王 清 ，張桂源 ，仇兆俊 ，閔韓棟 ，孫雨晗

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)膜作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料被大規(guī)模地使用，隨之也帶來了大量的廢舊農(nóng)膜，由農(nóng)膜殘留所引起的負(fù)面影響也日益明顯。在綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展理念的引導(dǎo)下，農(nóng)膜行業(yè)的市場發(fā)展現(xiàn)狀以及回收再利用情況愈發(fā)受到重視[1-2]。國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》等一系列規(guī)章制度，鼓勵建立健全廢舊農(nóng)膜回收體系。目前，我國許多省、市建立了有關(guān)工作制度，推進(jìn)農(nóng)膜回收，強(qiáng)化農(nóng)膜源頭監(jiān)管，取得了良好效果。但與此同時，也面臨著頂層制度設(shè)計(jì)無法落實(shí)、構(gòu)建完善的回收加工網(wǎng)絡(luò)較難、農(nóng)膜質(zhì)量銷售監(jiān)管難度大等諸多問題。調(diào)研組通過選取幾個具有代表性的地區(qū)，根據(jù)其現(xiàn)有農(nóng)膜回收體系，結(jié)合各自的地理位置、回收特點(diǎn)等，剖析其農(nóng)膜回收的現(xiàn)狀及存在的問題。調(diào)研組將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分為規(guī)模經(jīng)營與非規(guī)模經(jīng)營，其中規(guī)模經(jīng)營以我國東北地區(qū)為代表，耕種面積大、機(jī)械化水平高、個體農(nóng)戶少；而非規(guī)模經(jīng)營主要以江蘇等地的農(nóng)村為代表，個體散戶多、耕地面積小。調(diào)研組從農(nóng)膜的生產(chǎn)、采購、銷售、回收、再利用等一系列流程出發(fā)，分析各自在廢舊農(nóng)膜的回收再利用過程中存在的風(fēng)險與共性問題，找出對應(yīng)的解決措施。

1 規(guī)模經(jīng)營下面臨的風(fēng)險及解決措施

1.1 規(guī)模經(jīng)營自身的特點(diǎn)

1.1.1 耕作面積廣闊

從技術(shù)層面分析，規(guī)模經(jīng)營耕作最顯著的特點(diǎn)就在于其耕作面積廣闊，相比于非規(guī)模經(jīng)營耕作模式即零散型的經(jīng)營模式，規(guī)模經(jīng)營更易容納機(jī)械化操作。此處的機(jī)械化操作不僅指播種、防治等手段，也指向后期的收尾階段，比如對于廢舊農(nóng)膜的回收方面。

1.1.2 面向個體農(nóng)戶較少

從人為管控的角度分析，規(guī)模經(jīng)營耕作另一個顯著的特點(diǎn)就是政府層面面向個體農(nóng)戶較少，多為農(nóng)場主經(jīng)營，農(nóng)戶的知識水平整體較高，有一定的環(huán)保素養(yǎng)，政府宣傳引導(dǎo)的壓力相對更小，政策貫徹落實(shí)的可能性更大，比非規(guī)?；?jīng)營耕作的地區(qū)更易監(jiān)管。

1.1.3 種植比例易更改

從一般原理來看，農(nóng)作物的根系分支對于地膜的附著力和夾力不同，因此在收割后，土壤中殘留的地膜含量不同，在機(jī)械化收膜中容易存在殘膜問題。但是，在規(guī)模經(jīng)營的情況下更易調(diào)整各種作物的種植比例，便于回收殘留地膜。

1.2 相應(yīng)的改善措施

1.2.1 “SMR”模式

調(diào)研組針對規(guī)?；?jīng)營耕作的整體特點(diǎn)，以遼寧省錦州市的源頭管理方案為例，可以借鑒“SMR”模式[3]。“SMR”模式具體是指統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一覆膜以及統(tǒng)一收膜。這一回收模式較好地考慮應(yīng)用規(guī)模經(jīng)營耕作模式的優(yōu)勢，能夠便捷地進(jìn)行人為管控。

統(tǒng)一供膜可以從源頭確保地膜質(zhì)量、型號符合標(biāo)準(zhǔn)，避免了因使用不合規(guī)地膜造成的殘膜難以回收的問題。同時，也可較快形成規(guī)模效應(yīng)，降低地膜的購置成本，加快標(biāo)準(zhǔn)地膜的使用推廣。統(tǒng)一收膜過程中，運(yùn)用現(xiàn)有清膜機(jī)器清理殘膜，對回收完成的地膜進(jìn)行集約化處理與管控，省去了分散收膜需匯總登記的步驟，更為方便高效。收膜之后，針對易回收且易分離的地膜，可以按照市場價格或更為優(yōu)惠的價格變賣給回收站，促進(jìn)廢舊地膜循環(huán)再利用；對無法再利用的，可以納入農(nóng)村垃圾收集系統(tǒng)進(jìn)行集中處理。

