丁 惠 平

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院，南京 210004)

一、問題意識(shí)與視角切入

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)化改革的逐步深入，社會(huì)領(lǐng)域的變化日新月異，其中以社會(huì)組織的興起和發(fā)展最為引人注目。這種新的組織形式不僅有效整合了典型單位制趨于式微后釋放出的原子化個(gè)人，而且在國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用，成為社會(huì)治理共同體中不可或缺的主體之一。而在西方，人們總是傾向于將社會(huì)視作與國(guó)家不同的、獨(dú)立于國(guó)家的一部分，并認(rèn)為社會(huì)組織構(gòu)成了社會(huì)的基礎(chǔ)和主體，甚至是核心組成要素，具有獨(dú)立自主的生存環(huán)境和運(yùn)作機(jī)制。這種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的中西異同吸引了學(xué)界的注意力，自20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，援引西方理論研究中國(guó)社會(huì)組織成為一股潮流。但是隨著研究的日益深入，這種“在燈光下尋找丟失的鑰匙”的努力在很大程度上被證明是無(wú)效的。因?yàn)闊o(wú)論是在獨(dú)立性還是自主性抑或公共性上，中國(guó)的社會(huì)組織都不具備歐美國(guó)家市民社會(huì)的基因特征。在此背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)界開始轉(zhuǎn)向更為務(wù)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)層面的社會(huì)組織行動(dòng)策略研究，眾多個(gè)案的匯集使我們經(jīng)由不同的側(cè)面在想象中拼湊出“大象的全貌”。但是，從根本上來(lái)說，這種研究策略的轉(zhuǎn)變并未完全跳出西方主流敘事話語(yǔ)體系，無(wú)論是在概念提煉還是分析框架建構(gòu)上，一些研究依然存在明顯的路徑依賴效應(yīng)，始終難以呈現(xiàn)不受干擾的社會(huì)組織本真面貌。因此，我們只有懸置種種理論預(yù)設(shè)與帶有特定文化意涵的敘事框架，切近與中國(guó)社會(huì)組織相關(guān)的歷史和現(xiàn)實(shí)，在一種在地化的語(yǔ)境中去觀察和分析它，才可能發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制和演化邏輯的獨(dú)特性。

何謂在地化語(yǔ)境？實(shí)際上就是指中國(guó)社會(huì)組織所賴以生發(fā)的具體的地方性政治、經(jīng)濟(jì)、文化情境。這種環(huán)境必然迥異于西方社會(huì)，這就要求我們對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的理解首先要擺脫對(duì)西方社會(huì)的整體化想象和期待，不因西方經(jīng)驗(yàn)和理論的先行而亦步亦趨。其次，則是要“超越一時(shí)一事一地之囿，俯瞰把握這些林林總總現(xiàn)象之間的總體關(guān)聯(lián)和來(lái)龍去脈”[1]，也就是說要跳出一個(gè)個(gè)具體而細(xì)微的個(gè)案社會(huì)組織“故事”，而以社會(huì)組織的整體命運(yùn)為對(duì)象，將之放置于過程性的、結(jié)構(gòu)化的背景中加以考察，秉持一種全局性的歷程視角來(lái)尋找中國(guó)社會(huì)組織治理中的邏輯線索。進(jìn)言之，若要理解與社會(huì)組織治理有關(guān)的頂層設(shè)計(jì)、政策安排、治理機(jī)制等一系列關(guān)鍵性問題，必須將這一命題放置在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的整體過程中，也即在國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，從宏觀層面的國(guó)家治理理念的變遷、中觀層面的政策體系的建構(gòu)以及微觀層面的治理機(jī)制的創(chuàng)新等不同的維度去觀照，才會(huì)得到一個(gè)相對(duì)全面和可靠的答案。而在這一過程中，我們也能夠經(jīng)由社會(huì)組織這扇窗戶對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏闊歷程有更具體、更深刻的體認(rèn)。

二、國(guó)家治理理念中的社會(huì)組織：角色認(rèn)知與結(jié)構(gòu)位置

從運(yùn)行意義上來(lái)看，所謂“社會(huì)組織治理”實(shí)際上就是指“治理社會(huì)組織”，也即黨和政府基于特定的國(guó)家治理理念對(duì)社會(huì)組織實(shí)施的一系列制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策措施?？傮w而言，自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家治理社會(huì)組織的理念在不同的歷史階段呈現(xiàn)出差異化的內(nèi)容和特點(diǎn)。這些理念主要經(jīng)由黨和國(guó)家的重要會(huì)議，尤其是每五年一次的黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及全國(guó)兩會(huì)等形成的決議和報(bào)告釋放出來(lái)，進(jìn)而以黨的政策和政府的行政法規(guī)等具體形式在治理中發(fā)揮著引領(lǐng)和規(guī)制作用。下面我們將按照時(shí)間順序，透過黨和國(guó)家歷次重要會(huì)議所釋放出來(lái)的與社會(huì)組織有關(guān)的治理理念，努力串起一條演變的線索，并據(jù)此錨定社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化不同階段的角色和位置。

