楊佳璇，運迎霞

(1.天津大學 建筑學院，天津 300072；2.天津城建大學 建筑學院，天津 300384)

新中國成立以來，黨和政府一直高度重視社會治理問題。從黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念，到黨的十九屆五中全會明確了“十四五”期間的社會治理創(chuàng)新任務和2035年社會治理創(chuàng)新的遠景目標，一系列政策創(chuàng)新體現(xiàn)了黨和政府對社會治理認識的不斷深化?！笆奈濉币?guī)劃中進一步提出國家治理效能得到新提升、社會治理特別是基層治理水平明顯提高的發(fā)展目標。城市公共交通是城市的血脈，是關(guān)系人民群眾“衣食住行”的基本公共服務體系，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。我國于2005年提出公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并于2011年啟動國家公交都市建設示范工程，十余年的公交都市建設已取得了長足進步和顯著成效。然而與人民日益增長的美好出行需要相比，公共交通發(fā)展仍然存在一些制約瓶頸。同時，新型城鎮(zhèn)化、交通強國以及創(chuàng)新社會治理等戰(zhàn)略思想也為公交都市建設提出了更高要求。目前，公交都市建設在基礎設施建設、技術(shù)水平提升等方面取得了長足的進步，與之相比，公眾生活的匹配度不夠、公眾參與有限等問題則更為凸顯。這就要求在“十四五”時期，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展，即由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)型，由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型，由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型。因此，有必要聚焦我國公交都市建設面臨的問題，超越技術(shù)治理的視角，從更為宏觀的社會治理視角分析問題背后的主要矛盾，并深入探究公交都市建設轉(zhuǎn)型的原則、目標以及實現(xiàn)途徑。

一、我國公交都市建設的成就及面臨的挑戰(zhàn)

何為公交都市？公交都市(Transit Metropolis)最早由美國著名城市學者羅伯特·瑟夫洛(Cervero)在其著作《公交都市》中提出，是指一個公共交通與城市形態(tài)和諧發(fā)展的區(qū)域[1]，可以拆解為“公共交通”和“城市”兩個核心概念，兩者相互支撐，循環(huán)互饋[2]。同時，公交都市也是城市化發(fā)展到高級階段，在交通和環(huán)境的約束下，為應對交通擁堵和城市蔓延所采取的發(fā)展戰(zhàn)略。公交都市的發(fā)展戰(zhàn)略已得到全世界的廣泛認可，是國際公認的解決高密度地區(qū)城市交通問題的重要理念，東京、巴黎、哥本哈根、中國香港等已成為世界公交都市發(fā)展的典范[3]。公交都市具有較高比例的公共交通出行、緊湊的城市結(jié)構(gòu)、多元化的公共交通模式、高效便捷的換乘系統(tǒng)、公交優(yōu)先的服務保障體系等特點。

我國于“十一五”時期提出公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并在“十二五”“十三五”時期升級，國家公交都市建設示范工程全面推進；目前已建成國家公交都市示范城市26座。(1)截至目前，交通運輸部共授予國家公交都市建設示范城市26座，其中第一批(2017年)為上海、南京2座城市；第二批(2018年)為北京、天津、大連、蘇州、杭州、寧波、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、銀川共12座城市；第三批(2020年)為石家莊、呼和浩特、沈陽、哈爾濱、合肥、南昌、濟南、青島、株洲、柳州、西安、烏魯木齊共12座城市。顯然，公交都市建設工程已成為貫徹落實我國公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體、保障和改善民生的具體行動、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展模式的重要抓手、治理交通擁堵的有效途徑。截至2019年底，全國共擁有公共汽電車69萬輛，較公交都市建設初期增長64%；共有41個城市已開通運營軌道交通，總里程達6100公里以上，是公交都市建設初期的4.4倍；積極施畫公交專用道，落實公共交通路權(quán)優(yōu)先，總長度達14952公里。(2)數(shù)據(jù)來源：交通運輸部發(fā)布的歷年《中國城市客運發(fā)展報告》。公共交通服務全面提升，部分大城市已實現(xiàn)全域公交全覆蓋；將“行有所乘”納入城鄉(xiāng)基本公共服務體系；大力推進軌道交通、快速公交、社區(qū)公交、定制公交等差異化服務。積極探索公交行業(yè)體制改革，創(chuàng)新發(fā)展公交場站土地綜合開發(fā)、政府購買公共交通服務、公共交通精準補貼、引入社會資本等體制機制。

