火電”也可能表現(xiàn)為低碳清潔的“水電”或“風(fēng)電”等)與“低碳能源”(如：生物質(zhì)能乃至“不含碳能源”)。所謂“節(jié)約能源，是指加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源?！?《節(jié)約能源法》第3條)，據(jù)此可知《節(jié)約能源法》的具體關(guān)注點是能源需求與能源的自然供給之間的協(xié)調(diào)、能源過度使用對環(huán)境造成破壞的問題，同時也對高能源、高污染行業(yè)或產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制，注重能源利用效率的提高以及鼓勵新能源與可再生能源的開發(fā)利用(見《節(jié)約能源法》第7條)?！豆?jié)約能源法》已將節(jié)能與環(huán)境保護(hù)相聯(lián)系，但并未將其與“低碳”或減少碳排放聯(lián)系起來。實際上，只要“節(jié)能”即可減少二氧化碳的排放，因而可將其作為一項實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)或“低碳發(fā)展”或“碳減排”的間接途徑。未來法律可考慮將“碳減排”納入“節(jié)能減排”概念之中，將“節(jié)能減排”擴(kuò)充為“節(jié)能減污降碳”，以確認(rèn)和發(fā)揮節(jié)能的多功能效應(yīng)。

3．可再生能源法制。針對目前能源結(jié)構(gòu)“以煤炭為主體，清潔優(yōu)質(zhì)能源的比重偏低”的問題，我國提出了“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”政策?！皟?yōu)化能源結(jié)構(gòu)”，自然是減少二氧化碳排放的積極而重要的舉措。這是因為：在我國能源結(jié)構(gòu)中降低“高碳能源”中排放二氧化碳最多的煤炭能源的比重，增加清潔優(yōu)質(zhì)能源的比重，無疑可以達(dá)到客觀上減少碳排放之效果。而《可再生能源法》的出臺，即為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、能源供給多元化的重要立法舉措。根據(jù)《可再生能源法》第2 條規(guī)定，可再生能源是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿确腔茉?。這些“非化石能源”的使用幾乎不釋放二氧化碳。增加非化石能源的比重，顯然可以有效減少二氧化碳排放。與《節(jié)約能源法》一樣，《可再生能源法》也只是將其與“環(huán)境保護(hù)”目標(biāo)相聯(lián)系而未與“雙碳”目標(biāo)或者“低碳發(fā)展”相聯(lián)結(jié)。另外，《可再生能源法》還存在一個較明顯的缺憾，它只是籠統(tǒng)地對可再生能源作了一個總體的制度安排，并沒有按不同的可再生能源形態(tài)及其發(fā)展階段“因能制宜”地安排相應(yīng)的法律制度，與我國可再生能源發(fā)展格局、進(jìn)展和趨勢不相適應(yīng)。

4．生產(chǎn)、消費(fèi)過程中的能源法制。在這一領(lǐng)域，相關(guān)法律主要有《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。前者所規(guī)定的清潔生產(chǎn)，“是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。”⑦《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》則規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)“是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動的總稱”。⑧從這些規(guī)定我們可推知這兩部法與能源亦密切相關(guān)。在這兩部法律中也有與“低碳”間接相關(guān)的內(nèi)容。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》提出“促進(jìn)清潔生產(chǎn)”、“提高資源利用效率”的目標(biāo)，把“促進(jìn)清潔生產(chǎn)”的目標(biāo)寓于“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”、“節(jié)約能源”的過程之中。這一過程的運(yùn)作，同時部分實現(xiàn)了“高碳能源”使用量的減少，也可以客觀上促進(jìn)碳排放量的減少。而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的“減量化”、“再利用”和“資源化”活動，在一定層面上和“減少資源消耗”一致，亦同樣可以達(dá)到或促進(jìn)“雙碳”或“低碳發(fā)展”之目標(biāo)。[18]P46但是，這兩部法同樣也存在著上述能源立法中的問題，雖將能源生產(chǎn)和消費(fèi)與“環(huán)境保護(hù)”相聯(lián)系，卻并無與“雙碳”或“低碳”相聯(lián)系的規(guī)定。

