孫 凱 李文君

1996年成立的北極理事會(huì)是北極地區(qū)最有影響力的多邊合作平臺(tái)，在提升北極事務(wù)國(guó)際合作水平、應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益復(fù)雜的環(huán)境變化與地緣形勢(shì)、推動(dòng)北極可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。經(jīng)過(guò)20多年的變遷，北極理事會(huì)在北極治理進(jìn)程中的功能及其角色也在發(fā)展演變，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了一定的研究，(1)參見(jiàn)張佩芷：《知識(shí)建構(gòu)、議題設(shè)置和框架效應(yīng)：北極理事會(huì)與北極航運(yùn)環(huán)境污染問(wèn)題的治理》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第189—196頁(yè)；王晨光：《路徑依賴(lài)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與北極理事會(huì)的制度變遷——基于歷史制度主義的分析》，《外交評(píng)論》2018年第4期，第54—80頁(yè)；肖洋：《北極理事會(huì)“域內(nèi)自理化”與中國(guó)參與北極事務(wù)路徑探析》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2014年第1期，第51—55頁(yè)；程保志：《試析北極理事會(huì)的功 能轉(zhuǎn)型與中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《國(guó)際論壇》2013年第3期，第43—49頁(yè)；孫凱、郭培清：《北極理事會(huì)的改革與變遷研究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期，第5—8頁(yè)。但現(xiàn)有研究大多集中在實(shí)踐層面，從理論視角理解北極理事會(huì)的研究較少。本文從角色理論的視角出發(fā)，來(lái)理解北極理事會(huì)在北極治理中的作用及其角色，以期更好把握北極理事會(huì)的未來(lái)發(fā)展方向。

一、角色理論：理解北極理事會(huì)作用的新視角

社會(huì)學(xué)和社會(huì)心理學(xué)通常將“角色”(Role)界定為“符合預(yù)期的適當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ健保瑥?qiáng)調(diào)人行為的社會(huì)影響方面，認(rèn)為人既是社會(huì)的產(chǎn)物，又能為社會(huì)做出貢獻(xiàn)。(2)Tim O’sullivan，et al.，Key Concepts in Communication and Cultural Studies，London：Routledge，1994，p.270.角色理論(Role Theory)是社會(huì)學(xué)和社會(huì)心理學(xué)理解行為體行為的主要理論之一，將其應(yīng)用到國(guó)際關(guān)系中，對(duì)于理解不同行為主體在國(guó)際社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中的行為同樣具有重要意義。

國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中角色理論的發(fā)展大致可分為引入、發(fā)展和完善三個(gè)階段。在引入階段，加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)教授卡列維·霍爾斯蒂最早將“角色理論”應(yīng)用于國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域。1970年，霍爾斯蒂以主權(quán)國(guó)家為視角研究國(guó)際社會(huì)中行為體的角色扮演，對(duì)行為體角色的解讀側(cè)重于角色的“自我維度”，認(rèn)為“角色觀(guān)念”是影響國(guó)際社會(huì)成員對(duì)外行為的關(guān)鍵因素，是行為體對(duì)自身在國(guó)際體系中角色的自我定義，決定行為體在國(guó)際體系中自身地位的認(rèn)定。(3)Kalevi J. Holsti，“National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”，International Studies Quarterly，Vol.14，Issue. 3，1970，pp.247-255.在發(fā)展階段，瑞典隆德大學(xué)的克里斯特·約翰遜教授等學(xué)者從外生因素方面進(jìn)行了補(bǔ)充，將“他者維度”納入對(duì)角色的分析中，認(rèn)為外部環(huán)境、國(guó)際體系結(jié)構(gòu)的變化等多重因素作為外部角色期望，同樣會(huì)對(duì)行為體的對(duì)外行為及政策選擇造成重要影響。(4)Christer Jonsson，and Ulf Westerlund， Role Theory and Foreign Policy Analysis，Princeton：Princeton University Press，1982，pp.122-157.在完善階段，以美國(guó)北德克薩斯大學(xué)教授馬利克·布魯寧為代表的學(xué)者突破了對(duì)傳統(tǒng)單一的行為體角色的探討，實(shí)現(xiàn)了角色從“靜態(tài)”向“動(dòng)態(tài)”的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始探討更為復(fù)雜的行為體角色集合，構(gòu)建更為完善的國(guó)際關(guān)系角色分析框架。布魯寧認(rèn)為，行為體會(huì)基于具體事件的發(fā)生以及地緣政治因素的影響等內(nèi)外環(huán)境的變化，產(chǎn)生不同的角色反應(yīng)，自動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化，而行為體自身能力的高低也是塑造不同角色表現(xiàn)的重要影響因素。(5)Marijke Breuning，“Role Theory Research in International Relations：State of The Art and Blind Spots，” Role Theory in International Relations，2011，pp.16-35.

隨著角色理論的發(fā)展完善，學(xué)界對(duì)角色理論的認(rèn)知基本達(dá)成共識(shí)。角色理論認(rèn)為，影響國(guó)際社會(huì)行為主體認(rèn)知及對(duì)外行為的因素，主要包括內(nèi)在的角色觀(guān)念與外部的角色期望。其中，角色觀(guān)念指行為主體的自我認(rèn)知，即行為體對(duì)于自身在國(guó)際體系中的位置以及采取何種恰當(dāng)行為的認(rèn)識(shí)(自我維度)；角色期望涉及外部環(huán)境、國(guó)際體系結(jié)構(gòu)特征的變化以及其他行為體對(duì)其產(chǎn)生的實(shí)踐要求(他者維度)。在角色的自我維度和他者維度共同作用下，構(gòu)成了行為體的角色表現(xiàn)，即國(guó)際社會(huì)成員在國(guó)際體系中的實(shí)際行為表現(xiàn)。(6)Gurol，Julia，and Anna Starkmann，“New Partners for the Planet? The European Union and China in International Climate Governance from a Role‐Theoretical Perspective”，Journal of Common Market Studies，Vol.59，Issue. 3，2020，pp.520-521.根據(jù)行為不同，又可以將其劃分為不同的角色類(lèi)別。因此，角色理論的一個(gè)中心觀(guān)點(diǎn)就是國(guó)際社會(huì)成員并非只有一種角色，而是可以擁有一系列角色，角色之間可能是互補(bǔ)或沖突的關(guān)系，這些角色之間相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了社會(huì)學(xué)家羅伯特·默頓所稱(chēng)的“角色叢”(Role Set)，即“由于占有某一特性的社會(huì)地位而具有的角色關(guān)系的全部”。(7)[美]羅伯特·默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心譯，南京：譯林出版社2006年版，第567—568頁(yè)。綜上可知，角色理論將活躍于國(guó)際社會(huì)特定場(chǎng)景中的行為體比作“演員”，它們依據(jù)內(nèi)部因素的限定、外部環(huán)境的變化以及互動(dòng)對(duì)象的期待，確定適當(dāng)?shù)慕巧?jù)此完成扮演。

