張 軍

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

作為典型的涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，與一般刑事案件相比，非法集資類刑事案件具有涉及受害群眾數(shù)量多，事實(shí)、證據(jù)復(fù)雜，處置任務(wù)較重等特點(diǎn)。且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，非法集資犯罪手段不斷升級(jí)，影響范圍越來(lái)越大，如果處理不好極易產(chǎn)生社會(huì)矛盾引發(fā)群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。特別是非法集資犯罪往往涉及金額巨大，且與集資參與人利益非常密切，卻又因涉案財(cái)物權(quán)屬種類繁多、追繳認(rèn)定困難、處置進(jìn)度緩慢，容易引致集資參與人的嚴(yán)重不滿甚至對(duì)立情緒，使得對(duì)涉案財(cái)物的處置成為處理非法集資犯罪中最為復(fù)雜的難題。因此，能否做好涉案財(cái)物的處置工作便成為打擊和處置非法集資犯罪案件的重中之重。當(dāng)前，非法集資犯罪涉案財(cái)物的處置情況不容樂(lè)觀：對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中全國(guó)范圍內(nèi)非法吸收公眾存款罪的一審判決書(shū)分析，特別是審結(jié)的非法吸收公眾存款罪的資金返還情況可以發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)案件中未返還資金金額仍占較大比例。

普遍認(rèn)為這種困難局面是由多種原因造成的，如涉案財(cái)物是否為違法所得認(rèn)定不清，相關(guān)處置財(cái)物的法律程序缺失或不規(guī)范等。但其中根本性的問(wèn)題則是處置非法集資工作機(jī)制方面存在困境，延緩甚至阻礙非法集資問(wèn)題的解決，并引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。為深入研究非法集資刑事案件中涉案財(cái)產(chǎn)處置存在的工作機(jī)制難題，進(jìn)而建立科學(xué)的現(xiàn)代化的處置工作機(jī)制，筆者跟隨河南省政府地方金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)全省公檢法機(jī)關(guān)和各級(jí)處置非法集資政府職能部門(mén)進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，聽(tīng)取一線政府處非干部和公檢法干警的意見(jiàn)和建議，對(duì)非法集資犯罪處理中存在的問(wèn)題特別是涉案財(cái)物處置問(wèn)題進(jìn)行深入思考。

一、現(xiàn)行綜合處置工作機(jī)制及其“三位一體”訴訟程序的爭(zhēng)議與維持

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的非法集資刑事案件財(cái)物處置工作機(jī)制不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)際處置情況也不一致。處置工作機(jī)制不統(tǒng)一首先表現(xiàn)在處置模式上的爭(zhēng)議。近年來(lái)，理論和實(shí)踐中存在綜合與(法院)單獨(dú)處置模式之爭(zhēng)。其中，綜合處置模式中又存在法院主導(dǎo)和政府處置非法集資職能部門(mén)主導(dǎo)的不同意見(jiàn)，法院?jiǎn)为?dú)處置模式中存在采用刑事訴訟程序還是民事訴訟(商法清算)程序進(jìn)行處置的不同思路。

(一)綜合處置模式及其取得的效果和存在問(wèn)題

目前我國(guó)在實(shí)踐中主要采取綜合處置模式。這一模式在中央表現(xiàn)為部際聯(lián)席會(huì)議制度，在地方則是地方政府建立的“防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組”制度。為建立“疏堵并舉、防治結(jié)合”的綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)有效地貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院處置非法集資的方針和政策，2007年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意建立處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕4號(hào))，建立處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議(下文簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議)制度，以解決處置非法集資活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議由銀保監(jiān)會(huì)牽頭(辦公室設(shè)在銀保監(jiān)會(huì))，成員有中央宣傳部、最高人民法院、最高人民檢察院、人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、公安部、工商總局等部門(mén)，同時(shí)要求省級(jí)人民政府建立相應(yīng)工作機(jī)制。由此，行政力量主導(dǎo)的非法集資處置工作機(jī)制確立。地方上以河南省為例，2007年7月，河南省政府下發(fā)《河南省人民政府關(guān)于建立河南省處置非法集資聯(lián)席會(huì)議制度的通知》(豫政文〔2007〕124號(hào))，建立由22個(gè)成員單位組成的處置非法集資聯(lián)席會(huì)議，辦公室設(shè)在河南銀監(jiān)局。2010年4月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)電〔2010〕2號(hào))要求，河南省政府調(diào)整聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，印發(fā)《河南省人民政府關(guān)于成立河南省打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(豫政文〔2010〕75號(hào))，成立河南省打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組(下文簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組)，由省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，省政府金融辦主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組在省政府金融辦下設(shè)辦公室(下文簡(jiǎn)稱處非辦)，具體承擔(dān)政府處置非法集資職能。隨后，河南省18個(gè)省轄市政府相繼成立打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室(處非辦)。至此，由各級(jí)地方政府牽頭、相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)處置的非法集資工作機(jī)制建立，這種行政主導(dǎo)的工作機(jī)制對(duì)實(shí)踐起到重要推動(dòng)作用。

各地處非領(lǐng)導(dǎo)小組和處非辦對(duì)防范非法集資進(jìn)行宣傳教育、協(xié)調(diào)推動(dòng)各地和公檢法各部門(mén)的案件偵辦、建立基于大數(shù)據(jù)背景的非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)、健全立體化、信息化、社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，工作效果十分明顯。以河南省為例，非法集資發(fā)案量、涉案人數(shù)、涉案金額等各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)均在2015年達(dá)到峰值后連年大幅下降，人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定得到有效保障。但也存在不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1.身份合法性問(wèn)題。從上述綜合處置模式建立的歷史沿革可以看出，聯(lián)席會(huì)議和地方領(lǐng)導(dǎo)小組及處非辦主要是以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的行政產(chǎn)物，在行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，它只是一種議事協(xié)調(diào)機(jī)制，并無(wú)正式法律或行政法規(guī)的明文規(guī)定。另一方面，有學(xué)者對(duì)有法院和檢察院參加的聯(lián)席會(huì)議制度提出尖銳批評(píng)，認(rèn)為聯(lián)席會(huì)議制度將行政權(quán)與司法權(quán)糅合，行政程序與審判程序亦被糅合為一體，使得審判權(quán)被“巧妙地”讓渡于行政機(jī)關(guān)，這直接違反“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的規(guī)定以及其他相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而指出行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)在憲法與基本法律之外與司法機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制，更不應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、銀監(jiān)會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)構(gòu)。法院不是國(guó)務(wù)院的部委，應(yīng)當(dāng)退出部際聯(lián)席會(huì)議，以避免由此產(chǎn)生的問(wèn)題[1]78。