盡管我國公交都市建設在設施建設、服務質(zhì)量、智能化水平、體制創(chuàng)新等方面取得了長足的進步，但與我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民群眾日益增長的出行需求相比，公共交通發(fā)展總體相對滯后的局面沒有徹底改變，“開車堵、地鐵擠、公交慢、通勤長”仍然十分普遍，亟待解決。具體表現(xiàn)在五個方面：一是城市交通擁堵尚未緩解，在全國100座城市2019年的交通擁堵指數(shù)評價中，78座城市的交通擁堵仍在加劇，(3)數(shù)據(jù)來源：百度地圖發(fā)布的歷年《中國城市交通報告》。公共交通服務質(zhì)量不高，吸引力仍然不足。二是城市通勤時耗仍然較長，在全國36座重點城市中，超過1000萬人正在承受60分鐘以上的極端通勤，(4)數(shù)據(jù)來源：住房和城鄉(xiāng)建設部、中國城市規(guī)劃設計研究院、百度地圖慧眼聯(lián)合發(fā)布的《全國主要城市通勤監(jiān)測報告》。職住分離導致的長距離通勤愈發(fā)普遍。三是公共交通在城市交通中的主體地位尚未確立，大多數(shù)城市公共交通機動化出行分擔率不足40%，(5)數(shù)據(jù)來源：交通運輸部發(fā)布的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》。在緩解城市交通擁堵、提高交通運行效率、降低對私人小汽車依賴等方面的重要作用沒有充分發(fā)揮。四是公共交通對城市發(fā)展的導向作用仍不明顯，大多數(shù)城市對公交都市建設的認識不夠，缺乏公共交通與道路建設、交通管理的有效銜接，公共交通仍然被動適應城市發(fā)展，尚未發(fā)揮引導城市空間布局的積極作用。五是政府在公交都市建設中的主導作用尚不充分，大多數(shù)城市的公交都市建設仍停留在部門行為，尚未建立政府主導、多部門協(xié)作機制，更缺乏社會協(xié)同和公眾參與機制[4]。因此，要聚焦我國公交都市建設方面的問題和挑戰(zhàn)，還需深入挖掘制約其發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，推動城市建設的高質(zhì)量發(fā)展。具體來說，公交都市建設的問題及其影響因素有四個方面。

第一，平衡出行需求與交通供給。根據(jù)交通供需理論，出行需求與交通供給之間的不平衡，是產(chǎn)生交通擁堵的直接原因。公交都市建設的核心，就是通過解決交通供需矛盾，從根源上緩解交通擁堵，滿足人民群眾日益增長的出行需求。然而在新型城鎮(zhèn)化建設的不斷推進下，我國城市規(guī)模不斷擴大，通勤距離不斷延長，出行需求不斷攀升，與交通供給的矛盾日益突顯。目前，解決交通供需矛盾多通過新建和拓寬道路、增建交通設施，以及建設軌道交通、發(fā)展公共交通等方式來提高交通供給。但亞當斯交通定律表明，道路面積的增加，僅能暫時緩解交通擁堵，之后會引發(fā)更多的“誘增交通量”，無法從根本上解決供需矛盾。因此，如何協(xié)調(diào)土地利用與交通出行的關(guān)系，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，從源頭上“治理”交通擁堵，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，調(diào)控出行需求，尤其降低機動車出行需求，是我國公交都市建設轉(zhuǎn)型的重要挑戰(zhàn)。