四、我國能源法制的“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項”：“雙碳”融入與低碳化改造

從上文可知無論從實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和“能源革命”推進(jìn)的未來發(fā)展角度，還是從加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)的政治角度以及我國能源法制的現(xiàn)狀出發(fā)，都必須向我國現(xiàn)行能源法制注入“低碳化”(“低碳革命”和“能源革命”)的法律功能與內(nèi)涵。

在 “雙碳”目標(biāo)積極推進(jìn)、“雙碳”戰(zhàn)略以“1+N”政策體系貫徹落實的現(xiàn)實境遇下，我國現(xiàn)行法律本應(yīng)積極回應(yīng)這場史無前例的“低碳革命”并積極推動“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，但是卻“虛無因應(yīng)”，現(xiàn)行法律制度尚無任何改變，國家立法層面上亦未見新法的創(chuàng)制與舊法的修改。而這其中，“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)與“雙碳”戰(zhàn)略的實施，首當(dāng)其沖的就是能源革命的深化，“構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系”“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”。對此，我國能源法應(yīng)“不斷通過制度演化與制度創(chuàng)新”推動能源革命與低碳革命的實現(xiàn)。[2]P1但是，我國既無新的《能源法》出臺，也沒有對現(xiàn)行的《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等能源領(lǐng)域單行法作出修改；制度上也無落實“雙碳”目標(biāo)和戰(zhàn)略的原則與規(guī)則，更無與政策相協(xié)同的措施規(guī)定。對于當(dāng)下的這種法律“時滯”現(xiàn)象必須盡快消除，以使法制的跟進(jìn)步伐與時代同步、與政策同行。

藉此，就能源法制而言，我們必須在系統(tǒng)觀念的引導(dǎo)下對能源法制進(jìn)行與“低碳革命”和“能源革命”相契合的塑造，將“雙碳”目標(biāo)及其蘊(yùn)涵的價值理念、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的原則與行為規(guī)則等強(qiáng)行性地融入能源法之中，以法治思維和方式系統(tǒng)性地塑造中國能源法制體系，通過“立改廢釋”等立法方式創(chuàng)新、健全和完善我國能源法制。中共中央、國務(wù)院于2021年9月22日頒發(fā)的《意見》已為我們指明了通過“健全法律法規(guī)”以實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的基本路徑：“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)：研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等，增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的針對性和有效性?！盵8]但是，僅制定碳中和專項法律與修改這些現(xiàn)行能源法律是不夠的。由于“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)涉及到經(jīng)濟(jì)、社會和民生等各個領(lǐng)域，在利益上涵蓋到個人利益、公共利益、社會利益以及不同層次的利益甚至當(dāng)代人與未來人之間的利益，對這些復(fù)雜的利益關(guān)系、利益價值與訴求只能也必須通過整個法律制度體系(包括能源法制但不限于能源法制)來加以調(diào)整、權(quán)衡與整合，從而最終實現(xiàn)氣候治理與人民美好生活需要的公平正義。

因而，我們需在對整個法律體系及制度進(jìn)行“雙碳”視角的清理、融合的基礎(chǔ)上，在賦予整個法律制度體系“低碳化”功能的同時，重點就能源法體系及能源法制進(jìn)行更為全面而系統(tǒng)性的“低碳化”塑造。

(一) 能源低碳化與能源法制回應(yīng)

