□ 張青波，童浩文

近年來，為推進(jìn)“放管服”改革、實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，各級(jí)政府或其部門實(shí)施了多樣的行政權(quán)力下放，“下放”一詞也在行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件中被廣泛使用。例如，《自然資源部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定〉的通知》(自然資規(guī)〔2020〕1號(hào))第二項(xiàng)提出：“對(duì)應(yīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)和委托的用地審批權(quán)，將部的用地預(yù)審權(quán)同步下放省級(jí)自然資源主管部門?！毕啾任覈?guó)傳統(tǒng)行政組織法上的授權(quán)、委托概念，實(shí)踐中出現(xiàn)的行政權(quán)力下放構(gòu)成了一種新的現(xiàn)象。那么行政權(quán)力下放在實(shí)踐中的情況如何？它存在哪些問題？如何規(guī)范和改進(jìn)行政權(quán)力下放？本文試圖對(duì)這些問題展開探討。

一、行政權(quán)力下放的實(shí)踐考察

“放管服”改革是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。其中，“放”指“簡(jiǎn)政放權(quán)”，而行政權(quán)力下放便是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的重要方式之一，它旨在為上級(jí)行政機(jī)關(guān)減輕負(fù)擔(dān)、提高行政效率并激發(fā)地方活力。從理論上講，它是行政機(jī)關(guān)遵循國(guó)家權(quán)力干預(yù)輔助性原則的體現(xiàn)，即讓直接影響私人生活的決定優(yōu)先由最接近相關(guān)私人的單位作出[1]。所以，行政權(quán)力下放是將更多權(quán)力交給更貼近公民的下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使，是貫徹行政法高效便民原則的體現(xiàn)。

行政權(quán)力下放的改革自實(shí)施以來在總體上取得了成效，并被不斷推進(jìn)。2021年6月2日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力電視電話會(huì)議上的講話中提出：“‘放管服’改革適應(yīng)了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，順應(yīng)了人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)需要，著眼于培育市場(chǎng)主體、激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力?！?1)參見：中國(guó)政府網(wǎng).http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/02/content_5615018.htm[EB/OL]，2021-06-02/2022-03-31.同年8月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025)》(以下簡(jiǎn)稱《法治綱要》)中提出要“深入推進(jìn)‘放管服’改革”。2022年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中也提到，要“圍繞打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)推進(jìn)‘放管服’改革，對(duì)取消和下放審批事項(xiàng)要同步落實(shí)監(jiān)管責(zé)任和措施”。

學(xué)者將改革中簡(jiǎn)政放權(quán)的方式分為三種：一是放權(quán)給市場(chǎng)主體，二是放權(quán)給社會(huì)組織，三是放權(quán)給地方[2]。其中的第三種方式，涉及本文所關(guān)注的行政權(quán)力下放。不過，在行政機(jī)關(guān)之間的行政權(quán)力下放，既有中央向地方下放權(quán)力，也包括地方的上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)下放權(quán)力。

實(shí)踐中，中央行政機(jī)關(guān)向地方下放行政權(quán)力有三種形態(tài)：一是由國(guó)務(wù)院直接決定將其組成部門的行政權(quán)力下放至地方。如在《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào))中，國(guó)務(wù)院決定將縣級(jí)廣播電臺(tái)節(jié)目設(shè)置范圍審批由廣電總局下放至省級(jí)廣電部門。二是國(guó)務(wù)院的組成部門自行決定將自身的行政權(quán)力下放至地方。如前述自然資規(guī)〔2020〕1號(hào)文件第二項(xiàng)。三是國(guó)務(wù)院將地方政府的行政權(quán)力下放至更下級(jí)的地方政府。如在前述國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào)文中，國(guó)務(wù)院將成品油零售經(jīng)營(yíng)資格審批由省級(jí)商務(wù)部門下放至設(shè)區(qū)的市級(jí)政府指定部門。相比之下，地方行政機(jī)關(guān)向其下級(jí)行政機(jī)關(guān)下放行政權(quán)力也存在三種類型：一是地方政府將其工作部門的行政權(quán)力下放至其下級(jí)。如在2020年《長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于下放市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》(長(zhǎng)沙市人民政府令第131號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)沙市權(quán)力下放文件”)中，長(zhǎng)沙市政府決定將79項(xiàng)行政權(quán)力下放到區(qū)縣(市)和園區(qū)。二是地方政府工作部門決定將自己的行政權(quán)力下放至下級(jí)。如按照《南京市市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于下放廣告發(fā)布登記權(quán)限進(jìn)一步做好優(yōu)化審批服務(wù)和監(jiān)督管理工作的通知》(寧市監(jiān)廣〔2020〕16號(hào))，南京市市場(chǎng)監(jiān)管局將原由市局承擔(dān)的區(qū)級(jí)媒體的廣告發(fā)布登記權(quán)限下放到該媒體所在區(qū)的區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局。三是地方政府將下級(jí)政府的行政權(quán)力下放至更下級(jí)政府機(jī)關(guān)。如“長(zhǎng)沙市權(quán)力下放文件”將區(qū)縣(市)政府10項(xiàng)行政權(quán)力同步下放到園區(qū)。

此外，地方權(quán)力機(jī)關(guān)也頒布過少量涉及行政權(quán)力下放的地方性法規(guī)。在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)中以“下放”為關(guān)鍵詞檢索，截至2022年5月可檢索到四部。其中，除了2015年和2017年發(fā)布的兩份名稱均為《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)下放部分行政審批事項(xiàng)的決定》的文件外，其他地方性法規(guī)均未直接下放具體的權(quán)力，而是只規(guī)定了下放權(quán)力的規(guī)則。例如《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于向中國(guó)(山東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)-上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)下放部分行政權(quán)力事項(xiàng)的決定》規(guī)定了權(quán)力下放的保留事項(xiàng)，《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于向鄭州市洛陽(yáng)市下放部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的決定》(以下簡(jiǎn)稱“河南權(quán)力下放文件”)規(guī)定了權(quán)力下放后是否可以收回等問題。這種行為是一種立法行為而不是行政行為，況且在實(shí)踐中并不常見，因而本文著重關(guān)注行政機(jī)關(guān)決定和實(shí)施的行政權(quán)力下放。

雖然實(shí)踐中已廣泛存在行政權(quán)力下放這一現(xiàn)象，但學(xué)理上對(duì)于行政權(quán)力下放的含義和方式并無明確的界定，實(shí)踐中對(duì)于“下放”一詞的使用也不統(tǒng)一?！昂幽蠙?quán)力下放文件”表述為“通過授權(quán)或委托的方式下放”，“長(zhǎng)沙權(quán)力下放文件”表述為“委托下放”或“直接下放”，而2020年《黑龍江省人民政府關(guān)于取消、下放、委托、屬地化管理一批行政權(quán)力事項(xiàng)的決定》(以下簡(jiǎn)稱“黑龍江權(quán)力下放文件”)則將“委托”與“下放”并列使用?？梢?，無論是在理論上還是實(shí)踐中，對(duì)“下放”這一概念都尚無清晰的定位。當(dāng)然，關(guān)注行政權(quán)力下放，不僅僅是出于一種理論興趣，更是由于其可能在實(shí)踐中產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政權(quán)力下放的風(fēng)險(xiǎn)分析