可以進(jìn)一步推廣由遼寧省率先探索出的“SMR”模式中的統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一收膜，結(jié)合各地區(qū)不同的氣候環(huán)境、耕作方式等具體條件細(xì)化，應(yīng)用到其他規(guī)模經(jīng)營地區(qū)，幫助完善相應(yīng)地方的地膜回收模式。

1.2.2 結(jié)合最佳種植結(jié)構(gòu)與科學(xué)覆膜

政府部門可以委托實(shí)驗(yàn)室，結(jié)合國內(nèi)、國際的市場需求、氣候環(huán)境以及各種作物對于地膜的附著程度進(jìn)行小規(guī)模實(shí)驗(yàn)，得出最優(yōu)的種植結(jié)構(gòu)，因地制宜推廣抗旱性強(qiáng)、對地膜的依賴程度較低的作物品種，如高粱、葵花等等，最大限度地降低對地膜的附著程度，減少PE地膜的使用量。同時，科學(xué)覆膜，以向日葵栽培為例，一般需要選用70 cm的地膜，并且需要按規(guī)定的行距覆膜，覆膜后3~5天按規(guī)定的株距進(jìn)行打孔點(diǎn)播。在確定科學(xué)的種植結(jié)構(gòu)以及覆膜方式后，可以在減少對地膜的依賴程度的同時實(shí)現(xiàn)效益的最大化[4]。

2 非規(guī)模經(jīng)營下面臨的風(fēng)險及解決措施

2.1 非規(guī)模經(jīng)營自身的特點(diǎn)

2.1.1 耕地劃分以及回收模式的零散性

非規(guī)模經(jīng)營耕作的突出特點(diǎn)是耕地劃分零散，難以進(jìn)行大型的機(jī)器操作。非規(guī)模經(jīng)營耕作模式下地膜回收落實(shí)到眾多個體農(nóng)戶。此外，從商販回收地膜的流程出發(fā)，回收的商販數(shù)量龐大、流動性較強(qiáng)等特點(diǎn)都會給政府監(jiān)管帶來一定的困難。

2.1.2 零散農(nóng)戶較難管控、農(nóng)膜難回收

從人為管控的角度，首先，政府難以將管控落實(shí)到所有農(nóng)民，市場監(jiān)管困難；其次，留守農(nóng)村的農(nóng)民往往平均年齡較高，平均文化水平較低，只注重當(dāng)下產(chǎn)量，忽視了產(chǎn)地環(huán)境的保護(hù)和長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。雖然經(jīng)過宣傳，大部分農(nóng)戶對撿拾清理土壤中的廢舊農(nóng)膜表示認(rèn)同，但其主動交售到回收網(wǎng)點(diǎn)的積極性還有待提高。

2.2 改善措施

2.2.1 做好農(nóng)戶宣傳工作

針對非標(biāo)農(nóng)膜進(jìn)入市場難以管控的問題，政府部門應(yīng)做好宣傳普及工作，結(jié)合廣播電臺、微信公眾號、宣傳標(biāo)語等線上線下途徑，使農(nóng)民認(rèn)識到使用非標(biāo)地膜對于土壤的危害，善于辨識非標(biāo)地膜，主動不再購買，阻斷非標(biāo)地膜的生產(chǎn)市場。

2.2.2 鼓勵企業(yè)自產(chǎn)自收

一些農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)因?yàn)榄h(huán)保意識較為薄弱，為了片面追求經(jīng)濟(jì)效益會生產(chǎn)大量非標(biāo)農(nóng)膜產(chǎn)品，進(jìn)而流通到經(jīng)銷商以及農(nóng)戶手中。不符合國標(biāo)的超薄農(nóng)膜強(qiáng)度低、易破碎，很容易在使用過程中損壞，從而遺留到土壤中，回收時很難從土壤中撿拾，增加了監(jiān)管部門和農(nóng)戶開展農(nóng)膜回收工作的難度。針對農(nóng)膜生產(chǎn)企業(yè)，可以通過適當(dāng)政策優(yōu)惠如減免稅，鼓勵其參與地膜的回收工作，實(shí)現(xiàn)自產(chǎn)自收。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下企業(yè)更愿意生產(chǎn)合標(biāo)地膜以便后期回收。