從全球范圍來看，二氧化碳及其他溫室氣體的排放源主要來自于四個部門和類別：能源部門，工業(yè)過程和產(chǎn)品使用部門，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用部門，廢棄物部門，而其中能源部門是最大的排放源。在我國，也呈現(xiàn)為同樣的狀態(tài)。除最大的碳排放量來源于能源部門外，其他主要來源部門主要是工業(yè)、交通、建筑部門等用能部門。就我國能源生產(chǎn)消費(fèi)與二氧化碳排放的關(guān)系而言，由于在能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭長期處于主導(dǎo)地位，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速增長和體量增大，煤炭這一高碳能源的消費(fèi)占比高達(dá)70%，高碳能源的巨大消費(fèi)也導(dǎo)致了二氧化碳的高排放。中國現(xiàn)在是全球的最大碳排放國，2020年我國碳排放總量達(dá)到113億頓，其中能源領(lǐng)域碳排放量99億頓，占比高達(dá)88%，火電占比達(dá)51.76%。[19]對此種情狀我們應(yīng)有一個基本的清醒認(rèn)知。我國“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，必須基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源資源稟賦特點、碳排放總量與強(qiáng)度等因素做出科學(xué)、理性的系統(tǒng)安排，總體上“堅持全國一盤棋，科學(xué)有序推進(jìn)實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)”。由于能源行業(yè)或部門及其相關(guān)的高能耗工業(yè)部門，既是主要的碳排放源，也應(yīng)是能夠通過控制碳排放強(qiáng)度和總量而改變碳排放現(xiàn)狀的主要領(lǐng)域。因而，只有針對這些高能耗和高碳排放的部門進(jìn)行治理和轉(zhuǎn)型，才能解決高碳排放這一源頭問題。其中，能源領(lǐng)域是二氧化碳的最大排放來源部門，這就需要從該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重點突破。如果能從這一重點領(lǐng)域取得高碳向低碳轉(zhuǎn)型的突破，無疑是減少碳排放總量和碳排放強(qiáng)度、推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的最為直接和有效的途徑。

能源領(lǐng)域碳排放量的減少和碳排放強(qiáng)度的降低，需要從能源結(jié)構(gòu)、能源生產(chǎn)、能源消費(fèi)、能源產(chǎn)業(yè)、能源市場、能源科技等具體領(lǐng)域著手。改變能源生產(chǎn)、使用和消費(fèi)的現(xiàn)狀，將有助于由過去高碳能源的依賴轉(zhuǎn)向低碳清潔能源。減少碳排放量需要從能源領(lǐng)域重點突破，相應(yīng)地能源法制也應(yīng)是“雙碳”法制(低碳法制或應(yīng)對氣候變化法制)的突破口、重心所在。

在現(xiàn)階段，我國能源領(lǐng)域的“雙碳”追求，同其他領(lǐng)域一樣更多地表現(xiàn)為一種政策引導(dǎo)、輿論提倡和行政措施，二氧化碳的限制排放尚未提升到法治化或法制化的層面，二氧化碳的過度排放在法律上還不能構(gòu)成一種被禁止的行為或者一種違法行為，當(dāng)然也就更沒有法律責(zé)任可言。這種現(xiàn)狀的改變，一方面需要通過法律設(shè)定“低碳”或“碳減排”的目標(biāo)與指標(biāo)，另一方面也需要有相關(guān)的“雙碳”的法律制度安排、設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)主體與責(zé)任主體等內(nèi)容。對于能源領(lǐng)域的低碳化必須從政策或計劃或行動方案走向法律調(diào)整。為改變能源的結(jié)構(gòu)狀況、生產(chǎn)消費(fèi)狀況，無疑需要通過法律加以促進(jìn)、引導(dǎo)、激勵、規(guī)制、約束，而不能僅停留在政策層面上。只有以法律的約束力和強(qiáng)制力來規(guī)范和制約，方可保障在能源行業(yè)或部門的減碳、脫碳等低碳化行動的落實與有序化。同時，對于如何處理和解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與煤炭脫鉤所面臨的不同價值、能源需求剛性增長與低碳轉(zhuǎn)型之間的矛盾等復(fù)雜利益關(guān)系，只有通過法律工具才能有效解決。相反，如果沒有法律制度的保障和激勵，能源的低碳轉(zhuǎn)型將會呈現(xiàn)出一種沒有法律調(diào)控和規(guī)制的無序狀態(tài)。

