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數(shù)據(jù)本地化措施的路徑思考
——以APEC、RCEP和USMCA等規(guī)則為視角*

2022-12-28 10:12阿力扎提阿不來提
區(qū)域與全球發(fā)展 2022年2期
關(guān)鍵詞:跨境規(guī)則措施

姚 琦 阿力扎提·阿不來提

內(nèi)容提要:全球發(fā)展的必然趨勢(shì)之一是數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上的合作連接。亞太地區(qū)國(guó)家絕大多數(shù)既是世貿(mào)組織(WTO)、亞太經(jīng)合組織(APEC)成員,也可能是重要地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制[如區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)、“東盟與中日韓(10 +3)合作機(jī)制”、美—加—墨自由貿(mào)易協(xié)定(USMCA)等]的成員方,是全球經(jīng)濟(jì)的核心動(dòng)力之一。因此,其數(shù)字化發(fā)展的措施、協(xié)調(diào),既能反映該地區(qū)各國(guó)的多樣訴求,又將代表區(qū)域合作的實(shí)踐和探索。為促進(jìn)貿(mào)易往來和經(jīng)濟(jì)合作,亞太地區(qū)各方需積極處理數(shù)字本地化措施等關(guān)鍵議題,保持對(duì)貿(mào)易與投資的推進(jìn)態(tài)勢(shì),防止非公平競(jìng)爭(zhēng)。亞太各方還可探討以下問題:明確例外限制,確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施范圍,進(jìn)行數(shù)據(jù)分級(jí),逐步縮減成熟行業(yè)本地化措施;對(duì)起步階段的行業(yè)采納負(fù)面清單管理,審慎允許外資準(zhǔn)入或數(shù)據(jù)跨境;對(duì)流通和安全并重的金融等行業(yè)數(shù)據(jù)探索域外監(jiān)管可行方式,及時(shí)有效訪問域外數(shù)據(jù),確保全面和審慎監(jiān)管。

一、數(shù)據(jù)本地化措施與數(shù)據(jù)便利化交流

2009—2018年全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng),其中有10.1%得益于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。以2014年為例,數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)價(jià)值已超過2.8 萬億美元。預(yù)計(jì)到2025年,此貢獻(xiàn)價(jià)值將達(dá)11 萬億美元。①Joshua P.Meltzer,“Digital Australia:An Economic and Trade Agenda,” Global Economy &Development at Brooking,2018(10),p.118.中國(guó)持續(xù)融入全球數(shù)據(jù)流通浪潮,對(duì)內(nèi)、對(duì)外數(shù)據(jù)制度建設(shè)也在快速發(fā)展,如:加入亞太經(jīng)合組織(APEC)構(gòu)建的“跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)”,宣布加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)等。中國(guó)正規(guī)范遵守并積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)際規(guī)則作用的發(fā)揮。

例如,CBPR 體系和要求就在針對(duì)性規(guī)范和促進(jìn)亞太地區(qū)范圍內(nèi)的商業(yè)數(shù)據(jù)流動(dòng)。商業(yè)數(shù)據(jù)是指各特定產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上各個(gè)重要環(huán)節(jié)的歷史信息和即時(shí)信息的集合,內(nèi)容包括商業(yè)企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)、分銷渠道數(shù)據(jù)、消費(fèi)市場(chǎng)數(shù)據(jù)等;②李曉陽(yáng):《大數(shù)據(jù)背景下商業(yè)數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)性》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2019年第5 期,第158—167 頁(yè)。價(jià)值性體現(xiàn)在數(shù)據(jù)內(nèi)容及其關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之中。在CBPR 規(guī)則要求之下,獲得政府認(rèn)可的評(píng)估機(jī)構(gòu)將對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)保護(hù)個(gè)人隱私與信息的水平進(jìn)行認(rèn)證,獲得認(rèn)證后的企業(yè)之間可以進(jìn)行數(shù)據(jù)的自由交換,但CBPR 體系不涉及政府性數(shù)據(jù)的傳輸往來。

CBPR 體系將成為連接亞太各國(guó)數(shù)據(jù)流通的重要機(jī)制,亞太地區(qū)重要的國(guó)際數(shù)據(jù)中心日本和新加坡都已加入其中。中國(guó)與亞洲多國(guó)有緊密的數(shù)字貿(mào)易關(guān)系,③數(shù)字貿(mào)易指基于信息通信技術(shù)開展的線上宣傳、交易、結(jié)算等促成的實(shí)物商品貿(mào)易,還有通過信息通信網(wǎng)絡(luò)(語(yǔ)音和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)等)傳輸?shù)臄?shù)字服務(wù)貿(mào)易,如數(shù)據(jù)、數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字化服務(wù)等貿(mào)易。具體參見:《數(shù)字貿(mào)易發(fā)展與影響白皮書》,2019年12月,中國(guó)信息通信研究院網(wǎng)站,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201912/t20191226_272659.htm,訪問日期:2021年2月27日。中日數(shù)字貿(mào)易規(guī)模從2010年的9.48 億美元迅速增長(zhǎng)到2019年的 161.25 億美元,10年間年均增長(zhǎng)速度高達(dá)36.09%。④王愛華:《中日跨境數(shù)貿(mào)易規(guī)模測(cè)度分析》,載《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》,2021年第1 期,第43—54 頁(yè)。隨著中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)基建和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷完備,中國(guó)與韓國(guó)、新加坡等國(guó)間的數(shù)字貿(mào)易關(guān)系也越來越密切。CBPR體系將有效促進(jìn)亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從全球視角看,美、歐正在大力推進(jìn)全球數(shù)字化貿(mào)易市場(chǎng)。2019年,美國(guó)、英國(guó)、愛爾蘭、德國(guó)、荷蘭等國(guó)在全球數(shù)字服務(wù)出口中的占比接近5 成,其中僅美國(guó)占比就達(dá)到了16.7%,⑤《數(shù)字貿(mào)易發(fā)展白皮書》,2020年12月,中國(guó)信息通信研究院網(wǎng)站,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201216506475945126.pdf,訪問日期:2021年3月10日。而其本身也在CBPR 體系下。歐盟與亞太經(jīng)合組織正就跨境數(shù)據(jù)流通進(jìn)行雙重認(rèn)證磋商,因此,CBPR 體系很有可能成為促進(jìn)亞太與歐盟區(qū)域數(shù)據(jù)流通的主要規(guī)則之一。

亞太國(guó)家對(duì)加入CBPR 體系的態(tài)度也在逐步改變。前期的顧慮主要是數(shù)據(jù)自由流通帶來的境內(nèi)安全風(fēng)險(xiǎn);更重要的是,把數(shù)據(jù)視為一種生產(chǎn)要素,認(rèn)為開放流通可能會(huì)削弱本國(guó)數(shù)字市場(chǎng)的企業(yè)潛力。兩種因素是所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對(duì)數(shù)據(jù)交流規(guī)則主張不完全一致的原因所在??陀^而言,亞太地區(qū)國(guó)家眾多、經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)發(fā)展水平不一,對(duì)數(shù)據(jù)本地化等措施的主張側(cè)重和趨勢(shì)預(yù)期也不可能一致。2022年生效的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RCEP)更為平衡的路徑主張,與“美—加—墨自由貿(mào)易協(xié)定”(USMCA)相關(guān)機(jī)制,以及有相似要求的“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)更為激進(jìn)的規(guī)則要求,在亞太地區(qū)已構(gòu)成保持相近性卻仍有區(qū)別的數(shù)據(jù)流通及其相關(guān)本地化規(guī)則立場(chǎng)。兩類協(xié)定對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流通所采取的差異主要體現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)本地化措施的適用上。從規(guī)范結(jié)構(gòu)上看,數(shù)據(jù)本地化措施的途徑一般分為兩類:一是對(duì)數(shù)據(jù)流通施加各種前置的條件,比如主管機(jī)關(guān)審批、通過國(guó)家的數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證等;二是要求數(shù)據(jù)只能在本地的計(jì)算器設(shè)施中存儲(chǔ)與處理,這也被稱為計(jì)算機(jī)設(shè)施的本地化,是一種較嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化措施。在以往較長(zhǎng)時(shí)間的國(guó)際規(guī)則實(shí)踐中,禁止數(shù)據(jù)出境、在本地儲(chǔ)存和處理數(shù)據(jù)等已構(gòu)成基本原則;而數(shù)據(jù)出境需要經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意或主管機(jī)構(gòu)許可則構(gòu)成例外。①彭岳:《數(shù)據(jù)本地化措施的貿(mào)易規(guī)制問題研究》,載《環(huán)球法律評(píng)論》,2018年第2 期,第177—192 頁(yè)。目前,包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都基本傾向于這兩類做法。

