陳家建

內(nèi)容提要 基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約思想，“控制權(quán)”理論從目標(biāo)設(shè)置、考核驗(yàn)收、激勵(lì)分配三個(gè)維度研究政府組織的結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行邏輯。近年來(lái)，在中國(guó)政府治理的研究中，“控制權(quán)”理論被廣泛運(yùn)用，在組織結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行、項(xiàng)目制三個(gè)領(lǐng)域中都有大量研究借用“控制權(quán)”理論進(jìn)行分析，學(xué)術(shù)影響顯著。但是，學(xué)界對(duì)“控制權(quán)”理論的運(yùn)用條件和適用度還缺乏深入討論。同時(shí)，從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科的視角來(lái)看，“控制權(quán)”理論忽視了組織內(nèi)非均衡權(quán)責(zé)的特征，僅從“控制權(quán)”的角度難以完整討論中國(guó)政府治理的一些重要問題。

近年來(lái)，政府組織研究是社會(huì)科學(xué)發(fā)展最快的領(lǐng)域之一，一方面是對(duì)大量經(jīng)驗(yàn)性現(xiàn)象的分析和揭示，①另一方面是重要的解釋性理論的發(fā)展，②比如，錦標(biāo)賽理論、③行政發(fā)包制、④上下分治理論、⑤“控制權(quán)”理論⑥等。這些研究提供了分析政府組織，特別是當(dāng)前中國(guó)政府的理論框架。在這些理論中，“控制權(quán)”理論綜合性最強(qiáng)，引發(fā)的研究討論也相對(duì)較多。

剩余控制權(quán)相比于傳統(tǒng)的政府組織理論，更能夠涵蓋多樣化的組織模式并對(duì)其演變方式予以解釋，被許多學(xué)者廣泛運(yùn)用于各類政府行為研究中，其理論影響力大。但是，大多數(shù)研究都是經(jīng)驗(yàn)層面的具體應(yīng)用，而缺乏理論本身的研究。對(duì)于控制權(quán)有什么樣的理論結(jié)構(gòu)，研究?jī)?yōu)勢(shì)和理論不足在哪里，還缺乏深入的學(xué)術(shù)討論。本文將從理論邏輯層面對(duì)這一理論進(jìn)行辨析，并借助若干經(jīng)驗(yàn)研究成果來(lái)展開討論，這有助于學(xué)界對(duì)這一理論有更深入的探討和理解。

理論淵源：不完全契約問題

“控制權(quán)”理論，源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的不完全契約/合約(contract)問題。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)了合約的完全性，即交易雙方可以對(duì)合約的所有細(xì)節(jié)進(jìn)行預(yù)先約定并有效執(zhí)行，由此形成資源最優(yōu)配置的市場(chǎng)互動(dòng)。但哈特(Hart)、摩爾(Moore)等經(jīng)濟(jì)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，契約不完全問題，即大部分的合約無(wú)法事前規(guī)定所有的交易細(xì)節(jié)并有效執(zhí)行。⑦完全合約的條件過(guò)高，或者實(shí)現(xiàn)成本過(guò)高，只是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的虛擬假設(shè)。合約的不完全性存在于三個(gè)方面：當(dāng)事人的有限理性導(dǎo)致不能預(yù)見所有可能性；交易雙方因大量不確定性，以致有效締結(jié)合約成本極高；交易的不確定性難以被第三方證實(shí)，導(dǎo)致爭(zhēng)議不能有效解決。⑧因此，不完全契約是市場(chǎng)治理需要面臨的基本情境，契約難以自發(fā)完成，第三方強(qiáng)制實(shí)施也面臨困境。⑨既然契約具有不完全性，那就必然有大量的市場(chǎng)行為是非確定性的，只能在事后博弈。⑩面對(duì)合約之外的不確定性，交易雙方誰(shuí)具有應(yīng)對(duì)調(diào)整的權(quán)力就變得非常重要。因此，權(quán)力分配的機(jī)制設(shè)計(jì)或制度安排成為不完全契約理論的重心，其對(duì)市場(chǎng)治理極為重要，因?yàn)椴煌耆跫s會(huì)導(dǎo)致交易的不確定風(fēng)險(xiǎn)，從而造成投資不足，市場(chǎng)受限。經(jīng)濟(jì)學(xué)針對(duì)這個(gè)問題，進(jìn)行了大量細(xì)致的討論，在理論和技術(shù)層面，比如法律干預(yù)、賠償機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、履約機(jī)制等，分析不完全契約的應(yīng)對(duì)問題。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，組織也是一種合約。但組織與一般的市場(chǎng)交易不同，組織是一種合約束，即多個(gè)合約的集合。既然是合約，那組織內(nèi)也面臨剩余領(lǐng)域控制權(quán)的問題，只是市場(chǎng)側(cè)重于資產(chǎn)，而組織的剩余控制權(quán)側(cè)重于人力資源。通常在企業(yè)組織中，管理者擁有剩余權(quán)力，可以對(duì)員工進(jìn)行工作安排而不必每次都與其協(xié)商簽訂契約。也有其他的剩余權(quán)分配形式，比如合伙人制度下，參與者能夠?qū)σ话闶马?xiàng)外的重要事務(wù)提供決策建議，分享一部分剩余控制權(quán)。另外，剩余控制權(quán)也存在正式控制權(quán)和實(shí)質(zhì)控制權(quán)的差異，比如，阿基翁(Aghion)和蒂羅爾(Tirole)討論了實(shí)質(zhì)權(quán)威的問題，認(rèn)為在某些情形下，代理方會(huì)產(chǎn)生超出正式制度之外的剩余控制權(quán)，這些情形包括信息模糊、管理幅度過(guò)大、決策時(shí)間緊急等。因此，組織運(yùn)行問題就與剩余控制權(quán)密切相關(guān)，不同的剩余控制權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同的組織模式，并影響著組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基于不完全契約的視角，雖然剩余控制權(quán)為組織研究提供了重要的分析線索，但既有的分析多關(guān)注市場(chǎng)組織，這是因?yàn)槭袌?chǎng)組織更具有合約屬性，理論遷移相對(duì)自然。而且，對(duì)組織內(nèi)部控制權(quán)的研究，更多關(guān)注雇主與雇員的關(guān)系，側(cè)重于個(gè)體層面，而很少分析組織內(nèi)部的層級(jí)、部門間的關(guān)系，從而忽視了組織的結(jié)構(gòu)性要素。周雪光、練宏所提出的剩余“控制權(quán)”理論，淵源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論，在兩個(gè)方面作出了重要推進(jìn)：將研究對(duì)象提升到組織結(jié)構(gòu)性的分析；重在解釋政府組織。因?yàn)檎亩嗄繕?biāo)性，其委托代理關(guān)系更為復(fù)雜，所以具有解釋力的理論建構(gòu)難度也相對(duì)較大。而剩余控制權(quán)的理論，把不完全契約的視角系統(tǒng)進(jìn)行了拓展，將其運(yùn)用于政府組織的分析，這具有學(xué)術(shù)開創(chuàng)性。

