黃鐘惠，彭楨媛，潘巧露

（1.來賓市興賓區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣站，廣西來賓 546100；2.來賓市興賓區(qū)林業(yè)局，廣西來賓 546100；3.來賓市興賓區(qū)人大信息化服務(wù)中心，廣西來賓 546100）

0 引言

森林是水庫、錢庫、糧庫。近年來，廣西林業(yè)部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和對(duì)廣西發(fā)展工作的重要指示精神[2]，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，一手抓資源培育做美“綠水青山”，一手抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展做大“金山銀山”[3]。為了實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展，對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法提出了更高的要求。能否有效保護(hù)森林資源將直接關(guān)系到人們的生活環(huán)境質(zhì)量和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此不容小覷。

1 研究背景

興賓區(qū)東與象州、武宣縣交界，西與上林縣接壤，南連貴港市、賓陽縣，北鄰忻城、柳江區(qū)，西北與合山市毗鄰[4]。全區(qū)土地總面積約40 萬hm2，其中林地總面積約17 萬hm2，占總面積的38.3%。生態(tài)公益林約7 萬hm2，占林地總面積41.1%；商品林面積約10 萬hm2，占林地總面積58.9%。有林地面積約9.2 萬hm2，占林地總面積54.5%。全區(qū)“十四五”期間年森林采伐限額指標(biāo)125萬 m3，是來賓市最大的良種桉樹基地縣（區(qū)）。作為興賓區(qū)人民政府專門負(fù)責(zé)林業(yè)工作的職能部門，興賓區(qū)林業(yè)局既承擔(dān)著培育、經(jīng)營森林資源、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的職能，又肩負(fù)著理性保護(hù)森林資源、依法查處各類涉林違法案件的責(zé)任[5]。

2 林業(yè)行政執(zhí)法工作的基本情況

2.1 林業(yè)行政執(zhí)法工作情況

興賓區(qū)林業(yè)局及其工作人員嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》《森林法實(shí)施條例》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等涉林法律法規(guī)和規(guī)章制度，嚴(yán)厲查處亂砍濫伐、濫墾亂占林業(yè)、濫采亂挖苗木、濫捕亂獵野生動(dòng)物等違法行為。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員能嚴(yán)格履行行政處罰的程序規(guī)定，既嚴(yán)格執(zhí)法，又文明執(zhí)法，不斷提升行政執(zhí)法行為的規(guī)范性[6]。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行卷宗管理制度，一案一卷，妥善保管，為日后調(diào)閱查詢提供了可靠依據(jù)[7]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年國家森林違法行政案件444起，結(jié)案率達(dá)到100%，罰款金額60萬元，全部按照《行政處罰法》規(guī)定的方式期限繳存，案卷全部在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成審批。涉及刑事案件392起，已全部完成移交，移交率也達(dá)到100%。移交案件處理結(jié)果包含已結(jié)、不予立案等，完成率達(dá)到90%以上。

2.2 林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍情況

興賓區(qū)林業(yè)系統(tǒng)有在職在編干部職工46人。其中，設(shè)局長1名、副局長2名、局機(jī)關(guān)6人、林長辦2人、林政辦10人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站10人、林業(yè)技術(shù)推廣站2人、產(chǎn)業(yè)股2人、防火辦4人、能源辦4人、審批窗口3人。鐵帽山林場（包含青峰林場、老虎弄林場）共542人，其中在職職工244人，占林場總?cè)藬?shù)的45%。2020年機(jī)構(gòu)改革以后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站全部干部職工劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理，聯(lián)同國土資源管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“四所合一”。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于2人，因此興賓區(qū)有行政執(zhí)法證件的林業(yè)行政執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。

3 加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法的必要性

3.1 適應(yīng)中國共產(chǎn)黨提出的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的要求

黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)擺在了中國特色社會(huì)主義五位一體總體布局的戰(zhàn)略地位[8]。十九大報(bào)告在總結(jié)以往實(shí)踐的基礎(chǔ)上明確地提出“堅(jiān)持人與自然和諧共生”。在具體論述生態(tài)文明建設(shè)的重要性時(shí)，報(bào)告前所未有地提出了“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等論斷，甚至提出了“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的理念[9-10]。

3.2 嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，集體林權(quán)制度改革，林木加工制品和生產(chǎn)生活用品的供需矛盾，森林健康養(yǎng)生旅游觀光活動(dòng)的逐漸增加等情況，使得林業(yè)部門需要監(jiān)管的內(nèi)容越來越繁雜。在巨大利益因素的誘惑下，部分不法分子不惜花費(fèi)大量金錢采購先進(jìn)的機(jī)械設(shè)備，讓他們的不法行為更加隱蔽，也更加高效。在樹木的遮掩下，亂砍濫伐、亂采濫挖等現(xiàn)象屢禁不止；使用未辦理合法手續(xù)的林地的情況時(shí)有發(fā)生，林業(yè)資源受到一定程度的破壞。在這樣的社會(huì)環(huán)境下，林業(yè)行政執(zhí)法就顯得尤為重要，而林業(yè)行政執(zhí)法人員就是興賓區(qū)林業(yè)資源保護(hù)這項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)所必不可少的堅(jiān)實(shí)力量。