首先需要說明的是，作為一個(gè)重大的理論命題，國(guó)家治理現(xiàn)代化被首次明確提出是在黨的十八屆三中全會(huì)上，也即新時(shí)代的背景之下，但是中國(guó)共產(chǎn)黨探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐之路卻可追溯至其執(zhí)政伊始，某些治理方式或政策風(fēng)格的形成甚至源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所積累的歷史經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過七十多年的艱辛探索，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)建構(gòu)起具有獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的既靈活又堅(jiān)韌的國(guó)家治理體系和與之匹配的治理能力，猶如一只“紅天鵝”(red swan)，在國(guó)家治理模式上走出了一條不同于西方資本主義國(guó)家的中國(guó)特色現(xiàn)代化道路。在比較政治學(xué)的視野中，中國(guó)國(guó)家治理的成效不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的政權(quán)體制和制度主義分析框架，也為多元國(guó)家治理模式的討論提供了新的可能和佐證，因此“無(wú)論是作為自變量還是作為因變量，對(duì)研究都具有極其重要的價(jià)值”[2]。但這條中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化之路并非是一帆風(fēng)順、一蹴而就的，而是經(jīng)過了長(zhǎng)期的摸索甚至是走彎路的過程，呈現(xiàn)出一種螺旋式上升的軌跡。社會(huì)組織治理作為嵌入其中的一條重要線索，在這一長(zhǎng)期摸索的過程中，始終伴隨并時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。

新中國(guó)成立初期，鞏固新生政權(quán)并盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國(guó)家治理的首要目標(biāo)。1949年黨的七屆三中全會(huì)重點(diǎn)討論了毛澤東提交的《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》的書面報(bào)告，報(bào)告中提到，“需要三年左右的時(shí)間，創(chuàng)造三個(gè)條件，即土地改革的完成、現(xiàn)有工商業(yè)的合理調(diào)整、國(guó)家機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)的大量節(jié)減”；1953年黨中央提出的“一化三改造”的總路線以及同年發(fā)布的“第一個(gè)五年計(jì)劃”，依然是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心任務(wù)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的。圍繞這一核心目標(biāo)，形成了國(guó)家掌控一切社會(huì)資源，進(jìn)而完全覆蓋社會(huì)的全能主義治理體制，一個(gè)“總體性社會(huì)”出現(xiàn)了[3]。這一時(shí)期，在黨和國(guó)家的治理理念中，一切可能威脅新生政權(quán)的反動(dòng)封建迷信組織都屬于應(yīng)予以堅(jiān)決取締的對(duì)象；對(duì)于一批民國(guó)時(shí)期成立的商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等民間組織，則采取了社會(huì)主義改造的治理手段，使之成為單位體制中的一個(gè)環(huán)節(jié)；此外，新建了一批人民團(tuán)體和事業(yè)單位組織，初步建構(gòu)起以八大人民團(tuán)體和事業(yè)單位組織為主體的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)框架。這種以取締、改造和新建為基本取向的治理理念及其所形成的社會(huì)組織格局一直持續(xù)到改革開放之前。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，這是國(guó)家治理進(jìn)程中具有深遠(yuǎn)意義的歷史性轉(zhuǎn)折，自此國(guó)家治理進(jìn)入了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。1980年1月16日，鄧小平在中央召集的干部會(huì)議上明確指出要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作中心。1981年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》發(fā)布。與前五個(gè)“五年計(jì)劃”不同的是，除了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃外，第六個(gè)“五年計(jì)劃”中首次增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，這預(yù)示著“社會(huì)”開始作為一種新的獨(dú)立的意象在黨和國(guó)家的治理理念中出現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，社會(huì)力量不斷地從原來(lái)的封閉、固化的單位體制下逸出、生長(zhǎng)、壯大。作為社會(huì)力量的組織化形式，社會(huì)組織在20世紀(jì)80年代獲得了相當(dāng)程度的發(fā)展，主要表現(xiàn)為社會(huì)組織數(shù)量的迅速增加，尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等組織類型如雨后春筍般紛紛破土而出。全國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)從改革開放前的1個(gè)發(fā)展到71個(gè)；十年間全國(guó)每年成立的各種學(xué)術(shù)性社會(huì)組織總數(shù)都達(dá)300家以上；到1987年底各類研究會(huì)、學(xué)會(huì)及分科學(xué)會(huì)發(fā)展到48270個(gè)[4]。需要特別提到的是，1998年6月，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，批準(zhǔn)成立了民政部民間組織管理局，并明確了其部門職能——作為社會(huì)組織的管理主體，具體負(fù)責(zé)出臺(tái)或修訂與社會(huì)組織有關(guān)的法規(guī)條例。可見，自改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革相繼展開，社會(huì)組織在這一過程中開啟了從無(wú)到有、從點(diǎn)到面的發(fā)展旅程。

客觀而言，從新中國(guó)成立到1998年，在近五十年的時(shí)間里，社會(huì)組織并未在國(guó)家治理體系中承擔(dān)重要角色，也并未占據(jù)獨(dú)立地位，即便不是作為被嚴(yán)格管控和限制的對(duì)象，也至多是以一種邊緣性或輔助性的角色而存在。在國(guó)家治理理念中，對(duì)社會(huì)組織等制度性社會(huì)力量秉持的主要是一種“管理”的限制性思路。

