范和生 朱 穎

內(nèi)容提要：在全球化深度發(fā)展的背景下，人類社會(huì)在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在國(guó)家利益優(yōu)先理念的影響下，以國(guó)家為治理主角的傳統(tǒng)全球公共衛(wèi)生治理模式作用非常有限，迫切需要構(gòu)建新的全球衛(wèi)生治理新格局，發(fā)揮國(guó)際組織的角色作用，凸顯國(guó)際組織間的合作治理優(yōu)勢(shì)。在全球公共衛(wèi)生治理中，國(guó)際組織開(kāi)展了觀念互動(dòng)和規(guī)范互動(dòng)，協(xié)作治理趨勢(shì)顯著。本文以聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例，分析國(guó)際組織在以新冠肺炎疫情為案例的全球公共衛(wèi)生治理中的角色扮演過(guò)程，探討國(guó)際組織間如何互動(dòng)。未來(lái)，構(gòu)建良好的國(guó)際組織之間的角色互動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)國(guó)際組織的角色行動(dòng)，需要堅(jiān)持平等協(xié)商理念，制定監(jiān)督評(píng)價(jià)、利益分配和激勵(lì)機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)組織之間的分工合作，最終推動(dòng)人類衛(wèi)生健康共同體的形成。

一、引言

在全球化背景下，公共衛(wèi)生治理問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，僅憑單一國(guó)家的力量難以解決。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各個(gè)國(guó)家的態(tài)度各異，相互間矛盾不可調(diào)和，各自為戰(zhàn)的碎片化抗疫無(wú)法解決疫情危機(jī)。因此，需要加強(qiáng)全球抗疫合作，發(fā)揮多元主體的角色作用。周逸江認(rèn)為，國(guó)際組織在擁有自主性的前提下，可以充分利用資源優(yōu)勢(shì)和自身權(quán)威來(lái)塑造治理主體的認(rèn)知。因此，關(guān)注國(guó)際組織在促進(jìn)協(xié)同治理中的角色扮演有利于推動(dòng)后疫情時(shí)期的全球治理進(jìn)程。①周逸江：《國(guó)際組織在協(xié)同治理中的角色——聚焦疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理》，載《國(guó)際展望》，2021年第6 期，第124—144 頁(yè)。基于此，筆者認(rèn)為，從社會(huì)學(xué)的角色理論視角，將會(huì)更有利于真實(shí)、全面、深刻地展開(kāi)對(duì)國(guó)際組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色作用的研究。

在全球衛(wèi)生治理框架下，各主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織發(fā)揮了一定的作用，而國(guó)際組織由于自身的獨(dú)立性，在公共衛(wèi)生治理過(guò)程中存在著角色沖突與合作。羅圣榮、楊飛指出在不斷深化的全球化背景下，國(guó)際機(jī)制構(gòu)建作為全球治理重要方式的同時(shí)，多元機(jī)制主體帶來(lái)的機(jī)制重疊現(xiàn)象也限制了機(jī)制有效性的發(fā)揮。②羅圣榮、楊飛：《國(guó)際機(jī)制的重疊現(xiàn)象及其影響與啟示——以湄公河地區(qū)的國(guó)際合作機(jī)制為例》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第10 期，第21—31 頁(yè)。王明國(guó)也指出，全球公共衛(wèi)生治理體系中存在重疊現(xiàn)象，需要通過(guò)協(xié)同治理的手段，發(fā)揮多元主體的作用。③王明國(guó)：《全球公共衛(wèi)生治理的制度重疊及其應(yīng)對(duì)之策》，載《東北亞論壇》，2021年第1 期，第78—89 頁(yè)。國(guó)際組織之間的角色沖突推動(dòng)著有效國(guó)際機(jī)制的建立，即在制度互動(dòng)的基礎(chǔ)之上，基于制度間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，奧拉夫·斯托克(Olav S.Stokke)主張通過(guò)觀察國(guó)際機(jī)制的有效性來(lái)判斷兩個(gè)國(guó)際機(jī)制互動(dòng)的影響，他將國(guó)際制度互動(dòng)分為效用互動(dòng)、觀念互動(dòng)和規(guī)范互動(dòng)，通過(guò)不同的互動(dòng)類型來(lái)關(guān)注互動(dòng)的發(fā)生。④Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.而王明國(guó)則關(guān)注到國(guó)內(nèi)關(guān)于制度互動(dòng)對(duì)全球治理產(chǎn)生的影響方面的研究相對(duì)匱乏，重點(diǎn)分析了國(guó)際制度互動(dòng)與國(guó)際制度有效性之間的關(guān)聯(lián)性，并指出制度互動(dòng)應(yīng)該朝著建立一個(gè)成熟的互動(dòng)模型方向邁進(jìn)。⑤王明國(guó)：《國(guó)際制度互動(dòng)與制度有效性關(guān)系研究》，載《國(guó)際論壇》，2014年第1 期，第52—56 頁(yè)。晉繼勇、鄭鑫指出，機(jī)制互動(dòng)在全球治理中不可避免，機(jī)制間存在著廣泛的合作與競(jìng)爭(zhēng)，這在提升雙方能力的同時(shí)也會(huì)造成全球衛(wèi)生治理體系的不穩(wěn)定，所以要建立一個(gè)常態(tài)化的協(xié)作型互動(dòng)模式。⑥晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國(guó)際機(jī)制間互動(dòng)——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2020年第5 期，第68—75 頁(yè)。在新冠肺炎疫情背景下，劉文革等人指出，世界衛(wèi)生組織的作用難以充分發(fā)揮，缺乏一定的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，全球公共衛(wèi)生治理困境重重。⑦劉文革、楊志文：《新冠肺炎疫情下的全球公共衛(wèi)生治理困境與應(yīng)對(duì)策略》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2020年第5 期，第68—80 頁(yè)。孫吉?jiǎng)俸蛷埑瑵h則以新冠肺炎疫情為背景，提出了具體的行動(dòng)措施。孫吉?jiǎng)僦赋?，要推?dòng)全球治理體系變革，需在全球?qū)用娼Y(jié)成理念、制度、政策、行動(dòng)和責(zé)任五大共同體；①孫吉?jiǎng)伲骸缎鹿诜窝滓咔榕c全球治理變革》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第5 期，第71—95 頁(yè)。張超漢強(qiáng)調(diào)以“人類命運(yùn)共同體”為價(jià)值指引，推進(jìn)組織改革，突出國(guó)際法的權(quán)威性和執(zhí)行力，在維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的基本權(quán)益基礎(chǔ)上建立起公共衛(wèi)生治理的全球統(tǒng)一框架，進(jìn)一步化解合作危機(jī)。②張超漢、馮啟倫：《全球衛(wèi)生合作治理——以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角》，載《河北法學(xué)》，2020年第8 期，第2—20 頁(yè)。基于此，本文提出要建立利益分配、溝通協(xié)商、監(jiān)督評(píng)價(jià)、激勵(lì)動(dòng)力四大機(jī)制，加強(qiáng)合作，減少?zèng)_突，結(jié)合組織間優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建良好的互動(dòng)機(jī)制，更好地服務(wù)于全球公共衛(wèi)生治理。