由行政機(jī)關(guān)自行決定行政權(quán)力的下放，存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)。行政權(quán)力下放本身不是改革的目的，而只是手段，改革的最終目的是要實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化服務(wù)”[3]。如不妥善化解如下這兩類風(fēng)險(xiǎn)，行政權(quán)力下放可能與改革的初衷背道而馳。

(一)行政權(quán)力下放的法律風(fēng)險(xiǎn)

行政權(quán)力下放具有法律風(fēng)險(xiǎn)。首先，行政機(jī)關(guān)自行決定下放行政權(quán)力的做法，可能違背權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的意志或上位階的法律規(guī)范。行政機(jī)關(guān)下放自身的行政權(quán)力至少應(yīng)經(jīng)過權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的同意，且其下放權(quán)力的規(guī)定不能違反上位法。但從一些關(guān)于權(quán)力下放的文件列明的設(shè)定依據(jù)來看，似乎并不符合這一要求。例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2019〕6號(hào))中列明其所下放的“安全生產(chǎn)檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)可”這一權(quán)力的設(shè)定依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》，但《安全生產(chǎn)法》是全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律，能否由國(guó)務(wù)院調(diào)整其內(nèi)容，不無疑問?！昂邶埥瓩?quán)力下放文件”中列明其下放的“糧食收購(gòu)資格認(rèn)定”這一權(quán)力的設(shè)定依據(jù)是《糧食流通管理?xiàng)l例》，但《糧食流通管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，所設(shè)定的職權(quán)關(guān)系不是地方政府的規(guī)范性文件可決定改變的。前述國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào)文件中列明所下放的縣級(jí)廣播電臺(tái)節(jié)目設(shè)置范圍審批權(quán)的設(shè)定依據(jù)是《廣播電視管理?xiàng)l例》，而《廣播電視管理?xiàng)l例》作為國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，其效力應(yīng)當(dāng)高于國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件(2)基于行政法規(guī)在我國(guó)法律體系中的權(quán)威地位，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法律效力并不能與其相提并論，行政法規(guī)的法律效力應(yīng)該高于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的效力。參見：黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力[J].法學(xué),2014(7):10-20.。可見，實(shí)踐中確實(shí)存在行政機(jī)關(guān)下放上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)定的職權(quán)，或以位階較低的規(guī)范性文件改變位階較高的立法規(guī)定的現(xiàn)象。此外，“長(zhǎng)沙市權(quán)力下放文件”等事關(guān)職權(quán)移轉(zhuǎn)的文件并未列明權(quán)力的設(shè)定依據(jù)，其是否經(jīng)過權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的同意亦未可知。文件中無論是否列明所下放權(quán)力的設(shè)定依據(jù)，權(quán)力下放若未經(jīng)過權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的同意和授權(quán)，這恐怕就會(huì)違背權(quán)力設(shè)定的初衷，進(jìn)而因缺乏有效依據(jù)而構(gòu)成違法，而下級(jí)機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中亦會(huì)涉嫌超越職權(quán)。

要求行政權(quán)力下放應(yīng)得到權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的認(rèn)可，是否過于拘謹(jǐn)，甚至說是迂腐而不利于“放管服”改革的順暢推進(jìn)呢？或者說，能否出于“放管服”改革的需要而不考慮行政權(quán)力下放實(shí)踐中所潛藏的違法問題呢？對(duì)此，黨中央的路線方針是旗幟鮮明的。習(xí)近平總書記曾在2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”(3)參見：中國(guó)政府網(wǎng)[EB/OL].(2014-02-28)[2022-03-31].http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/28/content_2625924.htm.。因此，行政權(quán)力下放，乃至“放管服”改革是不能冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)來推進(jìn)的。即使要承認(rèn)“放管服”改革要求的簡(jiǎn)政放權(quán)是大勢(shì)所趨而有一定的正當(dāng)性，但在具體的行政權(quán)力下放過程中，究竟何種權(quán)力應(yīng)下放、應(yīng)下放到哪一個(gè)層級(jí)、交給哪一個(gè)部門，也不能由行使該權(quán)力的行政機(jī)關(guān)自行決定，而是應(yīng)當(dāng)獲得權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)某種形式的首肯。換句話說，“行政權(quán)力獨(dú)立于法治國(guó)規(guī)范化而自成一體，絕不是沒有后果的”[4]。例如《土地管理法》第46條將土地征收的批準(zhǔn)權(quán)配置給國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府，那么在沒有作為權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的全國(guó)人大或其常委會(huì)同意的前提下，國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府擅自決定將這一權(quán)力下放，必然改變法定的權(quán)力配置格局，妨礙立法嚴(yán)格規(guī)范土地征收的批準(zhǔn)權(quán)這一目的的實(shí)現(xiàn)。因而，行政機(jī)關(guān)在沒有征得權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)同意的情況下，擅自下放行政權(quán)力的行為缺乏適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，存在著違背相關(guān)法律法規(guī)和立法機(jī)關(guān)意志的風(fēng)險(xiǎn)，不能以改革的名義對(duì)其泰然處之。

其次，以規(guī)范性文件實(shí)施的行政權(quán)力下放在形式上不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。在域外行政法中，行政權(quán)力行使主體的變更較為嚴(yán)格，往往要求以民意代表機(jī)構(gòu)制定的法律規(guī)范作為依據(jù)。如德國(guó)法要求行政主體內(nèi)部組織權(quán)的賦予及有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)限分配要依據(jù)現(xiàn)行法的明確規(guī)定，法律有關(guān)任務(wù)分配的明確規(guī)定通常排除將權(quán)限委任于其他行政機(jī)關(guān)或行政主體。只有在法律未明確規(guī)定且非法律保留范圍的職權(quán)領(lǐng)域(如給付行政)，才可以行政命令的形式委任[5]。在日本，行政廳根據(jù)情況的不同可將其權(quán)限的一部分委任給下級(jí)廳行使，但沒有法律上的根據(jù)，便不得進(jìn)行委任[6]。這是因?yàn)槲巫兏朔缮系奶幏謾?quán)限，所以委任需要法律的根據(jù)[7]。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)于管轄權(quán)的規(guī)定也具有絕對(duì)性，行政管理部門不僅不得侵犯其他部門之管轄權(quán)，亦不得放棄本身之管轄權(quán)。不過，存在緊急管轄權(quán)、介入權(quán)以及權(quán)限之授予等可變更管轄權(quán)的例外[8]960-961。在權(quán)限之授予中，上級(jí)授予下級(jí)管轄權(quán)限為委任，下級(jí)行政管理部門可以自己名義行使。由于權(quán)限委任是對(duì)管轄權(quán)的變更，應(yīng)有所謂“法律”規(guī)定始得為之[8]963-964。這一點(diǎn)在規(guī)范上的表現(xiàn)便是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政程序的規(guī)定第15條第1項(xiàng)，即所謂“行政機(jī)關(guān)得依‘法規(guī)’將其權(quán)限之一部分，委任所屬下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行之”。學(xué)者還進(jìn)一步指出，行政原始權(quán)限的法規(guī)依據(jù)須與授權(quán)移轉(zhuǎn)的法規(guī)依據(jù)具有相當(dāng)性[9]。