第二，協(xié)調(diào)公共交通與土地開發(fā)的矛盾。根據(jù)經(jīng)濟學基本原理，公共交通與土地開發(fā)分別具有公共產(chǎn)品屬性和私人產(chǎn)品屬性，兩者的經(jīng)濟屬性差異決定了在市場機制下截然不同的發(fā)展目標和建設意愿。公共交通時常表現(xiàn)為外部經(jīng)濟，即公共交通的建設可以提高區(qū)域可達性、節(jié)約出行時間、促進沿線土地升值等，同時又追求社會效益最大化。但外部性帶來的經(jīng)濟利益并不由公共交通主體獲得，導致建設意愿相對薄弱。而土地開發(fā)追求收益，且獲得了公共交通帶來的外部經(jīng)濟利益，又無需承擔成本，建設意愿強烈。兩者之間的經(jīng)濟屬性差異導致了公共交通建設可能隨時面臨資金缺口，而土地開發(fā)又過度積極。目前我國公交都市建設更多是部門行為甚至企業(yè)行為，政府的主導作用尚不充分，多部門聯(lián)動機制也尚未形成。公共交通與土地開發(fā)的矛盾是兩者的經(jīng)濟屬性決定的，僅依托單一部門根本無法調(diào)和，也無法實現(xiàn)最優(yōu)資源配置和社會效益，亟待由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型予以解決。

第三，緩解公共交通與私人汽車之間的矛盾。城市交通模式主要分為公共交通和私人交通兩大部分，公共交通包括公共汽電車、軌道交通等，私人交通包括步行、自行車、摩托車、汽車等。隨著改革開放的不斷深入，私家車逐漸走入大眾家庭，且出行比例逐年增高，與公共交通的競爭態(tài)勢日趨明顯。公共交通更適合解決高密度地區(qū)交通出行，運量大且低碳環(huán)保，但機動性較差，無法提供“門到門”服務；私家車更為靈活，機動性強，但在高密度地區(qū)會造成嚴重的交通擁堵。公共交通與私家車本身就是相互競爭的關(guān)系，從可持續(xù)發(fā)展角度看，公共交通模式更具競爭力，但現(xiàn)實發(fā)展中，在經(jīng)濟性和可達性方面受到諸多限制，很難提供與私人小汽車相抗衡的服務水平。從經(jīng)濟性來看，公共交通的經(jīng)濟成本較高，需要強大的政府支持和政策干預；從可達性來看，公共交通需要通過精細化管理，提高公共交通可達性，其服務水平才能更具競爭力。目前我國公交都市建設存在建設有余而服務不足的問題，亟待由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)型，以確立公共交通在城市交通中的主體地位。

第四，協(xié)調(diào)建設與管理之間的關(guān)系。城市的建設與管理從狹義上看是兩個不同的概念，建設更強調(diào)對物質(zhì)空間和基礎設施的硬件建設，管理更強調(diào)政府對公共事務的計劃、決策、執(zhí)行、組織、指揮、服務、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等軟件建設。對于公交都市來說，建設更側(cè)重對公共交通設施以及城市空間的建設，管理更側(cè)重對參與公共交通運營和使用公共交通出行的人的管理。只有管理改善了，建設的效益才能最大化，管理的軟實力提高了，建設的硬實力才能更硬。目前我國公交都市普遍存在重建設、輕管理的矛盾，盡管進行了大規(guī)模的公共交通建設，但由于政府管理不到位，缺乏與道路建設、交通管理的有效銜接，導致部分城市公共交通上座率不高、運營成本較高、運行效率較低、服務水平不足、企業(yè)經(jīng)營困難等問題，未能發(fā)揮公交都市建設的最大效益，造成公共交通資源的巨大浪費。公共交通仍然被動適應城市發(fā)展，尚未發(fā)揮引導城市空間布局的積極作用。由建設向管理、由管理向治理的轉(zhuǎn)變，已是“十四五”時期推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高城市治理水平的大勢所趨，充分體現(xiàn)了公交都市建設由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展的轉(zhuǎn)型思路。

二、社會治理視角下公交都市建設轉(zhuǎn)型的原則和目標

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的起步期。高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”時期乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題。城市交通作為重要基礎設施建設關(guān)系公共日常生活和城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，我國公交都市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)亟待從多學科視角進行破解。技術(shù)治理已不能完全解決公交都市建設中的問題，正如前文所述，從社會治理的角度來看，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于保障民生福祉、健全基本公共服務體系、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等具有重要意義。首先要明確社會治理視角下公交都市建設轉(zhuǎn)型的原則和目標，具體包括四個方面。