二、全球公共衛(wèi)生治理中國(guó)際組織的角色定位

主流的國(guó)際關(guān)系理論研究對(duì)國(guó)際組織角色作用的發(fā)揮沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，提供的治理方案較少。理想主義者抱有烏托邦式的幻想，渴望建立國(guó)際聯(lián)盟，通過(guò)無(wú)政府組織來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的和諧。新自由主義者強(qiáng)調(diào)國(guó)際組織在國(guó)際領(lǐng)域的治理能力，卻缺少對(duì)國(guó)際組織自主性的把握?，F(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，國(guó)際組織是在霸權(quán)國(guó)家的控制下產(chǎn)生的，研究范圍也基本停留在國(guó)際組織的幕后操縱者——霸權(quán)國(guó)家。建構(gòu)主義者開(kāi)始考察國(guó)際組織的行為，關(guān)注國(guó)際組織的功能和效應(yīng)。在面對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)，各個(gè)國(guó)家擁有超越于本國(guó)利益之上的共同利益，可能面臨著一榮俱榮、一損俱損的局面。利益與共的召喚要求我們加強(qiáng)國(guó)際合作，在國(guó)家合作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國(guó)際組織的角色作用來(lái)解決全球公共衛(wèi)生問(wèn)題。

（一）全球公共衛(wèi)生危機(jī)治理對(duì)國(guó)際組織的需求

2005年，新修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》提出“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern）這個(gè)概念，并把它定義為“通過(guò)疾病的國(guó)際傳播造成對(duì)一些國(guó)家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)可能需要采取協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對(duì)措施的不尋常事件”。③World Health Organization,International Health Regulations (2005),Geneva: 2008,pp.1-5.自21世紀(jì)以來(lái)，惡性病毒帶來(lái)的全球突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件不斷。惡性病毒多數(shù)源于動(dòng)物，再傳播到人體，具有極強(qiáng)的傳染性，還可以通過(guò)人際交往相互傳播，傳染范圍廣泛，與各個(gè)領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)，對(duì)整個(gè)世界人民的生命安全和社會(huì)安定都造成嚴(yán)重威脅。①李燕凌、吳楠君：《突發(fā)性動(dòng)物疫情公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理鏈節(jié)點(diǎn)研究》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第7 期，第132 頁(yè)。截至2022年4月20日，全球已向世界衛(wèi)生組織報(bào)告了504,079,039 個(gè)新冠肺炎確診病例，其中包括620 多萬(wàn)人死亡。②World Health Organization,“WHO Coronavirus(COVID-19) Dashboard,” April 20,2022,https://covid19.who.int,訪問(wèn)日期：2022年4月20日。全球公共衛(wèi)生已經(jīng)陷入危機(jī)。

早期相關(guān)研究中大部分學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，衛(wèi)生問(wèn)題是各個(gè)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)由本國(guó)負(fù)責(zé)，任何國(guó)家和組織都無(wú)權(quán)干涉。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生治理還局限于德國(guó)哲學(xué)家烏瑞奇·貝克（Ulrich Beck）提出的“方法論上的民族國(guó)家主義”（Methodological Nationalism）。③Fred R Dallmayr,“Globalization and Inequality: A Plea for Global Justice,” International Studies Review,Vol.4,No.2,2002,p.154.隨后，全球化帶來(lái)國(guó)家間的聯(lián)系愈加緊密，各國(guó)的公共衛(wèi)生問(wèn)題慢慢上升至全球范圍。傳統(tǒng)的治理角色主體——國(guó)家，在全球公共衛(wèi)生治理問(wèn)題上發(fā)揮的作用越來(lái)越有限。首先，各個(gè)國(guó)家都以自身利益為重，根據(jù)本國(guó)利益開(kāi)展工作。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際格局深刻變化，尤其是以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位日漸提升，并對(duì)傳統(tǒng)的西方國(guó)家造成沖擊。西方國(guó)家的實(shí)力有所下降，這種局面也帶來(lái)了利益間的沖突。大國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用也在不斷減少，尤其是特朗普?qǐng)?zhí)政期間，美國(guó)的“退出主義”大行其道，美國(guó)退出世界衛(wèi)生組織等國(guó)際性組織，主要原因在于其絕對(duì)地位受到新興國(guó)家的挑戰(zhàn)。④羅會(huì)鈞、張維超：《美國(guó)“退出主義”導(dǎo)致的全球治理話語(yǔ)權(quán)變化以及中國(guó)的機(jī)遇》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第1 期，第151—155 頁(yè)。其次，國(guó)家彼此間實(shí)力懸殊，容易造成全球公共衛(wèi)生治理問(wèn)題的反復(fù)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，發(fā)達(dá)國(guó)家憑借自身的資金技術(shù)優(yōu)勢(shì)可以較好地應(yīng)對(duì)危機(jī)，但相對(duì)落后的國(guó)家或地區(qū)，由于資金匱乏，技術(shù)落后，難以有效抵抗危機(jī)，結(jié)果帶來(lái)疫情泛濫，同樣會(huì)造成整個(gè)國(guó)際社會(huì)的危機(jī)。再次，國(guó)家間的思想觀念和價(jià)值觀念存在偏差，造成危機(jī)難以快速消除。西方國(guó)家更加推崇個(gè)人主義，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上，個(gè)人權(quán)利神圣不可侵犯，而中國(guó)更加注重整體利益，強(qiáng)調(diào)集體的團(tuán)結(jié)與合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，中國(guó)舉國(guó)上下團(tuán)結(jié)一心，共同抗疫，提出個(gè)人有效防范疫情的六要素，但美國(guó)民眾卻對(duì)減少外出的要求表示不滿，認(rèn)為這侵犯了公民的個(gè)人權(quán)利和自由。這些不同的聲音為抗疫帶來(lái)了更多阻力。①方柏華、米彥佑：《全球問(wèn)題視角下新冠肺炎疫情防控的國(guó)際合作》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第4 期，第48—50 頁(yè)。由此可見(jiàn)，全球性的公共衛(wèi)生事件超越了單個(gè)國(guó)家的治理承載能力，僅憑國(guó)家分散獨(dú)立的手段和醫(yī)學(xué)技術(shù)難以解決，更加需要國(guó)際組織參與其中，發(fā)揮國(guó)家所發(fā)揮不了的重要作用。

（二）國(guó)際組織是全球公共衛(wèi)生治理的重要參與者

國(guó)家是全球公共衛(wèi)生治理體系中的主體，但僅憑國(guó)家力量難以解決全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)。主流的國(guó)際政治理論忽視了國(guó)際組織的本體作用。邁克爾·巴奈特(Michael Barnett)、馬薩·費(fèi)麗莫(Martha Finnemore)等學(xué)者從社會(huì)制度主義出發(fā)，指出國(guó)際組織擁有強(qiáng)大的自主性。憑借著自身頭銜，國(guó)際組織擁有獨(dú)立于其他主體的權(quán)威。②Michael Barnett,Martha Finnemore,“The Politics,Power,and Pathologies of International Organizations,”International Organization,Vol.53,No.4,1999,pp.699-732.國(guó)際組織雖然由各成員方組成，但不會(huì)盲目地完成成員方交給它的任務(wù)，而是有選擇性地根據(jù)自身利益偏好來(lái)實(shí)施一些符合自身組織文化的行為政策。國(guó)際組織雖然會(huì)受到大國(guó)的影響，在政治博弈下陷入困境，但這并不意味著國(guó)際組織就會(huì)完全被部分主權(quán)國(guó)家所掌控，而不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。區(qū)域性的國(guó)際組織在面臨全球公共衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)都發(fā)揮了不可小覷的作用。③王玨：《區(qū)域性國(guó)際組織在抗擊新冠肺炎疫情中的作用及局限——以歐盟為例》，載《區(qū)域與全球發(fā)展》，2021年第1 期，第139—152 頁(yè)。事實(shí)上，在當(dāng)代全球治理過(guò)程中，世界衛(wèi)生組織和世界銀行等全球性國(guó)際組織作為融合各國(guó)參與國(guó)際政治的重要組織機(jī)構(gòu)，在解決全球性問(wèn)題中更是發(fā)揮著重要作用。