2.2.3 完善回收網(wǎng)絡(luò)體系

針對非規(guī)模經(jīng)營耕作模式下農(nóng)民缺乏積極性的問題，政府部門需要統(tǒng)籌利用財(cái)政資金，在廢舊農(nóng)膜回收處置的各個環(huán)節(jié)制定科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，這其中包括農(nóng)膜以舊換新以及兌換優(yōu)惠券、農(nóng)資產(chǎn)品等活動，以提升農(nóng)戶積極性。

政策方面需構(gòu)建完善的縣、鄉(xiāng)、村三級回收網(wǎng)絡(luò)體系，在縣的層次開設(shè)固定的存儲場所，回收業(yè)務(wù)可以覆蓋實(shí)施區(qū)域內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再分別建設(shè)廢舊農(nóng)膜的臨時集中堆放點(diǎn)，在村的層面，各行政村則具體負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民及時撿拾清理田間地頭的農(nóng)膜。三級回收網(wǎng)絡(luò)體系致力于讓農(nóng)膜回收基站覆蓋全面，提升回收效果。

3 農(nóng)膜回收模式中的共性問題

3.1 資金投入不足，回收企業(yè)運(yùn)營困難

各地針對回收企業(yè)的扶持力度有待加強(qiáng)，高成本、低利潤不利于鼓勵更多企業(yè)回收農(nóng)膜?；厥掌髽I(yè)的運(yùn)營存在困難：1）缺乏充足資金支持，難以運(yùn)營，依賴財(cái)政補(bǔ)貼資金；2）隨著國家提高環(huán)保要求，農(nóng)膜回收的技術(shù)成本也提高了。

3.2 達(dá)新標(biāo)農(nóng)膜使用占比低

2018年5月1日開始實(shí)行的GB 13735—2017《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》規(guī)定新標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜的厚度必須大于0.01 mm，農(nóng)民在選擇農(nóng)膜種類時較為隨意，為了考慮成本，他們愿意選擇舊標(biāo)農(nóng)膜，或是重復(fù)利用農(nóng)膜。各地區(qū)生產(chǎn)農(nóng)膜的廠家眾多，農(nóng)膜質(zhì)量良莠不齊，生產(chǎn)的劣質(zhì)農(nóng)膜難以回收[5]。

4 共性問題解決方案

4.1 完善整體回收模式

采用并推廣農(nóng)膜回收“源頭監(jiān)管、過程控制、末端治理”的技術(shù)路線，嚴(yán)格執(zhí)行“誰生產(chǎn)、誰回收”“誰銷售、誰回收”和“誰使用、誰回收”的回收理念。在回收過程中，農(nóng)膜使用者必須承擔(dān)廢舊農(nóng)膜收集回收的主體責(zé)任，及時歸集整理廢舊農(nóng)膜并將其運(yùn)送至指定回收網(wǎng)點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、農(nóng)膜生產(chǎn)商、農(nóng)戶和社會服務(wù)組織等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任者回收廢舊農(nóng)膜的自覺性和主動性，由此建立“管、控、治”三步走的回收體系。

4.2 落實(shí)屬地化管理責(zé)任

農(nóng)膜回收再利用需要農(nóng)業(yè)部門等多個部門合作建立起農(nóng)膜回收工作協(xié)調(diào)管理體系，同時可充分利用現(xiàn)有垃圾清運(yùn)體系的可再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，將農(nóng)膜回收渠道并入其中，將農(nóng)膜回收利用與環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同部署、同監(jiān)管、同實(shí)行?；厥窄h(huán)節(jié)過程中每個責(zé)任方都應(yīng)有明確的責(zé)任劃分，從撿拾地里殘膜到清洗、分類、質(zhì)檢等一系列細(xì)節(jié)流程都要有相應(yīng)規(guī)定分配到各職能部門，從而杜絕某個環(huán)節(jié)沒人做、某個環(huán)節(jié)多人做的混亂局面。

4.3 積極爭取財(cái)政扶持

政府應(yīng)加大對農(nóng)膜回收加工企業(yè)的資金支持，統(tǒng)籌利用好財(cái)政資金，使企業(yè)具備環(huán)保要求的加工能力，提高企業(yè)的積極性[6]。推廣并普及農(nóng)膜回收機(jī)械，集成配套示范一次性揭膜、機(jī)械化回收和資源化利用技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)膜回收利用。政府相關(guān)部門幫助聯(lián)系對接經(jīng)認(rèn)證的、有資質(zhì)的回收企業(yè)，避免回收渠道單一[7]。

4.4 規(guī)范農(nóng)膜生產(chǎn)

