張 敏

（1.中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，北京100081；2.新疆社會科學(xué)院社會學(xué)研究所 新疆 烏魯木齊830011）

引言

兒童期是每個(gè)人發(fā)展的必經(jīng)階段，兒童的健康成長直接關(guān)乎人的全面發(fā)展，關(guān)乎每一個(gè)家庭乃至國家的前途和命運(yùn)。作為無民事行為能力人，兒童普遍缺乏自我保護(hù)能力，為實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利，必須首先實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)益保障。在國家民主制度日益完善健全的發(fā)展過程中，“兒童權(quán)益”豐富的內(nèi)涵能為他們的健康成長提供充足支持。目前國內(nèi)學(xué)者對兒童權(quán)利的研究多將兒童作為一個(gè)整體研究對象，對其在生存權(quán)、教育權(quán)、健康發(fā)展權(quán)、法律保護(hù)等方面做分析研究，如李雙元的《兒童權(quán)利的國際法律保護(hù)》一書將中國兒童的權(quán)利保護(hù)融入世界體系內(nèi)，通過國際兒童保護(hù)框架介紹兒童發(fā)展相關(guān)的各項(xiàng)權(quán)利，但未劃分兒童的年齡階段［1］；管華的《兒童權(quán)利研究：義務(wù)教育階段兒童的權(quán)利與保障》是我國早期研究兒童權(quán)利最為全面的著作，但是此書只討論義務(wù)教育發(fā)展階段的兒童［2］；張文娟從兒童權(quán)益保障機(jī)制出發(fā)，著有《中國未成年人保護(hù)機(jī)制研究》，也未對學(xué)前兒童群體做專門論述［3］。有鑒于此，本文以學(xué)前兒童為研究對象，從權(quán)益保障出發(fā)，總結(jié)回顧70 年來新疆學(xué)前兒童的權(quán)益保障事業(yè)的發(fā)展。從建國初期的起步期到新時(shí)代的完善期，新疆的學(xué)前兒童權(quán)益保護(hù)事業(yè)不斷走向豐富和完善。

一、新疆學(xué)前兒童權(quán)益保護(hù)事業(yè)起步期（1949-1977年）

新中國成立后，百廢待興，急需各族群眾投身祖國建設(shè)事業(yè)，許多家長無法全力照顧子女，故政府提倡開辦幼兒園，在滿足家長實(shí)際需求的同時(shí)，保障兒童在德、智、體、美、勞等多方面獲得良性發(fā)展。作為“共產(chǎn)主義接班人”，社會對兒童的再認(rèn)識與國家緊密聯(lián)結(jié)，兒童地位有了質(zhì)的飛躍和提升。

1949年烏魯木齊市成立紅旗幼兒園，1951年成立烏魯木齊市第一幼兒園。隨后一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位也相繼成立幼兒園（所）。至1952年，烏魯木齊市已有托幼園(所)20多個(gè)，入托兒童約1200余名［4］。新疆學(xué)前兒童事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期。伴隨著1954年我國第一部憲法的誕生，對兒童受教育權(quán)和健康權(quán)有了明確規(guī)定，并由此奠定了憲法文本始終保護(hù)兒童權(quán)利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷向好，越來越多的人加入社會建設(shè)大潮之中，為更好地服務(wù)工農(nóng)大眾，至1957年，全疆大約有24個(gè)地區(qū)、市、縣建立幼兒園(所)，入園兒童激增至約2740人。1962年幼兒園數(shù)量達(dá)335所，入園幼兒規(guī)模已達(dá)1.5 萬人［5］。新疆學(xué)前兒童保障事業(yè)取得了幼兒獲得全面健康發(fā)展和解放女性勞動力的雙重收獲。

1963年，根據(jù)中國共產(chǎn)黨八屆九中全會提出的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”方針，新疆維吾爾自治區(qū)根據(jù)學(xué)前兒童的需求和特點(diǎn)對幼兒發(fā)展機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。1973年鄧小平主持經(jīng)濟(jì)整頓工作后，全國的幼兒事業(yè)再次得到恢復(fù)發(fā)展，新疆也跟隨全國步調(diào)，幼兒事業(yè)重新得到復(fù)蘇。

二、新疆學(xué)前兒童權(quán)益保障事業(yè)逐步發(fā)展期（1978-2011年）

改革開放以后，國家頒布了各類確認(rèn)兒童地位及保護(hù)兒童的法律法規(guī)，明確規(guī)定了兒童的受保護(hù)權(quán)、受教育權(quán)和健康權(quán)。新疆學(xué)前兒童權(quán)益保障事業(yè)得以迅速恢復(fù)和發(fā)展。