由于國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜性，全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的解決需要國(guó)際組織從中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)國(guó)家間的合作。因此，國(guó)際組織在全球公共衛(wèi)生治理中扮演著重要角色。國(guó)際組織通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)指揮，使每個(gè)國(guó)家明確各自的主體職責(zé)，協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家合作并參與治理，結(jié)合各方資源優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)，旨在為全世界人民謀求更高水平的健康。世界衛(wèi)生組織的影響力體現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理中，它能夠得到大部分不發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家的信任，而這些國(guó)家正是全球衛(wèi)生治理中的薄弱環(huán)節(jié)。世界衛(wèi)生組織的介入可以避免大國(guó)的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)所造成的中小國(guó)的不滿與排斥現(xiàn)象，維護(hù)國(guó)際秩序的穩(wěn)定。①劉鐵娃：《世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及其面臨的挑戰(zhàn)分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第2 期，第17 頁(yè)。世界衛(wèi)生組織作為國(guó)際機(jī)制的堅(jiān)定擁護(hù)者和衛(wèi)生產(chǎn)品的供應(yīng)者，在整個(gè)世界體系中發(fā)揮了重要作用。世界銀行的職能主要體現(xiàn)在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)秩序兩個(gè)方面，它通過(guò)融資、咨詢、知識(shí)銀行等服務(wù)在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮作用，并利用資金優(yōu)勢(shì)推動(dòng)全球衛(wèi)生防疫體系的構(gòu)建和完善，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建公平社會(huì)。

三、全球疫情防控下國(guó)際組織的角色扮演——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

世界衛(wèi)生組織和世界銀行作為全球性的國(guó)際組織，在國(guó)際社會(huì)中扮演著重要角色，并且二者聯(lián)系緊密，相互間開(kāi)展資源互換與交流合作等互動(dòng)。沃爾夫·迪特·埃貝魏因（W.D.Eberwein）與易福思·謝梅爾（Y.Schemeil）提出，角色合作與競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)際組織間關(guān)系的兩種最基本的狀態(tài)，但在這兩個(gè)端點(diǎn)之間還存在著其他類型，如協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)等。競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為國(guó)際組織以捍衛(wèi)自己的權(quán)限或以損害其他組織的方式來(lái)擴(kuò)大自己的職權(quán)；協(xié)作是指組織間被迫做出的相互調(diào)整；聯(lián)合是指組織相互形成更加牢固的關(guān)系來(lái)共同完成項(xiàng)目；協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)同屬于某一國(guó)際機(jī)制下的組織間開(kāi)展的聯(lián)合活動(dòng)；合作是指國(guó)際組織基于彼此相互依賴的認(rèn)知，為解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題而進(jìn)行的組織資源與能力的匯聚。②W.D.Eberwein,Y.Schemeil,“Coalesce or Collapse: Mandate Enlargement and the Expansion of International Organizations,” World International Studies Conference,Istanbul,August 2005,pp.24-27.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在競(jìng)爭(zhēng)與合作中實(shí)現(xiàn)全球抗疫共贏。

（一）角色競(jìng)爭(zhēng)

世界衛(wèi)生組織是全球唯一的政府間國(guó)際性衛(wèi)生組織，其職能廣泛，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。世界衛(wèi)生組織在長(zhǎng)期的抗疫過(guò)程中形成了疫情防控的常態(tài)化認(rèn)識(shí)，并擁有較先進(jìn)的思維模式。然而，世界衛(wèi)生組織缺乏專門(mén)的資金渠道，因此缺少可以用于國(guó)際衛(wèi)生條例規(guī)定的衛(wèi)生能力建設(shè)方面的資金。截至2021年12月底，世界衛(wèi)生組織突發(fā)事件應(yīng)急基金對(duì)新冠肺炎疫情的資金投入仍然有限。2020—2021年的雙年度預(yù)算報(bào)告指出，脊髓灰質(zhì)炎、規(guī)范性工作、提升國(guó)家能力這三大領(lǐng)域作為重大的預(yù)算增項(xiàng)，分別增長(zhǎng)了2.27 億美元、1.08 億美元及1.32 億美元。①World Health Organization,“WHO Programme Budget 2020-2021,” May 30,2019,https//www.who.int/about/financesaccountability/budge/WHOPB-PRP-19.pdf?ua=1，訪問(wèn)日期：2021年6月6日。世界衛(wèi)生組織的預(yù)算重點(diǎn)仍然集中在傳統(tǒng)的衛(wèi)生工作領(lǐng)域。在應(yīng)對(duì)突發(fā)情況時(shí)，世界衛(wèi)生組織迅速做出戰(zhàn)略調(diào)整的空間限度很小，對(duì)突發(fā)領(lǐng)域的投入力度不夠。而新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，世界銀行已部署上千億美元的資金用于減緩疫情沖擊，并計(jì)劃在2022年年底前為全球50 多個(gè)中低收入國(guó)家提供200 億美元的資金來(lái)幫助其應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)，協(xié)助相關(guān)國(guó)家采購(gòu)和發(fā)放疫苗。②The World Bank,“COVAX and World Bank to Accelerate Vaccine Access for Developing Countries,”July 26,2021,https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/07/26/covax-and-world-bank-to-acceleratevaccine-access-for-developing-countries，訪問(wèn)日期：2021年9月22日。世界銀行一直在向眾多發(fā)展中國(guó)家提供資金援助，積極采取措施來(lái)幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的消極影響，有關(guān)措施包括：提供專項(xiàng)資金，為發(fā)展中國(guó)家提供檢測(cè)和治療服務(wù)，加快免疫接種系統(tǒng)的建立，改善貧困國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)等。③黃梅波、段秋韻：《開(kāi)發(fā)性金融在公共衛(wèi)生防疫中的作用——以世界銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為例》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第1 期，第71 頁(yè)。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，世界銀行對(duì)世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位挑戰(zhàn)加劇。

（二）角色合作

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在新冠肺炎疫情防控的諸多領(lǐng)域也展開(kāi)了充分合作。首先，世界衛(wèi)生組織、世界銀行以及各國(guó)際組織及時(shí)分享疫情信息，開(kāi)展協(xié)調(diào)合作，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一戰(zhàn)線的達(dá)成，分享有效的抗疫經(jīng)驗(yàn)與措施等。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，世界銀行就立刻協(xié)同各國(guó)團(tuán)隊(duì)、世界衛(wèi)生組織以及其他國(guó)際合作伙伴，編制了全球新冠肺炎疫情緊急衛(wèi)生響應(yīng)方案，并積極召開(kāi)疫情防控交流會(huì)議，分享抗疫經(jīng)驗(yàn)。其次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行不斷加強(qiáng)在藥物、疫苗、試劑檢測(cè)等方面的合作，推進(jìn)疫苗的公平分配。世界衛(wèi)生組織全程跟蹤疫情發(fā)展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，提供準(zhǔn)確的疫情信息，為疫苗生產(chǎn)提供有力的技術(shù)支持并相繼通過(guò)了中國(guó)國(guó)藥、北京科興等疫苗，推動(dòng)新冠肺炎疫苗的全球獲取。早在2020年3月，世界銀行就成為開(kāi)始思考新冠疫苗快速研發(fā)和推廣使用的首批組織之一。它還召集主要合作伙伴就新冠肺炎疫苗面世后發(fā)展中國(guó)家的公平獲取議題展開(kāi)討論。再次，世界衛(wèi)生組織與世界銀行發(fā)揚(yáng)人道主義精神，向有需要的國(guó)家和地區(qū)提供及時(shí)幫助和基本服務(wù)。世界衛(wèi)生組織參與了聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)的《2019 冠狀病毒病全球人道主義應(yīng)急計(jì)劃》，為南美、非洲等地提供實(shí)驗(yàn)設(shè)備和醫(yī)療物資。①?gòu)堎F洪、余姣：《新冠肺炎疫情、人道主義與全球衛(wèi)生治理》，載《理論月刊》，2020年第12 期，第30—41 頁(yè)。在一個(gè)總額超百億美元的快速援助方案中，世界銀行提出把其中的60 億美元用于支持非洲政府，幫助貧困國(guó)家更好地應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。世界衛(wèi)生組織與世界銀行共同幫助發(fā)展中國(guó)家有效應(yīng)對(duì)疫情，提高國(guó)家對(duì)疾病的防控能力和對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力。