角色理論的三個(gè)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)了該理論從無(wú)到有，從單一到復(fù)合的轉(zhuǎn)變。從本質(zhì)上看，角色理論是一種探討結(jié)構(gòu)與能動(dòng)性問(wèn)題的研究視角，其理論價(jià)值主要體現(xiàn)為分析領(lǐng)域與分析路徑的多層次性。(8)Cameron G. Thies and Marijke Breuning，“Integrating Foreign Policy Analysis and International Relations through Role Theory”，F(xiàn)oreign Policy Analysis，Vol. 8，Issue.1，2012，p.1.一方面，角色理論將國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的施動(dòng)者與結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)，將對(duì)外政策分析領(lǐng)域的不同層次聯(lián)系起來(lái)，一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系理論對(duì)不同層次之間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程分析不足的缺陷，對(duì)理解行為體在國(guó)際社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中的行動(dòng)具有重要意義。另一方面，角色理論作為一種多層次的綜合分析路徑，不同于傳統(tǒng)的單一學(xué)科理論分析，更趨向于整合不同學(xué)科視角分析，將國(guó)際關(guān)系學(xué)與人類(lèi)學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等不同學(xué)科的分析路徑結(jié)合起來(lái)，既關(guān)注國(guó)際社會(huì)成員間互動(dòng)等國(guó)際關(guān)系內(nèi)容，又關(guān)注認(rèn)知、身份等跨學(xué)科概念，突破了傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系分析框架的局限性。因此，角色理論可以廣泛應(yīng)用于分析行為體在國(guó)際社會(huì)中的問(wèn)題認(rèn)知及對(duì)外行為。

北極理事會(huì)是一個(gè)致力于推動(dòng)北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐層面擁有一定程度的獨(dú)立自主性。從其功能來(lái)看，北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最為完善、影響力最大的多邊合作平臺(tái)，內(nèi)部擁有相對(duì)獨(dú)立的管理體系，并設(shè)有常設(shè)秘書(shū)處，能夠比較有效地規(guī)范、設(shè)計(jì)相關(guān)國(guó)家參與北極治理的集體行動(dòng)。此外，北極理事會(huì)框架內(nèi)設(shè)有部長(zhǎng)會(huì)議、高官會(huì)議等固定的協(xié)商機(jī)制，以此進(jìn)一步推動(dòng)北極理事會(huì)的內(nèi)源性發(fā)展，并通過(guò)吸納北極域外國(guó)家提升自身的國(guó)際影響力?；诖?，角色理論可被用來(lái)分析北極理事會(huì)在北極治理中的實(shí)踐及內(nèi)外動(dòng)因。將角色理論用于分析北極理事會(huì)，有助于全面分析北極理事會(huì)參與北極治理的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力，更好理解北極理事會(huì)在北極治理體系中的角色認(rèn)知及表現(xiàn)。

二、角色觀(guān)念與角色期望：北極理事會(huì)參與北極治理的雙重驅(qū)動(dòng)

在角色理論研究視角中，影響北極理事會(huì)參與北極治理的認(rèn)知與行動(dòng)的關(guān)鍵因素分別是自我維度下的內(nèi)在角色觀(guān)念和他者維度下的外部角色期望，二者分別通過(guò)北極理事會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境兩個(gè)層面進(jìn)行互動(dòng)傳導(dǎo)，共同構(gòu)成北極理事會(huì)參與北極治理的內(nèi)外雙重驅(qū)動(dòng)力，并進(jìn)一步指導(dǎo)著北極理事會(huì)在北極事務(wù)中的具體角色表現(xiàn)。

(一)角色觀(guān)念：參與北極治理的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)

北極理事會(huì)在北極治理議題中的角色觀(guān)念，主要體現(xiàn)為其內(nèi)部基于多重考量形成的關(guān)于參與北極事務(wù)的“治理共識(shí)”?！爸卫砉沧R(shí)”的形成和作用過(guò)程主要表現(xiàn)為三個(gè)階段：一是基于北極理事會(huì)輪值主席國(guó)的優(yōu)先議題取向初步尋求共識(shí)，二是依托北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)不同議題的共同認(rèn)知進(jìn)一步凝聚共識(shí)，三是借助北極理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)因素最終形成共識(shí)。

1.輪值主席國(guó)的優(yōu)先議題取向

北極理事會(huì)奉行輪值主席國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)制度，八個(gè)北極國(guó)家(加拿大、美國(guó)、芬蘭、冰島、俄羅斯、挪威、丹麥、瑞典)輪流擔(dān)任北極理事會(huì)主席，任期兩年。因此，北極國(guó)家都有機(jī)會(huì)推進(jìn)它們對(duì)北極地區(qū)的愿景以及任期內(nèi)各自關(guān)注的治理目標(biāo)。盡管北極理事會(huì)遵循“協(xié)商一致”的原則，但輪值主席擁有正式程序權(quán)和非正式協(xié)商權(quán)，在任職期間可根據(jù)本國(guó)國(guó)情、利益訴求等因素確定側(cè)重點(diǎn)各不相同的議題計(jì)劃，因此，主席國(guó)有權(quán)對(duì)北極理事會(huì)的議程加以領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而影響其行動(dòng)。(9)Douglas C. Nord，Leadership for the North：The Influence and Impact of Arctic Council Chairs，Berlin：Springer，2019，p.5.

俄羅斯是北極地區(qū)面積最大的北極大國(guó)，北極地區(qū)與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家總體安全等密切相關(guān)?；诖?，俄羅斯將北極地區(qū)定位為支撐其在國(guó)際社會(huì)縱橫捭闔的關(guān)鍵區(qū)域，將北極地區(qū)與國(guó)家整體對(duì)外戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，不斷強(qiáng)化其在北極的戰(zhàn)略存在。2020年，俄羅斯出臺(tái)《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國(guó)家戰(zhàn)略基本原則》，以建設(shè)性合作原則和安全防御原則為指導(dǎo)，對(duì)北極地區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃。(10)黃鳳志、馮亞茹：《俄羅斯的北極政策探析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期，第136頁(yè)。2021年5月至2023年5月，俄羅斯作為北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，以“負(fù)責(zé)任的北極可持續(xù)治理”為優(yōu)先議題，除關(guān)注原住民組織、環(huán)境保護(hù)等傳統(tǒng)事項(xiàng)外，還將“綠色開(kāi)發(fā)”概念應(yīng)用于北極地區(qū)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。(11)Arctic Council，“The Russian Chairmanship of the Arctic Council Begins under the Theme ‘Responsible Governance for a Sustainable Arctic’”，June 28，2021，https：//arctic-council.org/news/russian-chairmanship-begins-under-theme-responsible-governance-for-a-sustainable-arctic/，visited on 10 June 2022.

隨著北極戰(zhàn)略地位日益上升，美國(guó)逐漸將北極作為全球戰(zhàn)略的重要組成部分。與其他北極國(guó)家相比，美國(guó)的北極戰(zhàn)略更多是從全球視角出發(fā)，核心目標(biāo)是維護(hù)其全球領(lǐng)導(dǎo)地位。2015年至2017年擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間，美國(guó)以應(yīng)對(duì)氣候變化為優(yōu)先事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)北極理事會(huì)職能以及推動(dòng)觀(guān)察員國(guó)參與等議題，并在2017年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上主持簽署了《加強(qiáng)北極國(guó)家科學(xué)合作協(xié)定》，以期重振在北極事務(wù)上的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力。當(dāng)前，拜登政府的北極政策延續(xù)了上屆政府對(duì)北極安全議題的重視，關(guān)注氣候變化并積極開(kāi)展國(guó)際合作，致力于構(gòu)建有利于美國(guó)國(guó)家利益和全球領(lǐng)導(dǎo)地位的北極秩序。

