許正路，王 潔（揚州市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊，江蘇 揚州 225009）

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是順應時代發(fā)展和人民需求的創(chuàng)新舉措，更是社會進步而倒逼政府進行的自我革命。如何讓網(wǎng)上行政審批像“網(wǎng)購”一樣便捷是擺在各級政府面前的一道時代考題。隨著政府改革逐漸深入、互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展，海事系統(tǒng)的網(wǎng)上行政審批工作也出現(xiàn)突飛猛進的發(fā)展，實現(xiàn)行政審批“全程網(wǎng)辦”將有助于破除目前海事行政審批存在的組織分割、數(shù)據(jù)壁壘、流程不暢等諸多問題，可為進一步推動網(wǎng)上行政審批工作提供行動指南，對構建無縫隙的政府部門提供操作性參考。

一、有關概念

（一）全程網(wǎng)辦。群眾和機關工作人員通過融合使用各類網(wǎng)絡平臺，完成審批事項的全過程網(wǎng)上流轉。包括兩個層面的含義：第一個層面就是辦事的主體，它包括行政相對人和行政機關工作人員；第二個層面就是“網(wǎng)絡”的類型，不僅包括政務服務網(wǎng)以及移動終端，還包括各類海事業(yè)務專網(wǎng)，通過網(wǎng)絡的融合使用來實現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”。

（二）無縫隙政府理論。拉塞爾·M·林登提出了“無縫隙組織”這一概念性理論，它是行政管理的重要理論。無縫隙政府理論為研究提供了核心價值，它強調(diào)顧客導向、競爭導向、結果導向，這也正是網(wǎng)上行政審批所追求的價值理念；無縫隙政府理論為問題分析提供了框架，運用無縫隙政府理論七個維度的管理工具，通過對揚州地方海事網(wǎng)上行政審批與無縫隙的網(wǎng)上行政審批進行對比，歸納、分析存在的主要問題以及背后的根本性原因；無縫隙理論為網(wǎng)上行政審批的再造提供了行動指南和基本方法。

二、揚州地方海事行政審批“全程網(wǎng)辦”改革情況

揚州市地方海事局目前所有行政審批事項均進駐揚州市政務服務中心，共有船舶檢驗、水上水下活動審批、船舶登記等各類行政審批和服務事項21項，窗口工作人員6人，年均辦件量達4 200件，受市交通運輸局和市政務服務辦公室雙重領導。

1．探索階段：物理融入“一張網(wǎng)”。2017年4月，按照“三級四同”（省市縣三級權力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一），完成所有權力事項的上網(wǎng)公示，做到了“應上盡上”。但由于種種原因，海事窗口2017年8月份網(wǎng)上辦件量21件，占比6．9%，總體推進效果不佳。

2．深化階段：“運動式”推進“不見面”。2017年8月，全面梳理公布“不見面審批”事項清單，截至2017年11月底，所有審批事項全部達到“不見面”辦理條件，按照上級部門的硬性考核，通過推進減材料、EMS免費取送等舉措，2018年不見面辦件量達960件，占比36．5%。

3．穩(wěn)定階段：網(wǎng)上大廳與實體大廳并行。因為操作繁瑣、工作量大，遭到了行政相對人和窗口工作人員的抵觸。特別是海事協(xié)同平臺等各類系統(tǒng)平臺一直未能與江蘇政務服務網(wǎng)進行有效對接和融合，海事窗口2019年與2020年的網(wǎng)上辦件量逐年減少。

（二）雙向嵌入模式下的“網(wǎng)上”與“網(wǎng)下”互動過程

網(wǎng)上行政審批并不是一個自我循序漸進的發(fā)展過程，網(wǎng)上行政審批的發(fā)展基本上是嵌入在傳統(tǒng)的政務大廳辦理的情境中，正是因為這兩種“相反”模式的相互交融，導致目前網(wǎng)上行政審批的推進充滿挑戰(zhàn)和阻力。

1．網(wǎng)上：“一網(wǎng)通辦”向“全程網(wǎng)辦”的過渡。江蘇省政務服務部門將“一網(wǎng)一門一端一號”作為建設的總目標，將各條口自建的系統(tǒng)進行整合。但海事業(yè)務系統(tǒng)存在“兩張皮”的現(xiàn)象，只能通過多平臺的融合使用，實現(xiàn)事項的部分環(huán)節(jié)網(wǎng)上辦理，而窗口工作人員就是兩個平臺之間的橋梁和紐帶，在不同系統(tǒng)間進行手動切換，滿足了理論層面上“全程網(wǎng)辦”。