（三）競(jìng)合治理角色趨勢(shì)凸顯

為解決全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，國(guó)際組織之間進(jìn)行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關(guān)系。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在全球公共衛(wèi)生治理中通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)和有效合作實(shí)現(xiàn)了二者的協(xié)同治理，為共同抗擊疫情做出重要貢獻(xiàn)。為了有效應(yīng)對(duì)疫情，世界銀行與國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合建立一個(gè)特別工作組，助力推進(jìn)疫苗供應(yīng)，加快部署和交付疫苗。四大組織負(fù)責(zé)人呼吁各政府領(lǐng)導(dǎo)人及時(shí)采取行動(dòng)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提供資金和技術(shù)、知識(shí)信息等各個(gè)方面的支持，團(tuán)結(jié)互助，共同終結(jié)新冠肺炎病毒大流行，避免病毒再度變異變強(qiáng)進(jìn)而破壞全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

世界衛(wèi)生組織與世界銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作需要建立更完善的互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)制度的建立更好地為二者互動(dòng)談判提供信息交流的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)信息共享。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在同一信息資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效溝通，從而達(dá)到談判的效果。同時(shí)，通過(guò)制度約束，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)控，推動(dòng)國(guó)家履行承諾，約束國(guó)家行為，規(guī)范國(guó)家義務(wù)，通過(guò)制定可靠的國(guó)際協(xié)議對(duì)國(guó)際事務(wù)進(jìn)行合理預(yù)期，在預(yù)期范圍內(nèi)盡量避免爭(zhēng)端的發(fā)生，同時(shí)為矛盾的解決提供示范性操作，有序開(kāi)展合作，為國(guó)際社會(huì)營(yíng)造和平穩(wěn)定的氛圍。

四、全球公共衛(wèi)生治理中國(guó)際組織間的角色互動(dòng)機(jī)制——以世界衛(wèi)生組織與世界銀行為例

全球公共衛(wèi)生治理中的制度重疊現(xiàn)象日趨突出。在同一領(lǐng)域的全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中，各組織目標(biāo)基本一致，議程模式相異，機(jī)制之間的重疊很大程度上限制了世界衛(wèi)生組織有效性的發(fā)揮。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織的影響力不斷提高，對(duì)其他領(lǐng)域的關(guān)注度也日漸提升，世界衛(wèi)生組織受到來(lái)自其他組織的挑戰(zhàn)加劇。衛(wèi)生治理領(lǐng)域行為體的不斷增多要求我們要推動(dòng)構(gòu)建合理的國(guó)際機(jī)制體系，加強(qiáng)互動(dòng)合作，減少無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)機(jī)制間的協(xié)作、聯(lián)合和協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立全球公共衛(wèi)生治理新體系。

（一）國(guó)際組織互動(dòng)的機(jī)制構(gòu)建

當(dāng)一個(gè)機(jī)制的發(fā)展、運(yùn)行、效力和結(jié)構(gòu)被另一個(gè)機(jī)制的規(guī)則和項(xiàng)目廣泛影響時(shí)，機(jī)制互動(dòng)就產(chǎn)生了。①Olav Schram Stokke,“Trade Measures and Climate Compliance：Institutional Interplay Between WTO andthe Marrakesh Accords，” International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,Vol.4,No.4,2004,p.342．奧蘭·揚(yáng)（Oran R.Young）把機(jī)制間互動(dòng)分為“垂直型互動(dòng)”（Vertical Interplay）和“水平型互動(dòng)”（Horizontal Interplay）兩種。在垂直型互動(dòng)過(guò)程中，機(jī)制間存在著嚴(yán)格的等級(jí)劃分，它們共同圍繞最高目標(biāo)開(kāi)展互動(dòng)，以合作為主，彼此之間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在水平型互動(dòng)中，機(jī)制之間地位平等，彼此需要依據(jù)目標(biāo)是否兼容來(lái)自主決定是合作還是競(jìng)爭(zhēng)。②Oran R.Young,The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit,Interplay,and Scale,Cambridge,The MIT Press,2002,pp.83-138.國(guó)際機(jī)制形成了復(fù)雜而非中心化的水平型互動(dòng)，其特色在于相互獨(dú)立，能夠在國(guó)際秩序的其他部分遭受重創(chuàng)的情況下生存下來(lái)，也有可能會(huì)出現(xiàn)機(jī)制交疊甚至是機(jī)制松散的問(wèn)題。同時(shí)，奧蘭·揚(yáng)還對(duì)機(jī)制間的關(guān)系進(jìn)行了分類，將其分為嵌入式機(jī)制（Embedded Regimes）、嵌套式機(jī)制（Nested Regimes）、集束式機(jī)制（Clustered Regimes）和交疊式機(jī)制（Overlapping Regimes）四類。嵌入式機(jī)制強(qiáng)調(diào)局部服從整體以及機(jī)制嵌入整體的制度安排，而整體的制度安排大體以社會(huì)深層次結(jié)構(gòu)的原則和慣例為主。比如，國(guó)際機(jī)制首先要遵守聯(lián)合國(guó)維護(hù)世界和平的規(guī)章制度。嵌套式機(jī)制是指把一些具體的內(nèi)容套入更加寬廣的制度框架之中。比如，把一些議定書(shū)嵌套進(jìn)公約框架的制度安排中。集束式體制是指體制的結(jié)合并最終形成一攬子制度。例如，把航行、漁業(yè)、深海開(kāi)采等功能不同的條款結(jié)合在一起，最終形成1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。交疊式機(jī)制是體制聯(lián)系中的一個(gè)獨(dú)立范疇，它強(qiáng)調(diào)各機(jī)制雖然最初成立的目的不同，并且在很大程度上彼此無(wú)關(guān)，但事實(shí)運(yùn)作過(guò)程中仍有交叉，最典型的就是貿(mào)易和環(huán)境領(lǐng)域的機(jī)制之間相互交叉。①[美]奧蘭·揚(yáng)：《世界事務(wù)中的治理》，陳玉剛等譯，上海人民出版社2007年版，第156—158 頁(yè)。本文提到的世界衛(wèi)生組織和世界銀行就是交疊式的國(guó)際機(jī)制，二者在一定范圍內(nèi)彼此無(wú)關(guān)，但在全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中又交互影響，彼此之間的合作交往帶來(lái)了不同的互動(dòng)實(shí)踐。