“控制權(quán)”理論的解釋框架

經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約研究，側(cè)重雙方的博弈過(guò)程以及第三方介入的機(jī)制。而在政府組織的研究中，平等交易的雙方變成了上下級(jí)的組織關(guān)系，同時(shí)第三方介入機(jī)制缺失，所以理論的解釋對(duì)象是層級(jí)關(guān)系。在政府組織中，上級(jí)是委托方，下級(jí)作為代理方實(shí)現(xiàn)上級(jí)的行政意圖，還可能出現(xiàn)中間層級(jí)的管理方，所以權(quán)力的分配比市場(chǎng)交易主體更為復(fù)雜。周雪光、練宏所發(fā)展的“控制權(quán)”理論，就將剩余控制權(quán)分解為三個(gè)組織要素：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)。目標(biāo)設(shè)定權(quán)，即組織內(nèi)部設(shè)定目標(biāo)任務(wù)的機(jī)制。目標(biāo)可以是上級(jí)設(shè)定，也可以是下級(jí)自主或雙方協(xié)商設(shè)定。當(dāng)然，也存在更為復(fù)雜的形態(tài)，比如上級(jí)設(shè)定形式目標(biāo)，而下級(jí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)變通。檢查驗(yàn)收權(quán)，即在目標(biāo)設(shè)定權(quán)的基礎(chǔ)上，檢查驗(yàn)收契約完成情況。檢查驗(yàn)收權(quán)是對(duì)任務(wù)成效的判定，可能是委托方自己行使檢查驗(yàn)收權(quán)，但也可能將這一控制權(quán)下放給管理方或代理方。激勵(lì)分配權(quán)涉及任務(wù)的實(shí)施過(guò)程，因素較為復(fù)雜，也是“控制權(quán)”理論的難點(diǎn)和問題所在。激勵(lì)分配包括激勵(lì)設(shè)置以及考核、獎(jiǎng)懲其表現(xiàn)的權(quán)力，可以是委托方設(shè)定，也可以是下級(jí)自行組織。

將政府內(nèi)部的委托代理關(guān)系，提煉為目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收、激勵(lì)分配三個(gè)維度，展現(xiàn)了科層組織內(nèi)部委托代理關(guān)系的復(fù)雜性。理論上，三個(gè)維度的權(quán)力都可以由委托方或管理方/代理方掌控，所以至少有八種基本的治理模式。但三個(gè)維度之間也存在制約關(guān)系，比如不大可能出現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定權(quán)在下級(jí)，但檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配權(quán)在上級(jí)的情形，因?yàn)槟繕?biāo)都由下級(jí)自主設(shè)定了，上級(jí)再把控組織實(shí)施和考核驗(yàn)收的權(quán)力，沒有實(shí)際意義。因此，與現(xiàn)實(shí)的政府組織方式有實(shí)質(zhì)對(duì)應(yīng)關(guān)系的形式，主要為四種：高度關(guān)聯(lián)型、發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型、聯(lián)邦制。在高度關(guān)聯(lián)型中，三個(gè)維度的權(quán)力都由委托方掌控，下級(jí)政府只按規(guī)則行事，呈現(xiàn)直控式的特征。在發(fā)包制中，上級(jí)主要掌控目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，但激勵(lì)分配權(quán)主要由下級(jí)把控，管理方和執(zhí)行方擁有較大的自由空間。在松散關(guān)聯(lián)型中，委托方對(duì)于目標(biāo)來(lái)說(shuō)是模糊設(shè)定角色，政府間的組織關(guān)系呈現(xiàn)出弱連接的狀態(tài)。而聯(lián)邦制則更為松散，幾乎所有的權(quán)力都在代理方，上級(jí)只是名義上存在管理，但實(shí)質(zhì)上并不干涉。這四種治理模式是一種理想型的概括，并非截然劃分，并存在較多的交叉性?！翱刂茩?quán)”理論不僅提供了區(qū)分四種治理模式的概念界定，而且判定了四種治理模式的存在與轉(zhuǎn)化條件。某些工作任務(wù)呈現(xiàn)委托方控制權(quán)由弱到強(qiáng)的變化，也帶來(lái)了治理模式的轉(zhuǎn)變。比如，改革開放初期，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)很大，不僅可以與上級(jí)協(xié)商確定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且在考核驗(yàn)收方面，其實(shí)質(zhì)話語(yǔ)權(quán)也較大。同時(shí)，地方政府還能夠自主影響金融、國(guó)資、財(cái)稅、國(guó)土等體系以發(fā)展本地工商業(yè)，形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的格局，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的松散關(guān)聯(lián)特征。但是，隨著改革開放進(jìn)程的深入，上級(jí)逐漸收攏了目標(biāo)設(shè)定和檢查驗(yàn)收的權(quán)力，對(duì)GDP增長(zhǎng)、固定投資、工業(yè)增加值等核心指標(biāo)實(shí)施越來(lái)越多的管理，地方僅在激勵(lì)分配權(quán)的層面保留較大空間。這時(shí)候的治理模式，更接近于發(fā)包制。近年來(lái)，中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的規(guī)范性進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)國(guó)土、金融、財(cái)稅等關(guān)鍵要素統(tǒng)一調(diào)控，經(jīng)濟(jì)工作有轉(zhuǎn)化為高度關(guān)聯(lián)型的趨勢(shì)。因此，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明顯呈現(xiàn)了治理模式由松散到高度關(guān)聯(lián)的演變形態(tài)，這從“控制權(quán)”理論的三個(gè)維度可以進(jìn)行理論判定。與此相對(duì)，某些工作也存在從高度關(guān)聯(lián)到松散的轉(zhuǎn)變。比如，計(jì)劃生育，在20世紀(jì)八九十年代采用運(yùn)動(dòng)式治理的方式，上級(jí)對(duì)計(jì)劃生育的目標(biāo)與監(jiān)管都嚴(yán)格設(shè)定，而且配備了一票否決這樣的高強(qiáng)度驗(yàn)收體系，有很明顯的高度關(guān)聯(lián)特征。但近年來(lái)，隨著人口政策的調(diào)整，該項(xiàng)工作表現(xiàn)出松散關(guān)聯(lián)的特征。上述兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)實(shí)例說(shuō)明，“控制權(quán)”理論的分析架構(gòu)，能夠通過(guò)對(duì)關(guān)鍵要素的判定，分析不同治理實(shí)踐的理論定位。