一是以人民為中心原則。堅持以人民為中心，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往，是習近平新時代中國特色社會主義思想的根本立場，也是對馬克思主義和毛澤東思想關(guān)于“人民是歷史的主人”重大科學論斷的繼承和發(fā)展。公共交通，國際上也稱大眾運輸(Mass Transit)，是為公眾提供基本出行服務的城市客運方式。(6)《城市客運術(shù)語 第1部分：通用術(shù)語》(GB/T 32852.1-2016)定義為運用公共汽電車、城市軌道交通、城市客運輪渡等運載工具和有關(guān)設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務的城市客運方式。1995年《北京宣言：中國城市交通發(fā)展戰(zhàn)略》中就強調(diào)了公共交通的人本位思想，道路空間應優(yōu)先滿足公共交通的需要。相較于私家車交通下的以車為本，公共交通強調(diào)以人為本，本質(zhì)上具有社會治理的以人民為中心的屬性。公共交通歸根到底是服務人民群眾的，不僅要滿足出行的基本需求，還應當滿足出行方式的選擇需求，為人民群眾提供高效、安全、舒適、準時、便捷的服務。以人民為中心原則是社會治理視角下公交都市建設轉(zhuǎn)型的出發(fā)點、動力源、落腳點和評判標準。

二是共建共治共享原則。完善共建共治共享的社會治理格局，體現(xiàn)了對社會治理中多重關(guān)系的正確把握和妥善處理。共建、共治、共享分別從資源整合、治理過程和成果分配三個維度提出了社會治理的基本要求，即共建強調(diào)合力合資，共治強調(diào)合智合作，共享強調(diào)共益共贏。公共交通是一種典型的公共產(chǎn)品，在其運能范圍內(nèi)提供的服務具有非競爭性和非排他性。作為公共產(chǎn)品，公共交通采用政府單一主體提供服務或完全市場機制都存在局限性，特別是在我國，公共交通一直在政府經(jīng)營和市場主導間尋求平衡點。公共交通本質(zhì)上具有多元主體屬性，在社會治理視角下公交都市建設的轉(zhuǎn)型應更強調(diào)多向度、多主體的共建共治共享，多元主體在互動中相互支撐，最終達到自我治理的目標。

三是基本公共服務原則。健全基本公共服務體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標乃至2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標之一。公共交通與人民生活緊密關(guān)聯(lián)，提供基本出行服務，具有基本公共服務屬性，關(guān)系到民生福祉。享有公共交通服務是公民的基本權(quán)利，保障人人享有公共交通服務是政府的重要職責。公交都市建設的轉(zhuǎn)型應適應基本公共服務均等化的需要，發(fā)揮其帶動作用，以城帶鄉(xiāng)，落實社區(qū)，不斷提升公共交通服務的廣度和深度，全力帶動城鄉(xiāng)社區(qū)客運資源融合和服務銜接，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的基本出行權(quán)利。

四是社會公平正義原則。社會公平正義是習近平社會治理理念的核心要義，也是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，主要體現(xiàn)在權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平等方面[5]。而公共交通憑借其公共性和公益性，已逐漸成為彰顯公平正義、提升治理效能的重要手段[6]。公交都市與就業(yè)機會獲取、生活質(zhì)量提升等民生問題息息相關(guān)，是體現(xiàn)出行權(quán)益與社會公平正義的焦點場域。公交都市建設轉(zhuǎn)型不應僅考慮個體間出行能力和出行需求的差異性，更應強調(diào)人人享有公共交通資源和出行的權(quán)利；獲得公共交通利益的機會均等；遵循平等的公共交通規(guī)則和義務。同時，公交都市建設轉(zhuǎn)型還應更側(cè)重保障社會弱勢群體平等獲取就業(yè)機會的出行需求，包括社會低收入群體和殘障人士等，考慮不同群體交通成本的支付能力，給予更多的公共交通優(yōu)先權(quán)，進一步促進社會公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定。