（二）國(guó)際組織互動(dòng)的機(jī)制表征

奧波斯赫（Obertur）和格林（Gehring）認(rèn)為，一個(gè)制度如果影響了另一個(gè)制度的發(fā)展和表現(xiàn)就是制度互動(dòng)。我們主張通過(guò)這種因果關(guān)系來(lái)探究其中的影響因素及其相關(guān)影響情況。在規(guī)范的抽象性分析基礎(chǔ)上，制度可以分為自變量和因變量，再對(duì)兩個(gè)變量進(jìn)行細(xì)分，又可以分為源制度（Source Institution）、目標(biāo)制度（Target Institution）以及聯(lián)系兩個(gè)制度之間的單向因果路徑（Unidirectional Causal Pathway）。②孔凡偉：《制度互動(dòng)研究：國(guó)際制度研究的新領(lǐng)域》，載《國(guó)際觀察》，2009年第3 期，第44—50 頁(yè)。這也表明，發(fā)生互動(dòng)的兩個(gè)國(guó)際制度必然會(huì)滿足兩個(gè)特征：某一國(guó)際機(jī)制的確對(duì)另一個(gè)國(guó)際機(jī)制施加了可以觀測(cè)的影響；這種影響力的作用路徑是可識(shí)別的。這意味著國(guó)際制度的研究不再停留在描述現(xiàn)象層面，主要體現(xiàn)在動(dòng)態(tài)的影響過(guò)程中。沒(méi)有互動(dòng)帶來(lái)的因果關(guān)系就無(wú)法識(shí)別互動(dòng)的產(chǎn)生。③Thomas Gehring,Sebastian Oberthür,“The Causal Mechanisms of Interaction between International Institutions,” European Journal of International Relations,Vol.15,No.1,2009,pp.125-156.由此，奧拉夫·斯托克（Olav Stokke）主張通過(guò)觀察國(guó)際機(jī)制有效性來(lái)判斷兩個(gè)國(guó)際機(jī)制互動(dòng)的影響。他將國(guó)際制度間的互動(dòng)分為三種：首先是效用互動(dòng)，即某個(gè)國(guó)際制度所制定的規(guī)則或承擔(dān)的項(xiàng)目會(huì)改變另一個(gè)國(guó)際制度中的行為者的行為成本或者收益；其次是規(guī)范互動(dòng)，即一個(gè)制度可能會(huì)加強(qiáng)或者挑戰(zhàn)另外一個(gè)制度規(guī)范的強(qiáng)制力；最后是觀念互動(dòng)，觀念互動(dòng)是學(xué)習(xí)的過(guò)程，國(guó)際制度可以通過(guò)吸引國(guó)內(nèi)外對(duì)某個(gè)問(wèn)題的政治注意力、提供解決問(wèn)題方案的方式來(lái)提升另一個(gè)國(guó)際制度解決問(wèn)題的能力。①Olav S.Stokke,“Managing Straddling Stocks: The Interplay of Global and Regional Regimes,” Ocean and Coastal Management,Vol.43,No.2-3,2000,pp.205-234.效用互動(dòng)強(qiáng)調(diào)對(duì)參與國(guó)際組織的行為者——國(guó)家的影響，觀念互動(dòng)和規(guī)范互動(dòng)強(qiáng)調(diào)國(guó)際機(jī)制間的互動(dòng)關(guān)系。

（三）國(guó)際組織互動(dòng)的機(jī)制實(shí)踐

世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了有效合作，在衛(wèi)生長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中推動(dòng)了各成員方的基礎(chǔ)能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋的項(xiàng)目中把世界衛(wèi)生組織的治理框架和世界銀行的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)了全球衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，但世界銀行在提供資金支持的同時(shí)，還為發(fā)展中國(guó)家提供了技術(shù)援助，其服務(wù)范圍也在慢慢擴(kuò)展至衛(wèi)生、健康等多重領(lǐng)域，這對(duì)世界衛(wèi)生組織的地位構(gòu)成了一定的威脅。因此，需要協(xié)調(diào)二者之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，共同致力于解決全球公共衛(wèi)生危機(jī)，推動(dòng)全球衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建。

1.觀念互動(dòng)

觀念互動(dòng)是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程，表現(xiàn)為在解決同一問(wèn)題的過(guò)程中，國(guó)際制度通過(guò)學(xué)習(xí)另一制度來(lái)提高自身解決問(wèn)題的能力。斯托克指出，如果兩個(gè)機(jī)制所要解決的議題存在重疊，那么，兩個(gè)機(jī)制之間就會(huì)出現(xiàn)觀念性的制度互動(dòng)現(xiàn)象。在共同目標(biāo)帶來(lái)的共同觀念基礎(chǔ)上，世界衛(wèi)生組織在衛(wèi)生體系、疾病預(yù)防、監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)方面發(fā)揮積極作用；世界銀行也以促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理，解決貧困問(wèn)題為首要目標(biāo)。隨著全球化的發(fā)展和治理實(shí)踐的深入，世界銀行的行動(dòng)理念逐漸發(fā)生變化，活動(dòng)范圍由經(jīng)濟(jì)慢慢擴(kuò)展至衛(wèi)生、健康等多重領(lǐng)域。1968年，羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）在就任新一屆世界銀行行長(zhǎng)時(shí)指出：“世界銀行不能僅作為一個(gè)金融機(jī)制而存在，更要成為一個(gè)真正的發(fā)展機(jī)構(gòu)?！雹贘ennifer Prah Ruger,“The Changing Role of theWorld Bank in Global Health,” American Journal of Public Health,Vol.95,No.1,2005,p.5.要促進(jìn)發(fā)展就要加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入力度。2014年，埃博拉疫情暴發(fā)，世界銀行將疫情應(yīng)對(duì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題相結(jié)合并設(shè)法擬定應(yīng)急方案，預(yù)先準(zhǔn)備好資金協(xié)議，一旦危機(jī)爆發(fā)，立即啟動(dòng)協(xié)議，以此來(lái)對(duì)埃博拉疫情議程施加影響。①World Health Organization,“Ebola: New World Bank Group Study Forecasts Billions in Economic Loss If Epidemic Lasts Longer,Spreads in West Africa,” October 8,2014,https://www.worldbank.org/en/news/pressrelease/2014/10 /08/ebola-new-world-bank-group-study-forecasts-billions-in-economic-loss-if-epidemic-lastslonger-spreads-in-west-Africa,訪問(wèn)日期： 2021年10月11日。2018年5月，全球防范工作監(jiān)測(cè)委員會(huì)會(huì)議正式啟動(dòng)并發(fā)揮作用，這個(gè)會(huì)議由世界衛(wèi)生組織和世界銀行集團(tuán)共同召集，負(fù)責(zé)防范監(jiān)測(cè)全球突發(fā)衛(wèi)生事件。2019年9月，世界衛(wèi)生組織和世界銀行又聯(lián)合創(chuàng)建了全球應(yīng)急準(zhǔn)備監(jiān)測(cè)委員會(huì)，委員會(huì)的首份年度報(bào)告就指出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者要保持警惕，肩負(fù)責(zé)任，各個(gè)國(guó)家應(yīng)該共同攜手行動(dòng)來(lái)避免危機(jī)的暴發(fā)。②截至2018年底，全球被迫背井離鄉(xiāng)人數(shù)達(dá)7080 萬(wàn)，其中難民人數(shù)為2590 萬(wàn)；總?cè)藬?shù)中有67%的難民來(lái)自敘利亞、阿富汗、南蘇丹、緬甸和索馬里，安置難民數(shù)量最多的是土耳其、巴基斯坦和烏干達(dá)三國(guó)。Global Trends 2018,United Nations High Commissioner for Refugees,Geneva:UNHCR,June 2019.世界衛(wèi)生組織與世界銀行在觀念互動(dòng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的學(xué)習(xí)合作為應(yīng)對(duì)世界疫情做出了重要貢獻(xiàn)。為有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)，世界衛(wèi)生組織制定了詳細(xì)的應(yīng)對(duì)指南，并不斷幫助各國(guó)實(shí)施具體的行動(dòng)計(jì)劃。行動(dòng)計(jì)劃所需的資金不僅來(lái)自世界衛(wèi)生組織，世界銀行也承諾為各國(guó)提供一定的資金來(lái)解決衛(wèi)生危機(jī)。③World Health Organization,“WHO Director-General’s Opening Remarks at the media Briefing on COVID-19-5 March 2020,” March 5,2020,https://www.who.int/zh/director-general/speeches/detail/who-directorgeneral-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---5-march-2020，訪問(wèn)日期：2021年10月11日。為支持世界衛(wèi)生組織并提高疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，世界銀行對(duì)世界衛(wèi)生組織實(shí)施的活動(dòng)進(jìn)行直接資助，在世界衛(wèi)生組織開(kāi)展的“新型冠狀病毒戰(zhàn)略防范與應(yīng)對(duì)方案”活動(dòng)上，世界銀行直接捐款 3200 萬(wàn)美元。④World Health Organization,“COVID-19 Response Fund,” https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners,訪問(wèn)日期：2021年11月6日。