2.處置權(quán)限問(wèn)題。雖然聯(lián)席會(huì)議早在2008年9月27日即發(fā)布實(shí)施《處置非法集資工作操作流程(試行)》，該文件是由地方政府主導(dǎo)非法集資處置工作的主要法律依據(jù)，但該文件不是正式的法律或行政法規(guī)(以“令”發(fā)布，主要表現(xiàn)形式是條例、辦法等)，也不是行政規(guī)章(主要表現(xiàn)形式是命令、指示、規(guī)定等)，而只是一般規(guī)范性文件，且是一個(gè)由政府主導(dǎo)的行政處置程序，其法律效力和公信力遠(yuǎn)低于《刑法》《刑事訴訟法》等法律以及司法解釋。以至于有學(xué)者直指“如果遵守依法行政原則，那么《操作流程》這樣的行政法律文件應(yīng)當(dāng)被廢除”[1]78。

(二)處置程序的民(商)、行、刑分合之爭(zhēng)及新思路的提出

實(shí)踐中，聯(lián)席會(huì)議制度和地方領(lǐng)導(dǎo)小組體制下，在涉案財(cái)物處置問(wèn)題上，無(wú)論是法院通過(guò)刑事訴訟(及刑事附帶民事)程序進(jìn)行司法處置，還是由處非辦緊緊圍繞刑事訴訟并輔以行政措施加以解決，采取的均是傳統(tǒng)機(jī)制，即以刑事訴訟為中心、兼容審前的行政處置程序、同時(shí)于審判中得適用民商事實(shí)體法的“三位一體”訴訟程序，三者齊頭并進(jìn)。這種“一攬子”解決問(wèn)題的整體化思路，本質(zhì)上遵循的是綜合治理模式的邏輯。但有學(xué)者認(rèn)為這兩種操作模式在法理上和實(shí)踐中都存在諸多缺陷：如行政處置程序缺乏利害關(guān)系人回避制度，沒(méi)有債權(quán)人參與制度，重資產(chǎn)處置而輕資產(chǎn)管理，忽視債權(quán)人的監(jiān)督權(quán)和程序的中立性，隨意界定涉案財(cái)產(chǎn)；刑事訴訟程序不僅沒(méi)有設(shè)置債權(quán)人參與制度，還缺乏有效的涉案財(cái)產(chǎn)管理程序和公平的涉案財(cái)產(chǎn)分配程序，更缺失系統(tǒng)的涉案財(cái)產(chǎn)處理程序，并出現(xiàn)刑事訴訟法與民商事實(shí)體法搭配的錯(cuò)位現(xiàn)象，在刑事訴訟程序中難以附帶商法清算程序等[1]76—78。

為解決上述缺陷，近年來(lái)出現(xiàn)兩種新思路，它們不再遵循整體解決的傳統(tǒng)思維，而是采取分而治之的策略。第一種思路，即在涉案財(cái)物處置上摒棄行政干預(yù)，由法院?jiǎn)为?dú)處置，并改適用刑事訴訟程序?yàn)檫m用(民)商法清算程序。如有學(xué)者認(rèn)為，凡涉案財(cái)產(chǎn)處置均離不開(kāi)相應(yīng)民商事財(cái)產(chǎn)關(guān)系的處置，它對(duì)民商事實(shí)體法存在依賴性，無(wú)論以何種程序處置涉案財(cái)產(chǎn)，都必須援引民商事實(shí)體法。因此主張?jiān)谏姘肛?cái)物處置上摒棄刑事訴訟程序，而改用民商法程序解決：如果資能抵債，則適用非破產(chǎn)清算程序；如果資不抵債，則按照破產(chǎn)清算程序予以處理[1]83。

第二種思路，認(rèn)為應(yīng)采取先行政處置后司法裁決的分階段解決方案。如有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)建立先由行政機(jī)關(guān)處置、再提請(qǐng)人民法院裁決的涉案財(cái)產(chǎn)處置程序。具體而言，對(duì)于資可抵債的涉案公司，可先通過(guò)行政處置程序進(jìn)行清算；若在清算過(guò)程中發(fā)現(xiàn)資不抵債，應(yīng)當(dāng)立刻終止行政清算程序，進(jìn)入司法破產(chǎn)程序[2]。這種觀點(diǎn)在承認(rèn)行政處置程序的同時(shí)，認(rèn)為法院應(yīng)享有最終裁決權(quán)，既肯定行政力量在財(cái)產(chǎn)處置中的基礎(chǔ)性地位，又強(qiáng)調(diào)法院在財(cái)產(chǎn)處置中的決定性地位，并試圖通過(guò)階段性分割的技術(shù)對(duì)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)財(cái)產(chǎn)處置的局面進(jìn)行糾偏，以使政府和司法機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)，避免相互推諉責(zé)任。這種觀點(diǎn)與第一種的不同之處在于，它承認(rèn)行政處置的必要性和合理性，并采取階段分割的辦法；相同之處則是在法院適用程序上否定刑事訴訟程序，而改用商法清算程序。如果認(rèn)為第一種新思路采取的是橫向分割方法，即對(duì)非法集資刑事案件的刑事部分和關(guān)聯(lián)的民事部分分別處理，同時(shí)定罪量刑適用刑事訴訟程序，涉案資產(chǎn)處置適用(民)商法清算程序，那么第二種新思路則是對(duì)涉案財(cái)物處置進(jìn)行“兩步走”的縱向分割，即在前期進(jìn)行行政處置，后期按照《公司法》《破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，將非法集資案件財(cái)產(chǎn)處置部分引導(dǎo)到民商法清算程序中去。