反觀我國(guó)目前的實(shí)踐，很多情況下行政權(quán)力下放是由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件作為依據(jù)的。有學(xué)者對(duì)此表示贊同，理由是出于行政自主發(fā)展的考慮，不應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章的立法形式限定行政權(quán)內(nèi)部的調(diào)適與配置，而是應(yīng)當(dāng)在原則上允許規(guī)范性文件將行政權(quán)授出[10]。但是，規(guī)范性文件的制定程序相較于法律、法規(guī)、規(guī)章而言較不嚴(yán)格。法律、法規(guī)、規(guī)章的制定有《立法法》的約束，是具有明確的法律淵源地位并且受到法律嚴(yán)格規(guī)范的權(quán)威法律文件[11]，必須遵循提案、起草、審議、聽取意見(或論證、聽證)、表決、公布乃至備案、評(píng)估等程序步驟，得以凝聚社會(huì)共識(shí)、發(fā)揚(yáng)人民民主、符合科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、遵循客觀規(guī)律。相比之下，行政規(guī)范性文件的制定除了個(gè)別部委和地方政府頒布規(guī)章予以制約外(4)例如，2018年自然資源部發(fā)布的《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》、2019年天津市人民政府發(fā)布的《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》和2020年廣東省人民政府發(fā)布的《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》。，尚無嚴(yán)格規(guī)范的制定程序，而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào))雖對(duì)制定“重要的行政規(guī)范性文件”設(shè)置了程序步驟，但是該通知未必能夠有效調(diào)控行政權(quán)力下放，因?yàn)橛嘘P(guān)行政權(quán)力下放的規(guī)范性文件未必被認(rèn)為足夠“重要”，而且該通知中的程序并不是專門針對(duì)行政權(quán)力的下放而設(shè)置的?？梢?，單純以行政規(guī)范性文件開展行政權(quán)力下放，難以確保其內(nèi)容能夠切實(shí)反映人民意愿、體現(xiàn)科學(xué)要求。因而，即便權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)(例如國(guó)務(wù)院)決定下放原本由自己設(shè)定的行政權(quán)力并不違反自己的意志，但如以較低效力的規(guī)范性文件更改較高效力的立法，實(shí)際上是以較不嚴(yán)格的程序變更了本應(yīng)以嚴(yán)格程序方可修改的法律規(guī)范，行政職權(quán)的變更在民主性、科學(xué)性上都難免有所欠缺。

最后，行政權(quán)力下放可能妨礙公民和有關(guān)組織獲得法律救濟(jì)，損害其合法權(quán)益。行政權(quán)力下放后，可能引發(fā)權(quán)力行使主體和責(zé)任承擔(dān)主體的轉(zhuǎn)移。若公民和有關(guān)組織在提起訴訟時(shí)難以找到適格的被告，將不利于對(duì)行政相對(duì)人與第三人的權(quán)益保護(hù)?！缎姓V訟法》第26條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。但行政權(quán)力下放是否屬于這種職權(quán)變更？如權(quán)力下放不合法，原告卻基于對(duì)權(quán)力下放文件和承接機(jī)關(guān)行使職權(quán)的合理信賴起訴了權(quán)力承接機(jī)關(guān)，法院應(yīng)如何處理？在司法實(shí)踐中，對(duì)涉及權(quán)力下放的行政訴訟，原告應(yīng)起訴權(quán)力承接機(jī)關(guān)還是原行使機(jī)關(guān)，法院的立場(chǎng)并不統(tǒng)一。例如，在“陸再榮與貴州省人民政府資源行政管理糾紛案”中，法院認(rèn)為，權(quán)力下放確實(shí)能夠緩解上級(jí)機(jī)關(guān)的工作壓力，使得國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府有更多時(shí)間關(guān)注制定宏觀管理政策等重大事項(xiàng)，有助于把矛盾化解在基層，對(duì)此權(quán)力下放行為，法院應(yīng)當(dāng)予以必要的尊重。由于該案中原告起訴了權(quán)力下放前行使該職權(quán)的原機(jī)關(guān)，法院便以被告主體不適格為由駁回了原告的起訴(5)參見：貴州省高級(jí)人民法院(2019)黔行終767號(hào)行政裁定書。。但在“安忠全與南充市嘉陵區(qū)人民政府資源行政管理糾紛案”中，原告起訴了權(quán)力承接機(jī)關(guān)，法院卻認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不得在無法律法規(guī)明確規(guī)定的情形下，以將職權(quán)下放的方式規(guī)避承擔(dān)應(yīng)盡的職責(zé)，并否認(rèn)這種行為產(chǎn)生職權(quán)和職責(zé)轉(zhuǎn)移的效果，認(rèn)為原告應(yīng)該起訴原機(jī)關(guān)，從而駁回原告的起訴(6)參見：四川省高級(jí)人民法院(2019)川行終1674號(hào)行政裁定書。。可見，行政權(quán)力下放可能讓公民和有關(guān)組織較難訴諸法律救濟(jì)。

(二)行政權(quán)力下放的管理風(fēng)險(xiǎn)

除違法風(fēng)險(xiǎn)外，行政權(quán)力下放還可能產(chǎn)生損害行政效率、妨礙行政權(quán)力正當(dāng)有效行使、浪費(fèi)行政資源的情況。這些情況即便不構(gòu)成違法，也會(huì)妨礙簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)這一改革宗旨的實(shí)現(xiàn)，更不利于行政管理的高效開展。產(chǎn)生此類情況的風(fēng)險(xiǎn)可稱為行政權(quán)力下放的管理風(fēng)險(xiǎn)。

“且夫水之積也不厚，則其負(fù)大舟也無力。覆杯水于坳堂之上，則芥為之舟。置杯焉則膠，水淺而舟大也。風(fēng)之積也不厚，則其負(fù)大翼也無力。故九萬里則風(fēng)斯在下矣，而后乃今培風(fēng)?！睂O思邈雙掌一轉(zhuǎn)，須發(fā)開張，在陣中長(zhǎng)吟，顏真卿長(zhǎng)筆橫掃，林白軒鐵鉤銀劃，蘇雨鸞琴聲變徵，王積薪掌力急吐，烏有先生與子虛道人左搖右擺，一時(shí)七絕陣內(nèi)，急風(fēng)飄雨，殺伐陣陣。