作為中等強(qiáng)國(guó)，加拿大雖與美俄相比綜合國(guó)力有限，卻力圖成為北極治理的主導(dǎo)者。(12)肖洋：《北極理事會(huì)視域下的中加北極合作》，《和平與發(fā)展》2015年第2期，第85頁(yè)。加拿大最早提出北極理事會(huì)設(shè)想，積極推動(dòng)北極區(qū)域合作，主張圍繞北極議題建立綜合性、多邊主義的國(guó)際機(jī)制。由于加拿大北極地區(qū)擁有大量原住民，加拿大尤其關(guān)注原住民組織在北極事務(wù)中的參與度和影響力。2013—2015年擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間，加拿大以“為北方居民開(kāi)發(fā)”為優(yōu)先議題，成立四個(gè)特別行動(dòng)組支持原住民議題的推進(jìn)。(13)彼得·哈里森、錢(qián)皓：《加拿大北極地區(qū)：挑戰(zhàn)與機(jī)遇?》，《國(guó)際觀(guān)察》2014年第1期，第141頁(yè)。整體而言，加拿大將促進(jìn)北極合作、推動(dòng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)北極自然和文化保護(hù)以及加強(qiáng)北極安全作為其北極戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。

北歐五國(guó)(芬蘭、冰島、挪威、丹麥、瑞典)具有北極國(guó)家與中小國(guó)家的共同身份定位，且同處北歐地區(qū)，擁有相近的政治環(huán)境、文化背景、經(jīng)濟(jì)體量等，這使北歐五國(guó)在北極問(wèn)題上具有一定共識(shí)。例如，芬蘭在擔(dān)任北極理事會(huì)第二輪主席國(guó)期間，發(fā)布了《探尋共同方案：芬蘭的北極理事會(huì)輪值主席國(guó)議程》，將環(huán)境保護(hù)、氣象合作和教育設(shè)為優(yōu)先議程。與之類(lèi)似，冰島在擔(dān)任輪值主席國(guó)期間，提出并領(lǐng)導(dǎo)了海洋環(huán)境、原住民組織、氣候和綠色能源合作等四個(gè)議題。(14)Arctic Council，“Iceland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2019-2021”，May，2021，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2456/Arctic_Council-Iceland_Chairmanship_2019-2021.pdf，visited on 10 June 2022.挪威、丹麥、瑞典也都非常重視北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，將北極地區(qū)列為國(guó)家內(nèi)外政策的優(yōu)先方向，期望依托北極理事會(huì)等多邊合作機(jī)制，增強(qiáng)北極國(guó)家之間的信任與合作。

總體而言，北極理事會(huì)輪值主席國(guó)的設(shè)置是北極治理中各方勢(shì)力相互制衡的結(jié)果。北極國(guó)家對(duì)北極事務(wù)起著主導(dǎo)性作用，同時(shí)由于利益訴求不同，各國(guó)在擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席期間，可以根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況確定北極治理的優(yōu)先議題，初步尋求各方可達(dá)成基本共識(shí)的議題領(lǐng)域。而通過(guò)梳理各輪值主席國(guó)的優(yōu)先議題可知，北極國(guó)家總體上都以環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展為治理的核心目標(biāo)，但不同主席國(guó)的關(guān)注點(diǎn)各有側(cè)重，如美國(guó)聚焦氣候變化議題、加拿大關(guān)注原住民組織議題、冰島側(cè)重海洋污染防治問(wèn)題等。此外，基于達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域，各輪值主席國(guó)在北極理事會(huì)的框架下，不斷將議題范圍向推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)北極治理機(jī)制建設(shè)等方向擴(kuò)展。但需要明確的是，除設(shè)定議程之外，輪值主席國(guó)并沒(méi)有優(yōu)先于其他成員國(guó)的權(quán)利。

2.北極理事會(huì)成員國(guó)的共識(shí)程度

北極理事會(huì)在北極治理中發(fā)揮作用，主要是由作為成員國(guó)的北極國(guó)家主導(dǎo)、通過(guò)北極理事會(huì)“協(xié)商一致”的原則對(duì)成員國(guó)達(dá)成的共識(shí)予以落實(shí)。(15)肖洋：《北極治理的國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)與權(quán)威構(gòu)建》，《東北亞論壇》2022年第3期，第97頁(yè)。但是，北極治理的范圍不僅限于北極地區(qū)，成員國(guó)要想達(dá)成共識(shí)，需圍繞不同議題進(jìn)行多維考量和多重博弈。

從環(huán)境治理的角度看，北極理事會(huì)成員國(guó)主張擴(kuò)大治理成本的分擔(dān)。在北極環(huán)境問(wèn)題上，參與者的增加并不會(huì)導(dǎo)致行為體之間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，反而會(huì)促進(jìn)北極環(huán)境保護(hù)良性運(yùn)行。此時(shí)，北極國(guó)家所需分擔(dān)的治理成本將會(huì)減少，推動(dòng)北極國(guó)家在以環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展為核心的北極治理議題上帶有明顯的包容性，進(jìn)而作用于北極理事會(huì)的運(yùn)行。例如，作為北極理事會(huì)“前身”的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(AEPS)，是北極八國(guó)基于在環(huán)境議題上的共識(shí)而簽署的，體現(xiàn)了北極理事會(huì)對(duì)保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的重視。另外，北極國(guó)家紛紛將環(huán)境問(wèn)題置于北極政策實(shí)踐的優(yōu)先地位，為北極理事會(huì)出臺(tái)《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》等涉及環(huán)境保護(hù)的規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。北極八國(guó)對(duì)北極地區(qū)開(kāi)發(fā)與治理的共識(shí)主要體現(xiàn)為環(huán)保優(yōu)先，這成為北極理事會(huì)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展并積極參與北極治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)性因素。

從資源分配的角度看，北極理事會(huì)成員國(guó)主張減少資源利益的共享。全球氣候變暖使得大規(guī)模開(kāi)發(fā)北極地區(qū)的資源成為可能，但這些資源并非取之不盡、用之不竭，有限的資源如何分配成為亟需探討的議題。北極國(guó)家在北極部分地區(qū)擁有主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，并不斷強(qiáng)調(diào)自身在北極治理中的地緣優(yōu)勢(shì)，因而在資源分配議題上的共識(shí)主要是“內(nèi)部自理，外部排他”，將域外行為體邊緣化，盡可能擴(kuò)大自身利益。2013年基律納會(huì)議上通過(guò)的北極理事會(huì)《觀(guān)察員手冊(cè)》，更是提高了域外國(guó)家作為觀(guān)察員加入北極理事會(huì)的門(mén)檻。(16)孫凱、王晨光：《中國(guó)參與北極事務(wù)的戰(zhàn)略選擇——基于戰(zhàn)略管理的SWOT分析視角》，《國(guó)際論壇》2014年第3期，第51頁(yè)。這也反映出北極國(guó)家在涉及北極事務(wù)資源分配議題上帶有明顯的“門(mén)羅主義”色彩，在一定程度上使得北極理事會(huì)成為具有排他性的區(qū)域性治理組織。

綜上可見(jiàn)，基于分?jǐn)偝杀镜陌菪院屠娣峙涞呐潘裕睒O理事會(huì)成員國(guó)在北極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上普遍持開(kāi)放包容態(tài)度，而在資源分配問(wèn)題上則采取相對(duì)排外的態(tài)度。在不同議題上的差異性認(rèn)知，反映了北極國(guó)家對(duì)北極理事會(huì)參與北極各項(xiàng)治理議題的態(tài)度，有利于進(jìn)一步凝聚治理共識(shí)，推動(dòng)北極理事會(huì)選擇以環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為核心的治理方案，以減少不同行為主體之間的摩擦，通過(guò)良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的“善治”。而成員國(guó)關(guān)于各項(xiàng)北極事務(wù)議題的共識(shí)程度，直接關(guān)系到北極理事會(huì)參與北極治理的深度和廣度，以及作為治理規(guī)范的“供給者”對(duì)于北極治理議題的建章立制功能的發(fā)揮。