(三)現(xiàn)行綜合處置模式和“三位一體”訴訟程序應(yīng)予維持

上述學(xué)者對(duì)綜合治理模式的批評(píng)具有一定的合理性，關(guān)于處置程序的兩種思路也具有一定程度的創(chuàng)新性。但就處非工作現(xiàn)狀而言，全盤(pán)否定綜合治理模式，進(jìn)而否定“三位一體”訴訟程序，雖然法理充分，但過(guò)于理想化，特別是商法清算程序更有操之過(guò)急之虞，可行性條件似有不足，至少目前不具有剛需性，理由是：

1.理論上，這些觀點(diǎn)規(guī)范性強(qiáng)調(diào)有余，而功能性思考不足。功能主義更加重視一項(xiàng)事物的預(yù)設(shè)目的(功能)是否實(shí)現(xiàn)。功能主義“否認(rèn)法律是一種自治的學(xué)問(wèn)實(shí)體，要求通過(guò)目標(biāo)理解法律、以法律的社會(huì)效果判斷它們的合理性”[3]。以刑法近年來(lái)的理論變遷為例，“當(dāng)代刑法理論的發(fā)展趨勢(shì)，是拒絕一個(gè)封閉的刑法教義學(xué)體系，而更加重視刑法的社會(huì)任務(wù)”[4]。因此，“在最近幾十年中，階層理論的成長(zhǎng)，集中表現(xiàn)在從存在論為根基向著功能主義(目的理性)的方向蛻變”[5]?？梢哉f(shuō)，在功能主義的巨大影響下，目的理性的刑法體系(或稱功能主義刑法體系)思想在當(dāng)代刑法理論中占據(jù)了主導(dǎo)地位。受此影響，功能主義刑法解釋論的理念和實(shí)踐也在我國(guó)開(kāi)始興起[6]。此外，近年來(lái)司法制度也呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)類型向現(xiàn)代功能主義類型轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，如西方國(guó)家的司法制度正在逐步且有限度地由“程序本位型”向“目的本位型”方向發(fā)展[7]。

而“三位一體”訴訟程序和以聯(lián)席會(huì)議制度為表現(xiàn)形式的綜合治理模式與功能主義理論及功能主義刑法觀的理念相契合，盡管其可能并非有意利用功能主義觀念。事實(shí)上，無(wú)論是理論上的功能主義，還是實(shí)踐中的綜合治理，都是為滿足社會(huì)需求、響應(yīng)時(shí)代呼喚、回應(yīng)群眾關(guān)切而產(chǎn)生的，其恰是理論與實(shí)踐的不期而遇。涉案財(cái)物處置困境的產(chǎn)生有其必然性和合理性。固然，一方面，非法集資本質(zhì)上是法律問(wèn)題，需要法院解決，但因其涉眾性、公共性、外部性等天然屬性，必然會(huì)溢出單純的法律層面而進(jìn)入社會(huì)層面，此時(shí)若僅由法院處理必然會(huì)力不從心，因此需要作為公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的政府給予支持和配合，兩者互為條件、互為因果、不可分割，所以必須以綜合治理的方式解決，不可能分成清晰的兩步解決，更不可能只適用商法清算程序。另一方面，基于我國(guó)國(guó)情，政府和刑事司法機(jī)關(guān)具有較高權(quán)威，由司法部門(mén)和政府部門(mén)合力處置涉案資產(chǎn)，不僅可操作性強(qiáng)，而且威懾效果好。近年來(lái)已取得一定成效，但集資群眾也頗有微詞，如果貿(mào)然改由商法清算程序處置，排斥行政處置和刑事訴訟的介入，則處置工作的威懾力和權(quán)威性會(huì)被大幅度削減，成效如何顯然存疑。因此，放棄目前仍頗有成效的機(jī)制體制而改行他法，改革成本過(guò)大，社會(huì)可能無(wú)法適應(yīng)，從而引發(fā)不必要的問(wèn)題。

2.實(shí)踐上，論者反對(duì)的原因并非無(wú)法克服，完全可以通過(guò)完善立法和優(yōu)化訴訟程序加以解決，可通過(guò)立法解決政府處置非法集資職能部門(mén)(如上所述，該職能部門(mén)一般為處非辦)的身份合法性問(wèn)題和處置權(quán)限問(wèn)題。最近出臺(tái)的《處置非法集資條例》在這方面已有所突破：優(yōu)化行政處置程序，設(shè)立利害關(guān)系人回避制度、債權(quán)人參與制度，重資產(chǎn)處置的同時(shí)重視資產(chǎn)管理，賦予債權(quán)人監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化程序的中立性，規(guī)范涉案財(cái)產(chǎn)界定；優(yōu)化刑事訴訟程序，設(shè)置債權(quán)人參與制度，建立完善涉案財(cái)產(chǎn)管理、分配程序，系統(tǒng)化涉案財(cái)產(chǎn)處理程序，適當(dāng)分離適用刑事訴訟法與民商事實(shí)體法，避免錯(cuò)位搭配現(xiàn)象出現(xiàn)等。因此，采用綜合治理模式和“三位一體”訴訟程序并不代表放棄商法清算程序，相反，將非法集資刑事案件的刑事部分和關(guān)聯(lián)的民事部分進(jìn)行分別處理，定罪量刑適用刑事訴訟程序，涉案資產(chǎn)處置適用(民)商法清算程序，從對(duì)未來(lái)的展望和依法治國(guó)的需要來(lái)看，更具有合理性，更符合法治精神。因此在當(dāng)前情況下，吸收商法清算程序的合理之處具有一定的必要性，但可行路徑不是斷然改弦更張，而應(yīng)是待條件成熟、部分吸收、逐步改革、循序漸進(jìn)。

二、現(xiàn)行綜合處置工作機(jī)制的困境

采取綜合治理模式只是解決問(wèn)題的第一步，決定工作任務(wù)和職責(zé)分配的工作機(jī)制在實(shí)際工作中更為重要，它直接決定了處置非法集資工作成效好壞與否。