首先，行政權(quán)力下放可能模糊上下級(jí)間的權(quán)力界限，損害行政效率。明確行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，目的在于確保行政統(tǒng)一，并避免各機(jī)關(guān)行政作業(yè)重復(fù)、矛盾與推諉塞責(zé)。同時(shí)，在公民與行政機(jī)關(guān)洽辦有關(guān)事務(wù)時(shí)，亦可根據(jù)管轄權(quán)之規(guī)定，辨認(rèn)主管機(jī)關(guān)[8]950。行政權(quán)力下放過多過濫，不僅可能損害行政權(quán)限的既有劃分，而且會(huì)妨礙相對(duì)人向主管行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求。如果僅僅依據(jù)變動(dòng)頻繁的政策而非穩(wěn)定規(guī)范的立法即可輕易變更職權(quán)，就可能導(dǎo)致不同政府或其職能部門之間權(quán)限不清甚至相互推諉，影響行政事務(wù)的高效處理。

其次，行政機(jī)關(guān)隨意下放行政權(quán)力還可能導(dǎo)致行政權(quán)力無法被正當(dāng)、有效地行使。具體而言，第一，權(quán)力下放未必科學(xué)。實(shí)踐中，上級(jí)機(jī)關(guān)可能將自身不愿行使或難以行使的權(quán)力以下放的方式“甩鍋”給下級(jí)，這既不是出于下級(jí)機(jī)關(guān)的管理需要，也不是基于優(yōu)化服務(wù)，而只是為了規(guī)避承擔(dān)法定職責(zé)。這種放權(quán)行為違背了“放管服”改革的初衷，妨礙了國(guó)家行政權(quán)的統(tǒng)一科學(xué)配置。第二，權(quán)力的交接程序沒有制度化。即便權(quán)力下放的合法性得到了認(rèn)可，但交接權(quán)力的過程卻不僅僅是下放權(quán)力而已，它還需要上下級(jí)之間充分的交流溝通與信息互換，需要上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理，否則將難以確保下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)權(quán)力的正確運(yùn)用。第三，下級(jí)行政機(jī)關(guān)還可能“接不住”下放的行政權(quán)力。立法規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，是考慮上級(jí)行政機(jī)關(guān)擁有較為宏觀的管理視野、較為周全的協(xié)調(diào)機(jī)制、較高素質(zhì)的專門人才和較為規(guī)范的決定程序，下級(jí)政府或工作部門雖然較為接近行政相對(duì)人，更為了解實(shí)際情況，但卻沒有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的上述優(yōu)勢(shì)，相反，下級(jí)機(jī)關(guān)往往缺乏行使原本由上級(jí)機(jī)關(guān)所行使之權(quán)力的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與必要能力。如果缺乏科學(xué)的評(píng)估、充分的調(diào)研、周全的預(yù)案、有效的銜接以及與權(quán)力行使相配套的人、財(cái)、物乃至信息資訊上的支持，僅以一紙文件就倉(cāng)促進(jìn)行權(quán)力下放，不免導(dǎo)致權(quán)力下放后承接主體“接不住”，從而阻礙權(quán)力的充分行使。研究表明，實(shí)踐中存在上級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然下放了權(quán)力，但下級(jí)行政機(jī)關(guān)因缺乏必要的承接能力而無法行使權(quán)力的“權(quán)力懸空”現(xiàn)象[12]；還有未考慮各下級(jí)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況而采取“一刀切”的方式下放權(quán)力，致使其根本無法實(shí)施相關(guān)權(quán)力，以及出現(xiàn)權(quán)力下放后與之配套的人權(quán)財(cái)權(quán)沒有下放、相應(yīng)的技術(shù)力量沒有隨之下放的情況。而下放改革實(shí)踐中所存在的鎮(zhèn)區(qū)事權(quán)短期內(nèi)過快增長(zhǎng)之勢(shì)，也會(huì)打破鎮(zhèn)區(qū)既有的事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)匹配關(guān)系，造成行政資源緊張，降低鎮(zhèn)區(qū)事權(quán)履行能力和管理服務(wù)水平[3]。還有一些地方下放一些下級(jí)政府無法駕馭的權(quán)力，不但沒有解決實(shí)際困難，反倒給下級(jí)政府增加了負(fù)擔(dān)[13]。所以，即便權(quán)力合法下放，若下級(jí)機(jī)關(guān)缺乏行使的能力，也可能產(chǎn)生普遍的瀆職或怠政現(xiàn)象。

最后，行政權(quán)力下放還可能毫無實(shí)際意義，浪費(fèi)行政資源。實(shí)踐中存在沒有考慮下級(jí)機(jī)關(guān)的實(shí)際需求，將一些沒有必要下放的權(quán)力進(jìn)行下放的情形，這無疑浪費(fèi)了行政資源。例如，在浙江省向舟山市下放的事權(quán)目錄中出現(xiàn)了諸如煤炭生產(chǎn)許可證核發(fā)、草原上開展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)許可等與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展毫無關(guān)系的事項(xiàng)[12]。

綜上所述，缺乏法律的約束與規(guī)則的遵循，行政權(quán)力下放會(huì)構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力設(shè)定規(guī)則的某種規(guī)避，欠缺必要的民主性、科學(xué)性，乃至可能損害公民和有關(guān)組織獲得救濟(jì)的權(quán)益；同時(shí)，行政權(quán)力下放在實(shí)踐中既有可能妨礙權(quán)限的清晰劃分，還可能產(chǎn)生妨礙權(quán)力正當(dāng)有效行使和浪費(fèi)行政資源的風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)范行政權(quán)力下放的對(duì)策

針對(duì)行政權(quán)力下放的上述風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)明確行政權(quán)力下放的合法要件，完善上級(jí)行政機(jī)關(guān)在下放權(quán)力過程中的組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和評(píng)議考核等制度，并由法院進(jìn)行適當(dāng)?shù)乃痉▽彶?。而要在根本上解決行政權(quán)力下放產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，則要通過立法來完善行政組織內(nèi)部的權(quán)力變更規(guī)則。