進(jìn)入新世紀(jì)后，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)下，社會(huì)力量持續(xù)發(fā)育，社會(huì)組織的數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，種類也日益多樣化，在社會(huì)動(dòng)員、災(zāi)害救助、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)參與等方面發(fā)揮著越來(lái)越顯著的作用。2007年，隨著黨的十七大召開，“社會(huì)建設(shè)”作為一個(gè)新的命題被提上國(guó)家治理議程，社會(huì)組織作為社會(huì)領(lǐng)域的重要組成元素開始在國(guó)家治理體系中嶄露頭角。2012年，黨的十八大明確提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并要求“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”。隨后，在黨的十八屆四中全會(huì)和十八屆五中全會(huì)上又相繼提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》(中辦發(fā)[2016]46號(hào)文)。可以說，這是自黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央指導(dǎo)社會(huì)組織改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，具有長(zhǎng)期重要的指導(dǎo)性意義。與此同時(shí)，1998年成立的民政部民間組織管理局(民間組織執(zhí)法監(jiān)察局)正式更名為社會(huì)組織管理局(社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察局)，在登記管理、事中事后監(jiān)管、執(zhí)法檢查等方面被賦予了更為系統(tǒng)化的職能。從民間組織到社會(huì)組織的概念變遷蘊(yùn)含著黨和國(guó)家對(duì)這一特殊的組織形式的認(rèn)知在理念上發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出一種從限制到準(zhǔn)入的變軌路徑。2022年10月16日，黨的二十大勝利召開，習(xí)近平總書記在大會(huì)報(bào)告中再次明確提出，“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這無(wú)疑為社會(huì)組織的未來(lái)發(fā)展之路再次確認(rèn)了方向。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，社會(huì)組織在黨的重要會(huì)議和重要文件中頻繁出現(xiàn)，多次被專門提及。尤其是國(guó)家治理現(xiàn)代化命題的提出，標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，國(guó)家治理理念有了根本性轉(zhuǎn)變。具體到社會(huì)領(lǐng)域，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，從民間組織管理局到社會(huì)組織管理局，不僅標(biāo)志著長(zhǎng)期以來(lái)官民二分的治理格局走向消解，也預(yù)示著黨的國(guó)家治理理念從之前剛性的、主體單一的、強(qiáng)制性的、自上而下單向度的管控型思維轉(zhuǎn)向了更為現(xiàn)代化的、多元主體的、協(xié)商性的、平行互動(dòng)的發(fā)展型思維。作為一種制度化的社會(huì)力量及組織形式，社會(huì)組織正逐漸從邊緣走向中心，成為國(guó)家治理體系中必不可少的共治主體。

三、社會(huì)組織治理的制度環(huán)境：政策內(nèi)容與治理效果

社會(huì)組織治理的制度環(huán)境是一個(gè)涵括宏觀理念、中觀政策和微觀機(jī)制的包容性概念，但若對(duì)之進(jìn)行操作化處理，則主要由黨的政策和政府的法律法規(guī)等文本性內(nèi)容構(gòu)成。具體而言，黨治理社會(huì)組織的理念主要是通過黨的各項(xiàng)政策和政府的法規(guī)條例來(lái)落實(shí)的，而各種層出不窮的治理機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐也需要經(jīng)由政策性文本和法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行確認(rèn)、合法化和推廣。黨的政策和政府的法規(guī)條例主要體現(xiàn)為中共中央和各級(jí)黨委以及國(guó)務(wù)院職能部門和地方政府相關(guān)部門發(fā)布的文件、意見、決定、辦法、通知、規(guī)定、條例、細(xì)則等，也包括黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的批示、指示、講話、文章等。本部分將擇取歷年來(lái)社會(huì)組織領(lǐng)域重要的政策和法律法規(guī)進(jìn)行分析，選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)以下兩個(gè)方面：一是在全國(guó)性層面具有普適性的政策法規(guī)；二是在社會(huì)組織治理實(shí)踐中為政策部門、社會(huì)組織和學(xué)界所重點(diǎn)關(guān)注的政策法規(guī)。

面對(duì)新中國(guó)成立后建設(shè)國(guó)家、穩(wěn)定社會(huì)秩序的艱巨任務(wù)，黨和政府對(duì)社會(huì)組織展開了全面的清理和重建工作。首先，是對(duì)舊社會(huì)所遺留下來(lái)的反動(dòng)社團(tuán)進(jìn)行清理以及對(duì)一些行業(yè)性社團(tuán)進(jìn)行社會(huì)主義改造。中共中央陸續(xù)發(fā)布《剿滅土匪，建立革命新秩序》(1950年)、《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》(1950年)、《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》(1951年)等一系列指示和條例，對(duì)威脅新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的反動(dòng)組織、封建迷信組織等采取了堅(jiān)決取締、勒令解散、依法處理等清除手段；針對(duì)一批民國(guó)時(shí)期成立的商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等民間社會(huì)組織(社會(huì)團(tuán)體)，則頒布了《關(guān)于組織工商聯(lián)合會(huì)的指示》(1949年)、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》(1951年)、《關(guān)于改組工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的指示》(1952年)等，將之改造為工商聯(lián)合會(huì)，使之成為黨和國(guó)家的助手和幫手，共同致力于社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)主義改造。與此同時(shí)，政務(wù)院于1950年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，這是新中國(guó)首部關(guān)于社團(tuán)管理的法律法規(guī)，共包含十七條內(nèi)容，圍繞社會(huì)團(tuán)體的范圍、登記機(jī)關(guān)、登記程序、主管機(jī)關(guān)、原則等事宜展開，其中明確規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的主體和構(gòu)成——由人民群眾團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體和宗教團(tuán)體及其他合于人民政府法律組成的團(tuán)體組成。為了使社會(huì)團(tuán)體登記工作能夠順利推進(jìn)，1951年3月中央人民政府內(nèi)務(wù)部又頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法施行細(xì)則》。這兩部中央級(jí)別的法規(guī)規(guī)定，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體向內(nèi)務(wù)部申請(qǐng)登記，地方性社會(huì)團(tuán)體則向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)登記，由此確立了社會(huì)團(tuán)體的分級(jí)登記原則和社會(huì)團(tuán)體分級(jí)登記管理體制，將全國(guó)層面和地方層面的社會(huì)團(tuán)體悉數(shù)納入新中國(guó)政權(quán)鞏固和國(guó)家建設(shè)的頂層規(guī)劃中。