2．網(wǎng)下：“一門受理”向“一站辦結”的過渡。為了提高“不見面”審批事項和“全程網(wǎng)辦”的辦件比例，2018年對窗口的流程進行了優(yōu)化，實現(xiàn)了11件審批事項“事在窗口辦、字在窗口簽、章在窗口蓋”，但窗口仍有10項事項需要后臺業(yè)務科室審查。

1.2 方法 70例吸煙哮喘患者分為兩組：35例繼續(xù)吸煙，35例自愿戒煙。所有患者均吸入布地奈德福莫特羅4.5μg-160μg，每次1吸，每日2次，持續(xù)用藥2個月，酶聯(lián)免疫吸附法檢測兩組患者治療前后血清中細胞因子IL-4，IL-6，IL-8的濃度。

3．網(wǎng)上網(wǎng)下：“虛實一體”深度融合。鑒于目前在硬件、軟件、機制等方面存在問題，全面的網(wǎng)上行政審批無法實現(xiàn)，全部的窗口受理也與時代主流不符。目前，海事窗口采用線上線下、虛實一體的運作模式來適應網(wǎng)上行政審批浪潮的發(fā)展，網(wǎng)上辦理所有事項在政務大廳均有對應的落腳點，所有線下的事項都能通過網(wǎng)上輔助運行。

三、存在問題及原因分析

（一）存在問題

判斷揚州地方海事網(wǎng)上行政審批在“全程網(wǎng)辦”中能否滿足理想化的無縫隙組織架構，其核心要件就是將“無縫隙政府理論”中七個維度的管理工具按照流程次序實施一遍，驗證能否形成完整的閉環(huán)，即工作→測評→技術→組織→時間敏感度→角色→產(chǎn)品或服務質量。

1． 工作層面縫隙。一是分崗設權，流程中斷，無法提供“一次性供給和服務”，共有13件事項需要進行現(xiàn)場勘驗、檢查、檢驗或者考試，不能滿足網(wǎng)上辦理和不見面的要求，線上線下脫鉤。二是工作量的指數(shù)級增長，導致工作人員疲于應付。工作人員完成形式審查之后，仍需對應進行下載和打印，以滿足檔案管理要求。

2． 測評層面縫隙。一是考核指標不科學，刻意追求網(wǎng)上辦件數(shù)量。上級部門過度關注網(wǎng)上辦件的數(shù)量，而忽視行政相對人的成本和時間消耗、行政成本的增加。二是刻意追求進駐政務中心數(shù)量，不便于相對人申請和工作人員受理。如船舶載運危險貨物進出港口審批、危險貨物港口作業(yè)審批等部分審批項目與一線執(zhí)法工作聯(lián)系緊密，進駐中心將額外增加流程。

3． 技術層面縫隙。一是數(shù)據(jù)的二次錄入較為頻繁，海事系統(tǒng)未能與江蘇政務服務網(wǎng)無縫銜接，網(wǎng)上行政審批時需要工作人員將數(shù)據(jù)錄入到專業(yè)系統(tǒng)。二是無專業(yè)的業(yè)務系統(tǒng)，無法實現(xiàn)無紙化。水上水下活動審批等4項業(yè)務無專業(yè)系統(tǒng)，需要采取最傳統(tǒng)的紙質版或者微信小程序進行內(nèi)部的審批和流轉。三是業(yè)務系統(tǒng)尚不成熟，重要的電子功能缺失。電子證書、印章等技術尚未成熟，除核準船名、簽發(fā)船舶最低安全配員證書2項事項，其余的行政審批事項均不能生成電子證書。

4． 組織層面縫隙。主要內(nèi)部部門分割多，循環(huán)流程多。各科室內(nèi)部還需要辦初審、復核、終審等，內(nèi)部專業(yè)分割導致壁壘多、流程多，組織內(nèi)部形成重重壁壘。

5． 時間層面縫隙。一是3套相同流程的重復運行導致時間成本增加。審批過程通常需要運行政務服務網(wǎng)、海事業(yè)務專網(wǎng)和線下紙質等3套并行的流程，消耗了工作人員大量的精力。二是審批環(huán)節(jié)中無效益的流程導致審批時間增加。有的事項需要移交科室后臺進行審批，有的事項可在業(yè)務系統(tǒng)內(nèi)提交至窗口經(jīng)辦人員，這種不一致的操作模式導致錯亂。三是部分環(huán)節(jié)的特殊要求導致辦件時間出現(xiàn)不確定性。部分行政許可需要檢驗、檢測、專家評審，但具體時間未進行明確和量化，導致具體審批的實際時間具有不確定性。