“控制權(quán)”理論的研究應(yīng)用

基于具有分析力的學(xué)術(shù)邏輯，“控制權(quán)”理論的提出對(duì)政府治理的相關(guān)研究產(chǎn)生了諸多影響，其主要的貢獻(xiàn)在于為研究政府組織、政府行為提供了中層分析框架，能夠?qū)Χ鄻有缘恼卫砟Ｊ郊捌渥冞w進(jìn)行解釋。在近年來(lái)的學(xué)術(shù)發(fā)展中，這方面的研究應(yīng)用主要體現(xiàn)在三大方面：科層組織結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行機(jī)制、項(xiàng)目制研究。

(一)科層組織結(jié)構(gòu)

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)于中國(guó)政府組織的研究逐步深入，這種深入最核心的體現(xiàn)是相關(guān)研究從籠統(tǒng)性的觀察轉(zhuǎn)向具體性的分析。長(zhǎng)期以來(lái)，描繪中國(guó)政府組織的學(xué)術(shù)圖景都比較籠統(tǒng)，比如集權(quán)型組織、碎片化權(quán)威、M型組織等，似乎能用一個(gè)理論模型來(lái)概括整個(gè)中國(guó)科層體系的樣態(tài)。隨著研究的積累，學(xué)界逐漸意識(shí)到中國(guó)的政府組織具有很大的復(fù)雜性，組織特征極為多樣。在縱向?qū)用?，從中央到省市縣鄉(xiāng)村，各個(gè)層級(jí)的組織方式都存在較大的差異；在橫向?qū)用妫鱾€(gè)條線部門也各具特色，有垂管部門、半垂管部門、地方部門等。而且，空間和時(shí)間的差異也非常明顯，同樣的政府單位，在不同的地區(qū)、不同的時(shí)間，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式都可能發(fā)生巨大的變化。所以，學(xué)者的共識(shí)是，難以用一個(gè)概括性的模式來(lái)分析整個(gè)中國(guó)政府的組織結(jié)構(gòu)，需要揭示不同的組織類型，延展到具體、深入的分析范式當(dāng)中。因此，近年來(lái)，各類政府組織研究的經(jīng)驗(yàn)積累顯著增長(zhǎng)，對(duì)不同層級(jí)、不同部門都有越來(lái)越多的觀察，經(jīng)驗(yàn)研究的豐富性不斷提升。

但是，這種研究趨勢(shì)也帶來(lái)一個(gè)問題：經(jīng)驗(yàn)的積累不一定帶來(lái)知識(shí)的增長(zhǎng)，研究數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了學(xué)術(shù)邊際效用的降低。比如，基層政府研究因?yàn)檎{(diào)研門檻較低，學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn)最為豐富，有的學(xué)者看到基層政府的壓力型運(yùn)行，而有的學(xué)者看到基層政府的“選擇性執(zhí)行”；有的看到基層政府懸浮于社會(huì)，有的又認(rèn)為基層政府介入過(guò)多。這些不同的經(jīng)驗(yàn)研究，造成越來(lái)越多的爭(zhēng)論。因?yàn)橹袊?guó)政府組織的復(fù)雜性，必然出現(xiàn)大量矛盾性的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，而這些經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)需要更有包容性的理論框架予以把握，否則會(huì)造成研究領(lǐng)域不斷內(nèi)卷化。在這樣一種學(xué)術(shù)需求中，“控制權(quán)”理論具有突出的意義。

“控制權(quán)”理論，借助經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的分析，提煉出對(duì)政府組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析要素。在“控制權(quán)”理論看來(lái)，目標(biāo)設(shè)置、激勵(lì)分配、考核驗(yàn)收三個(gè)重要的組織要素的不同分配方式，必然形成不同的組織類型。這無(wú)論是對(duì)層級(jí)政府，還是對(duì)條線部門，都具有分析力。在對(duì)層級(jí)政府的研究中，借用“控制權(quán)”理論，有研究發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)的政府間關(guān)系有差異性。比如，從目標(biāo)設(shè)置的維度來(lái)看，中央與省之間沒有明確的目標(biāo)設(shè)定關(guān)系，但省與市之間就有較為明確的委托目標(biāo)，而市與縣之間的目標(biāo)則非常具體。由此可以看到，從省到市再到縣，政府組織的自主性空間出現(xiàn)了層級(jí)壓縮。層級(jí)間的控制權(quán)配置也影響了組織創(chuàng)新能力，控制權(quán)上收會(huì)導(dǎo)致政府的注意力與信息反饋窄化，創(chuàng)新能力減弱。有的研究觀察了條線系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，有的部門上級(jí)對(duì)下級(jí)有較強(qiáng)的目標(biāo)設(shè)置與考核驗(yàn)收的權(quán)力，具有直控式的組織特征；而有的則非常松散，上級(jí)對(duì)下級(jí)沒有制約力?？茖芋w系條塊間的復(fù)合關(guān)系，也使得控制權(quán)配置呈現(xiàn)出復(fù)雜結(jié)構(gòu)，比如有學(xué)者觀察到，在精準(zhǔn)扶貧這樣的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)同時(shí)面對(duì)條和塊的雙重控制權(quán)結(jié)構(gòu)，形成“條塊并舉”的組織形態(tài)。組織結(jié)構(gòu)也存在動(dòng)態(tài)的調(diào)整。比如，從縣變成區(qū)，就會(huì)明顯壓縮縣級(jí)政府原有的權(quán)力空間，與市的關(guān)系更趨向于高度關(guān)聯(lián)型。包括最基層的村委會(huì)或居委會(huì)，也在控制權(quán)的調(diào)整中轉(zhuǎn)型。另外，控制權(quán)結(jié)構(gòu)的變化還會(huì)影響干部的激勵(lì)體系。有學(xué)者在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核體系中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)設(shè)置和檢查驗(yàn)收權(quán)的“脫嵌”，讓縣級(jí)部門能實(shí)施更強(qiáng)的獎(jiǎng)懲考核體系，解決“懶政”問題。

總之，“控制權(quán)”理論能夠通過(guò)對(duì)組織要素的考察，對(duì)不同的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象進(jìn)行類型定位，并且考察其動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。借助“控制權(quán)”理論，政府組織的經(jīng)驗(yàn)研究具有了一定學(xué)術(shù)對(duì)話的線索和理論構(gòu)建的基礎(chǔ)，對(duì)不同的現(xiàn)象能夠做對(duì)比性的探討。韋伯提出社會(huì)科學(xué)需要兼顧理論的普遍性與歷史經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性，“理想類型”是一個(gè)中介的分析范式。對(duì)于理解政府組織，“控制權(quán)”理論的框架構(gòu)建在某種意義上就扮演著“理想類型”的學(xué)術(shù)角色，雖然還有不完善之處，但其啟發(fā)和指引的意義，在近年來(lái)的學(xué)術(shù)研究中較為顯著。