在聯(lián)席會(huì)議制度之下，處非辦和法院、公安機(jī)關(guān)及相關(guān)黨委政府部門(mén)之間在處置非法集資涉案財(cái)物工作中存在分工與配合問(wèn)題，其中一個(gè)突出問(wèn)題是由誰(shuí)主導(dǎo)資產(chǎn)處置工作，這一問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，處理不好則無(wú)法形成合力，從而無(wú)法有效處置涉案財(cái)產(chǎn)。面對(duì)這一問(wèn)題，理論和實(shí)踐中歷來(lái)存在由法院還是處非辦主導(dǎo)的不同意見(jiàn)。從所調(diào)研的河南省的實(shí)際情況看，無(wú)論由法院還是處非辦主導(dǎo)，都存在一定的實(shí)際困難。

(一)法院的困難及意見(jiàn)

調(diào)研中，有法院的同志認(rèn)為，由于非法集資案件涉案財(cái)物處置工作涉及面廣、敏感度高、復(fù)雜性強(qiáng)，僅憑法院難以有效完成涉案財(cái)物的處置工作。特別是那些可能通過(guò)有效接管來(lái)實(shí)現(xiàn)追贓挽損的情況，例如正在運(yùn)營(yíng)的企業(yè)、尚未施工完畢的房地產(chǎn)工程、缺乏相應(yīng)手續(xù)的小產(chǎn)權(quán)房等，法院無(wú)法有效處理，必須由處非工作領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行接管、對(duì)未完工的工程項(xiàng)目組織完成施工等處置方式，使得涉案資產(chǎn)保值、增值。有的甚至需要通過(guò)招商引資等方式對(duì)涉案企業(yè)進(jìn)行處理才能完成，如果僅由法院處理，大部分資產(chǎn)將可能無(wú)法進(jìn)入拍賣(mài)程序，或者通過(guò)實(shí)物拍賣(mài)的方式會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)貶值，影響追贓挽損的效果。從目前各地法院的處置情況看，可以最高人民法院2014年《關(guān)于刑事裁判涉財(cái)產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》(1)該《規(guī)定》第七條明確規(guī)定，由人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行刑事裁判涉財(cái)產(chǎn)部分。(以下簡(jiǎn)稱《2014年執(zhí)行規(guī)定》)的出臺(tái)為界，分為前后兩個(gè)階段?！?014年執(zhí)行規(guī)定》出臺(tái)之前，因?qū)π淌掳讣姘肛?cái)物的處理無(wú)明確規(guī)定，全省各地法院基本不介入非法集資案件涉案財(cái)物的具體處置工作，一般由刑庭作出判決后，直接移交當(dāng)?shù)卣槍?duì)具體案件組織成立的工作組(下文簡(jiǎn)稱工作組)，由工作組負(fù)責(zé)資產(chǎn)處置，案件并沒(méi)有進(jìn)入法院執(zhí)行程序?！?014年執(zhí)行規(guī)定》出臺(tái)后，全省各地資產(chǎn)處置機(jī)制分為三類：大部分地市由法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)判決的執(zhí)行工作，工作組不再承擔(dān)涉案財(cái)物的處置工作，僅負(fù)責(zé)向集資參與人進(jìn)行兌付和返還的工作；部分地市仍然由工作組負(fù)責(zé)資產(chǎn)處置，法院執(zhí)行局予以配合，如開(kāi)封、新鄉(xiāng)、許昌；部分地市根據(jù)案件具體情況采用不同的方式，部分案件分別由法院執(zhí)行局、工作組處置，如三門(mén)峽、濮陽(yáng)。由當(dāng)?shù)毓ぷ鹘M負(fù)責(zé)處置或積極牽頭協(xié)調(diào)的案件，因工作組可以調(diào)動(dòng)更多的部門(mén)力量共同參與，處置工作進(jìn)展較快，兌付比例較高。案件司法審結(jié)之后，公安機(jī)關(guān)及其所在縣、區(qū)防非辦仍是資產(chǎn)追繳、資金流向追查的第一責(zé)任人，持續(xù)核查、追繳每一筆資金流向，效果較好。僅由法院負(fù)責(zé)資產(chǎn)處置的，涉案財(cái)物處置工作效果普遍不理想。因此應(yīng)建立非法集資涉案資產(chǎn)共同處置機(jī)制，由地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)非法集資涉案財(cái)物的處置工作，法院在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下按照職責(zé)分工，與其他部門(mén)共同完成涉案財(cái)物處置工作，最大限度地兌付集資群眾。而且，法院執(zhí)行部門(mén)作為其中一個(gè)環(huán)節(jié)積極參與，才能做到“靈活處置、因案施策”。

(二)公安機(jī)關(guān)的困境及意見(jiàn)

有公安機(jī)關(guān)的同志反映，非法集資類型的案件因?yàn)槎ㄐ噪y、監(jiān)管難、處置難等問(wèn)題，部門(mén)責(zé)任不清，存在相互推諉的現(xiàn)象，又沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)可依，在實(shí)際涉案財(cái)物處置工作中造成了公安部門(mén)單打獨(dú)斗的局面，公安機(jī)關(guān)一邊偵查一邊還要做好群眾安撫工作，但又缺乏相應(yīng)的處置權(quán)，對(duì)先期追繳和扣押的涉案財(cái)物的處置舉步維艱。這種狀態(tài)極易引發(fā)集資群眾對(duì)處置工作的不滿，導(dǎo)致群體上訪事件的發(fā)生。因此，一方面認(rèn)為，由于對(duì)違法所得、涉案財(cái)物的認(rèn)定和處置屬于法院的司法處分事項(xiàng)，由法院主導(dǎo)涉案財(cái)物的處置工作，公安機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門(mén)予以配合更適宜；另一方面同時(shí)認(rèn)為，政府必須強(qiáng)化打擊處置非法集資犯罪的意識(shí)和制度建設(shè)，組織政府主(監(jiān))管部門(mén)加強(qiáng)涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的線索摸排、預(yù)警防范、人員維穩(wěn)及資產(chǎn)處置工作，公安機(jī)關(guān)集中力量做好專項(xiàng)打擊工作，以形成齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的工作局面。