6． 角色層面縫隙。一是部分崗位專業(yè)性強，單一窗口無法承辦。少數(shù)審批項目如水上水下活動等因專業(yè)性強等因素，行政相對人在申請前期就需要對接業(yè)務科室或窗口人員。二是檔案整理主體不統(tǒng)一，存在錯誤與漏洞。窗口和后臺科室辦理審批事項的檔案管理，分別由窗口工作人員或業(yè)務科室整理，常常出現(xiàn)檔案丟失或錯誤。

7． 服務層面縫隙。一是行政相對人申請材料要件多、網(wǎng)上錄入量大。審批事項要件多、頁數(shù)多，導致錄入政務服務網(wǎng)工作量大，容易出錯，增加了申請人的工作量。二是額外要求行政相對人重復提交紙質申請材料。因需要提供證書或者相關材料、政務網(wǎng)下載麻煩等原因，需要申請人再次提交紙質文件，耽誤了時間、增加了流程。三是需要行政相對人赴窗口確認，如船舶登記業(yè)務等，因標的物金額較大，要求申請人進行現(xiàn)場確認和簽名。

（二）原因分析

1． 制度性原因：制度的支撐性弱、粘滯性強導致約束過多、流程不暢。一是上位政策存在空白，制度的支撐力不足，電子印章、電子檔案、電子證照等方面尚無完備的法規(guī)體系予以保證，全靠行政命令來推動網(wǎng)上行政審批缺乏合法性。二是內(nèi)部規(guī)定過細過多，導致制度的粘滯性過強，頂層設計上缺少對底層的有效照應，對各地各部門原有制度的慣性和粘性考慮不足，底層往往在條件不成熟的情況下就開展改革。三是網(wǎng)上行政審批流程再造未實質性啟動、審批要素未有效減少，一方面沒有進行流程再造就先期啟動信息化改造，導致無效益的流程較多；另一方面，審批需要提供的要件方面并未實質性減少。

2． 組織性原因：傳統(tǒng)的科層制架構豎起了堅固壁壘。一是海事系統(tǒng)內(nèi)部縱向上自成體系未能促成“一桿到底”，各項審批的要求和規(guī)范均由條上的省級或者國家海事管理機構垂直管理，未樹立部跨部門、跨層級、跨業(yè)務的整體性思維。二是海事系統(tǒng)與外部各部門在橫向上壁壘重重，各部門不能也不愿意交流和共享信息，線上仍然存在“信息壁壘”，導致線下協(xié)調(diào)難、審批慢。三是對“內(nèi)部顧客”關注不足，改革不用心、不盡責，參與感不強；未能加強對窗口工作人員的針對性培訓，缺少通才型工作人員。

3． 技術性原因：信息孤島導致無法源頭一次性獲取數(shù)據(jù)。一是專業(yè)平臺與政務平臺互聯(lián)互通不暢，因為編碼規(guī)則、業(yè)務流程定義等方面標準不統(tǒng)一，導致海事系統(tǒng)無法與政務服務網(wǎng)進行“化學融合”。二是政務平臺的適用性和體驗感較差，平臺設計存在“技術導向”的傾向，背離“以人民為中心”的原則，忽視了對不同人群、不同年齡、不同文化、不同生活環(huán)境的公眾的政務需求。

四、網(wǎng)上行政審批“全程網(wǎng)辦”的優(yōu)化路徑

（一）以結果為導向，先再造、后自動化

1． 構建整體政府，優(yōu)化內(nèi)部組織架構。首先在頂層設計方面，要自上而下建立起統(tǒng)一的發(fā)展框架和標準，同時要在總的框架之下，賦予各部門在具體實踐中一定的自主權。其次，在行政管理體制改革方面，要按照“集中高效審批、分類監(jiān)管服務”的原則，對交叉管理、多頭管理的職能進行重組改造。最后，在部門協(xié)同方面，要打破各部門之間的壁壘，實現(xiàn)交互式、協(xié)同化辦公，實現(xiàn)縱向扁平化、橫向協(xié)同化的網(wǎng)上行政審批整體性運轉體系和機制。