其次，新建了一批人民團(tuán)體和事業(yè)單位組織。1949年前后，在全國(guó)層面上建立起以中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中學(xué)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中華全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)等八大人民團(tuán)體為代表的社團(tuán)組織。同時(shí)，黨和國(guó)家將這些人民團(tuán)體納入國(guó)家行政體系之中，極大弱化了社團(tuán)組織的社會(huì)性特征而代之以政治性特征，從而實(shí)現(xiàn)了將社會(huì)組織改造為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的目標(biāo)。至此，以八大人民團(tuán)體和事業(yè)單位組織為主體的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)框架形成了。1956年之后，社會(huì)組織事務(wù)不再由專門的政府部門統(tǒng)一管理，幾乎所有黨政機(jī)關(guān)(如文化部、國(guó)家體委、中國(guó)科學(xué)院等)都參與社會(huì)組織管理，每個(gè)單位或部門各自負(fù)責(zé)與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的社會(huì)組織，社會(huì)組織也無(wú)需集中登記注冊(cè)。至此，社會(huì)組織進(jìn)入一種分散、多頭管理的階段。可以說，新中國(guó)成立后至改革開放前的這段時(shí)期，我國(guó)社會(huì)組織管理體制呈現(xiàn)出黨政社一體化的同構(gòu)特征，黨和國(guó)家通過強(qiáng)大的組織資源對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和組織進(jìn)行總體性管控和動(dòng)員，多頭管理也使得社會(huì)組織漸漸成為黨和政府的附屬機(jī)關(guān)，社會(huì)領(lǐng)域尤其是社會(huì)團(tuán)體的發(fā)育實(shí)際上處于停滯狀態(tài)。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，黨和國(guó)家開始致力于政治上的撥亂反正和經(jīng)濟(jì)上的市場(chǎng)化改革，此時(shí)與社會(huì)有關(guān)的問題尚未進(jìn)入國(guó)家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃層面，或者說沒有成為當(dāng)時(shí)國(guó)家治理中的主要矛盾。因此，短時(shí)期內(nèi)并未針對(duì)社會(huì)組織制定或修訂新的登記管理辦法，仍然沿用20世紀(jì)50年代初的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》和《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法施行細(xì)則》。這一階段，“在制度和體制上沒能形成統(tǒng)一、明確的制度框架和管理機(jī)構(gòu)，關(guān)于社會(huì)組織運(yùn)作及管理也沒能提供統(tǒng)一的模式和范本，形成萬(wàn)馬奔騰、各行其道的亂象”[5]，但客觀上也為社會(huì)組織營(yíng)造了一種具有較大彈性的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而為下一階段的歸口管理埋下了伏筆。

1989年，針對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)域的無(wú)序放任發(fā)展?fàn)顩r，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(下文簡(jiǎn)稱“1989年條例”)。與1950年的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》相比，這一條例明確規(guī)定只有民政部和縣級(jí)以上的地方民政部門才具備登記資格，而且明確要求登記時(shí)須有業(yè)務(wù)主管部門的審查意見。這一管理?xiàng)l例的出臺(tái)主要是基于穩(wěn)定社會(huì)秩序的政策意圖。從政策效果來(lái)看，1989年條例一方面抬高了準(zhǔn)入門檻，將許多素質(zhì)不高、綜合實(shí)力不強(qiáng)，或者可能危害公共利益和影響社會(huì)穩(wěn)定的民間社會(huì)組織阻擋在登記的門外，使社會(huì)組織向著有序、健康的方向發(fā)展，但同時(shí)也導(dǎo)致部分社會(huì)組織拿不到合法“戶口”，從而在發(fā)展上受到諸多限制；另一方面，這種“限制發(fā)展”的治理邏輯將社會(huì)組織置于雙重控制之下，形成了以歸口管理為取向的管理體制。此后十年間，社會(huì)組織登記數(shù)量一直處于負(fù)增長(zhǎng)，這種狀態(tài)一直持續(xù)到1998年。這一時(shí)期社會(huì)組織在身份問題、行動(dòng)空間和實(shí)踐領(lǐng)域上受到較大的制度性約束，在國(guó)家治理中所發(fā)揮的作用是非常有限的。