4 存在的主要問題

4.1 林業(yè)資源面積大與執(zhí)法力量不足的矛盾突出

興賓區(qū)位于廣西壯族自治區(qū)中部、紅水河下游，氣候?qū)賮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候，冬春干旱，夏秋多大暴雨，有豐富的森林和野生動(dòng)物資源。林地面積約17 萬hm2，占全區(qū)土地總面積的38.6%，活立木總蓄積量782萬 m3，森林覆蓋率為44.05%，有國家級(jí)濕地公園——興賓三利湖國家濕地公園。但是林業(yè)部門沒有專職的執(zhí)法人員，僅有兼任執(zhí)法人員60人，人均執(zhí)法監(jiān)管林地面積2 800 hm2，執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)無法滿足興賓區(qū)林業(yè)執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)。

4.2 林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)

林業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)容主要包括林政資源管理、野生動(dòng)物管理、木材檢疫等多方面[8]，興賓區(qū)林業(yè)部門原執(zhí)法隊(duì)伍包括森防站、林政辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、森林公安等二級(jí)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《2020年政府機(jī)構(gòu)改革》文件要求，林業(yè)部門深受影響，森林公安劃歸公安系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行管理，使得森林資源管理工作存在斷層，無法真正深入到基層第一線，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行工作對(duì)接過程中，存在一定障礙。最終導(dǎo)致林業(yè)部門有職責(zé)但無專職人員，嚴(yán)重影響林業(yè)執(zhí)法工作有序推進(jìn)。

4.3 林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

隱蔽性高、群眾性強(qiáng)、工作量大、難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和調(diào)查取證困難等諸多特點(diǎn)是林業(yè)行政執(zhí)法工作中遇到的普遍性通病[11]?！笆奈濉逼陂g，興賓區(qū)規(guī)劃將木材加工產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長點(diǎn)，但林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況卻與當(dāng)前形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)[12]。興賓區(qū)林業(yè)主管部門計(jì)劃成立林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，進(jìn)行常態(tài)化執(zhí)法工作，但由于編制問題難以解決，現(xiàn)在是由其他崗位工作人員兼任。同時(shí)，專業(yè)知識(shí)的缺乏也制約了林政執(zhí)法、森林資源管護(hù)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等林業(yè)相關(guān)工作進(jìn)展的順利推進(jìn)。

4.4 行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)

林業(yè)行政案件，部分案卷詢問筆錄過于簡單，內(nèi)容不全面、不具體，語言表達(dá)不規(guī)范、缺乏邏輯關(guān)聯(lián)性。部分案件證據(jù)單一，偏重以對(duì)被處罰人的調(diào)查材料作為定案的主要依據(jù)，缺少主客觀原因、社會(huì)危害程度等旁證。部分案卷材料標(biāo)注的時(shí)間前后矛盾，或者多本案卷材料制作的時(shí)間相同，明顯屬于事后突擊完成。部分案件在案件處理完畢后，制作、歸檔等流程不夠規(guī)范，存在材料大小不一，取證材料復(fù)印件缺少印章等問題。上述各種情況均會(huì)造成林業(yè)執(zhí)法公信力缺失，得不到人民群眾的信服[7]。

4.5 林業(yè)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)滯后

隨著林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，林業(yè)工作在社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任也越來越重[13]。但在崗人員普遍存在著年齡偏大、學(xué)歷相對(duì)較低、林業(yè)法律法規(guī)學(xué)習(xí)意識(shí)相對(duì)薄弱等通病，難以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)行政執(zhí)法工作的需要[14]。興賓區(qū)現(xiàn)有林業(yè)行政執(zhí)法人員絕大多數(shù)是兼任，缺乏系統(tǒng)性、專業(yè)性的法律法規(guī)、執(zhí)法方式及溝通技巧等的培訓(xùn)[15]，另一方面，繁重的本職工作也使得執(zhí)法人員沒有時(shí)間和精力去主動(dòng)學(xué)習(xí)新的知識(shí)[16]。