此外，社會治理視角下公交都市建設轉(zhuǎn)型的目標應以人民為中心，完善政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的共建共治共享格局，進一步落實公交優(yōu)先發(fā)展，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，通過由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)型、由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型、由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通服務均等化、職住平衡、通勤幸福、公共交通與城市耦合協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展模式，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。

三、社會治理視角下公交都市建設轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)途徑

1．公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機制創(chuàng)新

在社會治理視角下，公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機制創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在多元主體共建共治共享的治理格局上，即政府、社會、公眾共同參與、各擔其責。

第一，政府主導。公交都市建設應由部門行為向政府行為轉(zhuǎn)型，由單一部門向政府主導、多部門協(xié)作轉(zhuǎn)型。政府應作好公交都市建設的頂層設計，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的主導作用。具體來說，一是強化公共交通規(guī)劃的引領(lǐng)作用。緊密結(jié)合城市經(jīng)濟社會發(fā)展要求和居民出行需求，把握公共交通發(fā)展方向，確立公共交通在城市交通系統(tǒng)中的主體地位，推動建立公共交通導向的高密度集聚發(fā)展模式。二是進一步落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。通過梳理制約公交優(yōu)先發(fā)展的瓶頸和短板，多措并舉落實規(guī)劃調(diào)控、公交用地開發(fā)、投融資、路權(quán)等方面的優(yōu)先機制。始終堅持公共交通的公益屬性，探索多渠道資金籌措。三是強化公共交通對城市發(fā)展的導向作用，完善與土地、規(guī)劃、發(fā)改、交管等的跨部門管理協(xié)調(diào)機制，推動規(guī)劃、建設、運營、管理一體化，在城市群、都市圈層面積極探索跨行政區(qū)域的公共交通發(fā)展協(xié)調(diào)機制。促進與國土空間規(guī)劃的協(xié)同，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，從源頭降低交通出行需求。四是積極推進公交企業(yè)管理體系變革，細化公交資源和公交產(chǎn)業(yè)分類管理。引導企業(yè)適度開展與運輸服務主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務，有效提高公交資源要素的價值。五是創(chuàng)新公共交通扶持和私人小汽車限制機制，完善政府購買公共交通服務和價格補貼機制，完善限購、限行、限停等私人小汽車限制機制。六是健全公共交通安全管理機制，落實安全生產(chǎn)主體責任，完善安全標準體系，提升安全防范和應急處理，強化安全監(jiān)管責任。

第二，社會協(xié)同?！吧鐣卑ㄆ笫聵I(yè)單位、群團組織、基層群眾性自治組織，以及其他各類社會組織等。具體來說，一是落實企業(yè)主體責任，提供公共交通服務、安全生產(chǎn)、成本控制，推動公共交通基礎設施建設、維護和運營的市場化改革。二是完善公共交通企業(yè)市場機制，適度整合公共交通經(jīng)營主體，提高服務效率和能力。三是健全績效評估體制，通過公眾參與、專家咨詢、行業(yè)協(xié)會自律等方式，對公共交通的服務質(zhì)量和運營安全定期評估，并作為運營績效、政府補貼的重要依據(jù)。四是創(chuàng)新公共交通投融資模式，鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式進行建設和運營管理。

第三，公眾參與。依法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導公眾積極參與公交都市建設，共享公交都市建設成果。一方面，提高人民群眾的自我管理和自我約束能力，加強對交通規(guī)則、交通規(guī)劃、選線設站、監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容的認知；另一方面，強化人民群眾在公交都市建設中的主體意識，增強人民群眾參與的責任感。強調(diào)公眾參與是維護人民群眾，尤其是交通弱勢群體利益訴求的主要渠道。培養(yǎng)人民群眾的參與能力，明確參與目的、參與內(nèi)容、參與方式、參與機制等。另外，政府還要健全利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益保護機制，引導人民群眾依法行使權(quán)利，表達訴求。拓寬公眾參與渠道，在公交都市建設的全過程中廣泛聽取公眾意見，充分調(diào)動各方積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同推動公交都市的發(fā)展。