因此,CBPR 體系標(biāo)準(zhǔn)作為可能的中間路徑選擇,意味著無論是來自發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體成員的企業(yè)們,要想?yún)⑴c亞太地區(qū)廣泛的數(shù)據(jù)流通,要同時(shí)處理好來自不同成員方國(guó)內(nèi)可能存在的嚴(yán)格程度有異的數(shù)據(jù)跨境要求和本地化措施。從我國(guó)的具體實(shí)踐看,涉及國(guó)家利益、公共利益的特定行業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)絕對(duì)禁止出境外,對(duì)于其他個(gè)人數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù),現(xiàn)有多個(gè)規(guī)范性法律文件以及《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見稿)》②《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見稿)》,2019年6月13日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)站,http://www.cac.gov.cn/2019-06/13/c_1124613618.htm,訪問日期:2020年12月20日?!缎畔踩夹g(shù)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南(征求意見稿)》等將對(duì)其進(jìn)行規(guī)范,③《信息安全技術(shù)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南(征求意見稿)》,2017年4月15日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)站,http://www.cac.gov.cn/2017-04/11/c_1120785691.htm,訪問日期:2020年12月20日。我國(guó)將設(shè)立比較嚴(yán)格的事前“許可”監(jiān)管機(jī)制,包括但不限于履行“通知—同意”的程序、安全自評(píng)估、行業(yè)主管部門評(píng)估。較高的審核前置或數(shù)據(jù)本地化要求,將有助于提升本國(guó)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全程度,有效掌握本地化數(shù)據(jù)市場(chǎng)的開放程度和節(jié)奏,確保很強(qiáng)的主動(dòng)性。當(dāng)然,我國(guó)相關(guān)的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)制定也正積極運(yùn)用立法技巧,避免寬泛化或?qū)徍顺绦蜻^于彈性,以使企業(yè)能在明確合規(guī)的前提下,對(duì)境內(nèi)數(shù)據(jù)與境外數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合,保證充分挖掘數(shù)據(jù)資源的商業(yè)性。其次,推動(dòng)謹(jǐn)慎監(jiān)管的國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)則,與CBPR、RCEP、未來的CPTPP 等國(guó)際規(guī)則間的可能差異逐步縮減,使中外企業(yè)滿足數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和流通要求,可以使基本相近的合規(guī)方案獲批,得以正常、快速地開展境內(nèi)外生產(chǎn)或服務(wù)。

因此,當(dāng)前亞太經(jīng)濟(jì)在數(shù)據(jù)化經(jīng)濟(jì)的良好背景下,討論如何確立數(shù)據(jù)本地化規(guī)則邊界,使其既符合各國(guó)數(shù)據(jù)本地化設(shè)計(jì),又能幫助企業(yè)適應(yīng)亞太地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)體的本地化要求,最終打造符合亞太地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所需的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則,存在重要意義。本文將以APEC、RCEP 和USMCA 等現(xiàn)實(shí)框架的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則為視角,分析其做法的原因、目的和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)等,以期對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的亞太區(qū)域選擇合理、可行的路徑并進(jìn)行分析和思考。

二、計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化措施與正負(fù)效應(yīng)

(一)計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化與本土企業(yè)利益

2020年11月15日,東盟十國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭等15 個(gè)國(guó)家經(jīng)貿(mào)部長(zhǎng)正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP),該協(xié)定在第十二章數(shù)字貿(mào)易章節(jié)對(duì)計(jì)算機(jī)設(shè)施的位置和跨境數(shù)據(jù)傳輸做出了規(guī)定。

作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的相關(guān)規(guī)定,RCEP 在第12.14 條關(guān)于計(jì)算機(jī)設(shè)施的位置設(shè)定,禁止計(jì)算機(jī)設(shè)施的本地化要求。①RCEP 第12.14 條規(guī)定:締約方不得將要求涵蓋的人使用該締約方領(lǐng)土內(nèi)的計(jì)算設(shè)施或者將設(shè)施臵于該締約方領(lǐng)土之內(nèi),作為在該締約方領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行商業(yè)行為的條件……該締約方認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益而采取必要的措施。但RCEP 允許例外存在,允許締約方為合法公共政策和基本安全利益目的采取例外措施。RCEP 的這一條規(guī)定,應(yīng)是考慮到各方對(duì)境外服務(wù)商特殊情況下的風(fēng)險(xiǎn)防控訴求。眾所周知,在“棱鏡門事件”中,某些提供數(shù)據(jù)服務(wù)的國(guó)際服務(wù)商監(jiān)視用戶郵件來往、短信內(nèi)容、音頻和視頻內(nèi)容,并通過用戶的手機(jī)、電腦等設(shè)備攻擊特定的網(wǎng)絡(luò)終端,涉及的商業(yè)公司包括諸多世界知名企業(yè)。因此,對(duì)亞太地區(qū)尚處于計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體來說,因其無法有效防控有目的的網(wǎng)絡(luò)或數(shù)據(jù)濫用,所以它們更愿意采取本地化存儲(chǔ)數(shù)據(jù)并能進(jìn)行直接監(jiān)控的方法,在某種意義上也是可以理解的。

RCEP 在12.14 條下的腳注中規(guī)定,“就本項(xiàng)條款而言,締約方確認(rèn)實(shí)施此類合法公共政策的必要性,應(yīng)當(dāng)由實(shí)施的締約方?jīng)Q定”。這意味著任何可能要求服務(wù)商在成員國(guó)內(nèi)放置計(jì)算設(shè)施的公共政策,其合法性都是由政策的實(shí)施者來判斷。換句話說,經(jīng)過締約方的自我審查,任何政策都可能被視為必要的和合法的,這種自我審查的制度設(shè)定,雖然在現(xiàn)階段是必需的,但仍值得我們繼續(xù)探討。同時(shí),為了增加一層保障,為“安全利益”所采取的任何必要措施,同樣將成為計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化的豁免理由。在例外機(jī)制的制度保護(hù)之下,成員方實(shí)際上可以擁有較大的彈性,從而滿足計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化的要求。