1998年，運(yùn)行了近十年的1989年條例迎來(lái)了第一次修訂，修訂的內(nèi)容主要涉及對(duì)社會(huì)組織的登記管理、日常管理和監(jiān)督管理，其中最重要的一項(xiàng)規(guī)定就是明確了業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的身份和資格——國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。此外，對(duì)社會(huì)組織的登記審查提出了更為精細(xì)化的要求，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)組織的法人資格要求、會(huì)員數(shù)量要求、資金要求、場(chǎng)所要求以及負(fù)責(zé)人的資格條件等。1998年條例的出臺(tái)，表明一種以規(guī)范發(fā)展為治理目標(biāo)的“分類管理”思路逐漸形成?？傮w而言，黨和國(guó)家在這一時(shí)期基于社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，不斷探索新的制度手段和政策形式，進(jìn)而革新完善管理體制。而對(duì)社會(huì)組織而言，一個(gè)系統(tǒng)完備的治理框架意味著政策性和制度性漏洞越來(lái)越少，社會(huì)組織無(wú)序發(fā)展和野蠻生長(zhǎng)的階段至此告一段落。

21世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)組織規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，發(fā)揮作用的領(lǐng)域日益廣泛，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)也在持續(xù)深化，并開始著手調(diào)整對(duì)其在政策層面的定位。2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)上，《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問題的重大決議》第一次正式提出了“社會(huì)組織”的概念，并系統(tǒng)闡述了與之相關(guān)的理念和認(rèn)識(shí)，明確提出要健全社會(huì)組織體系，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能，同時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策。在比較政治學(xué)的意義上，社會(huì)組織與非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門等概念在所指上基本是對(duì)應(yīng)的。但是如果進(jìn)一步從理論預(yù)設(shè)和文化內(nèi)涵的角度來(lái)看，社會(huì)組織與上述相關(guān)概念則存在質(zhì)的區(qū)別。這一概念的正式提出表明黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的治理有了明確的方向和總體的思路，前期以限制和規(guī)范為主的治理理念開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2007年，黨的十七大報(bào)告再次確認(rèn)了社會(huì)組織的地位和目標(biāo)，提出要“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”?？梢姡鐣?huì)組織的角色和功能在國(guó)家治理體系中得到了進(jìn)一步的認(rèn)可和明確，一定意義上可以說，社會(huì)組織獲得了“準(zhǔn)入”的資格。黨的十八大以來(lái)，圍繞社會(huì)組織的治理問題，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，“改革社會(huì)組織管理制度”，“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，“激發(fā)社會(huì)組織活力”等一系列政策目標(biāo)被相繼提出。尤其是黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，將社會(huì)組織治理全面納入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局之中，以黨的文件形式明確了社會(huì)組織的主體地位、工作方向和基本任務(wù)?！稕Q定》提出，要“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”，不再需要業(yè)務(wù)主管單位的審查和管理。隨后，四類社會(huì)組織的直接登記工作在全國(guó)和地方各級(jí)層面逐步試點(diǎn)并鋪開。對(duì)四類社會(huì)組織的直接登記釋放出一種重要的政策信號(hào)，彰顯出黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的治理理念已經(jīng)由取締、限制、管控走向了準(zhǔn)入、培育、治理。

通過對(duì)上述具有內(nèi)在邏輯演進(jìn)的政策法規(guī)的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，自1949年以來(lái)，在不同歷史階段的國(guó)家治理理念主導(dǎo)下，社會(huì)組織治理大致呈現(xiàn)出“被取締——初步發(fā)軔——無(wú)序生長(zhǎng)——清理整頓——分類控制[6]——嵌入性監(jiān)管[7]——接納準(zhǔn)入——參與共治”的發(fā)展歷程。這表明在國(guó)家治理理念層面上，對(duì)于社會(huì)組織及其正向作用的認(rèn)識(shí)日益深化、清晰，不再將社會(huì)組織視作必須予以嚴(yán)格限制的管理對(duì)象，而是國(guó)家治理體系和社會(huì)治理共同體中必不可少的主體之一，社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)性主體地位日趨顯明；在宏觀政策層面上，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的治理取向從“限制競(jìng)爭(zhēng)，抑制發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸攸c(diǎn)培育，優(yōu)先發(fā)展”，這種轉(zhuǎn)向從四類社會(huì)組織可以直接登記以及近年來(lái)政府持續(xù)加大購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的力度即可見一斑。

作為一種組織化社會(huì)的制度機(jī)制，社會(huì)組織在進(jìn)入新時(shí)代后獲得了快速發(fā)展，所處的制度環(huán)境發(fā)生了深刻改變，從“宏觀激勵(lì)、微觀約束”轉(zhuǎn)向“宏觀激勵(lì)、微觀創(chuàng)新”的雙向奔赴新階段。社會(huì)組織作為多元共治主體的身份得到黨和國(guó)家政策的確認(rèn)，各種激發(fā)社會(huì)組織活力、培育發(fā)展社會(huì)組織的創(chuàng)新機(jī)制層出不窮，為社會(huì)組織(尤其是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))的發(fā)展提供了持續(xù)的制度激勵(lì)和資源供給。

四、社會(huì)組織治理機(jī)制：創(chuàng)新形式與制度效應(yīng)