(二) 能源法制的低碳化塑造

“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，并不只限于控制和減少二氧化碳等溫室氣體的排放以減緩全球氣候變暖，它還是引領(lǐng)我國生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的抓手。因而，在能源法制的建構(gòu)上，須基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”目標(biāo)加以整體性考量與權(quán)衡。在這一前提下，必須基于法治系統(tǒng)思維將能源法制與經(jīng)濟(jì)法制、環(huán)境法制、行政法制等多個部門法制相聯(lián)系，實現(xiàn)其“雙碳”目標(biāo)的協(xié)同共治。為落實“雙碳”戰(zhàn)略和推進(jìn)能源領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，我們是選擇對現(xiàn)行能源法制進(jìn)行顛覆性、“革命”性地重塑，還是只進(jìn)行改進(jìn)或完善式地修補(bǔ)呢？筆者以為，在中國特色社會主義法律體系已形成的時代背景下，我國能源法制盡管還存在一些欠缺與漏洞但總體上體系已基本建成、制度基本健全，所需要的是“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項”(而非完全進(jìn)行“顛覆式”的重塑)，通過“立改廢釋”等途徑健全、完善、補(bǔ)充所欠缺的制度并豐富其內(nèi)容和內(nèi)涵。從“雙碳”或“低碳”的視角來看，就是要在我國能源法制中嵌入“雙碳”的目標(biāo)、理念、原則、規(guī)則等內(nèi)容，對現(xiàn)行能源法體系及其制度予以“低碳化”改造。如果將這種“低碳化”改造視為一場革命的話，它更多的是在“低碳革命”和“能源革命”過程中通過健全和完善能源法制等方式而進(jìn)行，以推動“雙標(biāo)”目標(biāo)的實現(xiàn)、鞏固“低碳革命”和“能源革命”成果并促其走向深入。

1、 能源法制總體面向的“雙碳”融入

我們需要通過制定《碳中和促進(jìn)法》或《碳中和目標(biāo)實現(xiàn)法》、《能源基本法典》或《能源綠色低碳轉(zhuǎn)型法》，在能源領(lǐng)域全面注入“雙碳”理念、原則與制度。同時，通過法律的制定與實施(包括執(zhí)法與司法)實現(xiàn)法律與政策在能源領(lǐng)域的協(xié)同與“共治”。

(1)確立能源“雙碳”目標(biāo)與能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。一是確立能源領(lǐng)域的“雙碳”目標(biāo)，規(guī)定碳達(dá)峰與碳中和的分時、分階目標(biāo)，并細(xì)化其指標(biāo)體系；二是明確具體的能源結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)型目標(biāo)。例如，國務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動方案》就提出了2030年前能源消費(fèi)與消耗占比的具體目標(biāo)。[20]對于碳達(dá)峰目標(biāo)下的化石能源與非化石能源占比，就可以轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，將階段性的行政“降碳”目標(biāo)提升為法律目標(biāo)，以具有法律約束力的法律指標(biāo)取代行政政策性的約束指標(biāo)。

(2)融入多元化理念并強(qiáng)化安全發(fā)展理念。在能源法制構(gòu)建中應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展理念 、新發(fā)展理念、安全發(fā)展理念、人類命運(yùn)共同體和地球生命共同體等理念等融入其中，并以系統(tǒng)整體觀整合這些價值理念，兼顧長遠(yuǎn)與短期、整體與局部、安全與發(fā)展、中國與世界等眾多領(lǐng)域的關(guān)系，從而構(gòu)建出一體統(tǒng)籌的和諧能源法制體系。在這其中，尤其要強(qiáng)調(diào)過去未引起充分重視的安全發(fā)展理念。安全發(fā)展理念的主旨，是在總體國家安全觀指導(dǎo)下合理平衡生態(tài)安全與其他安全價值之間的關(guān)系，從而整體性保障經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。在“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)過程中，必須處理好“雙碳”與能源、生態(tài)環(huán)境安全及經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和社會安全及其發(fā)展等要素。習(xí)近平總書記在2022年1月24日中共中央政治局就努力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)上強(qiáng)調(diào)，要堅持統(tǒng)籌謀劃，在降碳的同時確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活。在我國能源法制的“雙碳”融入與轉(zhuǎn)型中，必須堅持貫徹安全發(fā)展理念，將保障國家安全發(fā)展與實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一起來，把握好降碳的節(jié)奏和力度，使降碳與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型實現(xiàn)良性互促、協(xié)同并進(jìn)。