除了對(duì)國(guó)家安全的考慮,RCEP 通過對(duì)一般例外和安全例外的較寬松規(guī)定,可能存在計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化措施形成的附加效應(yīng),能使成員方為本國(guó)市場(chǎng)、本土企業(yè)的數(shù)據(jù)化能力和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力爭(zhēng)取更多的時(shí)間。RCEP 成員方有理由認(rèn)為,自身充足數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力需要被尊重。在數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要生產(chǎn)要素的今天,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)借助前期優(yōu)勢(shì)過快入境,很可能會(huì)從本土企業(yè)的手中搶走發(fā)展機(jī)會(huì)。以RCEP 的成員越南為例,根據(jù)谷歌發(fā)布的《2020年?yáng)|南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》,2020年,越南數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)16%的增長(zhǎng),金額達(dá)到140 億美元,并且預(yù)計(jì)在2025年達(dá)到520 億美元。在疫情影響下,越南電商總交易額增長(zhǎng)到了70 億美元,在線傳媒業(yè)達(dá)到了33 億美元,數(shù)字醫(yī)療和教育軟件的使用率也提升了3倍。①《2020年?yáng)|南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》,2021年3月3日,谷歌官方網(wǎng)站,https://storage.googleapis.com/gwebeconomy-sea.appspot.com/assets/pdf/Vietnam-e-Conomy_SEA_2020_Country_Insights.pdf,訪問日期:2021年3月5日。RCEP 其他成員方人口眾多,活躍網(wǎng)絡(luò)用戶的數(shù)量也與日俱增,數(shù)據(jù)增長(zhǎng)量會(huì)在未來顯著提高。計(jì)算機(jī)設(shè)備本地化的要求確實(shí)會(huì)起到一定的維持貿(mào)易公平的作用,在防止發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)張的同時(shí),會(huì)迫使外商為數(shù)據(jù)服務(wù)需要在當(dāng)?shù)亟⒋鎯?chǔ)中心,進(jìn)而帶動(dòng)該地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。

從經(jīng)濟(jì)角度來看,計(jì)算機(jī)本地化措施在短期內(nèi)將有效促進(jìn)本地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以俄羅斯為例,市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)iKS-Consulting 公司的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在要求數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)后,俄羅斯國(guó)內(nèi)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心服務(wù)市場(chǎng)價(jià)值自2016年開始每年保持超過20%的增長(zhǎng)率,2018年達(dá)到285 億盧布,2019年則超過360 億盧布。①“TikTok 事件背后的數(shù)據(jù)本地化浪潮”,2020年10月9日,中國(guó)貿(mào)易投資網(wǎng),http://www.tradeinvest.cn/information/6993/detail,訪問日期:2021年3月10日。俄羅斯并沒有強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)公司能走出海外并獲得經(jīng)濟(jì)收益,但其本地化措施卻帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)于RCEP 成員方來說,如果數(shù)據(jù)跨境流通的收益不高于本地化措施帶來的收益,就會(huì)要求計(jì)算機(jī)本地化措施的實(shí)施。

(二)計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化與數(shù)字經(jīng)營(yíng)發(fā)展

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作緊密機(jī)制的代表者,USMCA 條約建立和更新的初衷是著眼在北美地區(qū)形成美、加、墨之間較為全面和較高要求的經(jīng)濟(jì)合作條約機(jī)制。毋庸置疑,USMCA 對(duì)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合作交往和規(guī)則發(fā)展的輻射效應(yīng)日趨明顯。其中最大原因在于,北美自貿(mào)區(qū)是開展跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)無法忽視的市場(chǎng),企業(yè)必須關(guān)注和遵守北美地區(qū)的規(guī)則變化;同時(shí),USMCA 區(qū)域也是諸多國(guó)際化巨型企業(yè)的出發(fā)地,亞太周邊和全球其他區(qū)域的規(guī)則變化對(duì)這些跨國(guó)企業(yè)的影響巨大。

2016年,數(shù)字化服務(wù)出口占美國(guó)服務(wù)貿(mào)易出口的54%,數(shù)字化服務(wù)進(jìn)口占所有服務(wù)進(jìn)口的48%,數(shù)字服務(wù)貿(mào)易順差達(dá)1595 億美元,占美國(guó)服務(wù)貿(mào)易順差總額的64%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,美、加之間以及美、墨之間的服務(wù)貿(mào)易有50%以上為數(shù)字貿(mào)易。②“數(shù)字貿(mào)易占美國(guó)服務(wù)貿(mào)易的比重超過了50%”,2018年1月15日,商務(wù)部網(wǎng)站http://eu.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201801/20180102701569.shtml,訪問日期:2021年3月20日。為了繼續(xù)推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)出口,USMCA 第19.12 條明確禁止了計(jì)算機(jī)設(shè)備的本地化要求。③USMCA Article 19.12:No Party shall require a covered person to use or locate computing facilities in that Party’s territory as a condition for conducting business in that territory.此項(xiàng)禁止并未設(shè)有例外的機(jī)制,無論安全例外和一般例外。采用如此嚴(yán)格的限制,是因?yàn)橹贫ㄕ哒J(rèn)為計(jì)算機(jī)設(shè)備的本地化要求并不能達(dá)到原本設(shè)想的保護(hù)國(guó)家安全和公共秩序的目的。將數(shù)據(jù)及其設(shè)備全部存放在本地,反而更有可能遭到有針對(duì)性的網(wǎng)絡(luò)攻擊,并導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)泄露。

該條并不要求禁止與政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化措施,即政府的相關(guān)數(shù)據(jù)依然可以要求在本地存儲(chǔ)??紤]到USMCA 成員僅為三方,且地理關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技水平相近,也有較長(zhǎng)的條約合作歷史等背景,確實(shí)更能促使三方得出比較一致的判斷:對(duì)商業(yè)計(jì)算機(jī)設(shè)施采取本地化要求,只會(huì)更大可能推動(dòng)其對(duì)貿(mào)易流動(dòng)的壁壘作用,可能會(huì)阻礙數(shù)字貿(mào)易自由發(fā)展。為了促進(jìn)數(shù)據(jù)流通,應(yīng)當(dāng)禁止商業(yè)計(jì)算機(jī)設(shè)施的本地化。

計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化,也被認(rèn)為很可能提高各方企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)入壁壘或成本,在現(xiàn)實(shí)中也是顯而易見的。在當(dāng)?shù)靥囟▍^(qū)域內(nèi)放置或使用計(jì)算機(jī)設(shè)施的要求,需要數(shù)據(jù)服務(wù)商搭建全新數(shù)據(jù)中心,成立營(yíng)業(yè)部門并雇傭許多員工,服務(wù)商硬件、維護(hù)、能耗和人力成本都會(huì)顯著提高。對(duì)承擔(dān)了較大比例國(guó)際貿(mào)易成交量的絕大多數(shù)中小企業(yè)來說,高成本數(shù)據(jù)中心的建設(shè)或維持,更是他們無法負(fù)擔(dān)的。因此,USMCA 選擇放棄對(duì)計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化,很可能會(huì)隨著國(guó)際貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大,進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)化可能成為一種趨勢(shì)。

當(dāng)然,云服務(wù)行業(yè)正在迅猛發(fā)展,國(guó)際數(shù)據(jù)公司(International Data Corporation,IDC)發(fā)布的《全球云計(jì)算IT 基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示,2019年,全球云上的IT 基礎(chǔ)設(shè)施占比超過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心,成為市場(chǎng)主導(dǎo)者。①IDC,Cloud Computing Services Security Assessment Measures released,China’s Cybersecurity Supervision Continues to Be Strengthened,轉(zhuǎn)引自賀小勇:《WTO 電子商務(wù)規(guī)則提案比較及中國(guó)之應(yīng)對(duì)》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2020年第1 期,第105—114 頁(yè)。通過云計(jì)算,企業(yè)數(shù)據(jù)能夠得到有效的挖掘和利用,進(jìn)而幫助其更全面地制定正確、快速的商業(yè)決策。要獲得云服務(wù),就需要將本地的數(shù)據(jù)傳輸?shù)教峁┓?wù)的云服務(wù)商的超級(jí)計(jì)算機(jī)之中。來自多國(guó)的商業(yè)數(shù)據(jù)可以在同一臺(tái)超級(jí)計(jì)算機(jī)中存儲(chǔ),這既有利于降低儲(chǔ)存成本,也有可能大幅提升數(shù)據(jù)的調(diào)用和交換效率。事實(shí)上,云服務(wù)商會(huì)用一個(gè)特定國(guó)家境內(nèi)的超級(jí)計(jì)算機(jī)為周邊多個(gè)國(guó)家的商業(yè)需求提供云服務(wù)。反之,如果某國(guó)有計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化要求,針對(duì)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的云服務(wù)則需要在該國(guó)安置一臺(tái)高成本的超級(jí)計(jì)算機(jī)或數(shù)據(jù)中心群,那么,除了云服務(wù)商巨頭(如谷歌、亞馬遜、阿里巴巴等),很少有企業(yè)會(huì)進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)去承攬低效率的市場(chǎng)業(yè)務(wù),由此,該國(guó)的云服務(wù)產(chǎn)業(yè)水平與數(shù)據(jù)應(yīng)用效率反而會(huì)大大降低。