改革開放以來(lái)，社會(huì)組織所處的制度環(huán)境總體而言是趨于寬松的，但在特定階段因?yàn)樯鐣?huì)組織的無(wú)序發(fā)展給社會(huì)秩序帶來(lái)了壓力和影響，也有過階段性的收緊。當(dāng)前，從黨的重大方針政策來(lái)看，對(duì)社會(huì)組織持較為積極的肯定態(tài)度，與改革開放之前的堅(jiān)決取締和絕對(duì)控制的態(tài)度形成了明顯區(qū)別；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革所釋放的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)空間為社會(huì)組織的形成創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件；政治體制改革所確定的政府職能轉(zhuǎn)變以及重視法制與法治，為社會(huì)組織開展活動(dòng)提供了體制條件和行動(dòng)空間。這三個(gè)方面的合力共同構(gòu)成了改革開放以來(lái)社會(huì)組織發(fā)育的宏觀制度環(huán)境。隨著黨和國(guó)家在宏觀政策上持續(xù)釋放對(duì)社會(huì)組織的“利好”舉措，地方政府開始致力于創(chuàng)新社會(huì)組織治理機(jī)制，“宏觀鼓勵(lì)，微觀約束”[8]的結(jié)構(gòu)性困境逐漸消解。但是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展存在較大的地區(qū)差異，地方政府之間的核心目標(biāo)往往不盡一致，這就使得地方政府基于不同的利益偏好和目標(biāo)導(dǎo)向而對(duì)社會(huì)組織采取不同的治理策略，有的傾向于鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)組織的公共服務(wù)職能，有的則傾向于控制社會(huì)組織可能導(dǎo)致的治理風(fēng)險(xiǎn)[9]。在不同的治理目標(biāo)導(dǎo)向下，形成了多種形式的社會(huì)組織治理創(chuàng)新機(jī)制。綜合相關(guān)實(shí)踐和發(fā)展趨向，我們著重考察當(dāng)前三種主要的社會(huì)組織創(chuàng)新培育機(jī)制和模式。

一是樞紐型社會(huì)組織建設(shè)。所謂樞紐型社會(huì)組織是指由政府部門認(rèn)定，對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織[10]。這一創(chuàng)新模式的出現(xiàn)源于2008年9月北京市委社會(huì)工作委員會(huì)(也稱“北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室”)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》，其中提出了構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的創(chuàng)新發(fā)展思路，并于2009年3月頒布了《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)樞紐型社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，從而標(biāo)志著以政府力量為主導(dǎo)、以行政機(jī)制為內(nèi)核的社會(huì)組織培育模式的興起。2009年4月，北京市政府認(rèn)定首批十家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，其中包括市團(tuán)委、市總工會(huì)、市婦聯(lián)等；2010年又陸續(xù)認(rèn)定了市工商聯(lián)、市志愿者聯(lián)合會(huì)、市律師協(xié)會(huì)等12家單位[11]。在北京樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的示范效應(yīng)下，上海在2011年、廣東在2012年也先后以指導(dǎo)性文件的方式，參照北京的模式認(rèn)定了一批類似的樞紐型社會(huì)組織。不過，這三種地方模式的側(cè)重點(diǎn)各不相同：北京模式重點(diǎn)打造以群團(tuán)組織為骨干的市級(jí)社會(huì)組織框架結(jié)構(gòu)；上海模式則以探索樞紐型社會(huì)服務(wù)中心為起點(diǎn)，重點(diǎn)在區(qū)街層面上推進(jìn)；廣東模式則更注重發(fā)揮社會(huì)的自主性，并引入適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[12]。此外，還形成了“南京愛德社會(huì)組織培育中心”“北京市恩派非營(yíng)利組織發(fā)展中心”“云南草根公益支持中心”等具有一定影響力的支持型社會(huì)組織培育模式。但總體而言，樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)并未能形成全國(guó)性的規(guī)模和效應(yīng)。主要是因?yàn)檫@一創(chuàng)新模式主要針對(duì)的是群團(tuán)組織這類官辦社會(huì)組織，且依然秉持著以政府為主導(dǎo)、以行政機(jī)制為內(nèi)核的思路，對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言并不具有普遍的復(fù)制性和推廣意義。

二是政府購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)在中國(guó)的興起源于2000年上海市盧灣區(qū)等6個(gè)區(qū)的12個(gè)街道依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)的創(chuàng)新行動(dòng)。2003年，南京市鼓樓區(qū)也開始推出政府購(gòu)買服務(wù)、民間組織運(yùn)作的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，為獨(dú)居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。此后，全國(guó)各地紛紛開展政府購(gòu)買服務(wù)的探索和實(shí)踐，購(gòu)買服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。2012年，民政部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2012〕196號(hào))，同時(shí)還啟動(dòng)了中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)示范項(xiàng)目。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，明確了購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理一系列原則和流程。2016年，財(cái)政部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》(財(cái)綜〔2016〕54號(hào))，從切實(shí)改善準(zhǔn)入環(huán)境、加強(qiáng)分類指導(dǎo)和支持、完善采購(gòu)環(huán)節(jié)管理、加強(qiáng)績(jī)效管理、推進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)信用信息記錄、使用和管理等6個(gè)方面對(duì)購(gòu)買主體的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。從2012年至2021年，在財(cái)政部的支持與推動(dòng)下，中央財(cái)政項(xiàng)目累計(jì)實(shí)施3546個(gè)，投入資金27.06億元，其中中央財(cái)政資金投入15.88億元，直接服務(wù)人數(shù)超1283萬(wàn)人，取得了顯著的社會(huì)成效[13]。至此，“一個(gè)高度依賴政府購(gòu)買服務(wù)的新型社會(huì)組織制度環(huán)境漸顯雛形”[14]。