1979 年，黨中央國務(wù)院下發(fā)《全國托幼工作會議紀(jì)要》，決定建立全國幼兒托育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集中恢復(fù)、發(fā)展、整頓和提高各地幼兒教育工作［6］。在1981年慶祝國際勞動?jì)D女節(jié)大會上，鄧穎超同志提出：“做兒童工作就是做我們?nèi)嗣袷聵I(yè)的后備軍、將來的主力軍的工作?！保?］隨著幼兒工作步入正軌，人們對兒童的認(rèn)識逐步回歸為“以兒童的方式對待兒童”。在此基礎(chǔ)上，新疆維吾爾自治區(qū)積極推動學(xué)前兒童的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、法律及福利保障等事業(yè)向前發(fā)展，有力改善了兒童成長環(huán)境。

1989 年，在聯(lián)合國大會上通過的《兒童國際公約》，首次在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)尊重和保護(hù)兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。1990 年中國政府簽署《兒童權(quán)利公約》，向國際社會做出保護(hù)各項(xiàng)兒童權(quán)益的莊嚴(yán)承諾［8］。1992 年，國家制定出臺《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著中國政府將中國的兒童觀納入世界框架下的兒童觀軌道之中。1990-2000年，國家相繼頒布了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》《中華人民共和國教育法》等法律。這些法律及其細(xì)則的出臺，進(jìn)一步保護(hù)了兒童的合法權(quán)益。新疆維吾爾自治區(qū)也在1990-1994年先后下發(fā)《自治區(qū)幼兒教育工作規(guī)劃》《新疆維吾爾自治區(qū)貫徹＜幼兒園管理?xiàng)l例＞和＜幼兒工作規(guī)程＞的實(shí)施辦法》等，對幼兒園的辦園條件、學(xué)前教育的分層次發(fā)展及督導(dǎo)和評估等方面做了詳細(xì)規(guī)定，對新疆學(xué)前兒童健康、教育發(fā)展有著重要的指導(dǎo)意義。

2002 年，新疆下發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，從兒童與健康事業(yè)、兒童與教育事業(yè)、兒童與法律保護(hù)和兒童與社會環(huán)境四個(gè)領(lǐng)域入手，提出新疆兒童發(fā)展的主要目標(biāo)和策略措施。在兒童發(fā)展綱要的指導(dǎo)下，“新疆學(xué)前兒童的總體健康狀況持續(xù)改善，嬰幼兒死亡率和5 歲以下兒童死亡率分別從2000年的55.50‰、65.40‰下降至2010 年的26.58‰、31.95‰，兒童計(jì)劃免疫接種率達(dá)到了99.30%；兒童教育普及程度持續(xù)提高，3-6 歲兒童入幼兒園率由2000 年的16.20%上升至2010 年的59.59%［9］”；孤殘兒童、流浪兒童、貧困兒童等弱勢兒童群體得到全社會更多的關(guān)懷和救助。

受經(jīng)濟(jì)社會、文化等因素的影響，此階段的兒童發(fā)展與權(quán)益保護(hù)仍舊面臨諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為新疆城鄉(xiāng)、區(qū)域間資源供給差異導(dǎo)致兒童發(fā)展不平衡；弱勢兒童群體包括流動家庭兒童、貧困兒童、留守兒童等需要更完善、具有聯(lián)動效應(yīng)的制度保障；監(jiān)護(hù)人還是習(xí)慣于依照自身理性判斷來代替兒童行使權(quán)利，“兒童優(yōu)先”的意識還未在全社會形成共識，兒童所能獲取的資源有限且不穩(wěn)定?；趦和硇牡拇嗳跣?，兒童想要實(shí)現(xiàn)自我權(quán)益離不開監(jiān)護(hù)人的幫助，無法成為構(gòu)建權(quán)益保護(hù)理論的主導(dǎo)者。上述種種情況表明，在如何將學(xué)前兒童納入政策制定合作者，如何廣開言路給予學(xué)前兒童更多表達(dá)自身主張和訴求的渠道，如何有效促進(jìn)學(xué)前兒童的全面發(fā)展等方面，仍需繼續(xù)探索和努力，以改變學(xué)前階段兒童參與權(quán)益保障事業(yè)不足的局面。