因此,是否禁止或逐步限制對(duì)計(jì)算機(jī)設(shè)施的本地化要求,將在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制設(shè)計(jì)或完善上成為討論議題。全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)中的11 個(gè)國(guó)家對(duì)此做出了禁止規(guī)定,而作為既是CPTTP 成員方、又是RCEP 成員方的日本、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞和越南,它們的本土立法,需要同時(shí)滿足有差異的RCEP 標(biāo)準(zhǔn)和CPTPP 標(biāo)準(zhǔn)。這意味著,中方企業(yè)在這些國(guó)家展開數(shù)字化經(jīng)營(yíng)時(shí),將面對(duì)成本更低的友商競(jìng)爭(zhēng)。

2020年12月8日,韓國(guó)時(shí)任總統(tǒng)文在寅公開表示,韓國(guó)正在考慮加入CPTPP。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在2020年11月APEC 第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上發(fā)表講話,表示中國(guó)考慮加入CPTPP。從趨勢(shì)上看,基于對(duì)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略跟蹤和國(guó)際規(guī)則研判,我國(guó)將會(huì)持續(xù)保持客觀分析、辯證推進(jìn),使本土數(shù)字經(jīng)營(yíng)與安全防范之間保持合理平衡,最終引導(dǎo)我國(guó)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)擁有真正的數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)力。

(三)計(jì)算機(jī)本地化措施長(zhǎng)期化的正負(fù)價(jià)值

如前所述,計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化確有可能形成本土壁壘,短期內(nèi)能夠帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)正收益或保護(hù)作用,但考慮到數(shù)據(jù)化經(jīng)營(yíng)中技術(shù)因素占比很大,其導(dǎo)致的成本競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)會(huì)被放大,嚴(yán)苛的本地化措施可能使外商退出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng),這就帶來了持續(xù)性、聯(lián)動(dòng)性的負(fù)面影響。以采取絕對(duì)數(shù)據(jù)本地化措施的俄羅斯為例,該國(guó)規(guī)定,公民的個(gè)人信息應(yīng)存儲(chǔ)于俄羅斯境內(nèi),處理公民個(gè)人信息的計(jì)算機(jī)設(shè)施同樣要在俄羅斯境內(nèi),數(shù)據(jù)主體有信息告知和協(xié)助有關(guān)部門執(zhí)法的義務(wù)。①何波:《俄羅斯跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)立法規(guī)則與執(zhí)法實(shí)踐》,載《大數(shù)據(jù)》,2016年第2 期,第129—135 頁(yè)。這一系列規(guī)定實(shí)施后,許多外來的國(guó)際企業(yè)紛紛退出了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)。比如,谷歌關(guān)閉了當(dāng)?shù)毓こ碳夹g(shù)部門,微軟Skype 開發(fā)團(tuán)隊(duì)同樣也撤出了俄羅斯。②Bogdan Popa,“Microsoft,Google,Adobe Leave Russia Due to Putin’s New Laws,” 15 December 2014,http://news.softpedia.com/news/Microsoft-Google-Adobe-Leave-Russia-Due-to-Putin-s-New-Laws-467521.shtml,訪問日期:2021年3月21日。

計(jì)算機(jī)本地化措施要求,對(duì)一國(guó)欠發(fā)展地區(qū)與行業(yè)的數(shù)字化普及、相關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)有一定刺激的作用。在我國(guó)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化后,寧夏中衛(wèi)的云服務(wù)中心地區(qū)吸引了亞馬遜、IBM、阿里巴巴等公司落戶,蘋果公司也與云上貴州合作,并在貴安新區(qū)建立了大型數(shù)據(jù)中心?;ヂ?lián)網(wǎng)巨頭帶動(dòng)了當(dāng)?shù)卦品?wù)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)了一些地方就業(yè)和衍生產(chǎn)業(yè)。需要注意的是,中國(guó)對(duì)外數(shù)字貿(mào)易更是處于蓬勃加速發(fā)展之中。2019年,中國(guó)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模已達(dá)到2036 億美元,占全國(guó)對(duì)外服務(wù)貿(mào)易總額的26%,同比增長(zhǎng)6.7%,①王炳南:“抓緊形成數(shù)字貿(mào)易的中國(guó)方案”,2020年9月5日,中國(guó)新聞網(wǎng),https://baijiahao.baidu.com/s?id=1676979131410238688&wfr=spider&for=pc,訪問日期2021年1月25日。發(fā)展的體量和速度在全球獨(dú)樹一幟,部分行業(yè)企業(yè)甚至已經(jīng)處于世界領(lǐng)先行列。

對(duì)于已經(jīng)處于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的數(shù)字化產(chǎn)業(yè),設(shè)施本地化措施確實(shí)能在短期內(nèi)獲得市場(chǎng)收益,但過長(zhǎng)時(shí)間、過大范圍的本地化策略會(huì)帶來片面或負(fù)面的經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)分析產(chǎn)物,有悖于接納全球經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入的政策底色,并容易造成本國(guó)制度、政策之間的相互侵蝕……設(shè)施本地化、數(shù)據(jù)本地化當(dāng)中得到的任何短期收益,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的總體和長(zhǎng)期損失。②馬蒂亞斯·鮑爾等:《數(shù)據(jù)本地化的代價(jià):經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的自損行為》,載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2017 第5 期,第44—47 頁(yè)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,則更須嚴(yán)格限制本地化措施,防止該措施在區(qū)域內(nèi)成為一種廣泛的保護(hù)主義,抑制數(shù)字服務(wù)進(jìn)出口。當(dāng)數(shù)據(jù)服務(wù)只能由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)提供時(shí),本國(guó)消費(fèi)者將無法獲得更好的服務(wù),最終降低的是個(gè)人發(fā)展力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,經(jīng)濟(jì)體在全球競(jìng)爭(zhēng)將處于劣勢(shì)地位。③Anupam Chander&Uyên P.Lê,“Data Nationalism,” Emory Law Journal, 2015(64),pp.677-727.

三、設(shè)定數(shù)據(jù)本地化措施強(qiáng)度的制度節(jié)點(diǎn)

客觀地講,現(xiàn)階段各國(guó)境內(nèi)的計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化要求無法立刻消除。因此,實(shí)現(xiàn)存儲(chǔ)在其中的數(shù)據(jù)自由流通,成為另一條降低設(shè)施本地化措施強(qiáng)度,促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易的可選途徑。對(duì)此,在重要數(shù)據(jù)提出設(shè)備本地化要求的背景下,針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流通,APEC、RCEP 和USMCA 等框架下各方都做出了不少的規(guī)則探索,即明確不允許數(shù)據(jù)流通的例外情形,其分類為一般例外和安全例外。APEC、RCEP的規(guī)定較為寬松,USMCA 的例外規(guī)定則更狹窄。

(一)運(yùn)用GATT/GATS 規(guī)則來限制一般例外

關(guān)于通過電子方式跨境傳輸信息的規(guī)則措辭,RCEP 采用了與計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化相同的表述風(fēng)格,即采取較為寬松的允許成員方設(shè)置的例外措施。USMCA 則規(guī)定,任何成員方不得禁止或限制通過電子數(shù)據(jù)進(jìn)行跨境信息傳輸,允許例外措施存在,但前提是該例外不存在不合理的歧視,或變相限制貿(mào)易;不會(huì)對(duì)信息傳輸施加更多的限制。①USMCA Article 19.11:Cross-Border Transfer of Information by Electronic Means.1.No Party shall prohibit or restrict the cross-border transfer of information,including personal information,by electronic means if this activity is for the conduct of the business of a covered person.2.This Article does not prevent a Party from adopting or maintaining a measure inconsistent with paragraph 1 that is necessary to achieve a legitimate public policy objective,provided that the measure:(a) is not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination or a disguised restriction on trade;and (b)does not impose restrictions on transfers of information greater than are necessary to achieve the objective.