(二)政策執(zhí)行研究

政策執(zhí)行領(lǐng)域一直存在許多矛盾性的現(xiàn)象，因此成為研究政府治理問題的焦點(diǎn)。比如，有的研究提出，在“碎片化權(quán)威”的治理結(jié)構(gòu)下，中央的政令難以有效在地方推行，政策執(zhí)行出現(xiàn)“梗阻”問題；而有的研究則觀察到不同的側(cè)面，通過(guò)“錦標(biāo)賽”體制、“運(yùn)動(dòng)式治理”等方式，上級(jí)的政策不僅能讓下級(jí)執(zhí)行，甚至出現(xiàn)執(zhí)行過(guò)度的問題。對(duì)于這些矛盾性的現(xiàn)象，以往的研究多是進(jìn)行具體性的解釋，缺乏更具有包容性的統(tǒng)一解釋框架。而“控制權(quán)”理論嘗試在這個(gè)方面做出努力，對(duì)政策執(zhí)行問題有一個(gè)更合適的解釋機(jī)制。

“控制權(quán)”理論對(duì)政策執(zhí)行問題研究有兩方面的推進(jìn)：政策執(zhí)行模式的類型差異、政策執(zhí)行中的政府行為。首先，在政策執(zhí)行模式的理解上，“控制權(quán)”理論為類型化的研究提供了中層分析框架。既有的經(jīng)驗(yàn)研究觀察到，政策執(zhí)行的方式非常多樣，如自上而下、下級(jí)自主、嚴(yán)格執(zhí)行、松散管理等。如何對(duì)這些多樣化的政策執(zhí)行方式進(jìn)行學(xué)術(shù)考察？“控制權(quán)”理論將政策執(zhí)行方式與政府組織結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起，根據(jù)組織結(jié)構(gòu)來(lái)分析政策執(zhí)行機(jī)制。比如，在“控制權(quán)”理論看來(lái)，在高度關(guān)聯(lián)的組織方式中，為了有效實(shí)現(xiàn)自上而下的目標(biāo)導(dǎo)向，常常采用運(yùn)動(dòng)式治理的方式來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行，這在環(huán)境整治等重要工作中表現(xiàn)明顯。如果采用承包式的組織形式，政策執(zhí)行的機(jī)制會(huì)出現(xiàn)較大的調(diào)整，上級(jí)僅僅關(guān)注政策目標(biāo)的效果而忽略中間過(guò)程，政策執(zhí)行具有“發(fā)包式”特征。有學(xué)者觀察到，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的政策，大量出現(xiàn)“發(fā)包式”的執(zhí)行機(jī)制，政策的實(shí)際過(guò)程帶有極強(qiáng)的地方特征。還有學(xué)者揭示了某些政策執(zhí)行僅僅是象征式的，上級(jí)只關(guān)注抽象目標(biāo)而不考察實(shí)際成效。而這也符合“控制權(quán)”理論的預(yù)設(shè)，在松散關(guān)聯(lián)式的組織結(jié)構(gòu)下，政策執(zhí)行更偏向象征方式。因此，通過(guò)組織形式的考察，“控制權(quán)”理論能夠?qū)O具復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象納入理論類型當(dāng)中。同時(shí)，不同政策執(zhí)行方式的成效也被重點(diǎn)討論。比如，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，正是因?yàn)槲蟹降氖Ｓ嗫刂茩?quán)過(guò)多，基層體育組織才與民眾需求脫節(jié)，只有下放控制權(quán)才能提升文體類公共服務(wù)的有效性。胡悅晗以高考閱卷為分析對(duì)象，認(rèn)為控制權(quán)三要素的分置，會(huì)使得實(shí)際執(zhí)行方的裁量權(quán)增加，導(dǎo)致高考判分的標(biāo)準(zhǔn)從精準(zhǔn)給分變成相近給分，從而有利于提升閱卷人(執(zhí)行方)的判卷效率。

其次，“控制權(quán)”理論分析了政策執(zhí)行過(guò)程中政府行為的復(fù)雜性。在“控制權(quán)”理論看來(lái)，政策執(zhí)行者分為委托方、管理方、執(zhí)行方三種角色。三種角色可能具有不同的權(quán)責(zé)，同時(shí)也有不同的行為機(jī)制。比如，在運(yùn)動(dòng)式治理的政策執(zhí)行模式下，管理方和執(zhí)行方不具有控制權(quán)，主動(dòng)性弱化。因此，運(yùn)動(dòng)式的政策執(zhí)行方式雖然能收一時(shí)之效，但因?yàn)橹虚g層和執(zhí)行層的激勵(lì)弱化，政策執(zhí)行難以持續(xù)開展。所以現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，運(yùn)動(dòng)式的政策執(zhí)行模式雖然短期內(nèi)成效顯著，但長(zhǎng)期來(lái)看必然面臨轉(zhuǎn)型的問題。比如，有的研究以海岸線環(huán)境整治為例，觀察到在直控式的組織方式下政策執(zhí)行成效并不好，只有賦權(quán)給管理方，才能形成長(zhǎng)效的激勵(lì)。在發(fā)包式的政策執(zhí)行模式下，管理方的行為方式具有較大的差異。在發(fā)包體系下，管理方承擔(dān)了激勵(lì)分配的責(zé)任，具有雙重角色：一方面執(zhí)行委托方的任務(wù)，另一方面也監(jiān)管執(zhí)行方。這種雙重性帶來(lái)了政府行為的復(fù)雜性。有研究看到，地方政府在政策的檢查驗(yàn)收中常常具有多重身份，某些情境下是給下級(jí)制造壓力，嚴(yán)格要求下級(jí)完成任務(wù)；而有時(shí)候又是與下級(jí)合作，即上下級(jí)聯(lián)合采取彈性方式完成任務(wù)。為什么會(huì)有這樣的行為邏輯？“控制權(quán)”理論分析認(rèn)為，管理方因?yàn)樨?fù)責(zé)組織實(shí)施，有動(dòng)力要求下級(jí)完成政策目標(biāo)；但同時(shí)，又沒有目標(biāo)設(shè)置權(quán)，所以只是關(guān)心是否能完成任務(wù)。因此，管理方在政策執(zhí)行中的角色會(huì)直接影響政策的執(zhí)行邏輯。比如，劉興花將“控制權(quán)”理論應(yīng)用于城市化的研究，發(fā)現(xiàn)省市級(jí)政府作為管理方，在執(zhí)行中央城市化政策的時(shí)候，因?yàn)橛休^大的激勵(lì)分配權(quán)而掌握了實(shí)質(zhì)權(quán)威，在自身利益導(dǎo)向下制造“偽城市化”的政策效果。與此相似，在農(nóng)村治理領(lǐng)域，李漢卿研究發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村振興的政策實(shí)施中，出現(xiàn)了分利秩序、政權(quán)合法性下降等治理內(nèi)卷化問題，其原因在于中央政府作為委托方?jīng)]有實(shí)質(zhì)性掌控控制權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，地方大量出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，都與控制權(quán)的配置失當(dāng)有關(guān)，實(shí)質(zhì)權(quán)威背離了制度權(quán)威。