3.北極理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)因素

組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是影響組織建設(shè)與發(fā)展，維護(hù)其穩(wěn)定運(yùn)行的最直接因素。作為北極治理體系中最重要的多邊治理平臺(tái)，北極理事會(huì)自1996年成立以來(lái)逐漸形成了相對(duì)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在目標(biāo)宗旨、成員構(gòu)成和運(yùn)行模式三個(gè)方面。

在目標(biāo)宗旨方面，1996年9月16日，北極八國(guó)在加拿大渥太華舉行部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《渥太華宣言》，宣布成立北極理事會(huì)，并指出北極理事會(huì)是由八個(gè)北極國(guó)家組成的政府間高級(jí)論壇，其目標(biāo)宗旨是保護(hù)北極地區(qū)環(huán)境，促進(jìn)北極地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和福利方面的持續(xù)發(fā)展。(17)Arctic Council，“About the Arctic Council”，https：//arctic-council.org/about/，visited on 10 June 2022.環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展是北極理事會(huì)關(guān)注的兩大核心，它希望圍繞這兩大主題開(kāi)展區(qū)域性和國(guó)際性的合作互動(dòng)。此外，北極理事會(huì)致力于加強(qiáng)北極國(guó)家、原住民組織以及其他北極地區(qū)居民在北極治理議題上的協(xié)調(diào)合作，原住民組織在北極事務(wù)中的重要性得到強(qiáng)調(diào)。

在成員構(gòu)成方面，北極理事會(huì)從內(nèi)至外呈現(xiàn)“核心—外圍”結(jié)構(gòu)。(18)王晨光：《路徑依賴(lài)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與北極理事會(huì)的制度變遷——基于歷史制度主義的分析》，《外交評(píng)論》2018年第4期，第67頁(yè)。核心成員是北極八國(guó)，數(shù)目穩(wěn)定不變；次核心成員是由六個(gè)北極原住民組織組成的永久參與者，可以參與北極理事會(huì)的所有會(huì)議，享有全面咨詢(xún)的權(quán)利，但沒(méi)有投票權(quán)；外圍成員是由域外國(guó)家、各類(lèi)國(guó)際組織以及非政府組織等構(gòu)成的觀(guān)察員，可以列席會(huì)議，但沒(méi)有表決權(quán)。北極理事會(huì)對(duì)參與北極事務(wù)相關(guān)行為主體的等級(jí)劃分，規(guī)定了各類(lèi)主體的權(quán)利范圍及相應(yīng)職責(zé)義務(wù)，既維持了北極理事會(huì)的有序運(yùn)行，又保障了北極利益攸關(guān)方的參與積極性與合法性，使其成為具有跨區(qū)域影響的多邊合作平臺(tái)。

在運(yùn)行模式方面，北極理事會(huì)采用部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議決策、高官會(huì)議指導(dǎo)、工作組和任務(wù)組落實(shí)的三級(jí)運(yùn)行模式。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是北極理事會(huì)的最高決策機(jī)構(gòu)，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次會(huì)議并發(fā)表宣言，對(duì)北極理事會(huì)近兩年的工作進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)下一階段的工作做出規(guī)劃。高官會(huì)議是北極理事會(huì)的主要質(zhì)詢(xún)機(jī)構(gòu)，每年舉行兩次會(huì)議，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督北極理事會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)。北極理事會(huì)設(shè)有監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃(AMAP)、可持續(xù)發(fā)展(SDWG)、動(dòng)植物保護(hù)(CAFF)、海洋環(huán)境保護(hù)(PAME)、污染物行動(dòng)計(jì)劃(ACAP)以及突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備和響應(yīng)(EPPR)六個(gè)工作組，它們作為北極理事會(huì)的具體執(zhí)行單位，在高官會(huì)議的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)具體工作。北極理事會(huì)三級(jí)運(yùn)行模式的設(shè)置，有利于打造具有國(guó)際協(xié)同性、廣泛性和權(quán)威性的北極治理機(jī)制，使理事會(huì)成為北極各利益攸關(guān)方圍繞北極事務(wù)展開(kāi)交流對(duì)話(huà)、推動(dòng)國(guó)際合作的重要平臺(tái)。

北極理事會(huì)自成立以來(lái)，以環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，形成“核心—外圍”的成員結(jié)構(gòu)，采用三級(jí)運(yùn)行模式。由此構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)因素，既規(guī)定了北極理事會(huì)參與北極治理的核心主題，又?jǐn)U大了參與北極事務(wù)的主體范圍，同時(shí)明確了北極理事會(huì)的管理機(jī)制，進(jìn)而在很大程度上確保了北極理事會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，為“治理共識(shí)”的最終形成提供了明確的目標(biāo)宗旨和完善的運(yùn)行架構(gòu)。至此，北極理事會(huì)內(nèi)部形成了參與北極各項(xiàng)議題的差異性共識(shí)，并以此作為重要的內(nèi)部考量，影響北極理事會(huì)在北極治理中多元角色作用的正常發(fā)揮。

(二)角色期望：參與北極治理的外生驅(qū)動(dòng)

北極理事會(huì)在北極治理議題中的角色期望，主要是基于外部北極環(huán)境變化以及國(guó)際政治演變影響而形成的，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極理事會(huì)參與北極事務(wù)的“治理訴求”：一是作為引領(lǐng)者和協(xié)調(diào)者，平衡好“開(kāi)發(fā)”與“保護(hù)”二者之間的關(guān)系；二是發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，緩和大國(guó)博弈造成的緊張局勢(shì)，提高北極事務(wù)的國(guó)際參與度。

1.北極環(huán)境變化給北極理事會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，全球氣候變暖對(duì)北極生態(tài)環(huán)境造成的影響日益顯現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(IPCC)發(fā)布的第六次氣候變化評(píng)估報(bào)告(2021)指出，2010—2020年的地球平均溫度比1850—1900年高出1.1℃，達(dá)到12.5萬(wàn)年以來(lái)的至熱十年。(19)“5 Takeaways from the 2021 IPCC report on climate change”，August 12，2021，https：//onetreeplanted.org/blogs/stories/5-takeaways-from-the-2021-ipcc-report-on-climate-change，visited on 10 June 2022.受氣候變暖影響，北極地區(qū)的海冰覆蓋面積已達(dá)1850年以來(lái)的最低水平。(20)Nicole Mortillaro，“What the new UN report warning of climate impacts means for Canadians”，August 10，2021，https：//www.theweathernetwork.com/ca/news/article/what-the-new-un-report-warning-of-climate-impacts-means-for-canadians，visited on 10 June 2022.北極地區(qū)的變暖速度是世界其他地區(qū)的四倍，(21)Mika Rantanen，et al，“The Arctic has warmed nearly four times faster than the globe since 1979”，Communications Earth & Environment，Vol. 3，Issue. 1，2022，pp.1-10.北極海冰的融化速度仍在加快。有科學(xué)家預(yù)測(cè)，如果照此趨勢(shì)發(fā)展下去，2035年北極或許將真正出現(xiàn)夏季無(wú)冰的現(xiàn)象。(22)Alejandra Borunda，“Arctic summer sea ice could disappear as early as 2035”，August 13，2020，https：//www. nationalgeographic.com/science/article/arctic-summer-sea-ice-could-be-gone-by-2035，visited on 10 June 2022.這導(dǎo)致當(dāng)前北極地區(qū)面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的態(tài)勢(shì)，平衡“開(kāi)發(fā)”與“保護(hù)”的關(guān)系成為北極理事會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。