(一)明確行政權(quán)力下放的合法要件

以合法的方式下放行政權(quán)力是依法行政的必然要求，合法的行政權(quán)力下放至少應(yīng)滿足主體合法與程序合法兩大要件。

第一，主體合法要求行政權(quán)力下放的決定主體應(yīng)具有決定權(quán)，有權(quán)決定行政權(quán)力的調(diào)整或變更。然而，誰對(duì)此有決定權(quán)呢？為此，就需要對(duì)行政權(quán)力下放的本質(zhì)加以探析?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的“下放”是指“把某些權(quán)力交給下層機(jī)構(gòu)”[14]。按照這一字面理解，傳統(tǒng)學(xué)理上所說的行政機(jī)關(guān)通過委托和授權(quán)的方式將權(quán)力交給下級(jí)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織也屬于一種“下放”，只不過委托要求受托方以委托方的名義行使權(quán)力并由委托方承擔(dān)法律后果，而授權(quán)則要求由被授權(quán)方以自己的名義行使權(quán)力并自行承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)說，近年來興起的行政權(quán)力下放與傳統(tǒng)的行政委托之間的差異非常明顯。首先，在權(quán)力變更的標(biāo)的和方式上，行政委托只是創(chuàng)造了行為主體而非行政主體，其產(chǎn)生的結(jié)果最多只是行政權(quán)力行使權(quán)的轉(zhuǎn)移[15]，責(zé)任歸屬仍保持不變，而大部分行政權(quán)力下放則是行政權(quán)力包括責(zé)任歸屬的完全轉(zhuǎn)移[16]。其次，委托通常不是(上級(jí))行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定，而是要與受托方達(dá)成一致[17]；而行政權(quán)力下放通常是單方?jīng)Q定的內(nèi)部行政行為。最后，將權(quán)力以委托的方式交給下級(jí),權(quán)力并未完全轉(zhuǎn)移，這或許并不是簡(jiǎn)政放權(quán)的初衷，也不是權(quán)力下放的“第一選擇”，更多是為了預(yù)防違法而采取的權(quán)宜之計(jì)[16]。因此，本文所探討的行政權(quán)力下放不屬于行政委托。

相比之下，行政權(quán)力下放與傳統(tǒng)的行政授權(quán)之間的關(guān)系則較為復(fù)雜。近來有學(xué)者認(rèn)為，行政授權(quán)的實(shí)質(zhì)是行政職權(quán)的內(nèi)部再分配，是上下級(jí)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，其結(jié)果是作為被授權(quán)機(jī)關(guān)獲得相應(yīng)職權(quán)[10]。據(jù)此，行政權(quán)力下放的本質(zhì)應(yīng)是一種行政授權(quán)。然而較為主流的傳統(tǒng)觀點(diǎn)卻認(rèn)為，行政授權(quán)是法律法規(guī)直接將某些行政職能及行政權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織行使的法律制度，它是行政分權(quán)的一種形式，目的在于將一些行政權(quán)力分散并由某些社會(huì)組織來承擔(dān)[18]。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的授權(quán)制度而言，其授權(quán)對(duì)象只能是“非行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的社會(huì)組織”，而諸如《行政處罰法》第24條所規(guī)定的將處罰權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦等地方國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，并不屬于法律意義上的授權(quán)[19]。按照主流觀點(diǎn)，行政授權(quán)限于由法律、法規(guī)授權(quán)社會(huì)組織行使行政權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)通常不是行政授權(quán)的決定主體，也不可能是被授權(quán)的主體。按照這一觀點(diǎn)，行政權(quán)力下放又不屬于行政授權(quán)。

但是，所謂“職權(quán)原授予機(jī)關(guān)同意或許可”中的原授予機(jī)關(guān)(即前文所說的權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān))尚嫌狹窄?；谛姓C(jī)關(guān)上下級(jí)間具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、政府因產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)而需對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督、上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法或文件效力高于下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法或文件效力等理由，如果行政權(quán)原授予機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，該行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)、同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的同意應(yīng)當(dāng)亦可成立合法的行政授權(quán)；如原授予機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)，則其上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的同意同樣理應(yīng)也屬于合法的行政授權(quán)。為免繁瑣，可將這些有權(quán)同意行政授權(quán)的機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為“有權(quán)機(jī)關(guān)”，據(jù)此，行政授權(quán)的條件應(yīng)是有權(quán)機(jī)關(guān)的同意。

那么，省級(jí)政府依據(jù)《行政許可法》第25條或《行政處罰法》第18條的規(guī)定決定相對(duì)集中行使行政權(quán)的行為，以及依據(jù)《行政處罰法》第24條的規(guī)定決定將縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的行為，便都屬于一種行政授權(quán)。這些行為得到了全國(guó)人大常委會(huì)以法律形式的認(rèn)可。經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的同意，只要其依據(jù)的授權(quán)規(guī)范不與上位法或同級(jí)法律規(guī)范的特別規(guī)定相抵觸，其合法性便不存在疑問[20]。相比之下，實(shí)踐中常見的行政權(quán)力下放雖本質(zhì)上也是一種行政授權(quán)，但大多是行政機(jī)關(guān)通過自行制定規(guī)章、規(guī)范性文件的方式進(jìn)行的職權(quán)移轉(zhuǎn)。這類行政權(quán)力的下放應(yīng)獲得有權(quán)機(jī)關(guān)的同意，才能擁有充分的法律依據(jù),下級(jí)機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中才不會(huì)超越職權(quán)。

從以上論述中不難發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)力下放的決定權(quán)有兩種來源：一是決定下放權(quán)力的機(jī)關(guān)自身便是權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)，其有權(quán)設(shè)定相應(yīng)的行政權(quán)，當(dāng)然也可以對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和變更。例如，按照《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第4項(xiàng)，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定將自身或國(guó)務(wù)院部門的職權(quán)下放至省級(jí)行政機(jī)關(guān)。二是決定下放權(quán)力的機(jī)關(guān)獲得了有權(quán)機(jī)關(guān)的同意。例如，《行政處罰法》第24條規(guī)定，省級(jí)政府可以決定將縣級(jí)政府部門的處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，省級(jí)政府的這一決定權(quán)便來自全國(guó)人大常委會(huì)這一有權(quán)機(jī)關(guān)的同意。那么，在權(quán)力下放過程中，如果權(quán)力下放的決定主體不是權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)，則應(yīng)經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的同意以獲得權(quán)力下放的決定權(quán)，如此才能滿足主體合法的要求。

第二，行政權(quán)力下放應(yīng)滿足程序合法的要求。實(shí)踐中，以行政規(guī)范性文件下放法律、法規(guī)或規(guī)章所配置的行政權(quán)力，面臨欠缺民主性、科學(xué)性的困境。但在當(dāng)下要求必須以法律、法規(guī)、規(guī)章的形式下放行政權(quán)力，甚至要求權(quán)力下放規(guī)定與權(quán)力設(shè)定依據(jù)在位階上相當(dāng)，恐怕會(huì)對(duì)“放管服”改革的推進(jìn)構(gòu)成難以逾越的制度障礙，而且也不利于改革過程中先積累經(jīng)驗(yàn)再上升為立法的規(guī)律。不過，如果一定要以行政規(guī)范性文件的方式實(shí)施權(quán)力下放，至少應(yīng)在程序上符合一定規(guī)范，以彌補(bǔ)行政規(guī)范性文件的民主性赤字和科學(xué)性欠缺。因此，行政權(quán)力下放的依據(jù)如果是法律、法規(guī)、規(guī)章，這些規(guī)范在制定過程中依據(jù)《立法法》所歷經(jīng)的種種程序就足以彰顯其民主性與科學(xué)性；但在行政機(jī)關(guān)以“決定”“通知”等規(guī)范性文件的方式進(jìn)行權(quán)力下放時(shí)，則應(yīng)通過以下步驟彌補(bǔ)程序上的欠缺。