(三)檢察機(jī)關(guān)的困境及看法

有檢察機(jī)關(guān)的同志認(rèn)為，由于客觀原因檢察機(jī)關(guān)在處置非法集資涉案財(cái)產(chǎn)工作中的作用有限。理由是：第一，理財(cái)客戶對(duì)于涉案資產(chǎn)查扣工作最為關(guān)注，反映問(wèn)題最為強(qiáng)烈，但檢察機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督途徑較為單一；第二，部分涉案資產(chǎn)被部分理財(cái)客戶通過(guò)民事途徑或其他途徑提前處置，導(dǎo)致其他客戶權(quán)益受損，但檢察機(jī)關(guān)缺少相應(yīng)的監(jiān)督途徑；第三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉案資產(chǎn)的審查屬于被動(dòng)監(jiān)督，缺少直接接觸、監(jiān)督資產(chǎn)的渠道，對(duì)于公安機(jī)關(guān)未采取措施且尚未有任何線索顯示的資產(chǎn)情況無(wú)法掌握，導(dǎo)致審查監(jiān)督工作較為被動(dòng)；第四，查封、凍結(jié)、扣押資產(chǎn)的主要責(zé)任主體是公安機(jī)關(guān)，而最終處置資產(chǎn)的主體是法院執(zhí)行部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)在資產(chǎn)處置過(guò)程中發(fā)揮的作用較小，因此認(rèn)為應(yīng)由政府或法院主導(dǎo)處非工作。

(四)處非辦的困難及意見(jiàn)

處非辦的同志們則普遍認(rèn)為，若由處非辦牽頭，會(huì)面臨一系列問(wèn)題。對(duì)于各地處非辦而言，作為幾乎全程參與處置非法集資涉案財(cái)產(chǎn)過(guò)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，除面臨與公檢法機(jī)關(guān)基本一致的問(wèn)題之外，還存在一些特殊難題。首先，處非辦面臨與上述聯(lián)席會(huì)議制度一樣的合法性問(wèn)題。其次，面臨職能欠缺的困境。在國(guó)家未正式賦予行政監(jiān)管或處罰權(quán)的情況下，處非辦并沒(méi)有權(quán)力和手段進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處置工作，導(dǎo)致很多確權(quán)、兌付工作無(wú)法或拖延開(kāi)展，這也是近年來(lái)處置涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)展緩慢的原因之一。再次，處非辦面臨基層力量薄弱的難題。由于非法集資涉案人員多，時(shí)間跨度長(zhǎng)，資金追繳、清產(chǎn)核資、信訪接待、資產(chǎn)變現(xiàn)兌付等工作復(fù)雜多樣，客觀上需要提升處置工作的專業(yè)性，并保有相當(dāng)?shù)娜藛T力量，但當(dāng)前處非辦多為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，基層處非專職人員嚴(yán)重缺乏，有部分借調(diào)人員但變動(dòng)頻繁，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和專業(yè)性，一人多崗、一人多案、力不從心的現(xiàn)象較為普遍。此外，基層工作人員的積極性不足。由于缺乏有效的獎(jiǎng)懲和激勵(lì)機(jī)制，面對(duì)長(zhǎng)期較大的信訪維穩(wěn)壓力和較差的工作環(huán)境，基層工作人員消極情緒明顯?？傊?，實(shí)踐中處非辦面臨著合法性不足、職能欠缺、執(zhí)行不力、效果欠佳、社會(huì)認(rèn)可度不夠的尷尬局面[8]。

三、現(xiàn)代化處置工作新機(jī)制的確立

(一)新處置工作機(jī)制的探索——司法解釋給出的解決方案

面對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)處置機(jī)制體制困境，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部(簡(jiǎn)稱“兩高一部”)在2019年1月最新聯(lián)合印發(fā)施行的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《2019年意見(jiàn)》)中首次明確規(guī)定法院與處置非法集資職能部門(mén)和相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系。其第九條第二款明確規(guī)定：“對(duì)審判時(shí)尚未追繳到案或者尚未足額退賠的違法所得，人民法院應(yīng)當(dāng)判決繼續(xù)追繳或者責(zé)令退賠，并由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，處置非法集資職能部門(mén)、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等應(yīng)當(dāng)予以配合?！北究畹囊?guī)定首次明確由法院負(fù)責(zé)非法集資涉案財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行，同時(shí)明確處置非法集資職能部門(mén)、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等定位是“配合”。事實(shí)上，《2014年執(zhí)行規(guī)定》第七條早已明確規(guī)定由人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行刑事裁判涉財(cái)產(chǎn)部分，《2019年意見(jiàn)》是就非法集資刑事案件將該規(guī)定具體化。而且針對(duì)公檢法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)間相互推諉的現(xiàn)象，第九條第三款規(guī)定：“人民法院對(duì)涉案財(cái)物依法作出判決后，有關(guān)地方和部門(mén)應(yīng)當(dāng)在處置非法集資職能部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，切實(shí)履行協(xié)作義務(wù)，綜合運(yùn)用多種手段，做好涉案財(cái)物清運(yùn)、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、資金歸集、資金清退等工作，確保最大限度減少實(shí)際損失?！痹摽蠲鞔_“人民法院對(duì)涉案財(cái)物依法作出判決后”，有關(guān)地方和部門(mén)“應(yīng)當(dāng)在處置非法集資職能部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開(kāi)展財(cái)產(chǎn)處置工作”(2)這里所要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有關(guān)地方和部門(mén)，是否僅指地方政府及相關(guān)政府部門(mén)，而并不包括法院，似乎還不十分明確。，目的是督促有關(guān)地方和部門(mén)切實(shí)履行“協(xié)作”義務(wù)，形成處置合力，杜絕相互推諉現(xiàn)象發(fā)生。另外，《2019年意見(jiàn)》在第十一條“關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題”中還設(shè)置“商請(qǐng)”制度，該條第二款規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)在辦理非法集資刑事案件過(guò)程中，可商請(qǐng)?zhí)幹梅欠Y職能部門(mén)或者有關(guān)行政主管部門(mén)指派專業(yè)人員配合開(kāi)展工作，協(xié)助查閱、復(fù)制有關(guān)專業(yè)資料，就案件涉及的專業(yè)問(wèn)題出具認(rèn)定意見(jiàn)。涉及需要行政處理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交處置非法集資職能部門(mén)或者有關(guān)行政主管部門(mén)依法處理?！?/p>