在過往大量制定的國(guó)際條約或協(xié)定中,公共政策的合法性審查往往存在較大的爭(zhēng)議,世貿(mào)組織(WTO)規(guī)則體系也不例外,其關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)因已基本覆蓋世界各國(guó)。例如,USMCA 第19 章附件19-A 第4 條規(guī)定,“根據(jù)GATS 第14 條(a)款為保護(hù)公共道德而采取的必要措施的例外情況,在進(jìn)行必要的變通后納入本協(xié)定,并使之成為本協(xié)定的一部分”。此外,USMCA 第32.1 條“一般例外”的第2 款,規(guī)定為了達(dá)成數(shù)字貿(mào)易的目的,GATS 第14 條的a、b、c 三款經(jīng)過必要變更后,納入并成為本協(xié)定的一部分。這種更改不涉及條款的實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更,但在必要時(shí)可以更改諸如名稱等形式,第14條中的a、b、c 三款分別涉及公共道德和秩序、人類與動(dòng)植物保護(hù)、防止消費(fèi)欺詐、個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)等。RCEP 中同樣規(guī)定了例外的適用情況,②RCPE 第18 章第12 條規(guī)定,就第12 章(電子商務(wù))而言,GATT1994 第14 條和第20 條經(jīng)必要修改后納入本協(xié)定,并構(gòu)成本協(xié)定的一部分。規(guī)定了構(gòu)成限制數(shù)據(jù)流通的政策例外的措施將包括保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命或健康所必需的環(huán)境措施,以及與保護(hù)生命和非生命可用盡自然資源相關(guān)的措施。

將GATT/GATs 對(duì)例外的限制納入規(guī)則中,有助于APEC、RCEP 和USMCA成員方在引用數(shù)據(jù)措施例外時(shí)進(jìn)行橫向比較,判斷自己例外措施的合理程度。比如,同時(shí)滿足多個(gè)國(guó)際條約的規(guī)則義務(wù)。GATT/GATS 對(duì)公共政策例外做出的限制性解釋,要求其必須是涉及嚴(yán)重威脅社會(huì)基礎(chǔ)利益的事項(xiàng)。若成員方基于APEC、RCEP 和USMCA 的相關(guān)規(guī)定而援引合理的公共政策的例外情況,這種例外應(yīng)與GATT/GATS 中的例外保持同樣水平,不能基于一國(guó)政府短期政治、經(jīng)濟(jì)利益訴求而制定某個(gè)時(shí)期的特定政策,必須是一國(guó)長(zhǎng)期以來存在的政策,或是一國(guó)作為未來的基本政策持續(xù)存在。因此,APEC、RCEP 和USMCA 等圍繞亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作具有強(qiáng)輻射效應(yīng)的區(qū)域條約合作機(jī)制如果能維持GATT/GATS 中例外標(biāo)準(zhǔn)及解釋(除非涉及與健康醫(yī)療相關(guān)的生物數(shù)據(jù)),數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本上不會(huì)受到公共政策例外規(guī)則過于寬泛的限制。

(二)注重RCEP 對(duì)安全例外限制的合理范圍

對(duì)數(shù)據(jù)流通施加限制的主要理由可能是安全例外。引用安全例外時(shí),RCEP賦予成員方享有的自決權(quán)與USMCA 相似,成員方可自行決定某種措施是否侵犯了國(guó)家安全。不過,RCEP 在第12.17 條規(guī)定,任何締約方不得就電子商務(wù)章節(jié)下產(chǎn)生的任何事項(xiàng)而訴諸本協(xié)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制。①RCEP 第12 章第17 條規(guī)定,任何締約方不得就本章項(xiàng)下產(chǎn)生的任何事項(xiàng)而訴諸第19 章的爭(zhēng)端解決。締約方應(yīng)當(dāng)審議第19 章對(duì)本章的適用。審議完成后,第19 章應(yīng)當(dāng)在同意其適用于本章的締約方之間適用。這意味著,如果RCEP 的成員方不能通過協(xié)商而自行解決爭(zhēng)端時(shí),須將爭(zhēng)議移送至RCEP 聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行討論,但該委員會(huì)實(shí)際上也沒有被賦予可單獨(dú)施加決定性裁判的權(quán)力,而RCEP的爭(zhēng)端解決機(jī)制只能由爭(zhēng)議雙方同意后方可適用。因此,如果成員方實(shí)施基于電子商務(wù)章節(jié)而以國(guó)家安全為名義的數(shù)據(jù)限制措施,針對(duì)該國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)跨境或外國(guó)公司數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)出入境的嚴(yán)格措施,則不一定能上升為RCEP 爭(zhēng)議解決機(jī)制所快速解決之事項(xiàng)。RCEP 成員方之間開展數(shù)字貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)往來,如某一方對(duì)中方企業(yè)在該國(guó)數(shù)據(jù)化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而引用安全例外并采取限制,中國(guó)作為成員方可能很難獲得基于本條約的有效爭(zhēng)議解決,及時(shí)而有效得維護(hù)所涉企業(yè)及其商業(yè)利益。因此,對(duì)此項(xiàng)程序改進(jìn)將是未來的工作方向之一,在程序上防止限制措施進(jìn)入國(guó)家利益的“黑洞”。

安全例外是對(duì)國(guó)家主權(quán)的重要保障,能夠有效防止國(guó)家安全利益因國(guó)際交往而處于危險(xiǎn)之境地。我們簡(jiǎn)單回顧GATT 到WTO 的發(fā)展歷史可發(fā)現(xiàn),成員方依靠安全例外過于彈性的采取措施,勢(shì)必會(huì)搶奪原本意在促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)開放、自由交往的規(guī)則框架性精神,進(jìn)而損害跨境企業(yè)、商業(yè)投資者的經(jīng)濟(jì)利益。因此,無論如何,安全利益的例外不是擴(kuò)展其空間的理由。相反,條約成員各方應(yīng)持續(xù)努力使其受到合理性約束或明確性審查機(jī)制約束。RCEP 協(xié)定中所規(guī)定的“必須”“基本”“合理”等條約文本的現(xiàn)有措辭,可在相關(guān)成員方國(guó)內(nèi)法中盡量予以明確、合理的界定,則安全例外可避免被泛化,防止安全例外可能成為當(dāng)前日益嚴(yán)重的貿(mào)易限制甚至貿(mào)易制裁的手段,保障亞太地區(qū)持續(xù)成為跨境數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)活躍、規(guī)則創(chuàng)新和發(fā)展的新引擎。