政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的興起充分體現(xiàn)了“自下而上”的地方探索與“自上而下”的中央政府確認(rèn)推廣的“上下結(jié)合”的演進(jìn)路徑，目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推廣，成為政府支持和培育社會(huì)組織發(fā)展最主要的一種機(jī)制，不僅為處于初創(chuàng)期的社會(huì)組織提供了重要的資源支持，而且有助于引導(dǎo)社會(huì)組織圍繞基本公共服務(wù)、社區(qū)自治、公眾參與等關(guān)鍵內(nèi)容提升專業(yè)性。不僅如此，政府購(gòu)買服務(wù)儼然成為一根主線，串聯(lián)起國(guó)家治理諸領(lǐng)域的多維度轉(zhuǎn)型和變革。對(duì)于這一現(xiàn)象，學(xué)界進(jìn)行了諸多考察、分析和評(píng)價(jià)，在充分肯定政府購(gòu)買服務(wù)所發(fā)揮的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，對(duì)其可能形成的意料外政策后果也進(jìn)行了深入的分析和提示。首先，政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)嵌著一種行政發(fā)包和項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯，是政府在職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中為了提高行政效率而轉(zhuǎn)移讓渡一部分行政職能的典型做法。但是這種項(xiàng)目制思維可能導(dǎo)致國(guó)家治理的技術(shù)化傾向，不利于激發(fā)社會(huì)組織的深層次活力。其次，目前政府購(gòu)買服務(wù)尚未形成全國(guó)層面的統(tǒng)一公共服務(wù)購(gòu)買平臺(tái)，地方政府之間依據(jù)本地的公共服務(wù)供給情況設(shè)置項(xiàng)目，不利于社會(huì)組織專業(yè)化的提升和高質(zhì)量發(fā)展；條上部門與塊上政府之間因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱在購(gòu)買服務(wù)清單上也存在交叉和重置現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)。最后，政府購(gòu)買服務(wù)中存在著一種行政中心主義，往往從自身的職能和業(yè)務(wù)需求出發(fā)，較少考慮到社會(huì)組織的長(zhǎng)期系統(tǒng)發(fā)展，也未能充分對(duì)接公眾的現(xiàn)實(shí)需求。

三是以黨建引領(lǐng)助力社會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，在政策界、實(shí)務(wù)界和學(xué)界普遍存在著國(guó)家與社會(huì)的二分法，這種思維方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)和需要了。隨著兩新組織的大量出現(xiàn)，“將政黨帶進(jìn)來(lái)”[15]的黨建引領(lǐng)新思路逐漸深入人心。早在1998年，中組部和民政部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》(組通字〔1998〕6號(hào))；2000年，中組部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見》(中組發(fā)〔2000〕10號(hào))；2015年之后，有關(guān)社會(huì)組織黨建引領(lǐng)的中央文件密集出臺(tái)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》(中發(fā)〔2015〕4號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》(中辦發(fā)〔2015〕51號(hào))、《關(guān)于社會(huì)組織成立登記時(shí)同步開展黨建工作有關(guān)問題的通知》(民函〔2016〕257號(hào))、《關(guān)于在社會(huì)組織章程中增加黨的建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀有關(guān)內(nèi)容的通知》(民辦函〔2018〕78 號(hào))、《民政部關(guān)于在社會(huì)組織登記管理工作中貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見〉有關(guān)要求的通知》(民函〔2019〕54號(hào))等一系列相關(guān)意見和通知構(gòu)建起黨建引領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展的政策體系。目前，在基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，“黨建引領(lǐng)社會(huì)組織創(chuàng)新”已經(jīng)成為一個(gè)重要抓手，但是客觀而言，多數(shù)實(shí)踐將這一命題淹沒在“如何在社會(huì)組織中發(fā)展黨建”中，而未能從“如何引領(lǐng)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展”的維度挖掘黨建引領(lǐng)的根本著力點(diǎn)，只有“將黨建的引領(lǐng)性與社會(huì)組織的專業(yè)性高度結(jié)合，才能保證社區(qū)服務(wù)的成效”[16]。

五、中國(guó)社會(huì)組織的未來(lái)走向

以上基于社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力或阻力主要源于國(guó)家所營(yíng)造的制度環(huán)境這一基本判斷，從宏觀層面的國(guó)家治理理念變遷、中觀層面的政策體系完善、微觀層面的治理機(jī)制創(chuàng)新三個(gè)維度，重點(diǎn)分析了改革開放以來(lái)社會(huì)組織治理的過程與特征?？傮w而言，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的宏觀治理理念呈現(xiàn)出一種從限制到準(zhǔn)入再到共治的轉(zhuǎn)變。中觀層面的政策法規(guī)則初步形成了一套較為系統(tǒng)完備的體系，涉及社會(huì)組織的登記管理、內(nèi)部治理、活動(dòng)準(zhǔn)則、監(jiān)督管理等具體細(xì)則。微觀實(shí)踐層面的治理機(jī)制創(chuàng)新則主要圍繞樞紐型社會(huì)組織建設(shè)、政府購(gòu)買服務(wù)、黨建引領(lǐng)社會(huì)組織等內(nèi)容展開。可以說，當(dāng)前社會(huì)組織治理已經(jīng)走向了“宏觀鼓勵(lì)、政策跟進(jìn)、機(jī)制創(chuàng)新”并舉的新階段。不過，一個(gè)亟待解決的根本問題是，關(guān)于社會(huì)組織治理的一般性法律依然闕如，盡管《慈善法》《工會(huì)法》等專門法中涉及了相關(guān)類型的社會(huì)組織，但這些都不是以社會(huì)組織為中心的“母法”。目前，在社會(huì)組織領(lǐng)域代行這一職能的乃是2018年民政部發(fā)布的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例(意見征求稿)》。值得注意的是，這一征求稿一改之前的慣例，并未針對(duì)社會(huì)組織的三種不同類型——社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)分別制定管理?xiàng)l例，而是將三種類別的管理?xiàng)l例合而為一，并體現(xiàn)出從重程序規(guī)制(設(shè)立、變更、撤銷)到重實(shí)體規(guī)制(對(duì)組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)準(zhǔn)則、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等有一系列明確要求)的轉(zhuǎn)變。樂觀視之，這一意見征求稿或許是在為下一步制定社會(huì)組織的上位法預(yù)埋伏筆，奠定更具集成性的基礎(chǔ)。