因此，“控制權(quán)”理論揭示了以往所觀察到的各種復(fù)雜的政策執(zhí)行方式，表面看似矛盾，但其背后都有一套共通的政府行為邏輯，可以用一套理論來(lái)統(tǒng)一解釋，這是學(xué)術(shù)理論的重要提升。

(三)項(xiàng)目制研究

項(xiàng)目制是政府治理的核心主題之一，關(guān)系到國(guó)家治理的財(cái)政分配以及政府運(yùn)行體系。對(duì)于項(xiàng)目制的研究，近年來(lái)成果頗豐，影響漸隆。首先，在所涉領(lǐng)域方面，既有研究揭示了項(xiàng)目制在公共治理中的各大領(lǐng)域都有涉及。以財(cái)政分配體系為核心，項(xiàng)目制在教育、環(huán)保、文化、扶貧、社會(huì)治理等層面都發(fā)揮作用，涵蓋了政府行為中的主要領(lǐng)域，而且涉及面日益擴(kuò)展；其次，項(xiàng)目制提升了自上而下的部門動(dòng)員力和對(duì)基層的控制力，形成了一套制度化、技術(shù)化的項(xiàng)目管理流程，重構(gòu)了基層政府的運(yùn)作模式，使其從常規(guī)運(yùn)行變成了圍繞項(xiàng)目運(yùn)行。同時(shí)，這也帶來(lái)了項(xiàng)目資源脫離地方實(shí)際的問題，拉大了不同地方資源分配差距。總之，項(xiàng)目制涉及面廣、影響程度深，是探討當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理問題必須討論的核心議題。

但是，項(xiàng)目制研究在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，也面臨著學(xué)術(shù)瓶頸。比如，一個(gè)非常核心的缺陷是項(xiàng)目制概念混亂，解釋力薄弱，甚至?xí)`導(dǎo)對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知。在經(jīng)驗(yàn)層面，各種政府工作都冠以項(xiàng)目之名，造成項(xiàng)目滿天飛的局面，經(jīng)驗(yàn)名稱與學(xué)術(shù)概念混淆。因此，要研究項(xiàng)目制，分析項(xiàng)目制在國(guó)家治理中的作用，首要的工作就是厘清項(xiàng)目制的內(nèi)涵與外延。具體而言，就是搞清楚項(xiàng)目制的運(yùn)作特點(diǎn)和表現(xiàn)形式?！翱刂茩?quán)”理論能夠?qū)?xiàng)目制進(jìn)行類型化研究?？刂茩?quán)三要素的切入為剖析項(xiàng)目制的分析要點(diǎn)提供了基礎(chǔ)。

項(xiàng)目的具體組織形式雖然多樣化，但目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收、激勵(lì)分配始終是其核心，不同的組合形成了不同的項(xiàng)目開展機(jī)制：(1)委托方將目標(biāo)、驗(yàn)收、激勵(lì)權(quán)都直接掌控，形成直控式的項(xiàng)目組織模式；(2)委托方掌控目標(biāo)與驗(yàn)收權(quán)，但將激勵(lì)權(quán)部分下放給實(shí)施方，形成“承包式”項(xiàng)目開展模式；(3)委托方設(shè)定目標(biāo)，將驗(yàn)收與激勵(lì)權(quán)下放給承接方，項(xiàng)目變成“托管式”；(4)委托方將控制權(quán)都下放給承接方，形成“自治式”項(xiàng)目開展模式。在不同的組織形式中，項(xiàng)目承接方擁有的權(quán)力差異明顯。這四種類型雖然只是理想類型，但確立了經(jīng)驗(yàn)性的區(qū)分維度，這無(wú)疑給紛繁復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象確立了認(rèn)知經(jīng)緯。沿此路線，很多項(xiàng)目制的研究發(fā)現(xiàn)，不同的控制權(quán)方式對(duì)項(xiàng)目制的后果帶來(lái)了明顯差異。比如，在社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域，控制權(quán)在基層的項(xiàng)目，對(duì)城市社會(huì)力量的培育能夠起到更好的促進(jìn)作用；在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，社工組織分享項(xiàng)目控制權(quán)，有利于專業(yè)性的發(fā)揮。農(nóng)村領(lǐng)域的項(xiàng)目也有類似的問題。有研究發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府作為委托方的控制權(quán)過(guò)大，造成了“糧改飼”項(xiàng)目出現(xiàn)資源效率低、農(nóng)戶參與意愿弱等問題；在文化項(xiàng)目中，只有上級(jí)部門與基層共享控制權(quán)，才能破解文化建設(shè)懸浮于鄉(xiāng)村的困境。這些研究的主要觀點(diǎn)，都是認(rèn)為項(xiàng)目制的控制權(quán)與項(xiàng)目的開展效率關(guān)系密切，需要合理設(shè)置控制權(quán)才能提升項(xiàng)目的地方適用度，激發(fā)基層的參與動(dòng)力。

其次，“控制權(quán)”理論還提供了項(xiàng)目制動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換的分析框架。四種典型的項(xiàng)目制類型雖然差異明顯，但并非涇渭分明，在實(shí)踐中存在動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換的可能。“控制權(quán)”理論為分析轉(zhuǎn)換機(jī)制提供了理論潛力。目標(biāo)模糊性、承包方自由裁量權(quán)、項(xiàng)目制中的“雙邊關(guān)系”、委托方的注意力分配這四大要素為解釋項(xiàng)目類型轉(zhuǎn)換搭建了初步的分析框架。比如，直控式雖然最有利于項(xiàng)目發(fā)包方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但需要上級(jí)部門有足夠的注意力管控項(xiàng)目流程，而且項(xiàng)目目標(biāo)清晰，結(jié)果可測(cè)。大部分項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)直控式的管理，而會(huì)根據(jù)不同的要素組合選擇不同的組織形式。即使是同一個(gè)項(xiàng)目，在運(yùn)行過(guò)程中也可能遭遇困境，導(dǎo)致組織形式演變。比如婦女小額貸款項(xiàng)目，因?yàn)樯舷录?jí)政府間的“雙邊關(guān)系”，下級(jí)倒逼上級(jí)部門改變項(xiàng)目方案，讓項(xiàng)目從直控式變成了承包式。因此，剩余“控制權(quán)”理論不僅提供了類型化的分析框架，還揭示了不同類型的邊界條件，為考察其動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換準(zhǔn)備了理論要點(diǎn)，成為項(xiàng)目制后續(xù)研究的理論橋梁。