5 對(duì)策及建議

5.1 理順機(jī)制增強(qiáng)執(zhí)法力量

森林公安列入地方公安機(jī)關(guān)序列后，要及時(shí)明確森林公安案件的管轄范圍和執(zhí)法權(quán)限，明確行政執(zhí)法的職能定位，完善林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制，提升林業(yè)行政綜合執(zhí)法能力，避免出現(xiàn)行政執(zhí)法空窗期[17-18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站劃歸當(dāng)?shù)卣?，要?qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)林政管理職能，保留專人開展工作，推行量化管理考核辦法，真正做到獎(jiǎng)懲分明。讓林業(yè)相關(guān)工作包括林木采伐許可證辦理、群眾舉報(bào)亂砍濫伐等工作有機(jī)構(gòu)管、有人做，避免出現(xiàn)無人受理的情況。

5.2 加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一是明確林業(yè)行政執(zhí)法主體。林業(yè)行政執(zhí)法主體是能單獨(dú)從事林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)，獨(dú)立承擔(dān)由林業(yè)行政執(zhí)法所產(chǎn)生的法律責(zé)任的林業(yè)行政機(jī)關(guān)或組織[19-20]。興賓區(qū)林業(yè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或組建專門的林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)相關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法工作，避免出現(xiàn)相互推諉的情況。二是增加林業(yè)行政編制。通過增加林業(yè)部門的行政編制用于林業(yè)行政執(zhí)法工作的開展，有效解決興賓區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法工作力量薄弱的問題。三是加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度。林業(yè)部門定期與司法部門開展林業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)提升林業(yè)行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)[21]。

5.3 夯實(shí)林業(yè)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作

一是規(guī)范案卷管理。不定期組織專業(yè)人員對(duì)已辦結(jié)的案件進(jìn)行一定比例的抽查，對(duì)案件認(rèn)定的違法事實(shí)、調(diào)查證據(jù)、法律依據(jù)、辦案程序等進(jìn)行評(píng)議打分，盡可能將存在的問題與不足之處全部查找出來，提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，提高案卷的整體質(zhì)量。對(duì)已經(jīng)歸檔的案卷要加大監(jiān)管力度，設(shè)立專人管理案卷檔案。二是加強(qiáng)內(nèi)部管理。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員行使職權(quán)和履行法定義務(wù)的情況進(jìn)行評(píng)議審核，對(duì)可能存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法、失職瀆職等違法違紀(jì)行為予以嚴(yán)肅處理，對(duì)直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的處分[7]。

5.4 加大林業(yè)行政執(zhí)法人員培育力度

一是執(zhí)法人員配置。對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作進(jìn)行梳理，將行政執(zhí)法程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)和崗位職責(zé)進(jìn)行細(xì)化。通過對(duì)執(zhí)法人員的科學(xué)配置，促進(jìn)執(zhí)法人力資源向執(zhí)法工作急需領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，解決現(xiàn)實(shí)工作過程中職責(zé)不明、人員分布不均等問題[14]。二是配套硬件設(shè)施。加大財(cái)政支持力度，妥善解決執(zhí)法人員在執(zhí)法工作過程中所必需的裝備，防止極少數(shù)當(dāng)事人的無理糾纏，避免執(zhí)法人員陷入有理說不清的情況。三是用好網(wǎng)絡(luò)教育平臺(tái)。采取集中學(xué)習(xí)輔導(dǎo)和個(gè)人自學(xué)兩種形式，鼓勵(lì)使用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”模式，降低執(zhí)法人員學(xué)習(xí)成本，也方便執(zhí)法人員能夠隨時(shí)、隨地、隨心學(xué)，有效提高學(xué)習(xí)效率[14]。

5.5 加強(qiáng)林業(yè)行政法律法規(guī)宣傳

林業(yè)主管部門要明確自身職責(zé)，牢固樹立“抓宣傳也是抓業(yè)務(wù)，抓業(yè)務(wù)必須抓宣傳”的理念[22]。一方面，固守傳統(tǒng)宣傳陣地，通過電視、報(bào)紙、座談和宣講等多種線下宣傳方式。另一方面，加強(qiáng)新媒體新平臺(tái)使用，適應(yīng)新媒體時(shí)代下互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，通過網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等新媒體、新技術(shù)、新手段，新舊結(jié)合、雙管齊下，有效提高人民群眾林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)意識(shí)。

6 結(jié)語

隨著我國的法律體系日益健全，依法治國理念深入人心，對(duì)政府機(jī)關(guān)依法行政執(zhí)法提出了更高的要求[15]。要堅(jiān)定目標(biāo)、加大林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，造就一支政治信仰堅(jiān)定、法律知識(shí)深厚、執(zhí)法理念先進(jìn)、價(jià)值取向公正和職業(yè)道德崇高的林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍[23]，林業(yè)依法行政也就能全面、穩(wěn)步地推進(jìn)，興賓區(qū)木材加工產(chǎn)業(yè)也將得到進(jìn)一步發(fā)展。