北極地區(qū)氣候變暖、海冰融化，使得北極航道迎來(lái)了開(kāi)發(fā)機(jī)遇，它有望成為國(guó)際貿(mào)易的重要干線(xiàn)。北極航道主要指西北航道和東北航道，與其他國(guó)際航道相比，北極航道一旦開(kāi)通將大大縮短國(guó)際航線(xiàn)的航程，且能夠避開(kāi)海盜高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，這意味著更少的運(yùn)輸成本、時(shí)間成本以及更低的航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，北極地區(qū)存在大量的油氣資源，儲(chǔ)量占到全球待開(kāi)采總量的25%，冰雪融速加快以及北極航道的開(kāi)通也為北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)提供了便利。這意味著北極地區(qū)將呈現(xiàn)顯著的地緣經(jīng)濟(jì)屬性，隨之而來(lái)，各類(lèi)參與北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的域內(nèi)外行為主體之間的關(guān)系將變得更加緊密和復(fù)雜。

同時(shí)，北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分敏感脆弱，氣候變暖，冰融加速導(dǎo)致北極生態(tài)系統(tǒng)失衡，生物多樣性遭到破壞。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將北極熊列入瀕危物種紅色名錄，強(qiáng)調(diào)由于氣候變暖、海冰融化，北極熊的生存環(huán)境日益惡化，其數(shù)量正隨著棲息地的縮小而減少。(23)“New assessment highlights climate change as most serious threat to polar bear survival-IUCN Red List”，November 19，2015，https：//www.iucn.org/content/new-assessment-highlights-climate-change-most-serious-threat-polar-bear-survival-iucn-red-list，visited on 6 August 2022.此外，北極地區(qū)污染問(wèn)題迫在眉睫。北極地區(qū)人類(lèi)活動(dòng)的增加給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了巨大的壓力，越來(lái)越多的污染物隨之侵入北極。北極航道的開(kāi)發(fā)也使北極海域面臨石油泄漏的潛在威脅。北極環(huán)境的脆弱性意味著北極地區(qū)面臨嚴(yán)峻的生態(tài)安全問(wèn)題，這或?qū)⒊蔀橥{北極地區(qū)地緣安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，進(jìn)一步造成相關(guān)國(guó)家之間的紛爭(zhēng)。

降低氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人類(lèi)活動(dòng)對(duì)北極環(huán)境的影響，是確保北極環(huán)境的可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)北極“善治”、維護(hù)北極地緣安全穩(wěn)定的首要前提。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，北極理事會(huì)需要基于外部環(huán)境的變化采取相應(yīng)的治理行動(dòng)，踐行“環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)宗旨。具體而言，北極理事會(huì)關(guān)于適應(yīng)與調(diào)節(jié)北極變化、實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的治理行動(dòng)主要包括：為各方尋找有效治理方案提供交流平臺(tái)，相關(guān)行為主體之間可在北極理事會(huì)框架下進(jìn)行對(duì)話(huà)、交換意見(jiàn)、分享專(zhuān)業(yè)知識(shí)，進(jìn)而探索應(yīng)對(duì)氣候變化的治理方案，提升圍繞相關(guān)議題的國(guó)際合作力度以及適應(yīng)能力。

2.國(guó)際政治演變影響北極理事會(huì)發(fā)展

當(dāng)前，百年未有之大變局加速演變，國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，國(guó)際形勢(shì)的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，國(guó)際格局正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化。(24)習(xí)近平：《新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構(gòu)建新發(fā)展格局》，《求是》2022年第17期，第5頁(yè)。這種國(guó)際格局“大環(huán)境”的宏觀(guān)變化正逐步映射至北極的“小環(huán)境”中，成為塑造北極態(tài)勢(shì)，影響北極理事會(huì)發(fā)展的重要變量。

冷戰(zhàn)期間，北極作為美蘇軍事對(duì)峙的前沿地區(qū)，雙方均在此進(jìn)行了大量的軍事部署，地區(qū)局勢(shì)尤為緊張；冷戰(zhàn)結(jié)束后，大國(guó)關(guān)系緩和，北極地區(qū)態(tài)勢(shì)隨之趨向穩(wěn)定，北極成為各國(guó)展開(kāi)對(duì)話(huà)合作的舞臺(tái)，區(qū)域間合作機(jī)制進(jìn)一步形成。北極理事會(huì)正是在這一背景下成立的。但隨著全球氣候變暖，尤其是2007年俄羅斯“插旗事件”之后，北極爭(zhēng)端日趨激烈，北極地區(qū)迎來(lái)新的“開(kāi)發(fā)時(shí)代”，新一輪“北極熱”正在上演。近年來(lái)，由于俄羅斯與西方國(guó)家關(guān)系的日益緊張，北極地區(qū)地緣態(tài)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)生變化，并成為影響北極理事會(huì)活動(dòng)的關(guān)鍵因素。

2022年2月以來(lái)，受俄烏沖突影響，北極地區(qū)國(guó)際合作面臨進(jìn)一步的沖擊與挑戰(zhàn)。3月3日，美國(guó)、加拿大、芬蘭、冰島、挪威、丹麥、瑞典等七國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，表示不會(huì)派遣代表前往俄羅斯參加北極理事會(huì)相關(guān)會(huì)議，并暫停參加北極理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的所有會(huì)議。(25)Office of the Spokesperson，“Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine”，March 3，2022，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine/，visited on 10 June 2022.該聲明的發(fā)布，意味著北極理事會(huì)暫時(shí)停擺，國(guó)際社會(huì)普遍對(duì)北極合作的現(xiàn)狀和前景表示憂(yōu)慮。鑒于北極理事會(huì)的重要性，北極理事會(huì)俄方主席尼古拉·科爾丘諾夫呼吁盡快恢復(fù)北極理事會(huì)的工作，在該框架下與其他國(guó)家開(kāi)展對(duì)話(huà)合作。(26)Astri Edvardsen，“Russian Chair of the Arctic Council：‘The Council’s Work Should Be Resumed As Soon As Possible’”，June 01，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/russian-chair-arctic-council-councils-work-should-be-resumed-soon-possible，visited on 10 June 2022.西方七國(guó)也發(fā)表聲明，宣布有限恢復(fù)北極理事會(huì)的合作事項(xiàng)。(27)Trine Jonassen，“The Arctic Council：The Arctic 7 Resume Limited Work Without Russia”，June 08，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/arctic-council-arctic-7-resume-limited-work-without-russia，visited on 10 June 2022.由此可見(jiàn)，盡管俄烏沖突給北極地區(qū)的國(guó)際合作帶來(lái)挑戰(zhàn)，但北極理事會(huì)沒(méi)有長(zhǎng)期停擺。而北極理事會(huì)奉行成員國(guó)協(xié)商一致原則，北極八國(guó)是維持北極理事會(huì)正常運(yùn)作并保證其權(quán)威性的關(guān)鍵因素，排除俄羅斯的北極理事會(huì)只能是一個(gè)喪失權(quán)威性且效率低下的區(qū)域性論壇。(28)Evan T. Bloom，“A new course for the Arctic Council in uncertain times”，March 3，2022，https：//www.arctictoday.com/a-new-course-for-the-arctic-council-in-uncertain-times/，visited on 10 June 2022.