總之，在政府治理領(lǐng)域，“控制權(quán)”理論帶來(lái)了重要的學(xué)術(shù)提升。借助經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，“控制權(quán)”理論提煉出了目標(biāo)設(shè)置、檢查驗(yàn)收、組織激勵(lì)三個(gè)關(guān)鍵要素，用于考察多樣化的政府治理機(jī)制。在政府組織結(jié)構(gòu)的主題中，“控制權(quán)”理論聚焦于組織權(quán)力的分配，將組織形態(tài)類型化，為具體的經(jīng)驗(yàn)分析提供了“理想類型”的解釋框架；在政策執(zhí)行研究中，“控制權(quán)”理論分析了不同層級(jí)政府的角色模式，為各種具有張力性的政策執(zhí)行機(jī)制提供了統(tǒng)一的解釋命題；在新近的項(xiàng)目制研究領(lǐng)域，“控制權(quán)”理論提供了項(xiàng)目制類型、項(xiàng)目制運(yùn)行方式的中層學(xué)術(shù)框架。這些學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，都使得政府治理的研究有了很大的推進(jìn)，能夠從單純的經(jīng)驗(yàn)積累增進(jìn)為學(xué)術(shù)知識(shí)建構(gòu)。通過(guò)這些研究，“控制權(quán)”理論在政府治理中的重要意義被廣泛關(guān)注。大多數(shù)研究的共識(shí)是，只有合理設(shè)置控制權(quán)，才能形成有效的政府治理體系，否則就會(huì)造成基層僵化的問題。

但是，在對(duì)“控制權(quán)”理論的運(yùn)用上，現(xiàn)有的研究還存在觀點(diǎn)分歧，理論深入性也有不足。有的學(xué)者認(rèn)為，在政府治理領(lǐng)域，應(yīng)該控制權(quán)上收，讓委托方有更強(qiáng)的權(quán)力，這樣才能提升治理成效；而有的觀點(diǎn)則相反，認(rèn)為應(yīng)該下放控制權(quán)，或者共享控制權(quán)，這樣才能有更好的治理成效。還有學(xué)者鮮明提出，只有控制地方政府的“控制權(quán)”，嚴(yán)格監(jiān)管，才能解決避責(zé)、懶政等問題?？刂茩?quán)分配與政府治理成效的關(guān)系到底如何，是否存在不同的邊界條件？現(xiàn)有研究未進(jìn)行深入的探討，存在“自說(shuō)自話”的現(xiàn)象。在理論運(yùn)用上，現(xiàn)有研究大多數(shù)只在形式層面借用了控制權(quán)的概念，將其運(yùn)用于各種差異極大的案例的分析，雖然拓展了“控制權(quán)”理論的分析范圍，但對(duì)概念的內(nèi)涵、經(jīng)驗(yàn)適用度，都沒有太深入的討論。這些研究不足，將是今后在“控制權(quán)”理論研究中需要深入思考的問題。

權(quán)責(zé)非均衡問題：控制權(quán)的理論不足

“控制權(quán)”理論為政府研究提供了重要的理論貢獻(xiàn)，在大量經(jīng)驗(yàn)研究中也得到了廣泛應(yīng)用。但是，該理論對(duì)研究中國(guó)政府治理是否具有完整的解釋力，還有值得討論之處。

自20世紀(jì)中期以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)在社會(huì)科學(xué)中的影響力快速擴(kuò)大，其分析視角也為其他領(lǐng)域的研究提供了重要啟發(fā)，以至于出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”的說(shuō)法。在組織研究領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架同樣得到了廣泛應(yīng)用。組織與市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的分析中具有相通性，都是以合約為載體的互動(dòng)形式。因?yàn)樾抡谓?jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的發(fā)展，政府組織研究也越來(lái)越多采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式。雖然其學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)有目共睹，但經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的解釋力在政府研究中也存在值得討論之處。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，無(wú)論其分析對(duì)象如何，其基本的視角都是關(guān)注均衡交易，即成本與收益的匹配。成本與收益的匹配不一定在一次交易中即時(shí)完成，但一定是在可預(yù)期的交易過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。比如，在博弈論中，如果預(yù)期雙方有多次博弈，則某方可以接受單次博弈受損，但能夠在后續(xù)博弈中謀求平衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角以理性人作為社會(huì)行動(dòng)的邏輯基礎(chǔ)，在理性人的行為導(dǎo)向中，如果成本與收益不匹配就會(huì)退出交易體系。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角下，組織運(yùn)行同樣以合約為基礎(chǔ)。合約作為社會(huì)互動(dòng)的一種形式，在市場(chǎng)中的表現(xiàn)是成本與收益的匹配；在組織中，合約性的互動(dòng)以權(quán)責(zé)匹配為基礎(chǔ)。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)學(xué)視角下，非均衡的合約無(wú)法穩(wěn)定執(zhí)行，某一方因?yàn)閮羰找鏋樨?fù)(責(zé)任大于權(quán)利)必然要退出。比如，在委托代理的邏輯下，如果采用發(fā)包式的組織關(guān)系，承包方有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任，必然應(yīng)該有更高的收益權(quán)，否則合約難以為繼(對(duì)于委托方而言也是如此)。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的組織研究，暗含了行動(dòng)者權(quán)責(zé)均衡的理論結(jié)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角中的行動(dòng)者，具有獨(dú)立決斷的能力(雖然是有限理性)，所以行動(dòng)導(dǎo)向是均衡交易。但如果加入其他學(xué)科的視角，比如社會(huì)學(xué)、政治學(xué)，社會(huì)行動(dòng)的類型就會(huì)變得較為復(fù)雜(比如，在韋伯對(duì)社會(huì)行動(dòng)的分類中，只有工具理性才追求手段-目的的均衡交易，價(jià)值理性、傳統(tǒng)、情感行動(dòng)并不以均衡交易為基礎(chǔ)，不一定有直接的收益目標(biāo))。在多科學(xué)的視角中，社會(huì)行動(dòng)嵌入社會(huì)、文化、政治環(huán)境中。如果考慮嵌入性問題，則組織內(nèi)的行動(dòng)主體并非直接以均衡交易為行為基礎(chǔ)。均衡的實(shí)現(xiàn)具有復(fù)雜性，社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)之間存在多維度的轉(zhuǎn)換。而且，對(duì)均衡的追求也不一定是行動(dòng)者所直接預(yù)期的，而是通過(guò)傳統(tǒng)、制度這樣的社會(huì)紐帶實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)現(xiàn)的方式不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)。因此，考慮到社會(huì)、政治結(jié)構(gòu)對(duì)組織運(yùn)行的影響，組織中行動(dòng)者的權(quán)力與責(zé)任的配置可能是非均衡的，而且他們的行動(dòng)導(dǎo)向也不一定追求成本收益(權(quán)責(zé))的平衡。在這樣一種情形下，政府治理與市場(chǎng)治理的行為邏輯就會(huì)具有非常大的差異。在官僚體系中，因?yàn)橐劳杏谡涡越Y(jié)構(gòu)，有大量的組織關(guān)系都是以權(quán)責(zé)非均衡的方式存在的。政府組織中的行動(dòng)主體并不像市場(chǎng)主體有隨意退出的權(quán)力，這使得大量的非均衡狀態(tài)穩(wěn)定存在，甚至形成組織“文化”。