(3)突出協(xié)同原則。在我國能源法制建構(gòu)中，在原則的確立方面有不同的觀點或主張，有人認(rèn)為，我國能源法的基本原則主要應(yīng)有能源安全原則、能源可持續(xù)利用原則、節(jié)能與能源效率原則、能源與環(huán)保協(xié)調(diào)原則等四項原則；[21]P3又有學(xué)者認(rèn)為我國能源立法應(yīng)遵循的基本原則包括：(1)能源國有和能源國家管制原則(2)能源安全原則或能源可持續(xù)利用原則(3)節(jié)能高效、綜合利用原則(4)能源代際公平原則(5)清潔利用能源原則或開發(fā)利用能源與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合原則等。[22]P508而新的《能源法(征求意見稿)》在總則部分并未規(guī)定原則問題。⑨無論是能源法還是能源法制，都必須要確立一些基本原則，其中在“雙碳”目標(biāo)下我國能源法制必須確立甚至要突出協(xié)同原則。這種協(xié)同，并不只限于法律規(guī)范上的形式協(xié)同或法律與政策的協(xié)同，[23]P145而應(yīng)是一種包括實質(zhì)內(nèi)容的協(xié)同?！半p碳”目標(biāo)下的能源協(xié)同原則，主要內(nèi)容可體現(xiàn)兩個方面：一是能源系統(tǒng)外的協(xié)同，包括能源與“雙碳”目標(biāo)或行動協(xié)同、與生態(tài)環(huán)境協(xié)同(如環(huán)境治理的減污降碳協(xié)同增效)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)同、與科技發(fā)展協(xié)同(如借助低碳技術(shù)、人工智能技術(shù)推動能源低碳轉(zhuǎn)型)等；二是能源系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同，包括能源科技與能源低碳轉(zhuǎn)型協(xié)同、能源低碳轉(zhuǎn)型與能源安全協(xié)同、在能源結(jié)構(gòu)方面化石能源與非化石能源協(xié)同、“能源消費(fèi)和供給革命”協(xié)同推進(jìn)等。

(4)在全面建立健全能源法制的基礎(chǔ)上確立能源消耗“雙控”與碳排放“雙控”結(jié)合的規(guī)則、多法律主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)則。一是建立和完善能耗“雙控”與碳排放“雙控”制度，既促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與化石能源的節(jié)能高效，同時控制碳排放的總量與強(qiáng)度，可以發(fā)揮“節(jié)能減污降碳”的多重功效?！丁笆奈濉爆F(xiàn)代能源體系規(guī)劃》已明確提出要：完善能耗“雙控”與碳排放控制制度，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，法律對此更應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的落實和保障機(jī)制及措施。二是確立不同類型法律主體在能源生產(chǎn)與消費(fèi)領(lǐng)域或過程中的“碳減排”權(quán)利義務(wù)規(guī)則?！半p碳”目標(biāo)下的碳減排主體可分為政府類主體、市場類主體和社會類主體，除政府應(yīng)有相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)外，可對“社會成員：倡導(dǎo)綠色消費(fèi)和低碳生活方式”、對“科研機(jī)構(gòu)：加快形成綠色低碳集成技術(shù)體系”、對“建筑和交通領(lǐng)域：實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明的有序更迭”。[24]P49在能源法制中則可基于這些不同主體的角色確定相關(guān)權(quán)利主體、義務(wù)主體及責(zé)任主體，并通過激勵措施的采取提高“降碳”的積極性和動力，通過義務(wù)性的約束措施，強(qiáng)制性地要求相關(guān)義務(wù)主體履行控制或減少碳排放的義務(wù)。