總體而言，北極地區(qū)形勢(shì)的變化主要體現(xiàn)在北極利益攸關(guān)方的多元化、受關(guān)注議題領(lǐng)域的多樣化以及北極態(tài)勢(shì)的波動(dòng)化。首先，在參與主體方面，俄羅斯“插旗事件”引起國(guó)際社會(huì)對(duì)北極事務(wù)的高度關(guān)注，北極議題逐漸“外溢”到全球治理的范圍內(nèi)。北極事務(wù)不再是北極國(guó)家的“特權(quán)”，越來(lái)越多的域外國(guó)家及相關(guān)區(qū)域性、全球性國(guó)際組織等行為體對(duì)北極表現(xiàn)出濃厚的興趣，希望能夠增強(qiáng)自身在北極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在。其次，在議題領(lǐng)域方面，全球氣候變暖使北極漁業(yè)、油氣、航道等資源的經(jīng)濟(jì)潛力得到釋放，北極進(jìn)入開(kāi)發(fā)時(shí)代。這也加劇了北極國(guó)家之間關(guān)于北極航道、島嶼主權(quán)以及大陸架劃界等問(wèn)題的爭(zhēng)端，使得北極治理成為覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多元維度的綜合性議題。此外，受政治多極化、大國(guó)博弈常態(tài)化等國(guó)際形勢(shì)的影響，北極態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)波動(dòng)化傾向，各國(guó)在北極的互動(dòng)總體上表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的雙面態(tài)勢(shì)，這既是一種圍繞利益展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，又是一種追求穩(wěn)定的合作過(guò)程。

國(guó)際政治演變?cè)谟绊懕睒O地區(qū)態(tài)勢(shì)的同時(shí)，也進(jìn)一步塑造著北極理事會(huì)在北極治理中的角色。一方面，當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)的宏觀(guān)性和趨勢(shì)性演變對(duì)北極形勢(shì)產(chǎn)生了多方面的深刻影響，北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的影響已遠(yuǎn)超北極本身，北極地緣政治空間表現(xiàn)為橫縱方面雙向發(fā)展的趨勢(shì)，這進(jìn)一步要求由北極理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的新一輪北極治理改革具有更廣泛的國(guó)際參與度。另一方面，盡管大國(guó)博弈影響日益顯著，但圍繞北極事務(wù)的國(guó)際互動(dòng)，依舊可以將國(guó)際社會(huì)的注意力轉(zhuǎn)向各北極利益攸關(guān)方共同關(guān)心的問(wèn)題上。(29)奧蘭·揚(yáng)、楊劍、安德烈·扎戈?duì)査够骸缎聲r(shí)期北極成為和平競(jìng)爭(zhēng)區(qū)的發(fā)展邏輯》，《國(guó)際展望》2022年第3期，第10頁(yè)。因此，推動(dòng)北極在日益復(fù)雜的國(guó)際政治中向好發(fā)展，就各方互信領(lǐng)域達(dá)成制度化合作，必然成為以北極理事會(huì)為代表的北極事務(wù)參與行為體的職責(zé)所在，也是北極國(guó)際政治的主流趨勢(shì)。

三、角色表現(xiàn)：北極理事會(huì)參與北極治理的路徑

基于上述分析可知，北極理事會(huì)內(nèi)部因素構(gòu)成的角色觀(guān)念和外部環(huán)境變化生成的角色期望，共同作用塑造了北極理事會(huì)在北極治理中的角色表現(xiàn)。在內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力的共同推動(dòng)下，北極理事會(huì)通過(guò)科學(xué)引領(lǐng)北極治理議題、多方協(xié)調(diào)北極事務(wù)利益以及有序供給北極治理規(guī)范等路徑方式積極參與北極治理，在北極事務(wù)中扮演了引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)者、供給者的角色。

(一)北極治理議題的引領(lǐng)者

北極理事會(huì)自成立以來(lái)，圍繞“北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展”議題，在應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇中擔(dān)任引領(lǐng)者的角色。2009年北極理事會(huì)第六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)的《特羅姆瑟宣言》肯定了北極理事會(huì)在北極治理議題中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)北極理事會(huì)引領(lǐng)者的角色。

首先，隨著氣候變化對(duì)北極地區(qū)影響的加速，科學(xué)應(yīng)對(duì)北極變化的核心議題受到北極理事會(huì)的關(guān)注?！翱茖W(xué)先導(dǎo)”成為北極理事會(huì)參與北極治理的核心，科學(xué)治理自然作用于北極理事會(huì)“引領(lǐng)者”的角色表現(xiàn)上。各個(gè)工作組、任務(wù)組作為一種次級(jí)實(shí)體，是北極理事會(huì)在北極國(guó)際治理機(jī)制中踐行科學(xué)治理路徑的一種領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)。以科學(xué)家為代表的認(rèn)知共同體是北極理事會(huì)次級(jí)實(shí)體的構(gòu)成主體，就相關(guān)北極治理議題達(dá)成共識(shí)，并通過(guò)發(fā)布報(bào)告的形式引導(dǎo)北極理事會(huì)相關(guān)合作議程的推進(jìn)，從而間接推動(dòng)各類(lèi)行為主體的政策執(zhí)行。最具有代表性的是北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組(PAME)，其內(nèi)部成員主要由來(lái)自各國(guó)政府的專(zhuān)家代表以及非政府的科研人員組成。工作組成員聯(lián)合北極國(guó)家及其他工作組共同進(jìn)行北極海洋環(huán)境、涉海法律政策的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，在此基礎(chǔ)上向北極理事會(huì)提交評(píng)估報(bào)告，并提出進(jìn)一步的政策建議。(30)耿嘉暉、孫凱：《北極理事會(huì)觀(guān)察員國(guó)參與北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組的比較分析》，載劉惠榮、陳奕彤、孫凱編：《北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告(2019)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第72頁(yè)。其中，2009年由其主導(dǎo)的《北極海洋航運(yùn)評(píng)估報(bào)告》自出臺(tái)以來(lái)一直作為基準(zhǔn)性文件，領(lǐng)導(dǎo)北極航運(yùn)活動(dòng)的有序開(kāi)展。(31)張佩芷：《知識(shí)建構(gòu)、議題設(shè)置和框架效應(yīng)：北極理事會(huì)與北極航運(yùn)環(huán)境污染問(wèn)題的治理》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第192頁(yè)。北極理事會(huì)次級(jí)實(shí)體在組織架構(gòu)上兼顧了“科學(xué)—政策—行動(dòng)”的相互連通性，各工作組均設(shè)有主席、管理委員會(huì)以及指導(dǎo)委員會(huì)，因此工作組內(nèi)部項(xiàng)目的執(zhí)行以科學(xué)為先導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)各類(lèi)任務(wù)的執(zhí)行。(32)趙?。骸抖嗑S北極的國(guó)際治理研究》，北京：時(shí)事出版社2020年版，第92頁(yè)。此外，從權(quán)力來(lái)源來(lái)看，工作組的合法性來(lái)自北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議授權(quán)，主要職能是完成部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議確定的項(xiàng)目目標(biāo)，對(duì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。