一是公眾參與。行政規(guī)范性文件的制定難以彰顯國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力制約，更缺乏法律所獨(dú)有的民主性[21]，故其在民主正當(dāng)性上存在一定的不足。在20世紀(jì)的公法理論中，解決這一問題的最好方法就是引入高度效仿立法程序的“公眾參與”[22]。公眾參與要求在行政立法中，公眾應(yīng)當(dāng)享有制定、修改、廢除相關(guān)文件的知情權(quán)、建議權(quán)、實(shí)際參與權(quán)以及請(qǐng)求審查、變更、撤銷這些文件的程序權(quán)利[23]。而就規(guī)定行政權(quán)力下放的行政規(guī)范性文件而言，哪些權(quán)力應(yīng)該下放、該下放給哪一級(jí)的政府或其部門，也應(yīng)在一定程度上為公眾提供參與決策、發(fā)表意見、施加制約的渠道。其中，針對(duì)民眾較為關(guān)切或者事項(xiàng)較為重大的行政權(quán)力下放，應(yīng)采取專門的聽證會(huì)形式，而其他行政權(quán)力的下放至少可通過線上征求意見等方式以滿足公眾參與。行政權(quán)力下放的最終目的是實(shí)現(xiàn)人民的利益，通過這一程序還可了解民眾對(duì)權(quán)力下放的客觀需求與真實(shí)態(tài)度，為決策者提供參考信息，并促使決策機(jī)關(guān)反思下放的必要性和可行性，以更加精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力下放的目的。

二是科學(xué)評(píng)估。權(quán)力下放前不僅要集思廣益，而且應(yīng)當(dāng)充分聽取專業(yè)意見，了解行政權(quán)力原行使機(jī)關(guān)與權(quán)力承接機(jī)關(guān)的想法，從而對(duì)是否應(yīng)該下放權(quán)力進(jìn)行專門論證，實(shí)現(xiàn)科學(xué)放權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)由同級(jí)政府的法制部門對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核，由上級(jí)政府的法制部門對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，避免所制發(fā)的規(guī)范性文件越級(jí)越權(quán)或與有效法律規(guī)范相抵觸。此外，針對(duì)涉及公眾切身利益、重大事項(xiàng)的行政權(quán)力下放，可采取專家論證會(huì)的方式進(jìn)行專業(yè)的成本收益評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业淖稍円庖?。總之，要充分考慮放權(quán)的必要性和法律界限、權(quán)力承接機(jī)關(guān)行使下放權(quán)力的客觀需求與承接權(quán)力的能力限度，避免下級(jí)機(jī)關(guān)“接不住”，防止對(duì)行政資源的浪費(fèi)。

三是信息公開。權(quán)力下放不僅是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng)，也會(huì)影響公眾辦理行政事務(wù)，故應(yīng)以對(duì)外公告作為權(quán)力下放的生效要件。首先，《行政處罰法》第24條第1款要求省、自治區(qū)、直轄市將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的決定應(yīng)當(dāng)公布，《政府信息公開條例》將行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開的事項(xiàng)，便是考慮這些決定和規(guī)范涉及不特定多數(shù)人的利益，進(jìn)行公開才能便于不特定多數(shù)人及時(shí)知情，以維護(hù)其自身利益。行政權(quán)力的下放如果以此類文件為依據(jù)實(shí)施，自然應(yīng)依法公開這些文件，并且要進(jìn)一步明確下放的具體事項(xiàng)，原實(shí)施機(jī)關(guān)、承接機(jī)關(guān)以及辦理相關(guān)事務(wù)的條件、程序和時(shí)限，讓潛在相對(duì)人做好準(zhǔn)備。其次，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，按其關(guān)于行政程序的規(guī)定第15條，公告是權(quán)限移轉(zhuǎn)的生效要件，如未經(jīng)公告，就不發(fā)生權(quán)限移轉(zhuǎn)的效力。這是因?yàn)楦鞣N形式的權(quán)限移轉(zhuǎn)都改變了原有的法定管轄權(quán)，既然原法規(guī)須經(jīng)公布，則變更管轄權(quán)的法規(guī)自然也要公告[8]967。此一法理同樣適用于祖國(guó)大陸。最后，公開行政權(quán)力的行使主體才能讓公民充分了解他們所要面對(duì)的行政權(quán)力之源，實(shí)現(xiàn)對(duì)依法行政的適當(dāng)監(jiān)督。所以，行政權(quán)力的下放也要進(jìn)行信息公開，以防止行政權(quán)力被私相授受，并確保行政職權(quán)變動(dòng)具有公信力。

(二)完善上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的協(xié)調(diào)監(jiān)管

監(jiān)督行政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括合法性，還有經(jīng)濟(jì)、效能、接近人民、合目的性及技術(shù)質(zhì)量，等等[24]，而合法性以外的這些標(biāo)準(zhǔn)，都宜在行政系統(tǒng)內(nèi)部確保貫徹落實(shí)。因而，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力不能一放了之，而是應(yīng)當(dāng)通過持續(xù)監(jiān)管，督促下級(jí)行政機(jī)關(guān)有效、正當(dāng)?shù)匦惺瓜路艡?quán)力，并根據(jù)權(quán)力行使的實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。《行政處罰法》第24條也強(qiáng)調(diào)處罰權(quán)下放后應(yīng)加強(qiáng)“組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度”。對(duì)于其他形式的行政權(quán)力下放也可參考這一條的規(guī)定，建立類似的監(jiān)督和考核制度。而《法治綱要》提出的“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。推進(jìn)編制資源向基層傾斜，鼓勵(lì)、支持從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制。堅(jiān)持依法下放、試點(diǎn)先行，堅(jiān)持權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”，對(duì)此則構(gòu)成了明晰的政策導(dǎo)向。具體而言，應(yīng)采取以下措施。

第一，保障上下級(jí)間的組織協(xié)調(diào)，提高下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力承接能力。上級(jí)行政機(jī)關(guān)在下放行政權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)確保下級(jí)承接機(jī)關(guān)具有行使下放權(quán)力的客觀組織條件，保證行使權(quán)力的人、財(cái)、物等配套資源同步下放和“財(cái)隨事走”。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要根據(jù)權(quán)力的下放實(shí)際，理順上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間以及下級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理體制，保障承接機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的行政人員和執(zhí)法人力，對(duì)承接機(jī)關(guān)行使下放權(quán)力的執(zhí)法支出提供專項(xiàng)財(cái)政撥款，移轉(zhuǎn)相關(guān)事項(xiàng)的文件資料和數(shù)據(jù)信息，改善承接機(jī)關(guān)行使下放權(quán)力的裝備設(shè)施和其他物質(zhì)條件，防止承接機(jī)關(guān)出現(xiàn)承接能力不足的窘境。