加大法律法規(guī)懲處力度，建議由地區(qū)的市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和環(huán)保局牽頭聯(lián)合進(jìn)行農(nóng)資打假行動。嚴(yán)查生產(chǎn)銷售農(nóng)膜主體的合規(guī)性，定期對生產(chǎn)企業(yè)的農(nóng)膜質(zhì)量進(jìn)行抽查，確保只有達(dá)標(biāo)農(nóng)膜才能流入市場。

5 回收流程中的特色審計(jì)解決方案

5.1 回收流程缺陷及審計(jì)需求

農(nóng)膜回收過程中的常見問題有權(quán)責(zé)劃分不清、回收指標(biāo)分配模糊、農(nóng)膜存留數(shù)據(jù)不足、回收依賴人為意愿造成回收阻力大、回收積極性低等，同時，目前“用錢買舊膜”鼓勵農(nóng)戶交售的形式，會因不規(guī)范的模糊的農(nóng)膜回收流程損失國家對相關(guān)環(huán)節(jié)的撥款。因此，建立流程規(guī)范化、權(quán)責(zé)化回收體系，輔之以針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)十分必要。

5.2 解決方案實(shí)施步驟

政府可委派相關(guān)責(zé)任人員挨家挨戶實(shí)地測算農(nóng)膜用量并記錄在案，以作為日后分配回收點(diǎn)任務(wù)量和考核的依據(jù)；亦可率先搭建網(wǎng)上申報(bào)平臺，由專人編寫農(nóng)膜回收指南指導(dǎo)農(nóng)戶自行測算自家農(nóng)膜廢棄量并進(jìn)行網(wǎng)上填報(bào)工作。為解決權(quán)責(zé)問題，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立科學(xué)的回收點(diǎn)構(gòu)架，由總回收點(diǎn)統(tǒng)籌集中、分回收點(diǎn)區(qū)域化完成指標(biāo)任務(wù)。分回收點(diǎn)的設(shè)立，應(yīng)以全面覆蓋、方便農(nóng)戶為基準(zhǔn)，每個分回收點(diǎn)都有專門的人和專門的臺賬，且有區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的申報(bào)數(shù)據(jù)。在規(guī)章制度里要清楚寫明每個分回收點(diǎn)的任務(wù)，包括是否負(fù)責(zé)清洗農(nóng)膜、每年的回收指標(biāo)等，最終將農(nóng)膜運(yùn)輸?shù)娇偦厥拯c(diǎn)。

政府的資金流向是從總回收點(diǎn)流向各分回收點(diǎn)，最終落入交售農(nóng)戶的口袋。首先需要匯集農(nóng)膜申報(bào)的數(shù)量，然后依照相關(guān)規(guī)定算出撥款額，最后由總回收點(diǎn)分發(fā)到分站點(diǎn)。與農(nóng)戶交售產(chǎn)生的相應(yīng)憑證供雙方保存，后由審計(jì)人員核實(shí)錢款流向真?zhèn)巍Ｕㄟ^搖號的形式選擇審計(jì)公司，審計(jì)小組應(yīng)對回收臺賬進(jìn)行專項(xiàng)檢查，通過重新計(jì)算金額、追查交易憑證、確認(rèn)簽字真?zhèn)蔚确椒?，合理保證回收站真實(shí)地履行了自身職責(zé)，若查出違規(guī)乃至貪腐行為，則按相關(guān)法律法規(guī)處理。

6 總結(jié)

調(diào)研組通過劃分規(guī)模經(jīng)營與非規(guī)模經(jīng)營的不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，對有地方特色的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行深入研究，探索農(nóng)膜的生產(chǎn)、采購、銷售、回收、再利用等一系列流程，分析廢舊農(nóng)膜回收及再利用過程中存在的成本高、資金投入不足、回收監(jiān)管難度大等問題，并通過調(diào)查研究總結(jié)歸納出對應(yīng)的“SMR”模式、科學(xué)種植結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼政策、審計(jì)強(qiáng)化等解決措施，最終旨在減輕農(nóng)膜殘留對耕地土壤的污染，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[8-10]。

政府部門應(yīng)當(dāng)以生態(tài)資源保護(hù)、耕地資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的主要需求為導(dǎo)向，科學(xué)謀劃，多措并舉，加強(qiáng)農(nóng)膜污染治理，提高廢舊農(nóng)膜資源化利用水平。進(jìn)一步規(guī)范制度管理，從源頭上著手打造農(nóng)膜回收利用體系。堅(jiān)持貫徹“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高效發(fā)展，從而助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)村生活幸福度，真正做到為耕地減負(fù)、為農(nóng)業(yè)增綠。