在病毒應(yīng)對(duì)、衛(wèi)生長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)等“共同目標(biāo)”的指引下，世界衛(wèi)生組織以其在衛(wèi)生領(lǐng)域建立起來(lái)的治理機(jī)制和框架為優(yōu)勢(shì)，世界銀行以其專業(yè)的金融地位為優(yōu)勢(shì)，雙方展開(kāi)合作，共同解決全球公共衛(wèi)生問(wèn)題。⑤晉繼勇、鄭鑫：《全球衛(wèi)生治理中的國(guó)際機(jī)制間互動(dòng)——以世界衛(wèi)生組織和世界銀行為例》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2020年第5 期，第70 頁(yè)。

2.規(guī)范互動(dòng)

規(guī)范互動(dòng)強(qiáng)調(diào)一個(gè)制度對(duì)另一個(gè)制度的挑戰(zhàn)作用。進(jìn)入21世紀(jì)，世界銀行對(duì)世界衛(wèi)生組織的挑戰(zhàn)加劇。世界衛(wèi)生組織在1978年的阿拉木圖會(huì)議上提出了初級(jí)衛(wèi)生保健的目標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定很高，但是由于缺乏具體的計(jì)劃實(shí)施方案和衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織在實(shí)際操作過(guò)程中缺少實(shí)際執(zhí)行力，缺乏戰(zhàn)略高度的支撐，最終造成行動(dòng)遲緩、投入乏力，隨即遭到了各國(guó)資助者的控訴。而此時(shí)的世界銀行開(kāi)始在衛(wèi)生領(lǐng)域嶄露頭角，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。例如，聯(lián)合國(guó)兒童基金組織曾在有關(guān)疫苗接種的項(xiàng)目上終止了與世界衛(wèi)生組織的合作，轉(zhuǎn)而向世界銀行拋出橄欖枝，而后又在“新自由主義”的醫(yī)療服務(wù)問(wèn)題上與世界銀行達(dá)成協(xié)議。①M(fèi)eredeth Turshen,“The Global Health Landscape,” Development and Change,Vol.40,No.6,2009,p.1310.20世紀(jì)90年代，蘇拉特疫情暴發(fā)，世界衛(wèi)生組織又受到了來(lái)自聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和世界銀行等組織巨大的角色挑戰(zhàn)，對(duì)此需要不斷調(diào)整自身定位，積極倡導(dǎo)新的議程。

世界衛(wèi)生組織由于其自身機(jī)制存在一定的局限性，在全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中，難免受到來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的壓力而無(wú)法進(jìn)行更多的融資活動(dòng)。與世界衛(wèi)生組織相比，世界銀行的融資渠道更廣泛，通過(guò)自身靈活的運(yùn)作方式，世界銀行能夠從資本市場(chǎng)獲得大量資金。20世紀(jì)80年代，世界銀行第一次向衛(wèi)生領(lǐng)域提供貸款，應(yīng)對(duì)艾滋病傳播風(fēng)險(xiǎn)是其發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與的第一個(gè)全球性的衛(wèi)生問(wèn)題。②Lars Kohlmorgen,“International Governmental Organizations and Global Health Governance: The Role of the World Health Organization,World Bank and UNAIDS,” in Wolfgang Hein,ed.,Global Health Governance and the Fight Against HIV / AIDS,New York: Palgrave Macmillan,2007,pp.135-136．20世紀(jì)90年代初，世界銀行憑借自身的融資能力，其運(yùn)行的健康貸款超過(guò)世界衛(wèi)生組織的總預(yù)算，一躍成為國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域的主導(dǎo)力量。世界銀行在涉及資金領(lǐng)域開(kāi)展的活動(dòng)中擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。即使在國(guó)家內(nèi)部面臨問(wèn)題威脅時(shí)，世界銀行依舊可以通過(guò)其資金優(yōu)勢(shì)對(duì)國(guó)家施加影響，以國(guó)內(nèi)政治民主化和經(jīng)濟(jì)自由化變革為條件，為國(guó)家提供結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款，即使受到質(zhì)疑，它仍然能夠通過(guò)貸款項(xiàng)目中的各類進(jìn)度考核與評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)影響國(guó)家事務(wù)。③楊娜、程弘毅：《國(guó)際組織的非核心職能拓展——以世界銀行參與全球治理為例》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2021年第10 期，第4—28 頁(yè)。

機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)體現(xiàn)在一種機(jī)制的變化，會(huì)引起另一種機(jī)制的改變。世界衛(wèi)生組織在受到其他國(guó)際組織的挑戰(zhàn)時(shí)，也嘗試著對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件開(kāi)展有力的制度建設(shè)。2020年3月，世界衛(wèi)生組織的總干事譚德塞宣布，啟動(dòng)新冠肺炎團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金。基金主要通過(guò)面向個(gè)人、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)公開(kāi)籌款，以支持世界衛(wèi)生組織及其合作伙伴開(kāi)展的疫情防控工作。該基金會(huì)的成立意味著世界衛(wèi)生組織開(kāi)始謀求新的資金渠道，努力通過(guò)募捐方式來(lái)獲取更多的靈活資金，以便有效解決當(dāng)前資金不足的問(wèn)題，并盡力擺脫對(duì)某些捐助方的過(guò)分依賴，提高自身權(quán)威，積極應(yīng)對(duì)世界銀行等金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。④張傳紅、李小云：《國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與世界衛(wèi)生組織的發(fā)展策略》，載《文化縱橫》，2020年第6期，第68 頁(yè)。

3.協(xié)作、聯(lián)合與協(xié)調(diào)

全球治理中的合作建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上。俞可平指出，全球治理的理念是“各國(guó)政府、國(guó)際組織、各國(guó)公民等通過(guò)民主協(xié)商與合作的方式來(lái)最大限度地增加共同利益”。①俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1 期，第20—32 頁(yè)。協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)體現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)中各行為體之間相互平等，通過(guò)談判對(duì)話的方式進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)和有效合作。建立在協(xié)作、聯(lián)合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的國(guó)際組織能夠堅(jiān)持共贏理念，推動(dòng)國(guó)際公共衛(wèi)生問(wèn)題的解決，推進(jìn)全球治理新進(jìn)程。全世界11 個(gè)主要衛(wèi)生和發(fā)展組織的領(lǐng)導(dǎo)人在2018年10月16日召開(kāi)的國(guó)際會(huì)議上曾指出，要尋找新的合作方式來(lái)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。由此，比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、世界銀行集團(tuán)、世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織在加強(qiáng)初級(jí)衛(wèi)生保健，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程中也在不斷深入地開(kāi)展協(xié)作。