通過(guò)對(duì)以上條款的分析，大體可以認(rèn)為，司法解釋確立由法院主導(dǎo)非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置的工作機(jī)制。也有觀點(diǎn)認(rèn)為《2019年意見(jiàn)》中的規(guī)定只是針對(duì)“對(duì)審判時(shí)尚未追繳到案或者尚未足額退賠的違法所得”這一特殊情況所作的解釋，并非是對(duì)由法院主導(dǎo)非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置的工作機(jī)制的確定。

(二)新處置工作機(jī)制的確立——中央全面依法治國(guó)委員會(huì)提出的頂層制度安排

鑒于司法解釋的效力不足及認(rèn)識(shí)上的爭(zhēng)議，2019年7月14日《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》(中法委發(fā)〔2019〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《中法委1號(hào)文件》)出臺(tái)。《中法委1號(hào)文件》開(kāi)宗明義：“為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的‘切實(shí)解決執(zhí)行難’‘依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益’重大決策部署，進(jìn)一步健全完善綜合治理執(zhí)行難工作大格局，確保切實(shí)解決執(zhí)行難目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)就加強(qiáng)執(zhí)行難綜合治理，深化執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)人民法院執(zhí)行工作，提出如下意見(jiàn)?！逼涞谖鍡l“全面加強(qiáng)組織保障和工作保障”中第一款規(guī)定：“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要統(tǒng)籌各方資源，實(shí)行綜合治理，推動(dòng)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的綜合治理執(zhí)行難工作大格局?！钡诙钜?guī)定：“健全執(zhí)行工作部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由黨委政法委牽頭健全執(zhí)行工作部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，人民法院承擔(dān)主體責(zé)任，公安、民政、人力資源和社會(huì)保障、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等部門(mén)各司其職、通力協(xié)作、齊抓共管，形成工作整體合力。”即《中法委1號(hào)文件》第五條第(一)款明確規(guī)定“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、法院主辦、政府支持、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)體制，第(二)款明確規(guī)定“政法委牽頭、人民法院主導(dǎo)(承擔(dān)主體責(zé)任)、金融監(jiān)管等部門(mén)協(xié)作配合”的執(zhí)行工作機(jī)制。

雖然《中法委1號(hào)文件》是針對(duì)執(zhí)行難所作出的(且為“1號(hào)文件”，可見(jiàn)中央對(duì)執(zhí)行難的重視)，并未明確提及非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置工作。但非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置從本質(zhì)上而言只是執(zhí)行工作的一部分，相比之下執(zhí)行工作更為根本，因此執(zhí)行與非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置是一般與特殊的關(guān)系，這也決定財(cái)產(chǎn)處置工作這一特殊性，首先要以服從一般性執(zhí)行工作為前提，其次才能考慮到自身的特殊性。同時(shí)，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)“負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，在我國(guó)法治建設(shè)中極具權(quán)威性，由它制定的文件權(quán)威性和效力非常高。因此，非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)首先適用執(zhí)行工作的體制和機(jī)制是確定無(wú)疑的。至于聯(lián)席會(huì)議制度，由于它的效力層級(jí)低于中央全面依法治國(guó)委員會(huì)制定的制度，所以它應(yīng)于《中法委1號(hào)文件》之后適用。進(jìn)一步而言，聯(lián)席會(huì)議制度只能在“政府支持、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”這一層級(jí)上才可得以發(fā)揮作用，或者說(shuō)聯(lián)席會(huì)議制度只是為解決非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置問(wèn)題而設(shè)置的服務(wù)平臺(tái)，目的在于更好地實(shí)施“部門(mén)聯(lián)動(dòng)”“協(xié)作配合”工作機(jī)制。這是兩個(gè)層級(jí)的問(wèn)題，不可混淆。至此，非法集資涉案財(cái)產(chǎn)處置的“政法委牽頭、人民法院主導(dǎo)、金融監(jiān)管等部門(mén)(在聯(lián)席會(huì)議制度下)協(xié)作配合”的新處置工作機(jī)制得以確立。

(三)新處置工作機(jī)制的內(nèi)涵——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)

新處置工作機(jī)制的提出不僅僅是喊口號(hào)，更有時(shí)代背景和學(xué)理基礎(chǔ)作為支撐。

1.政治上，新處置工作機(jī)制契合黨推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神和要求?！吨蟹ㄎ?號(hào)文件》出臺(tái)不久，黨的十九屆四中全會(huì)召開(kāi)并通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《十九屆四中全會(huì)決定》)。該決定以黨的最高決議形式，明確指出要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。該決定的核心思想有兩個(gè)，一是要適應(yīng)國(guó)內(nèi)外的新形勢(shì)和新發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而不斷提高黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理能力；二是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)戰(zhàn)略工程、系統(tǒng)工程，必須在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢(shì)，也是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最根本的政治保證?！妒艑盟闹腥珪?huì)決定》是對(duì)黨過(guò)去幾十年治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的深刻闡釋和理論總結(jié)，并對(duì)當(dāng)前和今后的國(guó)家治理提出科學(xué)的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)意見(jiàn)，具有里程碑意義。這一決定應(yīng)當(dāng)成為各項(xiàng)工作、特別是國(guó)家和社會(huì)治理工作的權(quán)威指導(dǎo)?！吨蟹ㄎ?號(hào)文件》雖然出臺(tái)在前，但完全契合《十九屆四中全會(huì)決定》的精神，其中提到的“建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的綜合治理執(zhí)行難工作大格局”能夠充分滿足執(zhí)行工作要“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行”的政治要求，彰顯在黨的領(lǐng)導(dǎo)下集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)在意旨。