2．公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的“四化”新要求

在社會治理視角下，治理現(xiàn)代化的理念也為公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新要求，即社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。社會化更強調(diào)公交都市建設的多元化主體，充分發(fā)揮社會、公眾的治理責任，推進治理精細化，有效規(guī)避政府單一主體在公交都市建設中的管理錯位、干預過度、政府失靈等問題，實現(xiàn)由建設向管理，由管理向治理的轉(zhuǎn)變。法治化對應了公交都市建設中的法治保障，要健全公共交通法規(guī)標準體系，落實公共交通財稅扶持政策，做到有法可依、有法必依。專業(yè)化強調(diào)提升公交都市建設中多元主體的專業(yè)化水平，要加強公共交通專業(yè)人才培養(yǎng)。

智能化是公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的“四化”新要求中的重點。習近平同志在多次重要講話中特別強調(diào)要利用好互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡信息技術(shù)，提升治理能力現(xiàn)代化水平。智能化重點依托計算機、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，來提高公交都市處理人流、物流、交通流、信息流等復雜關(guān)系的社會治理能力。一是創(chuàng)新公共交通大數(shù)據(jù)智能化管理與決策系統(tǒng)，包括公眾出行信息系統(tǒng)、車輛運營調(diào)度系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)、應急處置系統(tǒng)等，依托公共交通大數(shù)據(jù)的采集和處理，推進公共交通信息資源的深度開發(fā)和綜合利用，為管理部門和運營企業(yè)提供科學決策支撐。二是推動“互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”發(fā)展，推進云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)在出行服務中的應用，打造出行即服務(MaaS)公共交通一體化平臺，打通多模式公共交通方式之間的壁壘，提供一站式公共交通服務。三是強化公共交通出行信息引導服務，通過車站信息系統(tǒng)、智能手機APP等建立可視化智能動態(tài)出行信息服務系統(tǒng)，提高信息服務覆蓋密度。四是進一步創(chuàng)新智能IC卡、移動支付、電子客票、無人駕駛等智能化服務，提供便捷、智慧的出行服務。

3．發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在公交都市建設轉(zhuǎn)型中的重要作用

行業(yè)協(xié)會是社會治理體系中不可或缺的重要力量，也是我國社會治理中的薄弱環(huán)節(jié)。公共交通行業(yè)協(xié)會是一種介于政府與公共交通企業(yè)之間，為其服務、咨詢、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會組織。在公交都市建設中，要正確處理政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，堅持政社分開，權(quán)責明確，一方面，行業(yè)協(xié)會要充當政府與公交企業(yè)之間的中介，為政府完善決策、調(diào)控市場提供參考；另一方面，行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)規(guī)范標準，監(jiān)督運行，協(xié)調(diào)糾紛，有利于彌補政府在公交都市建設中的不足。

在社會治理視角下，政府應積極引導行業(yè)協(xié)會參與公交都市建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加大公共交通服務購買力度，重視社會資本建設，建立政府與行業(yè)協(xié)會之間的互信關(guān)系，加強政府與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等部門的協(xié)同合作。通過向行業(yè)協(xié)會授權(quán)，給予其在公共交通服務供給領(lǐng)域的發(fā)展空間和資源，促進行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。公共交通行業(yè)協(xié)會應積極參與公交都市建設，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能；深入開展行業(yè)調(diào)研，積極反映行業(yè)訴求；制定公共交通相關(guān)法律法規(guī)，協(xié)助政府部門完善行業(yè)管理；規(guī)范市場秩序，建立行業(yè)自律機制，維護公平競爭的市場環(huán)境，避免惡性競爭和資源浪費；根據(jù)授權(quán)進行公共交通行業(yè)統(tǒng)計，掌握國內(nèi)外行業(yè)發(fā)展動態(tài)；開展專業(yè)培訓、推動技術(shù)進步、提高公共交通企業(yè)專業(yè)水平等；加強公益形象塑造，贏得公眾廣泛認同。