四、對(duì)完善我國(guó)數(shù)據(jù)本地化措施的思考

作為RCEP 的重要成員方,我國(guó)的數(shù)據(jù)本地化制度基本符合RCEP 的審慎務(wù)實(shí)立場(chǎng),并對(duì)未來更高水平的國(guó)際規(guī)則設(shè)計(jì)和創(chuàng)建保持了明確而積極的態(tài)度??梢韵胍姡S著RCEP 等更多亞太區(qū)域性規(guī)則的生效,在我國(guó)開展跨境經(jīng)營(yíng)的企業(yè),首先要符合我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)則要求,配合中國(guó)政府積極踐行條約義務(wù)??缇辰?jīng)營(yíng)企業(yè)同時(shí)也應(yīng)務(wù)實(shí)辨別亞太、歐洲、北美等世界不同區(qū)域,基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、成員方差異程度、區(qū)域合作發(fā)展歷史等因素而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)化經(jīng)營(yíng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的差異。針對(duì)這種差異,跨境經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)模式、數(shù)據(jù)處理方式和產(chǎn)品投放結(jié)構(gòu)等,持續(xù)提升合規(guī)化的競(jìng)爭(zhēng)力。

數(shù)據(jù)化程度的加深,是全球化經(jīng)濟(jì)合作的必然內(nèi)容,也將隨著全球化5G 通信技術(shù)鏈接、數(shù)字化生態(tài)蔓延、低碳化協(xié)作努力和可持續(xù)化、集約化發(fā)展的必然趨勢(shì)等,最終形成規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)更為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)化生存國(guó)際規(guī)則體系。中國(guó)作為全球化的長(zhǎng)期倡導(dǎo)者、外資流動(dòng)和跨境經(jīng)營(yíng)的歡迎者、科技創(chuàng)新和區(qū)域合作的推動(dòng)者,對(duì)進(jìn)一步消除數(shù)據(jù)化經(jīng)營(yíng)的非必要限制、實(shí)現(xiàn)自由和公平貿(mào)易、推動(dòng)更健康的全球合作機(jī)制等,應(yīng)持續(xù)發(fā)揮積極的作用。通過國(guó)內(nèi)法建立健全完善、區(qū)域性條約規(guī)則協(xié)同創(chuàng)新,秉持開放性、追求共贏性,分階段、分步驟地推進(jìn)數(shù)據(jù)本地化措施等制度的改革和完善。未來,可嘗試從三方面入手:一是逐步限制關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍,確保服務(wù)商擁有平等機(jī)會(huì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);二是對(duì)數(shù)據(jù)化經(jīng)營(yíng)分行業(yè)開展治理,優(yōu)先允許發(fā)達(dá)行業(yè)的數(shù)據(jù)跨境自由流通;三是對(duì)重要數(shù)據(jù)使用域外監(jiān)管,在底線上確保重要數(shù)據(jù)的安全性與風(fēng)險(xiǎn)性可控。

(一)逐步限縮關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的范圍

根據(jù)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)布的公告,2020年第3 季度CNCERT/CC 監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn),對(duì)中國(guó)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)攻擊的計(jì)算機(jī)控制端有1194 個(gè),其中境外控制端占比96.3%。①《我國(guó)DDoS 攻擊資源分析報(bào)告-2020年第3 季度》,2020年10月8日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心網(wǎng)站,https://www.cert.org.cn/publish/main/upload/File/DDoS%20attack-2020%20the%203rd%20quarter.pdf,訪 問日期:2021年1月10日。因此,對(duì)于公共關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施,我們需要計(jì)算機(jī)設(shè)施的本地化,確保國(guó)家本身對(duì)其行使充分的保護(hù)職能。中國(guó)可逐步限定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的界定范圍,將私有企業(yè)的一般商業(yè)性設(shè)施排除在外。根據(jù)我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第31 條要求,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者要將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在中國(guó)境內(nèi)。第25 條對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施做出了解釋,即除了涵蓋了通信、醫(yī)療、金融等眾多關(guān)系公共利益的行業(yè),還包括“用戶數(shù)量眾多”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者系統(tǒng)。

參考越南的做法,其數(shù)字經(jīng)濟(jì)水平和網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力都不如中國(guó),但依然采取了較為明確而狹窄的分類,將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施劃分為八類,并限定這些設(shè)施為國(guó)有設(shè)施,作為區(qū)分并不涵蓋私有企業(yè)擁有的設(shè)施。②張怡:《越南網(wǎng)絡(luò)安全法》,載《南洋資料譯叢》,2018年第3 期,第63—80 頁(yè)。我國(guó)也可以參考此做法,并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間點(diǎn)將私有企業(yè)的設(shè)施排除在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍外。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的地位來源于其包含的數(shù)據(jù)內(nèi)容,涉及政府或公共利益的數(shù)據(jù)應(yīng)納入此列數(shù)據(jù)的行列,從商業(yè)角度看,關(guān)于一國(guó)水利、能源、交通部門的數(shù)據(jù)等具有本地存儲(chǔ)的天然特征,并不需要跨境流動(dòng)來追求其商業(yè)價(jià)值,③王融:《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策認(rèn)知與建議——從美歐政策比較及反思視角》,載《信息安全與通信保密》,2018年第1 期,第41—53 頁(yè)。而私人企業(yè)的商業(yè)數(shù)據(jù)顯然不在其中。在絕大多數(shù)情形之下,數(shù)據(jù)安全與否并不取決于所存儲(chǔ)的物理位置,而是決定于信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以及加密程序的使用強(qiáng)度。④Commission Staff Working Document on the free flow of data and emerging issues of the European data economy:Accompanying the document Communication Building a European data economy,Brussels,10(1).轉(zhuǎn)引自:田旭:《數(shù)據(jù)本地化立法的興起與反思》,載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第1 期,第32—40 頁(yè)。若想保護(hù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全,我國(guó)更應(yīng)著力強(qiáng)調(diào)和引導(dǎo)投入的是信息技術(shù)的防護(hù)和應(yīng)對(duì)能力,而非簡(jiǎn)單依靠設(shè)施物理化的本土化措施。

以存儲(chǔ)數(shù)據(jù)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施,只有針對(duì)這類數(shù)據(jù)設(shè)置本地化要求,才能使其落入安全例外的范圍,即只有這些數(shù)據(jù)才是安全例外條款提到的“必須”存儲(chǔ)在本地的數(shù)據(jù),對(duì)這類數(shù)據(jù)流通施加限制才是“合理”的。

(二)有針對(duì)性采取對(duì)數(shù)據(jù)流通的行業(yè)區(qū)分治理

根據(jù)麥肯錫咨詢公司(McKinsey)測(cè)算,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模穩(wěn)居全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的第二大市場(chǎng),但寬帶數(shù)據(jù)流量卻位居全球第八位,僅為第一大市場(chǎng)國(guó)的20%,與龐大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)體量相比,我國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模較小。①“中國(guó)與世界:理解變化中的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”,2019年7月6日,麥肯錫網(wǎng)站,https://www.mckinsey.com.cn/中國(guó)與世界:理解變化中的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系/,訪問日期:2020年12月23日。為此,我國(guó)更應(yīng)倡導(dǎo)不同行業(yè)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng),發(fā)揮數(shù)據(jù)之間協(xié)同、互證等化學(xué)效應(yīng),使數(shù)據(jù)流動(dòng)量與數(shù)據(jù)體量相適配,支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)。同時(shí),我國(guó)應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)傳輸制定分類、分行業(yè)、分級(jí)管理,劃清限制事前許可的監(jiān)管范圍。