2.制度上，新處置工作機(jī)制將為非法集資犯罪涉案財(cái)物處置工作提供制度保障。人們對(duì)某一種事物的認(rèn)識(shí)總是在實(shí)踐中不斷深化，并在不斷試錯(cuò)和糾錯(cuò)中逐漸接近其本質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)過(guò)程。非法集資犯罪涉案財(cái)物處置工作機(jī)制的科學(xué)化和現(xiàn)代化亦是如此?！爸袊?guó)社會(huì)變革的現(xiàn)代化指向，成為中國(guó)刑事司法法治進(jìn)程變遷的基本動(dòng)向。在中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，當(dāng)代中國(guó)法治包括刑事司法，亦呈現(xiàn)出創(chuàng)新甚至現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)?！盵9]從非法集資犯罪涉案財(cái)物處置工作機(jī)制的角度追溯可以發(fā)現(xiàn)，從《2019年意見(jiàn)》(包括此前各項(xiàng)司法解釋在內(nèi))到《中法委1號(hào)文件》，再到《十九屆四中全會(huì)決定》，這三個(gè)文件逐漸合理化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的邏輯脈絡(luò)清晰可見(jiàn)，充分體現(xiàn)事物發(fā)展的必然性。主要表現(xiàn)在：(1)處置權(quán)力層級(jí)方面，從司法機(jī)關(guān)到中央全面依法治國(guó)委員會(huì)再到黨中央，反映出黨對(duì)包括集資犯罪涉案財(cái)物處置工作在內(nèi)的國(guó)家治理現(xiàn)代化重要性認(rèn)識(shí)的不斷深化；(2)處置范圍方面，從專門(mén)性司法機(jī)關(guān)到綜合性法治部門(mén)，再到總領(lǐng)全局的黨中央均對(duì)國(guó)家和社會(huì)的綜合治理給予高度重視，反映出包括集資犯罪涉案財(cái)物處置工作在內(nèi)的國(guó)家治理體系的逐步完善化和綜合化；(3)處置功能方面，從司法專門(mén)處置到中央頂層設(shè)計(jì)，再到黨中央的高屋建瓴、全面布局，既保證專業(yè)的司法處遇和法治要求，又保證國(guó)家和社會(huì)力量的充分參與，為非法集資涉案財(cái)物處置工作的順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的制度及社會(huì)基礎(chǔ)，充分彰顯出社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)；(4)需要特別指出的是，《十九屆四中全會(huì)決定》已在刑事政策方面形成了制度性的突破。李斯特曾言，最好的刑事政策是社會(huì)政策。上述三個(gè)文件征表了對(duì)非法集資涉案財(cái)物處置工作從刑事政策到社會(huì)政策再到國(guó)家政策的逐級(jí)提高，其中《十九屆四中全會(huì)決定》提出的國(guó)家政策已超出李斯特等西方學(xué)者構(gòu)想的范圍，在刑事政策史上勾勒出濃墨重彩的一筆。

3.經(jīng)濟(jì)上，新處置工作機(jī)制符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易成本(主要表現(xiàn)為制度成本)是一個(gè)組織、一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，乃至一個(gè)社會(huì)能否高效動(dòng)作的關(guān)鍵變量，即交易成本越低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益越大，反之交易成本越高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益越小。而在新處置工作機(jī)制這一構(gòu)建的體系中，領(lǐng)導(dǎo)有力、各部門(mén)各司其職、協(xié)作配合，可以預(yù)期交易成本(辦案的制度成本)將大大降低，從而獲得最大的法律效果、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。事實(shí)上，此前處置工作機(jī)制之所以問(wèn)題多、處置過(guò)程困難重重，很大程度上與各方面力量集中不足，各相關(guān)部門(mén)定位不清、職能不明(或缺位或越位)，從而無(wú)法形成有效合力密切相關(guān)。有學(xué)者已注意到這個(gè)問(wèn)題，提出應(yīng)在“大社會(huì)”視野下改進(jìn)刑事涉案財(cái)物處置程序的命題[10]，相信新處置工作機(jī)制將有效克服這一積弊。

最后，新處置工作機(jī)制還符合現(xiàn)代管理學(xué)原則。現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，如要有效管理某一個(gè)組織或一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，必須遵循目標(biāo)一致性的原則，并保證每一個(gè)組成部分富有彈性，能夠高效合理地處理所面臨的事務(wù)。新處置工作機(jī)制由黨領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)目標(biāo)一致性的保證，而各部門(mén)“通力協(xié)作、齊抓共管，形成工作整體合力”則是彈性和靈活性的保證。

四、現(xiàn)代化新處置工作機(jī)制的類型化展開(kāi)

雖然非法集資涉案財(cái)物處置的頂層設(shè)計(jì)和新處置工作機(jī)制已告建立，但因其剛出臺(tái)，檢驗(yàn)實(shí)踐效果還需時(shí)間?，F(xiàn)階段只能根據(jù)既有工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)機(jī)制中法院如何主辦和政府部門(mén)(主要是處非辦)如何協(xié)作配合進(jìn)行理論上的可行性探討，以期理清各自職責(zé)，推動(dòng)新處置工作機(jī)制全面深入開(kāi)展。

顯然，困境會(huì)依然存在，實(shí)踐中還需要面臨大量繁雜的工作。根據(jù)前文的分析，為充分發(fā)揮法院主辦和政府部門(mén)配合的作用，推動(dòng)新處置工作機(jī)制現(xiàn)代化功能的進(jìn)一步展開(kāi)，筆者認(rèn)為，下一步的非法集資涉案財(cái)物處置工作應(yīng)當(dāng)采取類型化辦案思路。具體而言，應(yīng)當(dāng)“雙線并行”“雙軌并進(jìn)”，即將非法集資涉案財(cái)物處置中的法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)切割，明確處置中的法律問(wèn)題由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行處理，其他事實(shí)問(wèn)題由政府處置非法集資職能部門(mén)(處非辦)在法院判決后或?qū)徖頃r(shí)的商請(qǐng)下，協(xié)調(diào)其他政府部門(mén)支持配合予以解決。

首先，由于法院作為處置工作主體并負(fù)有主體責(zé)任，相關(guān)法律問(wèn)題由其處置有充分的法理依據(jù)，法律效果也是最好的。理由是：

1.法院作為處置主體從法律層面具備合法性。非法集資案件刑事犯罪部分本身是通過(guò)法院判決的，按照刑訴法的規(guī)定，對(duì)相關(guān)涉案資產(chǎn)進(jìn)行判決處置是法院的一項(xiàng)職責(zé)，法院責(zé)無(wú)旁貸。按照依法治國(guó)的理念，只有通過(guò)法院判決處置才具備合法性，社會(huì)公眾才會(huì)認(rèn)可。

2.法院作為處置主體具備工作的剛性。法院無(wú)論是通過(guò)刑事訴訟程序還是通過(guò)商法清算程序，其依法裁判均具備執(zhí)法的剛性和合理性，社會(huì)上的爭(zhēng)議也相應(yīng)較小，執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果最優(yōu)化。