(5)治理工具上實現(xiàn)法律與政策協(xié)同。目前，“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)與實施，都是由政策在發(fā)揮著主導(dǎo)作用，手段上也是廣泛呈現(xiàn)出“雙碳”政策措施的運(yùn)用，這在一定時期內(nèi)確實可達(dá)到減少碳排放量的效果。但從長遠(yuǎn)來看，如果沒有法律作出預(yù)先設(shè)計和有序的安排，可能會因缺少長期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和可持續(xù)性而放大在低碳發(fā)展和減碳行動方面法律制度供給不足的短板效應(yīng)?！半p碳”推進(jìn)，僅僅依靠政策引導(dǎo)是難以達(dá)到長期效應(yīng)的，“雙碳”如果缺少立法的保障、規(guī)制及助推，在執(zhí)行過程中相關(guān)政策很可能會變形或扭曲。在“雙碳”目標(biāo)和全面依法治國的新時代背景下，我們必須走一條法律與政策協(xié)同之路。能源法律必須與低碳能源政策同步跟進(jìn)，立法上可依據(jù)政策制定和實施情況將低碳能源政策轉(zhuǎn)化為能源法律，在實施上包括在執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)將法律與政策都作為適用的依據(jù)，從而以政策和法律共同規(guī)制“雙碳”行為并推動“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，在低碳能源領(lǐng)域?qū)嵭姓吲c法律的協(xié)同共治。

2、 能源法制具體面向的“低碳化”構(gòu)建

(1)能源安全法制?！敖?jīng)過多年發(fā)展，我國形成了煤炭、石油、天然氣、非化石能源多輪驅(qū)動的能源供給體系，有力保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生用能需求。同時，我國能源安全新舊風(fēng)險交織，油氣資源短板長期存在，區(qū)域性、時段性能源供需緊張問題時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險日益突出，做好能源安全保障工作尤為重要?！盵25]在能源安全法制方面，須著力筑牢國家能源安全屏障的法制保障機(jī)制，建立能源安全保障、安全運(yùn)行和應(yīng)急管控的風(fēng)險防范機(jī)制。能源安全包括兩個方面：一是能源供給安全；二是能源使用安全。在能源供給安全方面，盡管已上升到國家戰(zhàn)略高度，但尚停留在政策層面，而法制方面的建設(shè)幾乎處于空白。只有建立一種穩(wěn)定的法律機(jī)制，方能克服能源供給面臨的不穩(wěn)定性和消除不可預(yù)期的風(fēng)險。為保障能源的安全供給，法制應(yīng)倡行：第一，能源供給多元化，在逐步降低化石能源供應(yīng)的基礎(chǔ)上同時大力發(fā)展新能源與可再生能源，并“發(fā)揮好煤炭煤電安全托底保障作用”；第二，節(jié)能并提高能源利用效率，大力發(fā)展節(jié)能產(chǎn)品，降低能耗；第三，儲能，實行能源儲備制度，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第四，開能，即增加能源的新品種，開發(fā)替代能源，加強(qiáng)新能源技術(shù)開發(fā)，以替代傳統(tǒng)化石燃料能源等。在能源使用方面，則應(yīng)建立有效的風(fēng)險防范機(jī)制，確立各類主體的安全義務(wù)，通過事前預(yù)防、事中控制、事后救濟(jì)等多種途徑，防范風(fēng)險的發(fā)生或使風(fēng)險損害降低到最小程度。[26]P11-15通過系統(tǒng)的能源安全法制建設(shè)，可增強(qiáng)能源系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行能力，化解區(qū)域性、時段性能源供需矛盾，防范化解非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。