1.通過行政規(guī)章試點(diǎn)來逐步支持監(jiān)管條例的制定

關(guān)于數(shù)據(jù)的分類方法,多數(shù)學(xué)者已經(jīng)達(dá)成共識(shí),他們主張將數(shù)據(jù)先分為個(gè)人數(shù)據(jù)與非個(gè)人數(shù)據(jù),其中非個(gè)人數(shù)據(jù)可再分為與政府或公共利益有關(guān)的數(shù)據(jù)和一般商業(yè)數(shù)據(jù),不同類別的數(shù)據(jù)適用不同的傳輸標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)在此基礎(chǔ)之上對(duì)商業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分行業(yè)治理。商業(yè)數(shù)據(jù)的范圍相當(dāng)廣泛,依據(jù)行業(yè)的不同可先分為一般行業(yè)的商業(yè)數(shù)據(jù)與特別行業(yè)的數(shù)據(jù)。特別行業(yè)的數(shù)據(jù)指的是金融、醫(yī)療等涉及公民財(cái)產(chǎn)與健康行業(yè)的數(shù)據(jù)。行業(yè)不同,數(shù)據(jù)傳輸?shù)南拗瞥潭纫矐?yīng)不同。

我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)本地化的要求廣泛存在于各行業(yè)監(jiān)管部門的辦法、規(guī)定等低位界的規(guī)范之中,相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范發(fā)展滯后,跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)性明顯不足。②許多奇:《個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的國(guó)際格局及中國(guó)應(yīng)對(duì)》,載《法學(xué)論壇》,2018年第5 期,第130—137 頁(yè)。比如,在醫(yī)療健康領(lǐng)域,在《人類遺傳資源管理?xiàng)l例》《人口健康信息管理辦法(試行)》等現(xiàn)行規(guī)定下,對(duì)人口健康信息、人類遺傳病資源信息、醫(yī)療病例等以合作科研為目的的數(shù)據(jù)跨境需求,應(yīng)進(jìn)一步便利其共享,以便支持國(guó)際合作多中心的醫(yī)學(xué)研究,也可一定程度上減少一些地方政府又另行制定有關(guān)數(shù)據(jù)跨境行政規(guī)章的必要性。

2020年11月5日,上海市人民政府對(duì)外發(fā)布了《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱“方案”),方案在第8 條中特別提出,上海將在臨港新片區(qū)探索研究“推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全的有序流動(dòng)”機(jī)制,在臨港新片區(qū)開展汽車產(chǎn)業(yè)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療研究(涉及人類遺傳資源的除外)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評(píng)估試點(diǎn)。①《上海市全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》,滬府規(guī)〔2020〕24 號(hào),2020年11月13日,上海市政府網(wǎng),https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20201113/7093dba035ac4aff9503f649d47c3306.html,訪問日期,2021年12月5日。方案選擇金融、汽車、醫(yī)療行業(yè)作為嘗試的切入點(diǎn),是因?yàn)檫@些行業(yè)都是上海本地的發(fā)達(dá)產(chǎn)業(yè)——上海擁有許多大型跨國(guó)金融服務(wù)公司,如特斯拉中國(guó)工廠和頂尖的醫(yī)療科研機(jī)構(gòu)等。方案表明,中國(guó)開放數(shù)據(jù)跨境傳輸可以依據(jù)實(shí)際需要,在特定的城市開放特定行業(yè)的數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù),優(yōu)先考慮處于領(lǐng)先地位的行業(yè),讓該行業(yè)數(shù)據(jù)的流通為當(dāng)?shù)貛磔^大的經(jīng)濟(jì)利益。由于該制度設(shè)計(jì)本質(zhì)上屬于地方行政規(guī)章,而金融數(shù)據(jù)的跨境流通依然受中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)的職責(zé)監(jiān)管,地方行政規(guī)章的效力并不會(huì)超越,所以,就需要地方政府積極尋求與監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)商,為試點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)獲得有限的豁免,最終試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)的合理傳輸。這種由地方政府出臺(tái)辦法來爭(zhēng)取傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的試點(diǎn)模式,不失為探索解除本地化措施、放行數(shù)據(jù)傳輸?shù)奶剿?,但仍需要開辟更為穩(wěn)定的新路徑。

2.負(fù)面清單列舉應(yīng)保留嚴(yán)格的本地化限制的行業(yè)

在限制數(shù)據(jù)本地化措施的基礎(chǔ)上,應(yīng)倡導(dǎo)引入負(fù)面清單的成功模式,列舉需要在當(dāng)?shù)匕仓糜?jì)算機(jī)設(shè)施、數(shù)據(jù)跨境受嚴(yán)格審批限制的行業(yè)。負(fù)面清單可以列入涉及國(guó)家安全、政府服務(wù)的行業(yè),也可以列入數(shù)字化水平明顯落后于國(guó)際水平的行業(yè)。負(fù)面清單的適用可以消除我國(guó)加入CBPR 體系、DEPA 協(xié)定的顧慮,有利于阻止落后行業(yè)可能蘊(yùn)藏的豐富數(shù)據(jù)資源外流。

負(fù)面清單中也可列入目前暫不存在的行業(yè),也可定期更新。負(fù)面清單可以由以下兩個(gè)附件構(gòu)成。第一個(gè)附件是保留數(shù)據(jù)本地化要求的行業(yè)清單。該附件包括所有在協(xié)定生效后東道國(guó)希望保留本地化措施的行業(yè)與部門。第二個(gè)附件是未來可以實(shí)行新的限制性措施的部門和領(lǐng)域,將允許國(guó)家保留將來對(duì)特定領(lǐng)域?qū)嵤┍镜鼗胧┑臋?quán)力,為未來特定行業(yè)實(shí)施限制預(yù)留足夠的空間。之所以不使用正面清單,是因?yàn)槠鋾?huì)使承諾停留在當(dāng)時(shí)的水平,而且制度或規(guī)則更迭遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上數(shù)字技術(shù)的發(fā)展速度。

(三)明確重要數(shù)據(jù)的本地化要求——以金融數(shù)據(jù)為例

1.縮減對(duì)金融數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單的本地化措施,科學(xué)適用域外監(jiān)管

金融服務(wù)業(yè)的特殊性,在于其幾乎所有業(yè)務(wù)及其記錄都依賴于數(shù)字化記載,需要利用數(shù)字化來保證延續(xù)性記載,并使信息能長(zhǎng)期化、完整化保存,同時(shí)這些數(shù)字記錄都與交易主體的財(cái)產(chǎn)安全、主體隱私等緊密相關(guān),關(guān)系著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的命脈與社會(huì)穩(wěn)定,故要特殊考慮。因此,各國(guó)都對(duì)金融數(shù)據(jù)的本地化做出特別規(guī)定,對(duì)金融數(shù)據(jù)的流通要求更加嚴(yán)格,體現(xiàn)出強(qiáng)監(jiān)管的態(tài)度。

RCEP 對(duì)金融數(shù)據(jù)的跨境制定了與普通數(shù)據(jù)流通一致的規(guī)則,成員方既可要求金融數(shù)據(jù)在本地存儲(chǔ),也可通過政策限制數(shù)據(jù)傳輸。最終是否允許金融信息跨境的權(quán)力,依然保留在各個(gè)成員方手中。①RCEP 第8 章第9 條規(guī)定,禁止締約方阻止其境內(nèi)的金融服務(wù)提供者為進(jìn)行日常營(yíng)運(yùn)所需的信息轉(zhuǎn)移,包括通過電子方式或其他方式進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移。

關(guān)于金融數(shù)據(jù)的跨境傳輸規(guī)則,筆者認(rèn)為,USMCA 的做法確有一定借鑒性。USMCA 第17.18 條第3 款規(guī)定,禁止提供金融服務(wù)時(shí),成員方要求外國(guó)計(jì)算機(jī)設(shè)備本地化,但額外要求服務(wù)商提供途徑,確保本國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)因監(jiān)督和管理目的,能夠立即、完整、直接和持續(xù)訪問在外國(guó)計(jì)算機(jī)設(shè)備中存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)。②USMCA Article 17.18.2:No Party shall require a covered person to use or locate computing facilities in the Party’s territory as a condition for conducting business in that territory,so long as the Party’s financial regulatory authorities,for regulatory and supervisory purposes,have immediate,direct,complete,and ongoing access to information processed or stored on computing facilities that the covered person uses or locates outside the Party’s territory.