國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織的負(fù)責(zé)人集體呼吁，要投資500 億美元，用以在2025年前創(chuàng)造9 萬(wàn)億美元的全球經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在創(chuàng)造的財(cái)富中，六成經(jīng)濟(jì)回報(bào)將惠及新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共贏的行為目標(biāo)。這四個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人還在聲明中表示，只有盡快獲取新冠肺炎疫苗才能結(jié)束危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新冠肺炎疫苗全球獲取機(jī)制（COVAX）是加速獲取疫苗的支柱，它以公平獲得為基本原則，以維護(hù)全球各地人民的健康為目標(biāo)。新冠肺炎疫苗全球獲取機(jī)制開(kāi)始由世界衛(wèi)生組織、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟三大組織共同召集，最終包括聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界銀行、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家疫苗廠商。②World Health Organization,“Joint COVAX Statement on the Equal Recognition of Vaccines,” July1,2021，https://www.who.int/zh/news/item/01-07-2021-joint-covax-statement-on-the-equal-recognition-of-vaccines，訪問(wèn)日期：2021年11月21日。各國(guó)際組織為解決公共衛(wèi)生問(wèn)題進(jìn)行協(xié)作聯(lián)合，形成更加牢固的合作關(guān)系，共同致力于全球衛(wèi)生治理機(jī)制的構(gòu)建。

五、國(guó)際組織角色互動(dòng)機(jī)制有效實(shí)踐的路徑選擇

全球化背景下，國(guó)際機(jī)制的作用越來(lái)越突出，但機(jī)制重疊現(xiàn)象也層出不窮。國(guó)際機(jī)制間的重疊意味著它們有共同的行為目標(biāo)，因此，積極的一面在于推動(dòng)機(jī)制合作，利用各機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)為解決問(wèn)題提供思路并相互借鑒經(jīng)驗(yàn)。此外，有序競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)帶來(lái)成本的下降和收益的提升。世界衛(wèi)生組織與世界銀行在疫情期間各自發(fā)揮積極作用，為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的解決提供了示范，也提高了整個(gè)國(guó)際社會(huì)對(duì)緊急事件的應(yīng)對(duì)能力，推動(dòng)了全球公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。消極的一面在于：機(jī)制之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了資源浪費(fèi)、機(jī)制擁堵等問(wèn)題，機(jī)制過(guò)多可能會(huì)過(guò)猶不及；同樣的機(jī)制重疊后可能在實(shí)際操作過(guò)程中帶來(lái)兩套制度、兩種路徑，二者形成一定的沖突，還有可能導(dǎo)致將基于規(guī)則的衛(wèi)生治理體系變成基于權(quán)力的治理框架，國(guó)際機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中開(kāi)始向發(fā)達(dá)國(guó)家傾斜。世界衛(wèi)生組織在世界銀行等國(guó)際組織的沖擊下，為了提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不得不更多地依賴捐助資金，因此也就對(duì)資金背后的勢(shì)力妥協(xié)，造成不公平現(xiàn)象。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的作用越有限，就越容易造成資源浪費(fèi)，還會(huì)削弱對(duì)一些領(lǐng)域的關(guān)注度。世界銀行在服務(wù)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的過(guò)度市場(chǎng)化問(wèn)題，給公共衛(wèi)生治理造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，要推動(dòng)有效的國(guó)際組織角色互動(dòng)機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)好國(guó)際組織間的互動(dòng)與合作。

（一）確立利益分配機(jī)制，有效保障秩序公正

機(jī)制互動(dòng)會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)，造成利益分配不均。若各成員方以自身的絕對(duì)利益為首要標(biāo)準(zhǔn)參與全球公共衛(wèi)生治理，那么，發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)不斷擴(kuò)大自身利益，擠壓發(fā)展中國(guó)家的利益，最終不可避免地造成國(guó)家間的不平等現(xiàn)象，國(guó)家之間的不平等又會(huì)帶來(lái)國(guó)際機(jī)制的不平等。因此，推動(dòng)建立國(guó)際互動(dòng)機(jī)制需要對(duì)國(guó)際組織背后的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束，強(qiáng)化國(guó)家的責(zé)任意識(shí)，確立好國(guó)家的利益分配原則，提高國(guó)際機(jī)制的規(guī)范性，有效保障秩序公正，引導(dǎo)衛(wèi)生治理體系回歸規(guī)則領(lǐng)域，保持國(guó)際機(jī)制的獨(dú)立性和權(quán)威性。在合理的利益分配基礎(chǔ)上再開(kāi)展國(guó)際組織間的有效互動(dòng)，通過(guò)建立相關(guān)的機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)專業(yè)的機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)具體的對(duì)接事務(wù)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)國(guó)際組織的對(duì)接，解決最基本的互聯(lián)互通問(wèn)題，由國(guó)家政府、國(guó)際組織秘書(shū)處等單位進(jìn)行信息交流工作，在行政機(jī)制的許可的條件下，對(duì)各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織在同一領(lǐng)域開(kāi)展的合作進(jìn)行一般性授權(quán)，①王俊美：《完善國(guó)際組織間的合作機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2021年7月21日第2 版。指定某一單位開(kāi)展合作，定期進(jìn)行審查，保障合作制度的實(shí)施。國(guó)際組織應(yīng)該將公共衛(wèi)生相關(guān)信息公開(kāi)透明地向國(guó)際社會(huì)展示，把國(guó)家與國(guó)際組織聯(lián)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同利益。以世界衛(wèi)生組織為例，作為聯(lián)合國(guó)下屬專門(mén)機(jī)構(gòu)的世界衛(wèi)生組織，其權(quán)威性體現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范領(lǐng)域。要保證世界衛(wèi)生組織的專業(yè)性和獨(dú)立性，就要依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》采取行動(dòng)，不受成員國(guó)的權(quán)力束縛，在發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)整與改革，更好地適應(yīng)環(huán)境變化，強(qiáng)化國(guó)際組織的號(hào)召力和影響力，號(hào)召成員國(guó)積極參與行動(dòng)，共同維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。

（二）建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，明確責(zé)任與分工

建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是規(guī)范多元國(guó)際組織行為、提高國(guó)際機(jī)制互動(dòng)運(yùn)行效率、推廣成果運(yùn)用的重要保障。通過(guò)對(duì)互動(dòng)運(yùn)行過(guò)程及最終成果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)、進(jìn)一步反饋，能夠發(fā)現(xiàn)主體在互動(dòng)中存在的突出問(wèn)題，找到影響互動(dòng)機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素，進(jìn)而提出改進(jìn)策略，為后期的戰(zhàn)略布局、規(guī)劃調(diào)整和項(xiàng)目合作奠定基礎(chǔ)。明確好多元主體各自的工作領(lǐng)域，分工能夠使各個(gè)區(qū)域或者組織發(fā)揮資源、要素等方面的優(yōu)勢(shì)，把各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)效率的最大化，更能落實(shí)責(zé)任，推動(dòng)有效治理。國(guó)際組織在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中聯(lián)系密切，同一問(wèn)題領(lǐng)域有多個(gè)機(jī)制參與，往往缺乏明確的規(guī)則界定。為避免惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的爭(zhēng)端現(xiàn)象，在建立全球化的統(tǒng)一框架時(shí)，要合理劃分組織間的權(quán)責(zé)界限，明確各自的職責(zé)與義務(wù)。例如，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》就曾指出，世界銀行主要負(fù)責(zé)有關(guān)資金支持和技術(shù)援助相關(guān)的工作，世界貿(mào)易組織主要負(fù)責(zé)有關(guān)仲裁和強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的工作，二者分工明確，共同解決相關(guān)衛(wèi)生問(wèn)題。在全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的治理中，國(guó)家與國(guó)際組織各自發(fā)揮重要作用。世界衛(wèi)生組織的資金來(lái)源首先是會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，其次是通過(guò)成員國(guó)或其他國(guó)際組織、基金會(huì)、企業(yè)或個(gè)人的捐款等。因此，各成員國(guó)應(yīng)主動(dòng)繳納會(huì)費(fèi)，積極響應(yīng)號(hào)召，國(guó)際組織應(yīng)積極開(kāi)展公共衛(wèi)生治理問(wèn)題研究，盡力提供資金、管理技術(shù)等各方面的資源，世界銀行以經(jīng)濟(jì)支持為主，世界衛(wèi)生組織以技術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)為主，各自履行職責(zé)義務(wù)。