第二，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行前期的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。就行政權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道而言，有學(xué)者提出要規(guī)范縣級(jí)政府職能部門的技術(shù)保障職責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法人員提供技術(shù)培訓(xùn)，將基礎(chǔ)信息主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開放，將實(shí)時(shí)監(jiān)控信息與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道共享[25]。那么對(duì)于層級(jí)更為多樣的行政權(quán)力下放，下級(jí)機(jī)關(guān)承接相關(guān)權(quán)力后很可能會(huì)在行使權(quán)力初期經(jīng)驗(yàn)不足，為確保權(quán)力的有效行使，上級(jí)機(jī)關(guān)在前期應(yīng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行技術(shù)方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。例如，編制并下發(fā)行使權(quán)力的執(zhí)法手冊(cè)、流程指南、注意事項(xiàng)等指導(dǎo)性文件，制發(fā)統(tǒng)一的法律文書，組織專項(xiàng)培訓(xùn)，或委派工作人員開展現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。

第三，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使下放權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督?！胺殴芙Y(jié)合”是“放管服”改革的內(nèi)容之一，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不能“放而不管”或者“想管才管”。一般來講，下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平、人員素質(zhì)、履職經(jīng)驗(yàn)相較于上級(jí)機(jī)關(guān)存在劣勢(shì)，為避免下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使不當(dāng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作場(chǎng)所、辦案流程、賬冊(cè)文件進(jìn)行巡視，對(duì)相關(guān)執(zhí)法文書內(nèi)容進(jìn)行抽樣，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)辦案與結(jié)案數(shù)量、辦案時(shí)長(zhǎng)等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，對(duì)有關(guān)相對(duì)人進(jìn)行電話隨機(jī)回訪和滿意度測(cè)評(píng)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)情況，責(zé)令下級(jí)行政機(jī)關(guān)改正，并對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)責(zé)任人員給予處分。

第四，定期對(duì)下放權(quán)力的行使情況進(jìn)行評(píng)議和考核。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，盡管相關(guān)權(quán)力在下放之前經(jīng)過了科學(xué)評(píng)估，但只有權(quán)力行使的實(shí)踐才能證明相關(guān)職權(quán)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使是否合適，而這便需要通過評(píng)議和考核予以檢驗(yàn)。不過，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也不能反復(fù)變動(dòng)，故可考慮對(duì)下放的職權(quán)規(guī)定一至兩年的“試行期”，“試行期”滿后，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以綜合權(quán)力行使的數(shù)量頻次，權(quán)力承接機(jī)關(guān)行使相關(guān)權(quán)力的總結(jié)報(bào)告，相對(duì)人、第三人或有關(guān)學(xué)者所反映的意見建議，上級(jí)機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力行使情況進(jìn)行的專業(yè)評(píng)估分析，以及相對(duì)人提出的復(fù)議、訴訟或申訴情況等，對(duì)權(quán)力下放進(jìn)行綜合評(píng)議。如結(jié)果表明權(quán)力下放不當(dāng)或沒有必要的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤回或調(diào)整范圍。對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員行使下放權(quán)力的情況，應(yīng)納入《公務(wù)員法》第五章規(guī)定的考核體系，任賢使能、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，以構(gòu)成有效激勵(lì)。

(三)統(tǒng)一行政權(quán)力下放的司法處置

行政權(quán)力下放會(huì)影響行政訴訟中被告的主體資格。司法實(shí)踐中法院對(duì)于是否認(rèn)可權(quán)力承接機(jī)關(guān)被告資格所存在的分歧，妨礙了對(duì)行政權(quán)力下放的司法審查。因此，法院在面對(duì)行政權(quán)力下放時(shí)，應(yīng)遵循以下統(tǒng)一規(guī)則。

第一，只要國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)外正式發(fā)布的權(quán)力下放規(guī)定明確了權(quán)力的承接機(jī)關(guān)，就不宜以原告起訴的權(quán)力承接機(jī)關(guān)主體不適格為由駁回起訴。行政權(quán)力下放是行政授權(quán)的一種形式，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第20條將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政授權(quán)視為行政委托后，法院以被告不適格為由駁回原告對(duì)權(quán)力承接機(jī)關(guān)的起訴，實(shí)際上并不妥當(dāng)。因?yàn)橹灰嬖谝?guī)定下放權(quán)力的規(guī)范性文件，就不能說這種授權(quán)沒有根據(jù)。至于這些規(guī)定是否合法，應(yīng)當(dāng)由法院受理案件之后展開實(shí)質(zhì)審查加以確定，不宜在立案階段就徑行認(rèn)為被告不適格。而且，原告是按照指示權(quán)力下放的規(guī)范性文件來判斷誰是權(quán)力的行使者而選定被告的，如以被告不適格為由駁回原告起訴，就會(huì)損害原告對(duì)相關(guān)文件享有的信賴?yán)?，同時(shí)也有損權(quán)力下放規(guī)定的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，甚至引發(fā)行政機(jī)關(guān)相互推諉職責(zé)。所以，當(dāng)公民和有關(guān)組織不服權(quán)力承接機(jī)關(guān)作出的行政行為而提起訴訟時(shí)，只要存在規(guī)范性文件且明確規(guī)定了權(quán)力承接機(jī)關(guān)，法院就應(yīng)認(rèn)可權(quán)力承接機(jī)關(guān)的被告資格。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》中提到，省級(jí)政府可將基層管理迫切需要且能有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。那么在行政訴訟中，認(rèn)可權(quán)力承接機(jī)關(guān)的被告資格才是對(duì)其作為權(quán)力實(shí)施主體的承認(rèn)，才是對(duì)中央行政管理體制改革精神的貫徹。