其次，北極理事會(huì)的引領(lǐng)者角色還通過(guò)定期舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議及其宣言體現(xiàn)。北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議作為最高決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)，在主席國(guó)任期即將結(jié)束時(shí)召開(kāi)會(huì)議、發(fā)表宣言，對(duì)北極理事會(huì)近兩年的工作進(jìn)行總結(jié)，并制定下一階段的工作規(guī)劃。2009年第六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)的《特羅姆瑟宣言》決定設(shè)立副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以應(yīng)對(duì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議休會(huì)期間北極治理議題中的突發(fā)性事件，加強(qiáng)其在北極地區(qū)的政治影響力。(33)程保志：《試析北極理事會(huì)的功能轉(zhuǎn)型與中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《國(guó)際論壇》2013年第3期，第44—45頁(yè)。

此外，輪值主席國(guó)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了形式上對(duì)北極理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有序分享。但由于北極八國(guó)對(duì)北極事務(wù)所關(guān)心的優(yōu)先議題不同，不同輪值主席國(guó)上任期間，北極理事會(huì)的“引領(lǐng)者”身份也有所差異。如在主席國(guó)第二次輪轉(zhuǎn)期間，加拿大將北極開(kāi)發(fā)置于北極治理議題中的優(yōu)先地位，推動(dòng)了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的建立；美國(guó)將應(yīng)對(duì)氣候變化作為優(yōu)先議程；芬蘭明確表示環(huán)境保護(hù)、互聯(lián)互通、氣象合作和教育是其擔(dān)任輪值主席國(guó)期間的優(yōu)先議程；(34)孫凱、吳昊：《芬蘭北極政策的戰(zhàn)略規(guī)劃與未來(lái)走向》，《國(guó)際論壇》2017年第4期，第19頁(yè)。冰島以可持續(xù)發(fā)展為主題，強(qiáng)調(diào)北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源、北極原住民和社區(qū)、更強(qiáng)大的北極理事會(huì)等四個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)；(35)Arctic Council，“Icelandic Chairmanship”，https：//arctic-council.org/about/previous-chairmanships/iceland-chair-2/，visited on 10 June 2022.現(xiàn)任輪值主席國(guó)俄羅斯則在延續(xù)可持續(xù)治理議題的基礎(chǔ)上更加關(guān)注北極經(jīng)濟(jì)合作，積極推動(dòng)北極國(guó)際科學(xué)合作。(36)Arctic Council，“Russian Chairmanship 2021-2023”，https：//arctic-council.org/about/russian-chairmanship-2/，visited on 10 June 2022.不同主席國(guó)在任期間的優(yōu)先議程既有延續(xù)性又各具獨(dú)特性，使得不同階段北極理事會(huì)的“引領(lǐng)者”角色呈現(xiàn)差異性與延續(xù)性并存的特點(diǎn)。

(二)北極事務(wù)利益的協(xié)調(diào)者

實(shí)現(xiàn)北極“善治”的基本保障是治理公共產(chǎn)品的有序供給，即北極治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與相關(guān)行為主體提供公共產(chǎn)品的能力和意愿呈正相關(guān)關(guān)系。而北極治理公共產(chǎn)品的提供者涉及國(guó)際社會(huì)、主權(quán)國(guó)家、地方政府及以相關(guān)組織、企業(yè)為代表的非國(guó)家行為體。(37)楊劍：《北極治理新論》，北京：時(shí)事出版社2014年版，第63—64頁(yè)。提供者身份的復(fù)雜性、不同行為體之間“體量”以及利益所得的差異也會(huì)導(dǎo)致提供公共產(chǎn)品的能力和意愿各不相同，行為體之間必然會(huì)圍繞誰(shuí)來(lái)提供公共產(chǎn)品而討價(jià)還價(jià)。北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最重要的治理平臺(tái)，所涉成員廣泛，可以分為北極國(guó)家、永久參與者以及觀(guān)察員三類(lèi)。北極理事會(huì)為各類(lèi)行為主體提供了參與北極治理的重要平臺(tái)及相應(yīng)的機(jī)制安排，以此協(xié)調(diào)北極利益攸關(guān)方間的利益訴求，滿(mǎn)足行為體進(jìn)行利益表達(dá)的需要，提高其參與北極治理的意愿，使其能夠積極參與到一個(gè)相互認(rèn)可的有效治理體系中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)北極善治。

北極國(guó)家對(duì)北極理事會(huì)擁有絕對(duì)的參與權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)以及主導(dǎo)權(quán)，它們對(duì)自身北極事務(wù)利益的協(xié)調(diào)維護(hù)，主要體現(xiàn)在北極理事會(huì)的協(xié)商機(jī)制以及部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議與高官會(huì)議兩方面。北極理事會(huì)的協(xié)商機(jī)制主要體現(xiàn)在北極國(guó)家間“協(xié)商一致”的決策原則，即北極八國(guó)不論實(shí)力如何，都對(duì)北極理事會(huì)的決定擁有一票否決權(quán)，這從根本上保證了北極國(guó)家的北極利益。北極理事會(huì)下設(shè)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及高官會(huì)議則分別作為最高決策機(jī)構(gòu)與質(zhì)詢(xún)機(jī)構(gòu)，通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)議、發(fā)表宣言等方式將北極國(guó)家的涉北極優(yōu)先利益“嵌入”北極事務(wù)中，是北極國(guó)家維護(hù)北極利益，化設(shè)想為行動(dòng)的重要渠道。

對(duì)原住民組織而言，當(dāng)前北極理事會(huì)已將因紐特人環(huán)極理事會(huì)、俄羅斯北方原住民協(xié)會(huì)、阿留申國(guó)際協(xié)會(huì)等六個(gè)原住民組織確定為永久參與者，既提高了原住民在北極事務(wù)中的地位，又?jǐn)U大了其在北極理事會(huì)中的權(quán)利。北極理事會(huì)成立的初衷就是保護(hù)北極地區(qū)人類(lèi)及其居住環(huán)境，而原住民作為北極地區(qū)的傳統(tǒng)居民，自然被納入到北極理事會(huì)的議題范疇內(nèi)。為處理原住民組織事宜，北極理事會(huì)設(shè)立了原住民秘書(shū)處，它實(shí)質(zhì)上是北極理事會(huì)秘書(shū)處下設(shè)的一個(gè)實(shí)體，職能主要涉及促進(jìn)原住民組織與北極理事會(huì)的雙向交流，包括將北極理事會(huì)的相關(guān)文件、通知信息轉(zhuǎn)達(dá)給原住民組織；協(xié)助原住民組織向北極理事會(huì)設(shè)計(jì)、提交相關(guān)報(bào)告提案；確保原住民組織參與旨在維護(hù)原住民社區(qū)文化的行動(dòng)等。(38)潘敏、鄭宇智：《原住民與北極治理：以北極理事會(huì)為中心的考察》，《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2017年第2期，第126頁(yè)。原住民秘書(shū)處的設(shè)立為北極原住民組織提供了參與北極治理的常態(tài)化渠道，賦予其參與及全面咨詢(xún)的權(quán)利。

對(duì)觀(guān)察員而言，當(dāng)前北極理事會(huì)已吸納包括中國(guó)、日本、韓國(guó)、法國(guó)、新加坡等13個(gè)國(guó)家為北極理事會(huì)觀(guān)察員。《觀(guān)察員手冊(cè)》從多個(gè)方面對(duì)觀(guān)察員的職責(zé)和權(quán)利作了規(guī)定，給予了觀(guān)察員列席會(huì)議權(quán)、陳述權(quán)、項(xiàng)目參與權(quán)以及分論壇倡議權(quán)。(39)Arctic Council，“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”，2013，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-with-addendum-finalized_Oct2016.pdf，visited on 10 June 2022.基于以上權(quán)利，觀(guān)察員能夠獲得相關(guān)北極事務(wù)信息，合理陳述有關(guān)北極治理的觀(guān)點(diǎn)，參與、協(xié)助工作組項(xiàng)目的開(kāi)展，以及依據(jù)自己的利益訴求發(fā)起相應(yīng)的分論壇，進(jìn)而與其他北極利益攸關(guān)方加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。因此，北極理事會(huì)是觀(guān)察員構(gòu)建“北極身份”、深度參與北極治理的重要渠道和平臺(tái)。