（三）制定溝通協(xié)商機(jī)制，妥善處理合作中的矛盾

國(guó)際組織在全球公共衛(wèi)生治理的過(guò)程中，要在探討問(wèn)題、建立相互間信賴關(guān)系的基礎(chǔ)上達(dá)成合作共識(shí)，從而推動(dòng)互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。雙方基于開(kāi)放包容的心態(tài)展開(kāi)溝通與對(duì)話，就互動(dòng)合作過(guò)程中存在的意見(jiàn)和分歧進(jìn)行商討最終達(dá)成一致，形成常規(guī)或非常規(guī)的機(jī)制，這就是溝通協(xié)商機(jī)制。在國(guó)際層面上，通過(guò)直接對(duì)話的形式能夠有效減少交流障礙，相互間凝聚共識(shí)。在爭(zhēng)端解決、信息共享、戰(zhàn)略對(duì)接等問(wèn)題上采取對(duì)話會(huì)晤、合作論壇等溝通協(xié)商形式，最終形成合作備忘錄、合作綱要等具體合作文件。①余曉鐘、羅霞：《“一帶一路”國(guó)際能源合作模式創(chuàng)新的多元主體互動(dòng)機(jī)制研究》，載《青海社會(huì)科學(xué)》，2019年第5 期，第43—50 頁(yè)。開(kāi)展對(duì)話協(xié)商，推進(jìn)國(guó)際組織間的增信釋疑工作。國(guó)際組織任何一方的疑慮都有可能對(duì)雙方的合作產(chǎn)生不利影響，所以國(guó)際組織之間的信任建設(shè)至關(guān)重要。在二者之間的合作項(xiàng)目上要保持透明度，化解國(guó)際組織之間的顧慮，建立形式多樣的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政策溝通，強(qiáng)化合作認(rèn)知。國(guó)際合作涉及多主體、多領(lǐng)域和多層次，合作方雖各具優(yōu)勢(shì)，但不可避免會(huì)有重合，而國(guó)際社會(huì)又沒(méi)有統(tǒng)一的立法。因此，國(guó)際組織在解決問(wèn)題的過(guò)程中，雖然不能像國(guó)家一樣，擁有政府與法律對(duì)其行為進(jìn)行約束，但可以采取組織間協(xié)商的方式，通過(guò)協(xié)商談判解決問(wèn)題，減少爭(zhēng)端帶來(lái)的惡意競(jìng)爭(zhēng)事件導(dǎo)致的合作成本提高、各領(lǐng)域國(guó)際法律規(guī)制之間的沖突等問(wèn)題。在全球框架內(nèi)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)溝通協(xié)商減少國(guó)際組織之間的摩擦，形成整體和全局意識(shí)，共同推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

（四）形成激勵(lì)動(dòng)力機(jī)制，推動(dòng)常態(tài)化合作

從機(jī)制互動(dòng)的具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)，要從低敏感領(lǐng)域入手，由易到難。相對(duì)小領(lǐng)域的項(xiàng)目更容易收獲早期成果，以點(diǎn)帶面，由小到大，通過(guò)合作帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益激勵(lì)國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)在更多項(xiàng)目上的互動(dòng)合作。需要注意的是，近年來(lái)公共衛(wèi)生健康事件的爆發(fā)顯示出國(guó)際組織在公共衛(wèi)生治理中還存在的許多不足，未來(lái)要著重加強(qiáng)國(guó)際組織之間的醫(yī)療衛(wèi)生合作，建立疫情聯(lián)防聯(lián)控體系，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)處置體系。以民生項(xiàng)目和制度文化交流為重點(diǎn)，加強(qiáng)組織之間的人員往來(lái)，可以通過(guò)組織之間的人員互換、定期開(kāi)展交流活動(dòng)，提高國(guó)際組織相互之間文化和制度的認(rèn)識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)更好的合作。機(jī)制互動(dòng)屢見(jiàn)不鮮，但我們要充分利用機(jī)制之間的互動(dòng)來(lái)解決機(jī)制原有的問(wèn)題，避免機(jī)制之間的相互抵消，從而建立機(jī)制間常態(tài)化的互動(dòng)合作模式。復(fù)合相互依賴性是國(guó)際社會(huì)的普遍特征，加強(qiáng)國(guó)際組織間的相互合作是必然。然而，過(guò)去公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的情況大部分都是“危機(jī)推動(dòng)型”，也就是說(shuō)，只有危機(jī)來(lái)臨時(shí)國(guó)際組織才開(kāi)展相應(yīng)合作，很少進(jìn)行有效預(yù)防。因此，未來(lái)在全球公共衛(wèi)生治理中要形成常態(tài)化的合作意識(shí)。培育合作意識(shí)的關(guān)鍵在于滿足合作需求，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體為共同目標(biāo)，致力于構(gòu)建衛(wèi)生領(lǐng)域的長(zhǎng)效合作機(jī)制，摒棄絕對(duì)的主權(quán)觀念，通過(guò)相應(yīng)的政策支持，進(jìn)行合理的信息溝通，行動(dòng)上相互配合，進(jìn)行務(wù)實(shí)合作，盡可能將國(guó)家利益與全球利益統(tǒng)一起來(lái)，有效預(yù)防全球性公共衛(wèi)生事件，為追尋人類健康的共同目標(biāo)不懈奮斗。

國(guó)際組織之間的機(jī)制互動(dòng)為國(guó)際問(wèn)題的解決提供了新思路和新路徑，但也給國(guó)際組織帶來(lái)了挑戰(zhàn)。為此，要加強(qiáng)國(guó)際組織之間、國(guó)家與國(guó)際組織之間以及國(guó)家與國(guó)家之間的合作，發(fā)揮各自的角色功能，各主體聯(lián)合起來(lái)，在各自的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，進(jìn)行利益互補(bǔ)，同時(shí)要避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，合理布局，減少機(jī)制重疊現(xiàn)象。在同一問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商處理，加強(qiáng)合作，創(chuàng)新合作路徑，保持機(jī)制的權(quán)威性和獨(dú)立性，降低國(guó)際格局變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

六、總結(jié)

疫情防控涉及方方面面，各個(gè)國(guó)家不可能面面俱到，公共衛(wèi)生治理需要國(guó)際組織和各成員方的合作努力，更多地發(fā)揮國(guó)際組織的角色作用。全球治理更是如此，雖然國(guó)家是全球治理中最為重要的行為體，有效的國(guó)家治理和積極的國(guó)家行為可以推進(jìn)全球治理進(jìn)程，但全球治理更離不開(kāi)眾多政府和非政府組織，包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行等國(guó)際組織發(fā)揮的重要作用。因此，推動(dòng)全球治理進(jìn)程，就要在爭(zhēng)取各個(gè)成員國(guó)的支持、提高各成員國(guó)的合作共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)各國(guó)際組織自身的職能，加強(qiáng)國(guó)際組織與國(guó)家之間的合作。提升多主體參與的能力，通過(guò)簽訂合作協(xié)定或者通過(guò)與其他國(guó)際組織建立聯(lián)合機(jī)構(gòu)或聯(lián)合項(xiàng)目的方式來(lái)開(kāi)展國(guó)際合作，制定更加公平、合理、高效的國(guó)際制度，為全球治理貢獻(xiàn)新智慧，共同推動(dòng)“人類命運(yùn)共同體”的構(gòu)建。