在政府組織中，權(quán)力主要包括目標(biāo)設(shè)置、檢查考核、組織實(shí)施等方面，這已在“控制權(quán)”理論中做了概括分析。而組織責(zé)任主要包括資源配備與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，并不一定會(huì)與控制權(quán)相匹配。比如，委托方可以設(shè)置目標(biāo)，但不一定配備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的資源，提供資源的責(zé)任可能是委托方，也可能是下級(jí)。同樣，在高度關(guān)聯(lián)型組織中，激勵(lì)分配權(quán)在委托方，但風(fēng)險(xiǎn)可能并不一定由委托方本身承擔(dān)，可以通過(guò)正式或非正式的方式下放，而責(zé)任下移正是地方政府規(guī)避壓力、尋求變通的一種常見手段。權(quán)責(zé)之間的非均衡性，雖在市場(chǎng)組織中難以維系，但在政府組織中卻很常見，而且恰恰是中國(guó)政府治理形態(tài)多樣化的來(lái)源。因此，很多重要的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，也必須從這種非均衡性來(lái)考察。以下，本文通過(guò)兩個(gè)政府治理中非常重要的主題予以說(shuō)明。

(一)“壓力型體制”現(xiàn)象

關(guān)于當(dāng)代中國(guó)政府體系運(yùn)行的研究，“壓力型體制”是得到廣泛認(rèn)可的學(xué)術(shù)概念，生動(dòng)恰當(dāng)?shù)孛枋隽苏卫淼暮诵奶卣?。在“壓力型體制”的理論看來(lái)，中國(guó)政府存在著層層加壓的運(yùn)行邏輯，治理任務(wù)在自上而下的層級(jí)傳導(dǎo)中，會(huì)被不斷加碼?！皦毫π腕w制”的具體表現(xiàn)是一套嚴(yán)格的目標(biāo)管理責(zé)任制，通過(guò)設(shè)定基礎(chǔ)目標(biāo)、動(dòng)態(tài)目標(biāo)、一票否決等指標(biāo)，對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生行政壓力。那么，這樣一種重要的政府治理模式，“控制權(quán)”理論是否能夠予以很好的解釋呢？本文認(rèn)為，“控制權(quán)”理論的解釋力較為有限，承包式、松散關(guān)聯(lián)式、聯(lián)邦式三種治理模式顯然不能產(chǎn)生“壓力”。緊密關(guān)聯(lián)型/直控式治理模式也難以導(dǎo)致“壓力型體制”，因?yàn)樯霞?jí)掌控了所有的權(quán)力，下級(jí)只是“雇員”，也就是按照上級(jí)指揮辦事，是一種弱激勵(lì)的管理體系。要解釋“壓力型體制”，需要考慮組織中權(quán)責(zé)配置的不對(duì)稱問題。委托方在設(shè)置目標(biāo)后，并沒有配備相應(yīng)的資源，這是“壓力型體制”產(chǎn)生的根源，無(wú)論是直控式，還是承包式，都有可能出現(xiàn)這種情形。設(shè)想一下，如果基層政府獲得非常充足的行政資源，不管上級(jí)給的任務(wù)再多，那也可以輕松完成，就不會(huì)產(chǎn)生“壓力”。這種現(xiàn)象在很多經(jīng)驗(yàn)研究中都得到揭示。比如，發(fā)展工業(yè)是地方政府的重任之一，是“壓力型體制”的典型表現(xiàn)。而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又采用承包式，上級(jí)只設(shè)定目標(biāo)和進(jìn)行驗(yàn)收，具體過(guò)程基本不過(guò)問。之所以產(chǎn)生壓力，是因?yàn)榈胤秸ǔ]有足夠的資源來(lái)完成上級(jí)設(shè)定的目標(biāo)，因?yàn)榕c工業(yè)發(fā)展相關(guān)的政府性投入、招商引資都帶有不確定性。發(fā)展農(nóng)業(yè)同樣是承包制，但對(duì)地方政府而言，“壓力型體制”并不突顯，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)上級(jí)一般都會(huì)配備與任務(wù)目標(biāo)相應(yīng)的資源，比如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)責(zé)任也有類似的情況，一票否決制對(duì)地方政府構(gòu)成巨大壓力。上級(jí)政府會(huì)設(shè)定詳細(xì)的目標(biāo)和實(shí)施方式，并嚴(yán)格考核。雖然激勵(lì)分配的權(quán)力在上級(jí)，但這個(gè)過(guò)程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)卻是在下級(jí)執(zhí)行方。這常常會(huì)讓基層感覺壓力巨大。如果上級(jí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那基層的壓力顯然就會(huì)小很多。因此，可以看到，只有加入了非均衡權(quán)責(zé)的視角，“控制權(quán)”理論才能更有效地解釋“壓力型體制”這樣重大的政府治理問題。

(二)項(xiàng)目制的復(fù)雜性

項(xiàng)目制之所以產(chǎn)生，就是源于不同層級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，所以需要通過(guò)項(xiàng)目來(lái)轉(zhuǎn)移中央財(cái)政的盈余。但這種資源的轉(zhuǎn)移方式卻具有多樣性。在項(xiàng)目的組織過(guò)程中，設(shè)定了目標(biāo)、檢查考核以及實(shí)施/激勵(lì)的方式，資源配備的職責(zé)仍然存在極大的靈活性，而實(shí)施/激勵(lì)的方式正是項(xiàng)目承接方最關(guān)注的問題。比如，同樣是承包式，委托方給予承包方實(shí)施/激勵(lì)的權(quán)力，但有的項(xiàng)目上級(jí)全額提供資金，而有的項(xiàng)目則是需要下級(jí)配套資金，由此造成項(xiàng)目開展產(chǎn)生重大的差異。比如，筆者研究的婦女小額貸款項(xiàng)目中，在第三階段，雖然項(xiàng)目的目標(biāo)、考核和組織過(guò)程未有明顯變化，但項(xiàng)目承包方需要提供16%的資金配套，導(dǎo)致縣級(jí)政府開展項(xiàng)目的熱情大大降低，項(xiàng)目規(guī)模顯著縮小。狄金華的研究發(fā)現(xiàn)，同樣是地方配套，有的資金要求專項(xiàng)配套，專款專用，而有的配套則可以變通，靈活配套。在此情形下，項(xiàng)目的開展方式及其結(jié)果便會(huì)有明顯不同。因此，資源配備在不同的項(xiàng)目中的方式極為多樣，是決定項(xiàng)目開展機(jī)制及其成效的最核心要素。地方交通建設(shè)也是典型的例子。從20世紀(jì)80年代至今，交通設(shè)施因?yàn)樯婕按罅康牡胤嚼骊P(guān)系，所以其建設(shè)工作一般采用承包制，上級(jí)設(shè)定建設(shè)目標(biāo)并考核驗(yàn)收，而下級(jí)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在20世紀(jì)90年代之前，因?yàn)樨?cái)政資金不足，大量的公路建設(shè)需要地方承擔(dān)配套責(zé)任，土地、人工折價(jià)很低甚至是無(wú)償?shù)?，這導(dǎo)致交通建設(shè)緩慢；但近10年來(lái)，自上而下的資金大量增加，基層政府在交通建設(shè)中很多都不需要配套，積極性很高。所以，山區(qū)公路村村通的建設(shè)項(xiàng)目也能很快推進(jìn)，與20世紀(jì)的緩慢發(fā)展形成鮮明對(duì)比。所以，理解項(xiàng)目制的復(fù)雜性，必須從非均衡權(quán)責(zé)的角度進(jìn)行考慮，不能只考慮控制權(quán)的配置結(jié)構(gòu)。