三、新疆學(xué)前兒童權(quán)益保障事業(yè)完善期（2012年-至今）

進(jìn)入新時(shí)代以來，新疆學(xué)前兒童權(quán)益保障需求已由“有沒有”向更高層次轉(zhuǎn)變。2011年，自治區(qū)發(fā)布《新疆維吾爾自治區(qū)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》，為這一時(shí)期的兒童事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了重要政策保證。2011-2020年間，我區(qū)“嬰兒和5歲以下兒童死亡率分別從2011年24.84‰、30.28‰下降至2020 年的6.75‰、10.91‰；學(xué)前教育毛入園率由2011 年65.96%提升至2020 年的98.19%，城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間的兒童發(fā)展差距明顯縮小?！保?0］尊重幼兒主體地位的理念持續(xù)加深，權(quán)利發(fā)展路徑從“保護(hù)”向“賦權(quán)”轉(zhuǎn)變。

（一）學(xué)前兒童健康事業(yè)發(fā)展與權(quán)益保障

黨的十八大以來，為改善新疆農(nóng)牧區(qū)兒童健康保障水平較低的狀況，新疆維吾爾自治區(qū)黨委和人民政府用了近十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全疆范圍鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療機(jī)構(gòu)全覆蓋，兒童不出村，即可享受基本公共醫(yī)療服務(wù)。2020 年新疆兒童免疫規(guī)劃接種率達(dá)90%以上［11］。

除享受免費(fèi)的“三餐兩點(diǎn)”外，政府還為農(nóng)牧區(qū)的嬰幼兒發(fā)放免費(fèi)營養(yǎng)包，城、鄉(xiāng)兒童健康營養(yǎng)狀況全面改善。一些有條件的城市，如烏魯木齊市自2018年探索實(shí)施“哺育工程”，為學(xué)前兒童每人每天提供一袋免費(fèi)營養(yǎng)奶，受益兒童達(dá)23 萬多人，有效降低兒童發(fā)育遲緩率［12］。社會全體對學(xué)前兒童的身高、體重、眼部健康等普遍性的健康素養(yǎng)和衛(wèi)生觀念認(rèn)識有了很大提高。截至2021年底，全區(qū)共有1所三甲兒童醫(yī)院，17所婦產(chǎn)醫(yī)院，婦幼保健機(jī)構(gòu)的數(shù)量高達(dá)91個(gè)。城鄉(xiāng)婦幼保健所、站90多個(gè)，全疆設(shè)置兒科綜合醫(yī)院372 所，兒科病床床位數(shù)6535張，兒科醫(yī)生3912 人［13］，還有數(shù)量可觀的兒科醫(yī)護(hù)人員、婦幼保健員等，形成了一支相當(dāng)規(guī)模的兒童保健隊(duì)伍。

（二）學(xué)前兒童教育事業(yè)發(fā)展與權(quán)益保障

學(xué)前教育階段的幼兒處于認(rèn)知和語言發(fā)展黃金期，要維護(hù)新疆各民族兒童的發(fā)展權(quán)，必須保障他們成年后有參與社會競爭的均等機(jī)會。從2005年起，新疆試點(diǎn)將農(nóng)村學(xué)前免費(fèi)保障范圍由學(xué)前兩年擴(kuò)大至學(xué)前三年，從“時(shí)間”和“空間”兩方面入手，將學(xué)前兒童統(tǒng)一納入教育體系，通過學(xué)習(xí)國家通用語言，培養(yǎng)各民族兒童的良好品德，加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值觀教育，保障各族兒童與社會發(fā)展共同進(jìn)步，保證其未來參與社會競爭的公平性。到2018 年已實(shí)現(xiàn)全疆學(xué)前三年國家通用語言文字教學(xué)全覆蓋。

截至2020年底，新疆學(xué)前兒童的毛入園率高達(dá)98.19%，“普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)91.36%，公辦幼兒園在園幼兒占比85.99%，位居全國前列［14］”，實(shí)現(xiàn)適齡幼兒“應(yīng)入盡入”，幼兒入園學(xué)費(fèi)“應(yīng)免盡免”，農(nóng)村學(xué)前幼兒園“應(yīng)建盡建”。通過提供學(xué)前特崗、大學(xué)生支教、公開招聘等多種渠道破解教師短缺問題，滿足幼兒園“兩班三教”師資需求。

（三）學(xué)前兒童法律保護(hù)事業(yè)與權(quán)益保障

黨的十八大以來，新疆通過各項(xiàng)法律法規(guī)政策，保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等。各級公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院和司法行政部門通力合作，依法嚴(yán)懲諸如家庭暴力、性侵、遺棄、拐賣等侵犯學(xué)前兒童人身權(quán)利的違法犯罪行為，保障符合國家司法救助條件的兒童能獲得有效的經(jīng)濟(jì)、身心康復(fù)、生活安置等救助。