需要說明的是，為了更清晰地呈現(xiàn)制度環(huán)境對(duì)社會(huì)組織成長(zhǎng)的影響機(jī)制，本文選取了將社會(huì)組織完全置于“因變量”處境的分析路徑，從而選擇性忽視了社會(huì)組織作為一種制度化的社會(huì)力量所具有的主觀能動(dòng)性和反向影響力。事實(shí)上，自中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)起，社會(huì)組織便以各種多樣的組織形態(tài)和特定的組織功能深度嵌入在“中華帝國(guó)治理”的邏輯之中，并以頑強(qiáng)的組織韌性存續(xù)至今。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)組織成為社會(huì)治理共同體中必不可少的主體，既傳承著中國(guó)社會(huì)自治的傳統(tǒng)，又秉持現(xiàn)代化的多元主體共治理念，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著不可或缺的重要作用。換言之，社會(huì)組織正由治理的對(duì)象逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w，這既表征著國(guó)家治理理念的日益成熟和現(xiàn)代化特征，也是“社會(huì)組織治理現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。綜合觀之，自黨的十八大以來(lái)，中央在社會(huì)組織治理領(lǐng)域作出的重大決策部署是全方位的、系統(tǒng)性的，若從更長(zhǎng)程和更系統(tǒng)的視角來(lái)看，這些決策既有歷史延續(xù)性，也有頂層首創(chuàng)性。黨的二十大中再次強(qiáng)調(diào)完善社會(huì)治理體系，并提出了方向性要求?？梢姡窃邳h推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏闊歷程中，蘊(yùn)含著中國(guó)社會(huì)組織治理的內(nèi)在邏輯。而本文的目標(biāo)就在于梳理和呈現(xiàn)中國(guó)社會(huì)組織治理過程中政治性、政策性和社會(huì)性交融與統(tǒng)合的內(nèi)在邏輯，以有助于更準(zhǔn)確地理解中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路，并對(duì)社會(huì)組織的未來(lái)治理形成具有前瞻性的預(yù)期。

當(dāng)前，面對(duì)百年未有之大變局，在極端氣候、自然災(zāi)害、地緣政治沖突、恐怖主義以及公共衛(wèi)生危機(jī)等一系列風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)下，人類社會(huì)進(jìn)入充滿“復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和全球性風(fēng)險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，各種風(fēng)險(xiǎn)相互疊加交織、累積擴(kuò)散，更帶來(lái)了不確定性的全球傳遞，進(jìn)而對(duì)人類社會(huì)既有秩序形成了巨大沖擊甚至顛覆。新冠肺炎疫情的全球擴(kuò)散正是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的映照和上演。如何抵御高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所帶來(lái)的不確定性挑戰(zhàn)？降低乃至消除不確定性風(fēng)險(xiǎn)本身，無(wú)疑是最為理想的情景，但與風(fēng)險(xiǎn)同在已成為我們時(shí)代的征候，因此更重要的是建設(shè)一個(gè)能夠適應(yīng)新的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的健康、安全和可持續(xù)的社會(huì)，即一個(gè)富于韌性的社會(huì)。在遇到破壞性沖擊時(shí)，這樣的社會(huì)能夠依靠社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量，維持社會(huì)整合，促進(jìn)社會(huì)恢復(fù)并繼續(xù)有效運(yùn)行。要建構(gòu)這樣一個(gè)能夠應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和不確定性沖擊的韌性社會(huì)，既離不開有效的政府體系和活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也離不開以社會(huì)組織為重要依托的社會(huì)治理共同體。尤其是在新冠肺炎疫情常態(tài)化的背景下，單獨(dú)依靠政府及其職能部門難以完成常態(tài)化的任務(wù)，需要借助量多面廣的社會(huì)組織提供及時(shí)有效的補(bǔ)充服務(wù)，為公眾提供更具彈性和多樣化的公共服務(wù)。但是在社會(huì)組織參與社會(huì)治理的過程中，依然存在許多難點(diǎn)和困境，因此，如何充分激活社會(huì)組織的潛力和主動(dòng)性，最大程度發(fā)揮它們培育社會(huì)、動(dòng)員社會(huì)、支援社會(huì)的作用與功能，并由此建構(gòu)一個(gè)具有抗逆力和復(fù)原力的韌性社會(huì)，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化道路上所必須予以回答的重要課題。