(2)能源科技法制。實行能源的低碳化，技術(shù)是關(guān)鍵?！犊萍贾翁歼_(dá)峰碳中和實施方案(2022—2030年)》提出：“保障國家能源安全并降低碳排放，是我國低碳科技創(chuàng)新的重中之重?！睘榇诵枰俺浞职l(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量和各類創(chuàng)新主體作用， 深入推進(jìn)跨專業(yè)、跨領(lǐng)域深度協(xié)同、融合創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的能源科技創(chuàng)新體系。針對能源綠色低碳轉(zhuǎn)型迫切需求，加強(qiáng)基礎(chǔ)性、原創(chuàng)性、顛覆性技術(shù)研究，為煤炭清潔高效利用、新能源并網(wǎng)消納、可再生能源高效利用，以及煤制清潔燃料和大宗化學(xué)品等提供科技支撐。”⑩可見，為“推動能源綠色低碳安全高效轉(zhuǎn)型”，必須創(chuàng)新、開發(fā)和利用種種能源技術(shù)，促其不斷進(jìn)步。在能源科技法制方面，應(yīng)建立能源技術(shù)創(chuàng)新的激勵和保護(hù)機(jī)制，包括諸如技術(shù)研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域的確定、技術(shù)研發(fā)的資助與獎勵、技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化與采購、技術(shù)成果的保護(hù)，等等。

(3)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型法制。在能源結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)實行能源多元化供給。基于中國能源儲備狀況和資源稟賦、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與技術(shù)基礎(chǔ)，中國能源法制應(yīng)建立能源結(jié)構(gòu)調(diào)整或轉(zhuǎn)型法制，在法制的層面上落實結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向、步驟和時段，明確各種能源開采使用的數(shù)量與程度，特別是應(yīng)明確水電、核電和可再生能源開發(fā)利用的助推措施等等，從而促成能源多元格局的形成。對此，可從兩個方面展開：一是對傳統(tǒng)化石能源進(jìn)行低碳化改造，并提升其節(jié)能減碳成效，推動化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展；二是大力鼓勵、支持非化石能源即新能源與可再生能源的創(chuàng)新與發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，提高非化石能源比重。

(4)能源市場法制。在能源發(fā)展與體制機(jī)制構(gòu)建中，必須發(fā)揮市場對能源資源配置的決定性作用。作為“雙碳”目標(biāo)下的能源市場法制建設(shè)，應(yīng)將重點放在兩類市場：一是現(xiàn)代能源市場建設(shè)，通過建立依靠開放、公平、有序競爭的市場機(jī)制促進(jìn)“節(jié)能減污降碳”，提升能源服務(wù)水平。具體而言，能源市場包括煤炭市場、油氣市場、電力市場、能源技術(shù)市場、能源投融資市場等。在市場機(jī)制方面，國家應(yīng)通過法制，明晰能源產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)、確立公平的交易機(jī)制、價格形成機(jī)制等等。二是碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，并實現(xiàn)碳排放權(quán)交易市場與能源市場的銜接。碳排放權(quán)交易市場建立及其合理的碳定價機(jī)制，不只有助于碳排放的減少還有利于節(jié)能和污染物排放的控制，促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的推廣和可再生能源的發(fā)展。因而，必須重視碳排放權(quán)交易市場對于降碳、節(jié)能和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能作用，實現(xiàn)兩類市場的對接，利用多種類型的市場機(jī)制積極助推“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