財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，是當(dāng)代中國(guó)政府治理的核心問題之一，能否很好地解釋這一問題及其帶來(lái)的治理效應(yīng)，是理論研究難點(diǎn)?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)視角的“控制權(quán)”理論對(duì)一般性的政府組織形式解釋力很強(qiáng)，并提供了類型化研究的分析工具。但該理論解釋中國(guó)政府運(yùn)行方式的獨(dú)特性還有不足，需要借鑒更多的學(xué)科視野來(lái)更全面地考察政府組織行為，尤其是復(fù)雜性很強(qiáng)的中國(guó)政府組織行為。

結(jié)論與討論

近年來(lái)，關(guān)于政府組織及其行為的研究數(shù)量不斷增加，但也產(chǎn)生諸多問題。如果只是經(jīng)驗(yàn)性研究的堆積，則極容易造成非學(xué)術(shù)性增長(zhǎng)。所謂非學(xué)術(shù)性，是指研究的增長(zhǎng)主要是因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)現(xiàn)象切合了時(shí)代關(guān)注熱點(diǎn)，吸引了較多的研究資源，出現(xiàn)了主題聚集式增加的現(xiàn)象。但是，這類研究也極容易造成內(nèi)卷化問題，沒有實(shí)質(zhì)性的學(xué)術(shù)提升。其主要表現(xiàn)為：研究主題較為平面化、研究之間關(guān)聯(lián)度低、研究結(jié)論共識(shí)度低三大問題。而這三大問題的共同根源則是中層分析架構(gòu)的缺失，宏觀層面理論認(rèn)識(shí)的稀薄，以及大量相互關(guān)聯(lián)度很低的零散觀點(diǎn)的存在。

而“控制權(quán)”理論則帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)表現(xiàn)在兩個(gè)層面：首先，在理論層面，基于不完全契約視角，“控制權(quán)”理論拓展了分析結(jié)構(gòu)，提煉了目標(biāo)設(shè)置、檢查驗(yàn)收、激勵(lì)分配三個(gè)要素，并從控制權(quán)的配置結(jié)構(gòu)來(lái)考察不同的組織形態(tài)。這種理論拓展將不完全契約視角從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶入組織研究領(lǐng)域，特別是極具復(fù)雜性的政府組織研究中。其次，在中國(guó)政府治理的研究中，“控制權(quán)”理論以其顯著的解釋力形成巨大影響。特別是在政府組織研究、政策執(zhí)行研究、項(xiàng)目制研究的領(lǐng)域中，“控制權(quán)”理論都具有廣泛的應(yīng)用價(jià)值，大量的研究揭示了政府治理不同的控制權(quán)形態(tài)及其對(duì)治理成效的影響。從已有研究可以看到，這種學(xué)術(shù)影響仍然在增長(zhǎng)，不斷有新的研究借助“控制權(quán)”理論視角來(lái)考察政府治理問題。分析要素清晰、邏輯結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、理論包容性強(qiáng)是“控制權(quán)”理論最重要的特點(diǎn)，也是相比于其他理論的優(yōu)勢(shì)。雖然權(quán)威體制理論、財(cái)政聯(lián)邦主義、地方政府法團(tuán)主義等，都能夠解釋中國(guó)政府某些重要的特征，但理論的外延狹窄，解釋不了現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜樣態(tài)。在此意義上，“控制權(quán)”理論具有實(shí)質(zhì)超越性。

同時(shí)也要看到，這些研究工作仍然存在不足。比如，對(duì)“控制權(quán)”理論的借用大多存在形式化的問題，沒有討論“控制權(quán)”理論在不同經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象中的適用度與分析效力。而且，借助“控制權(quán)”理論所形成的研究觀點(diǎn)也存在矛盾，理論的邊界條件需要進(jìn)一步理清。所以，時(shí)至今日，“控制權(quán)”理論的運(yùn)用，存在外延不斷拓展，但內(nèi)在矛盾也越來(lái)越凸顯的特征。同時(shí)，本文也提出，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)均衡交易視角的“控制權(quán)”理論，在一定程度上掩蓋了組織互動(dòng)中的非均衡問題，而這是中國(guó)政府治理的重要特征。比如，在解釋“壓力型體制”、項(xiàng)目制的復(fù)雜性等重要問題時(shí)，“控制權(quán)”理論的解釋存在局限性。這說(shuō)明，研究極具復(fù)雜性的政府組織，需要借鑒更多學(xué)科的視角，才能把握其內(nèi)涵的豐富性。

①周飛舟：《政府行為與中國(guó)社會(huì)發(fā)展——社會(huì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。

②馮猛、艾云、劉世定：《理解政府行為與制度安排——近期中國(guó)政府研究述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究》2018年第5輯。

③周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

④周黎安、王娟：《行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關(guān)治理為例》，載周雪光、劉世定、折曉葉主編《國(guó)家建設(shè)與政府行為》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第97—178頁(yè)。

⑦O. Hart, “Incomplete Contracts and the Theory of the Firm”,JournalofLaw,Economics&Organization, Vol.4, No.1(1988), pp.119-139.

⑧J. Tirole, “Incomplete Contracts: Where Do We Stand?”,Econometrica， Vol.67, No.4(1999),pp.741-781; 楊瑞龍、聶輝華：《不完全契約理論：一個(gè)綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第2期。

⑨O. Hart & J. Moore, “Incomplete Contracts and Ownership：Some New Thoughts”，TheAmericanEconomicReview, Vol.97，No.2(2007), pp.182-186.

⑩陳志俊:《不完全契約理論前沿述評(píng)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2000年第12期。