4．構(gòu)建公交都市多模式—多層次的公共交通體系

在公交都市建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，通過構(gòu)建多模式—多層次的公共交通體系，可以妥善處理公共交通與土地開發(fā)的矛盾，進而從源頭上緩解出行需求與交通供給的矛盾，促進公共交通與城市發(fā)展的耦合協(xié)同。隨著地鐵、輕軌、快速公交等新型交通方式的興起，公共交通模式愈發(fā)多樣、分工愈發(fā)明確。將不同運量、速度、線網(wǎng)形式和密度的公共交通整合在一起，構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、功能明確、無縫銜接的多模式公共交通體系，并共同承擔公交都市各圈層結(jié)構(gòu)中不同距離和客流規(guī)模的公共交通出行，已成為很多國家公共交通系統(tǒng)的理想模式。

公交都市多模式—多層次的公共交通體系，即多模式公共交通與多層次城市空間相適應，滿足公共交通與城市空間的默契協(xié)調(diào)，共存共促。一是城市中心適宜布置常規(guī)公交、地鐵、輕軌等不同運量、運速、站距的公共交通模式，滿足城市中心內(nèi)部的公共交通出行。二是城市中心—近郊層次適宜布置快速公交、有軌電車等中運量、中速度、中站距的公共交通模式，滿足城市中心與近郊組團之間的快速公共交通出行。三是城市中心—遠郊層次適宜布置市域快軌等大運量、高速度、大站距的公共交通模式，滿足城市中心與遠郊城鎮(zhèn)的長距離快速公共交通出行。通過構(gòu)建多模式—多層次公共交通體系，可以妥善處理好人、交通、土地三者的關(guān)系，促進職住平衡和通勤幸福指數(shù)，不斷提升公共交通服務的廣度和深度，全面加強公共交通在全域的服務質(zhì)量和保障能力，從根本上改變城市公共交通發(fā)展滯后和被動適應的局面。

5．服務城鄉(xiāng)社區(qū)公共交通服務最后一公里

在社會治理視角下，基層是一切工作的落腳點，城鄉(xiāng)社區(qū)是公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本單元。公交都市建設的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，這有助于健全基本公共服務體系，保障民生福祉。公交都市建設應適應城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的需要，發(fā)揮對城鄉(xiāng)社區(qū)的帶動作用，將公共交通服務延伸至城鄉(xiāng)社區(qū)，完善一體化的公共交通服務網(wǎng)絡。一是公共交通站點要覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)，大型公共建筑、居住區(qū)配建相應的公共交通場站設施，方便就近乘車。二是引導公共服務設施向公共交通走廊、站點集聚，提高城鄉(xiāng)公共服務的公交可達性。三是積極發(fā)展公共小巴、社區(qū)公交、微循環(huán)公交、定制公交等，作為公共交通最后一公里的接駁公交系統(tǒng)，靈活設置運行方案，滿足居民多樣化、個性化的出行需求。四是改善慢行交通接駁的出行環(huán)境，豐富公交出行“站到門”服務，包括因地制宜建設安全、健康、舒適、優(yōu)美的步行系統(tǒng)；科學建設自行車專用道及停放設施，在最后一公里兩端提供充足、便捷的自行車停車位；引導共享自行車企業(yè)完善運營服務機制，建立共享自行車智能調(diào)度系統(tǒng)，與公共交通網(wǎng)絡無縫銜接。

總之，“十四五”時期，公交都市建設要始終堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，進一步落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以解決出行需求與交通供給、公共交通與土地開發(fā)、公共交通與私人小汽車、重建設與輕管理的矛盾。通過創(chuàng)新體制機制、落實“四化”新要求、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會協(xié)同作用、構(gòu)建多模式—多層次公共交通體系、治理城鄉(xiāng)社區(qū)公共交通最后一公里等途徑，由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)型，由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型，由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通服務均等化、職住平衡、通勤幸福、公共交通與城市耦合協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展模式，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。最后，還要根據(jù)公交都市的自身特點，與時俱進，因地制宜，不斷豐富公交都市建設轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論體系和實踐經(jīng)驗。