(三)北極治理規(guī)范的供給者

北極治理規(guī)范供給的有效性是北極治理的基本保障，是確保北極地區(qū)秩序的關(guān)鍵。北極理事會(huì)作為北極治理規(guī)范的重要供給主體，圍繞北極環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)議題，基于內(nèi)部角色觀(guān)念形成的“治理共識(shí)”，依托現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制，采取循序漸進(jìn)的方式對(duì)北極治理進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)。

傳統(tǒng)上，北極理事會(huì)通過(guò)召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的方式發(fā)表一些不具有強(qiáng)制約束力的宣言、倡議，以相對(duì)“柔和”、靈活的方式引導(dǎo)各類(lèi)治理主體參與北極治理。同時(shí)，北極理事會(huì)下設(shè)的工作組、任務(wù)組會(huì)發(fā)布相關(guān)北極科學(xué)報(bào)告，這也是表達(dá)關(guān)切、推動(dòng)工作的重要“軟法”性成就。例如，在北極航道治理議題方面，北極理事會(huì)通過(guò)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布《伊納利宣言》(2002)，同意在北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組(PAME)的領(lǐng)導(dǎo)下考察北極海洋環(huán)境，并于2004年發(fā)布《北極海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》(AMSP)、《北極氣候影響評(píng)估報(bào)告》(ACIA)。在此基礎(chǔ)上，北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組聯(lián)合北極國(guó)家及其他工作組，對(duì)航運(yùn)活動(dòng)造成的北極環(huán)境影響進(jìn)行考察評(píng)估，發(fā)布《北極海洋航運(yùn)評(píng)估報(bào)告》(2009)，以此形成了關(guān)于北極航運(yùn)污染治理的宣言與報(bào)告制度，在維護(hù)北極海洋環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮積極作用。

北極自然環(huán)境和政治態(tài)勢(shì)的變化，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)北極治理規(guī)范的需求發(fā)生轉(zhuǎn)變，北極理事會(huì)逐步圍繞一些議題推出了具有一定約束力的“硬法”。2011年，北極理事會(huì)通過(guò)首個(gè)具有法律約束力的協(xié)議——《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，這是其對(duì)權(quán)威性治理規(guī)范的首次突破。(40)Arctic Council，“Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic”，2011，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/531/EDOCS-1910-v1-ACMMDK07_Nuuk_2011_Arctic_SAR_Agreement_unsigned_EN.PDF，visited on 10 June 2022.此后，北極理事會(huì)又分別于2013年和2017年通過(guò)了《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》和《加強(qiáng)北極國(guó)家科學(xué)合作協(xié)定》，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)威性規(guī)范的供給，推動(dòng)北極治理規(guī)范從“軟法”模式向“硬法化”方向轉(zhuǎn)變。(41)肖洋：《北極國(guó)際組織建章立制及中國(guó)參與路徑》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第161—162頁(yè)。北極理事會(huì)還積極推動(dòng)《極地水域航行船舶國(guó)際準(zhǔn)則》等權(quán)威性規(guī)范在北極治理進(jìn)程中的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范的自我更新和完善，以及從單一的北極環(huán)保規(guī)范供給方向跨議題領(lǐng)域規(guī)范供給方的升級(jí)。

隨著全球化、信息化時(shí)代的到來(lái)，北極治理已經(jīng)“嵌入”全球治理的總體框架下，核心是構(gòu)建一套具有普遍約束力，且受到區(qū)域內(nèi)外行為體共同認(rèn)可的治理規(guī)范，進(jìn)一步為各類(lèi)北極利益攸關(guān)者參與北極治理提供信息服務(wù)、明確參與準(zhǔn)則，以有效應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代下北極事務(wù)的跨區(qū)域性影響。北極理事會(huì)對(duì)北極治理規(guī)范的供給不僅能夠降低國(guó)家間合作的預(yù)期成本，更能帶來(lái)豐厚的邊際收益，為實(shí)現(xiàn)北極“善治”提供有效的制度框架和行動(dòng)路徑。

四、結(jié)語(yǔ)

角色理論作為分析國(guó)際社會(huì)行為體對(duì)外問(wèn)題認(rèn)知及行為的重要視角，能夠理解北極理事會(huì)在面對(duì)復(fù)雜多變的北極治理議題時(shí)，做出適應(yīng)性的認(rèn)知及政策選擇。在全球氣候變化對(duì)北極地區(qū)影響加速的當(dāng)今時(shí)代，北極地緣態(tài)勢(shì)也發(fā)生著深刻變遷，北極問(wèn)題日益呈現(xiàn)全球化、綜合化、復(fù)雜化等特點(diǎn)，新時(shí)期的北極呈現(xiàn)出明顯的“和平性競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。為適應(yīng)北極議題中出現(xiàn)的新態(tài)勢(shì)，作為北極治理架構(gòu)中起關(guān)鍵性作用的北極理事會(huì)，在內(nèi)在角色觀(guān)念與外部角色期望的互動(dòng)作用下，通過(guò)實(shí)現(xiàn)自身多元治理角色的融合，將“推動(dòng)功能轉(zhuǎn)型，提高治理自主性”作為應(yīng)對(duì)當(dāng)前北極事務(wù)中新出現(xiàn)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的理性選擇。隨著北極內(nèi)外形勢(shì)的不斷變遷，未來(lái)北極理事會(huì)將始終堅(jiān)持“環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)宗旨，但治理功能與議題范圍將繼續(xù)呈現(xiàn)擴(kuò)大外溢的趨勢(shì)。此外，為適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的快速變化，北極理事會(huì)或?qū)⑦M(jìn)一步加快機(jī)制化建設(shè)，提高自身的權(quán)威性與公信力，以在北極治理中發(fā)揮更大作用。

作為“近北極國(guó)家”以及北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，中國(guó)高度重視北極理事會(huì)在北極治理中的地位和作用。2013年，中國(guó)成為北極理事會(huì)觀(guān)察員，這為中國(guó)深度參與北極事務(wù)提供了機(jī)遇。中國(guó)應(yīng)依托北極理事會(huì)，以北極科考與環(huán)保合作為切入點(diǎn)，在北極科技外交上著重發(fā)力，繼續(xù)在北極科技事務(wù)上貢獻(xiàn)力量。具體而言，中國(guó)應(yīng)依托北極理事會(huì)下設(shè)的工作組和特別任務(wù)組，加強(qiáng)與各行為主體在北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究和航運(yùn)領(lǐng)域等“低政治”議題領(lǐng)域的合作。此外，正式觀(guān)察員的身份給予中國(guó)在北極理事會(huì)中的發(fā)言權(quán)與提議權(quán)，中國(guó)應(yīng)加以合理運(yùn)用，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和力量，加強(qiáng)與其他參與者的聯(lián)動(dòng)與全方位協(xié)作，為北極理事會(huì)的議程設(shè)置和發(fā)展演進(jìn)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。