(5)能源治理法制。在能源治理領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，形成完善的能源法律治理體系。能源治理，主要體現(xiàn)在能源的政府治理、社會治理與合作治理等方面。在政府治理方面，應(yīng)建立政府適當(dāng)作為機(jī)制。由于能源不僅僅是一個使個人獲益的私物，它還同時涉及公眾事務(wù)，而且還與社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)問題密切相關(guān)，因而，如果采取完全放任的自由主義，就可能產(chǎn)生“公地悲劇”，能源開發(fā)利用的社會成本和環(huán)境成本將外部化。但是，如果政府進(jìn)行過多干預(yù)，則能源的開發(fā)利用和發(fā)展就會失去動力、扭曲能源市場，同樣也是行不通的。因而，必須加強(qiáng)政府對“雙碳”能源的治理體系和治理能力建設(shè)，并確立一種適當(dāng)干預(yù)的機(jī)制，允許政府在“雙碳”或“能源”領(lǐng)域以適當(dāng)?shù)姆绞礁深A(yù)或規(guī)制能源市場和碳交易市場，優(yōu)化能源市場與碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管，通過行政計劃、行政許可、行政指導(dǎo)、政府補(bǔ)貼、稅收激勵、優(yōu)先采購等措施，[33]加大行政執(zhí)法力度，維護(hù)市場主體合法權(quán)益，促進(jìn)市場公平競爭與營商環(huán)境的優(yōu)化。在社會治理領(lǐng)域，加強(qiáng)社會治理法制建設(shè)與倫理道德建設(shè)相結(jié)合，倡導(dǎo)公眾和全社會成員參與到綠色低碳生活之中，一方面引導(dǎo)公眾積極踐行綠色低碳生活方式(如出行、家居、餐飲等)；另一方面建立和完善綠色低碳生活的激勵回饋機(jī)制，推動綠色低碳生活方式成為公眾的自覺選擇。在合作治理領(lǐng)域，加強(qiáng)國際能源法治與涉外能源法治建設(shè)，積極參與全球能源治理，加強(qiáng)全球綠色低碳合作與全球氣候治理國際合作，拓展能源合作多元化新局，推動全球能源治理體系的形成與完善。

結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)和“能源革命”情勢下的能源法制建設(shè)，需要從立法上進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律規(guī)定和健全法律制度，確立“低碳化”的法律功能、原則與規(guī)則等，還需要強(qiáng)化這些注入“低碳化”要素的法律之實施，以有效的實施機(jī)制推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型法律體制機(jī)制之落實。只有體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和綠色低碳發(fā)展的能源立法真正落實于“能源革命”與“低碳革命”的社會實踐之中，“雙碳”目標(biāo)才可能最終得到實現(xiàn)。

注釋：

① 據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)2022年2月28日發(fā)布的一項新報告，氣候崩潰正在急劇加速，許多影響將比預(yù)期的更嚴(yán)重，避免最嚴(yán)重破壞的可能性微乎其微。報告警告說，如果全球變暖超過1.5℃，將產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響?！度驓鉁仄骄仙?.1℃ IPCC報告揭示氣變?yōu)暮Α暗貓D集”》，http://www.muslem.net.cn/keji/2022/03/03/53088.html，2022-9-4.

② 李靜、柯堅.價值與功能之間：碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下我國能源法的轉(zhuǎn)型重構(gòu)[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2022，3.P90.

③ 參見[英]科林.斯科特著 安永康譯.規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2018.P119.

④ 在地方立法中有關(guān)雙碳的文件主要表現(xiàn)為地方政府規(guī)章，也有少數(shù)地方出臺了地方性法規(guī)，如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》。

⑤ 如，《環(huán)境保護(hù)法》第6條第4款的規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”；《大氣污染防治法》第7條第2款的規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行大氣環(huán)境保護(hù)義務(wù)”及第2條第2款規(guī)定的“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對……大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制?！?/p>

⑥ 有學(xué)者將“雙碳”法制劃分為“直接規(guī)制”與“間接調(diào)整”兩類制度，參見于文軒、胡澤弘：《“雙碳”目標(biāo)下的法律政策協(xié)同與法制因應(yīng)——基于法政策學(xué)的視角》[J]，中國人口·資源與環(huán)境，2022,4.P58.

⑦ 《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第2條。

⑧ 《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第2條。

⑨ 國家能源局.中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告[EB/OL].http://www.nea.gov.cn/2020-04/10/c_138963212.htm,2022-9-4.

⑩ 科技支撐碳達(dá)峰碳中和實施方案(2022—2030年)(國科發(fā)社[2020]157號)[R].