3.法院具備處置主體的能力和條件。法院本職工作就是各種刑事、民事案件判決以及執(zhí)行和處置，屬于社會(huì)救濟(jì)中的最后一道防線。法院有專門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，如刑庭、民庭等。也有職業(yè)素養(yǎng)較高的法官隊(duì)伍，他們具備豐富的執(zhí)法辦案工作經(jīng)驗(yàn)。因此無(wú)論從人力、物力角度看，法院都具備處置主體的能力和條件。

其次，由政府積極參與處置，做好支持配合工作也具有必要性。調(diào)研時(shí)司法實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此十分認(rèn)同，普遍認(rèn)為對(duì)于非法集資涉案財(cái)物的處置，應(yīng)由政府組建的工作組來(lái)組織開(kāi)展處置工作。理由是：

1.鑒于涉案財(cái)物組成的復(fù)雜性，單獨(dú)依靠法院無(wú)法順利完成處置工作。涉案財(cái)物中現(xiàn)金、房產(chǎn)、土地使用權(quán)、汽車(chē)、公司、股權(quán)、工程項(xiàng)目，以及案發(fā)前集資行為人與少部分被害人已談妥抵扣的房產(chǎn)、集資行為人通過(guò)虛假訴訟轉(zhuǎn)移的財(cái)物等，不僅涉及本地區(qū)，還可能涉及外縣(市)甚至外省(市、自治區(qū))。例如對(duì)于外省未完成的集資行為人與他人合伙開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)工程項(xiàng)目，從案發(fā)到處置期間由于集資行為人被抓，項(xiàng)目存在停工、被侵占的風(fēng)險(xiǎn)。如何盤(pán)活這些項(xiàng)目，最大限度地為被害人以及集資行為人挽回經(jīng)濟(jì)損失，因法律關(guān)系紛繁交錯(cuò)，工作難度極大。且當(dāng)?shù)卣鲇诘胤嚼娴目剂靠赡苓M(jìn)行干擾，僅依靠法院之力根本無(wú)法應(yīng)對(duì)，所以需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

2.基于法院及其執(zhí)行局案多人少的突出矛盾，單獨(dú)依靠法院難以順利完成處置工作。從將涉案財(cái)物轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金到處置方案的確定，被害人應(yīng)退財(cái)物的比例和具體數(shù)額的確定，再到通知、召集被害人前來(lái)領(lǐng)取，最終發(fā)放財(cái)物或現(xiàn)金等巨大的工作量，需要花費(fèi)較多時(shí)間和精力，此時(shí)需要抽調(diào)公檢及相關(guān)政府部門(mén)的工作人員參與涉案財(cái)物處置工作。

3.由于涉及人員眾多，法院無(wú)力單獨(dú)完成大量處置相關(guān)工作。被害人損失較大但退得的贓款較少形成的反差，導(dǎo)致涉案財(cái)物處置不僅是簡(jiǎn)單地分配財(cái)物，還需耗費(fèi)大量人力進(jìn)行釋法說(shuō)理，以化解被害人的不滿情緒，減少上訪促進(jìn)社會(huì)和諧，這一工作難題的解決同樣需要政府出面協(xié)調(diào)解決。

但上述將法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)切割的觀點(diǎn)并非是將處置問(wèn)題一分為二。因?yàn)榉蓡?wèn)題是面對(duì)實(shí)際問(wèn)題的，而實(shí)際問(wèn)題又是在法律框架指引下的事實(shí)問(wèn)題，二者不可分離。因此，需要法檢公機(jī)關(guān)與政府處非職能部門(mén)密切配合、相互協(xié)同。如此，一方面可以堅(jiān)持法治思維，在法律明確指引下解決實(shí)際處置問(wèn)題，避免了在聯(lián)席會(huì)議制度之下“審判權(quán)被巧妙地讓渡于行政機(jī)關(guān)”的詬??；另一方面又可以堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在解決實(shí)際處置問(wèn)題的同時(shí)解決法律問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

2021年2月，國(guó)務(wù)院頒布《防范和處置非法集資條例》(自2021年5月1日起施行)，以行政法規(guī)的形式正式將處置非法集資工作納入法治軌道，具有劃時(shí)代意義。條例明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的防范和處置非法集資工作機(jī)制；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確防范和處置非法集資工作機(jī)制的牽頭部門(mén)，有關(guān)部門(mén)以及國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)的分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等單位參加工作機(jī)制，并賦予牽頭部門(mén)對(duì)涉嫌非法集資的組織和個(gè)人進(jìn)行行政調(diào)查，采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，從體制上和權(quán)力上為處理工作提供有力的制度保障和法律根據(jù)。

《防范和處置非法集資條例》與刑法、刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋等共同構(gòu)成完整的處置非法集資案件的法律體系，完全符合“人民法院主辦，金融監(jiān)管等部門(mén)協(xié)作配合”的新工作機(jī)制和類型化處置思路，充分體現(xiàn)《十九屆四中全會(huì)決定》《中法委1號(hào)文件》和《2019年意見(jiàn)》的精神。當(dāng)然這僅是開(kāi)端，非法集資涉案財(cái)物處置工作仍任重道遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步深化改革以加強(qiáng)處置工作力度。為此，下一步，應(yīng)當(dāng)充分落實(shí)《十九屆四中全會(huì)決定》《中法委1號(hào)文件》的精神，嚴(yán)格遵循相關(guān)司法解釋和《防范和處置非法集資條例》中的法治路徑，確立“政法委牽頭、人民法院主導(dǎo)、政府金融監(jiān)管等部門(mén)協(xié)作配合”的工作機(jī)制，貫徹實(shí)施于實(shí)際工作之中，在實(shí)踐中逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以完善。盡快形成領(lǐng)導(dǎo)有力、多方聯(lián)動(dòng)、職責(zé)清晰、各盡其責(zé)、齊抓共管、密切協(xié)作的處置工作新格局，切實(shí)提升涉案財(cái)物處置的工作能力，提高工作效率，全面推進(jìn)涉案財(cái)物處置工作，以夯實(shí)黨和國(guó)家的執(zhí)政之基，踐行保障人民群眾財(cái)產(chǎn)安全的神圣使命。