近幾年，新疆深耕建立健全兒童傷害防控領(lǐng)域工作體系，從兒童的心理需求出發(fā)，精細(xì)制定實(shí)施各類兒童傷害防控行動計(jì)劃，探索創(chuàng)新并大力推廣兒童傷害防控適宜技術(shù)，優(yōu)先制定實(shí)施針對流動兒童、留守兒童、困境兒童的傷害防控措施。

（四）學(xué)前兒童社會福利事業(yè)與權(quán)益保障

隨著社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，學(xué)前兒童福利事業(yè)迎來了由補(bǔ)缺型向普惠型邁進(jìn)的新時(shí)期。通過先行先試，新疆逐步建成適應(yīng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r且能實(shí)現(xiàn)相關(guān)福利制度平穩(wěn)銜接的適度普惠型兒童福利制度體系。如克孜蘇勒柯爾克孜自治州通過嘗試建立兒童福利賬戶，利用分類施保完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，提高貧困家庭兒童生活水平。通過“互聯(lián)網(wǎng)+兒童閱讀”“互聯(lián)網(wǎng)+兒童健康管理”“互聯(lián)網(wǎng)+兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”等互聯(lián)網(wǎng)思維的運(yùn)用，提高學(xué)前兒童公共服務(wù)的可及性和精準(zhǔn)性。

新疆維吾爾自治區(qū)還增設(shè)了許多孤殘兒童養(yǎng)護(hù)、殘疾兒童康復(fù)和流浪兒童保護(hù)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。孤兒基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)由2012 年的每人每月900元提高至2020年的每人每月1100元，全面實(shí)現(xiàn)孤兒集中養(yǎng)育。改擴(kuò)建和新建了一批特殊教育學(xué)校，確保各地州市和30 萬以上規(guī)模人口的縣（市）和殘疾兒童較集中的縣（市）均建有1所特殊教育學(xué)校，保障學(xué)前殘疾兒童接受均等化教育。

（五）學(xué)前兒童社會環(huán)境事業(yè)與權(quán)益保障

自黨的十八大以后，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)家風(fēng)建設(shè)、精神文明建設(shè)對開展兒童工作的重要指導(dǎo)意義。對此，新疆以塑造健康、文明、向上的社會環(huán)境為工作方向，完善公共空間作為工作場域，積極向高質(zhì)量學(xué)前兒童社會環(huán)境事業(yè)發(fā)展方向努力。截至2021 年，全區(qū)建有大約116 個(gè)兒童活動中心，全面鋪開構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，為學(xué)前兒童的快樂成長提供學(xué)習(xí)生活、親情關(guān)愛、安全保護(hù)、心理咨詢、文體健康等服務(wù)功能。

考慮到學(xué)前兒童身心尚未成熟，不具備自行分辨能力，新疆高度重視禁止色情、暴力、封建迷信和偽科學(xué)等出版物，通過提供豐富、健康向上的文化產(chǎn)品，為學(xué)前兒童的身心健康保駕護(hù)航。在日常生活中，開展形式多樣的環(huán)境和生態(tài)文明宣傳教育，鼓勵學(xué)前兒童積極參與環(huán)?；顒印Ｍㄟ^“大手牽小手，小手拉大手”等活動將民族團(tuán)結(jié)融入學(xué)前兒童日常生活，在潛移默化中讓各民族兒童從小建立開放、包容、守望相助的團(tuán)結(jié)意識。

四、總結(jié)與展望

兒童是國家和民族的未來，保護(hù)兒童權(quán)益就是在保護(hù)社會利益、維護(hù)鞏固健康穩(wěn)定的社會秩序。通過對新中國成立以來新疆學(xué)前兒童權(quán)益保障事業(yè)發(fā)展的梳理，可清晰地看到以兒童為本、兒童優(yōu)先的理念在社會發(fā)展進(jìn)步中得到持續(xù)強(qiáng)化深入，并具體落實(shí)在學(xué)前兒童的權(quán)益保護(hù)實(shí)踐之中，兒童權(quán)益保障事業(yè)也在多層次、多維度、全方位地展開，無論是物質(zhì)層面還是精神層面，學(xué)前兒童都得到了越來越充分的發(fā)展，學(xué)前兒童的地位切實(shí)得到大幅提高。2020年新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布的《新疆維吾爾自治區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》中除了更進(jìn)一步明晰未來五年新疆兒童在健康、教育、法治、福利和社會環(huán)境方面的工作方向，還積極探索兒童與安全、兒童與家庭等方面的權(quán)益保障工作。