2． 優(yōu)化工作流程，協(xié)同推進“大串聯(lián)”與“大并聯(lián)”?！按蟠?lián)”就是確保主要序列的流動性，要借鑒“一件事”“全鏈通”改革的模式，規(guī)范和重構網(wǎng)上行政審批中的運行流程，精簡行政審批的無效程序和環(huán)節(jié)?！按蟛⒙?lián)”就是幾個過程并舉代替順序操作，構建“流程驅動型”組織，依托互聯(lián)網(wǎng)可同時向多點發(fā)散的特征，對審批環(huán)節(jié)可推動由受理環(huán)節(jié)同時發(fā)散到初審、復核、終審環(huán)節(jié)，形成橫向到邊、縱向到底的多部門并聯(lián)審批方式。

3． 推動政策法規(guī)“立改廢”，構建配套的法律制度體系。首先推動“立”，國家或省級層面要抓緊制定電子證照、電子簽名、電子印章、電子檔案以及數(shù)據(jù)安全方面的法律法規(guī)，行業(yè)層面要制定相關操作細則或者操作規(guī)范手冊。其次開展“改”，對不適應當前網(wǎng)上行政審批發(fā)展的規(guī)范進行優(yōu)化調(diào)整。最后實施“廢”，及時進行后評估，與上位法相抵觸的或者阻礙“全程網(wǎng)辦”良性發(fā)展的堅決廢止。

4． 源頭一次性捕捉信息，打通數(shù)據(jù)壁壘。一是加快構建一體化在線平臺，海事平臺要與國家和省級政務服務平臺對接，實現(xiàn)無縫隙的互聯(lián)互通。二是加強數(shù)據(jù)的歸集與共享。加強海事基礎數(shù)據(jù)的交換，打通“數(shù)據(jù)壁壘”和“數(shù)據(jù)煙囪”阻隔，真正意義上實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨時空、跨地域的互聯(lián)互通、共建共享。

（二）以顧客為導向，增強平臺體驗感和政府對外回應力

1． 外部顧客：推動網(wǎng)上辦理便捷化人性化。一是推動審批過程簡便化。對審批的材料進行精簡，進一步清理無意義的證明材料；對流程進行再造，進一步優(yōu)化簡化行政審批申請、受理、審查、決定、發(fā)證等主要流程及附屬環(huán)節(jié)。二是推動政務平臺的便捷化。建立統(tǒng)一入口、方便操作、簡潔實用清爽的海事平臺界面，增強用戶黏性。三是推動審批服務的精準化。精準推送“私人訂制”的一鍵式、個性化審批服務，實現(xiàn)“千人千網(wǎng)”的目標。四是加強與群眾的回應和互動，充分發(fā)揮“好差評”系統(tǒng)的作用，有針對性地進行優(yōu)化完善和跟蹤回訪。

2． 內(nèi)部顧客：實現(xiàn)網(wǎng)上審批電子化和工作績效化。一是降低行政審批的工作量。通過技術賦能建立電子檔案系統(tǒng)，建立“一鍵歸檔、一套保存、一網(wǎng)查詢”的模式；此外，同步實現(xiàn)電子文件的電子印章認證、數(shù)字簽名認證、身份認證的一體推進。二是建立正向的績效評估和培訓提升機制。加強工作人員系統(tǒng)化、制度化培訓，建立完善科學、民主的正向激勵和約束追責機制。

（三）以競爭為導向，推進協(xié)同治理和多元化服務

1． 加強與專業(yè)技術企業(yè)合作。一方面，可通過PPP模式或者“外包”模式，將非涉密的項目交由專業(yè)的第三方互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行開發(fā)、運行和管理，定期對外包服務進行評估，以此形成競爭模式。另一方面，要與微信、支付寶等第三方平臺全方位對接，提供在線支付、互動交流等移動化、便捷化服務，整體形成優(yōu)勢互補、良性競爭的發(fā)展機制。

2． 規(guī)范中介行為。一方面發(fā)揮中介機構代辦租用，優(yōu)化政務服務平臺中介超市功能，對中介機構事前實施無門檻進入，事中事后進行信用等級考核。另一方面，探索政府無償“幫辦代辦”制，代辦員跟蹤審批全過程，解決相對人“門不清、路不熟、反復跑”的難題，真正推動“企業(yè)辦”轉為“政府辦”。

五、結語

歷史的車輪滾滾向前，時代的潮流浩浩蕩蕩。作為網(wǎng)上行政審批工作的參與者、受益者，見證了它的蓬勃發(fā)展，也感受到了它的種種弊端。未來已來，將至已至。海事機構網(wǎng)上行政審批應該朝哪個方向發(fā)展我們還不得而知。在未來的研究中，我們需要將海事機構網(wǎng)上行政審批工作圍繞政府治理、行政審批改革以及當前熱門的區(qū)塊鏈、人工智能等角度展開，為新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”提供實踐支撐。