第二，法院雖然按照行政權(quán)力下放的文件來認(rèn)定被告，并不意味著法院對(duì)行政權(quán)力下放的文件應(yīng)照單全收，而是應(yīng)當(dāng)在審查承接權(quán)力的下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人所作的行政行為是否合法的同時(shí)，盡可能對(duì)權(quán)力下放文件或規(guī)定進(jìn)行審查，并對(duì)不合法的權(quán)力下放不予認(rèn)可。當(dāng)事人可在訴訟中主張承接權(quán)力的下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作的行政行為因下放文件或規(guī)定違法而超越職權(quán)違法或無效。在德國(guó)法上，如前所述，有關(guān)法律通常排除行政機(jī)關(guān)將其權(quán)限委任于其他行政機(jī)關(guān)。但法律也可能通過例外的專門規(guī)定，授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令，將執(zhí)法權(quán)委任其他行政機(jī)關(guān)[9]。由于這種行為是由法規(guī)命令決定的，該法規(guī)命令的合法性便可以成為爭(zhēng)訟的客體，可依照德國(guó)《行政法院法》第47條第2項(xiàng)對(duì)法規(guī)命令提起規(guī)范審查之訴；此外，相對(duì)人也可以在受任行政機(jī)關(guān)所作之行政行為違法和無效的訴訟中，一并請(qǐng)求法院就授權(quán)之合法性加以審查[26]。與之不同，我國(guó)法院對(duì)法律規(guī)范的審查范圍有限，《行政訴訟法》僅明文規(guī)定了規(guī)范性文件可被法院審查，且規(guī)范性文件只能被附帶審查而不能單獨(dú)成為爭(zhēng)訟的客體，故法院只能在公民和有關(guān)組織就行政行為提起的行政訴訟中，對(duì)下放權(quán)力所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查。若法院認(rèn)為相應(yīng)規(guī)范性文件違法，比如未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)同意而擅自下放或者違背程序要求的，應(yīng)不以該文件作為認(rèn)定該行政行為合法的依據(jù)，并可以行政行為超越職權(quán)為由判決撤銷或確認(rèn)被訴行政行為無效，同時(shí)應(yīng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出司法建議。在行政機(jī)關(guān)以規(guī)章下放權(quán)力時(shí)，由于《行政訴訟法》第63條規(guī)定法院審理行政案件僅是“參照”規(guī)章，而不是“依據(jù)”規(guī)章，故如果規(guī)章違反了上位法，法院依然可以不予適用。同時(shí)，法院有權(quán)以超越職權(quán)為由認(rèn)定下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使下放權(quán)力所作出的行政行為違法，并予以撤銷或確認(rèn)無效。而在行政給付或行政不履責(zé)等案件中，原告雖然起訴的是權(quán)力承接機(jī)關(guān)，但當(dāng)法院認(rèn)為權(quán)力下放規(guī)定不合法時(shí)，可追加原權(quán)力行使機(jī)關(guān)為第三人，基于行政訴訟督促依法行政的功能，法院可判決第三人承擔(dān)責(zé)任。相較于直接駁回原告起訴的做法，這種方式更利于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，保障公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益，并督促依法行政(7)在長(zhǎng)沙市有關(guān)“委托下放”行政權(quán)力的行政爭(zhēng)議案件中，有法院便將權(quán)力承接機(jī)關(guān)列為了第三人(參見：湖南省高級(jí)人民法院(2018)湘行終1883號(hào)行政判決)。故當(dāng)權(quán)力下放不合法時(shí)，如果原告起訴了權(quán)力承接機(jī)關(guān)，為保障原告合法權(quán)益，法院理應(yīng)也可將原行使機(jī)關(guān)列為第三人。。

上述司法裁判規(guī)則一方面便于公民和有關(guān)組織針對(duì)承接權(quán)力的行政機(jī)關(guān)訴諸救濟(jì)，保障其合法權(quán)益；另一方面也可倒逼下放權(quán)力的行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力下放，從而保障行政職權(quán)的清晰劃分與行政事務(wù)的高效處理。

(四)完善行政機(jī)關(guān)職權(quán)分工配置的立法

法律嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)地配置行政職權(quán)，是依法行政的組織條件，因而長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，包括行政權(quán)力下放在內(nèi)的行政權(quán)的組織和安排，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)立法。我國(guó)行政權(quán)力下放這種管轄權(quán)的變更，與域外的行政權(quán)“委任”或“權(quán)限之授予”等管轄權(quán)變更制度存在根本差異，域外的那些做法更多是管轄恒定原則的例外，它們的出現(xiàn)是因?yàn)樾姓聞?wù)龐雜多端，社會(huì)情況亦復(fù)雜多變，行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)之劃定自難完全一成不變，仍有例外允許變動(dòng)之必要性[27]，即一般是基于實(shí)際需要或遇有具體困難時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)管轄權(quán)變動(dòng)；而中國(guó)語(yǔ)境下的行政權(quán)力下放卻并不是管轄權(quán)的例外變動(dòng)或權(quán)宜之計(jì)，而是法定職權(quán)和管轄事權(quán)的二次分配[28]，是權(quán)力配置的改革，旨在讓權(quán)力承接機(jī)關(guān)行使被下放的權(quán)力成為常態(tài)，它不是對(duì)法定管轄的例外變動(dòng)，而是旨在實(shí)現(xiàn)一種新的法定管轄常規(guī)。目前，直接通過更改權(quán)力設(shè)定的原始依據(jù)來實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的縱向轉(zhuǎn)移，需要將整個(gè)行政組織體制進(jìn)行重構(gòu)，不僅工作量極為龐大而勢(shì)必延宕“放管服”改革簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，且在當(dāng)前黨政體制重塑、向基層放權(quán)賦能的改革進(jìn)程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的穩(wěn)定職權(quán)配置還缺乏足夠充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支持和學(xué)理共識(shí)根基；相反，通過行政權(quán)力下放的逐步穩(wěn)健推進(jìn)，才能為行政職權(quán)配置探索可行路徑，積累有益經(jīng)驗(yàn)，俟時(shí)機(jī)成熟之后，才可通過立法來總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，確定行政職權(quán)體系?？梢?，規(guī)范行政權(quán)力下放，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必然是通過立法統(tǒng)一配置各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，并進(jìn)一步明確行政職權(quán)的變動(dòng)方式、變動(dòng)條件、變動(dòng)后果，才能在根本上化解行政權(quán)力下放的合法性隱憂。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》提出，省級(jí)政府要依法制定擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限的具體辦法，明確下放事項(xiàng)、下放程序和法律依據(jù)，確定下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，確保下放權(quán)力接得住、用得好。中共中央2018年印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》也提出，在深化行政執(zhí)法體制改革上要“統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”“減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率”“合理配置執(zhí)法力量”，因而對(duì)行政職權(quán)的設(shè)定和調(diào)整，各省級(jí)政府應(yīng)積極籌備，制定行政組織法方面的規(guī)章，為完善國(guó)家層面的行政組織法制奠定基礎(chǔ)。這是行政權(quán)力下放和行政組織職權(quán)法治化的必然選擇，也是落實(shí)《法治綱要》中提出的“基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系”的必由之路。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著“放管服”改革的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力移轉(zhuǎn)問題逐漸浮出水面，如何對(duì)行政組織及其職權(quán)配置在體系層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，成為行政法學(xué)界應(yīng)當(dāng)直面的理論課題。在“放管服”改革中，行政權(quán)力下放產(chǎn)生的違法嫌疑和諸多風(fēng)險(xiǎn)之根本原因在于，我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部各類行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限及其相互關(guān)系尚未完全定型化和法治化。目前，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前行政體制改革、職權(quán)調(diào)整的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，遵循依法行政的基本原理，妥當(dāng)界定行政權(quán)力下放的主體要件和程序規(guī)則，完善下放機(jī)關(guān)對(duì)承接機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)管和評(píng)核制度，并由法院在認(rèn)可承接機(jī)關(guān)之被告資格的同時(shí)，對(duì)權(quán)力下放規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)審查。未來只有在我國(guó)行政組織法領(lǐng)域進(jìn)行全面系統(tǒng)的立法，才是解決行政權(quán)配置和行政權(quán)變動(dòng)問題的根本出路。