對(duì)金融數(shù)據(jù)的訪問要求,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的只能出于監(jiān)管,不能濫用訪問權(quán)。服務(wù)商要確保一條訪問途徑,這條途徑須確保信息的反饋是立即、完整、直接和持續(xù)的。及時(shí)的訪問可以確保監(jiān)管及時(shí)開展,保證效率;完整的訪問可以保障獲取數(shù)據(jù)的覆蓋面充分,防止信息不對(duì)稱導(dǎo)致的錯(cuò)誤決策;直接的訪問可以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能獲得原始的數(shù)據(jù);持續(xù)的訪問可以確保監(jiān)管是長(zhǎng)期作用的。這四個(gè)要素可以確保監(jiān)管的作用和效率,保障東道國(guó)金融數(shù)據(jù)的安全。

此外,該條項(xiàng)下的第3 款規(guī)定,如果服務(wù)商無法提供上述途徑來確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的訪問,那么在要求計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化之前,東道國(guó)應(yīng)有義務(wù)向服務(wù)商提供合理的機(jī)會(huì),使服務(wù)商做出補(bǔ)救行為。雖然條文中并沒有對(duì)“合理的機(jī)會(huì)”和“補(bǔ)救行為”進(jìn)行出說明,但這依然是一個(gè)良好的信號(hào),給東道國(guó)附加了責(zé)任,即通過給服務(wù)商提供補(bǔ)救機(jī)會(huì),嘗試消除本國(guó)的計(jì)算機(jī)設(shè)備本地化。這種救濟(jì)途徑是重要的,如果沒有合理機(jī)會(huì)來補(bǔ)救,就會(huì)導(dǎo)致一些服務(wù)商僅僅因?yàn)槌绦蛏系蔫Υ没蛘呶⑿〉膶?shí)質(zhì)錯(cuò)誤而失去提供數(shù)據(jù)服務(wù)的機(jī)會(huì)。該條第4 款還規(guī)定,東道國(guó)為保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私、個(gè)人賬戶和記錄的機(jī)密性的措施,不會(huì)受到本條的限制,但這些措施不得被用來規(guī)避該條下的承諾或義務(wù)。這些內(nèi)容將個(gè)人信息保護(hù)和消除計(jì)算機(jī)設(shè)備本地化聯(lián)系起來,在肯定前者的優(yōu)先地位的同時(shí),不能濫用這種優(yōu)先地位。

2.科學(xué)建立和逐步實(shí)施重要數(shù)據(jù)的分級(jí)流通

中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)報(bào)告顯示,2019年,人民幣跨境支付系統(tǒng)共處理業(yè)務(wù)188.43 萬筆,金額33.93 萬億元,①《數(shù)字貿(mào)易發(fā)展白皮書》,2020年12月,中國(guó)信息通信研究院網(wǎng)站,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201216506475945126.pdf 訪問日期2021年3月10日跨境消費(fèi)持續(xù)成為電子支付行業(yè)最重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。與日益增長(zhǎng)的金融數(shù)據(jù)跨境需求相比,相關(guān)行業(yè)規(guī)定仍處于滯后階段?!蹲C券基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)信息技術(shù)管理辦法》禁止“證券基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)……截取、留存客戶信息,或以任何方式向其他機(jī)構(gòu)、個(gè)人提供客戶信息”。實(shí)際上,這些監(jiān)管要求導(dǎo)致跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)在境內(nèi)獲取的客戶信息和交易信息難以與境外的母公司整合處理。禁止金融數(shù)據(jù)跨境可能迫使金融機(jī)構(gòu)在暗地里進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移,而這些數(shù)據(jù)的暗地轉(zhuǎn)移將會(huì)在監(jiān)管范圍之外產(chǎn)生更大的隱形風(fēng)險(xiǎn),從而與規(guī)制目標(biāo)背道而馳。②馬蘭:《金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的核心問題和中國(guó)因應(yīng)》,載《國(guó)際法研究》,2020年第3 期,第82—102 頁(yè)。

金融數(shù)據(jù)的本地化要求,確實(shí)有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)金融行業(yè)的監(jiān)管,但這種規(guī)則廣泛形成,跨境金融數(shù)據(jù)的獲取只能通過他國(guó)政府協(xié)助的方式,并將造成跨境數(shù)據(jù)調(diào)取“緩慢,低效”的缺陷,這在金融交易及其信息數(shù)量級(jí)劇增不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)下顯然是極其不可接受的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,數(shù)據(jù)調(diào)取的協(xié)助程序的耗時(shí)起碼需要10 個(gè)月。③梁坤:《基于數(shù)據(jù)主權(quán)的國(guó)家刑事取證管轄模式》,載《法學(xué)研究》,2019年第2 期,第188—208 頁(yè)。在分行業(yè)治理的基礎(chǔ)上,我國(guó)也應(yīng)單獨(dú)制定關(guān)于金融數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分級(jí)跨境規(guī)則?!秱€(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》將金融數(shù)據(jù)按敏感程度分為三級(jí):C3 是用戶鑒別信息;C2 是可識(shí)別信息主體身份與金融狀況的個(gè)人金融信息;C1 是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息資產(chǎn)。對(duì)于敏感程度低的C1 類信息,應(yīng)優(yōu)先允許其流通。上海發(fā)布的方案第8 條也規(guī)定,“試行允許符合條件的外資金融機(jī)構(gòu),因集團(tuán)化管理而涉及其在境內(nèi)控股金融機(jī)構(gòu),向境外報(bào)送有關(guān)數(shù)據(jù)、特別是涉及內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制類的數(shù)據(jù)”。該方案試點(diǎn)流通的數(shù)據(jù)就是風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較低的C1 類數(shù)據(jù)。為此,在試點(diǎn)時(shí)為降低數(shù)據(jù)泄露的安全風(fēng)險(xiǎn),可優(yōu)先從集團(tuán)內(nèi)部的數(shù)據(jù)傳輸(如子公司到母公司的數(shù)據(jù)傳輸開始嘗試),再逐步開放到不同公司企業(yè)間的數(shù)據(jù)傳輸。

五、結(jié)語(yǔ)

辯證看待數(shù)據(jù)本地化措施的必要性,思考探索對(duì)其縮減的可能性和步驟,是全球化經(jīng)濟(jì)合作與數(shù)據(jù)化時(shí)代發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的共同任務(wù)。當(dāng)然,必須客觀考慮發(fā)展階段、國(guó)別區(qū)域、行業(yè)屬性甚至企業(yè)訴求等。無論APEC、RCEP還是USMCA,或是CPTPP,既反映出本地區(qū)各成員方的發(fā)展實(shí)際和客觀訴求,又體現(xiàn)著努力探索、爭(zhēng)取建立更科學(xué)、公平機(jī)制的合作期盼。逐步縮減計(jì)算機(jī)設(shè)施、數(shù)據(jù)本地化措施要求,又允許能合理界定的例外存在,使規(guī)則的彈性保持客觀辯證、且可被合理預(yù)期,那么貿(mào)易和數(shù)字化全球經(jīng)濟(jì)未來一定會(huì)朝著更自由、更緊密的方向發(fā)展。作為擁有最豐富數(shù)據(jù)資源的大國(guó),中國(guó)有很多最有活力的國(guó)內(nèi)企業(yè)有著全球化開拓的欲望,更多的跨國(guó)企業(yè)也正努力與中國(guó)的各級(jí)市場(chǎng)建立緊密的數(shù)字化協(xié)作聯(lián)系。因此,我國(guó)宜保持?jǐn)?shù)據(jù)本地化規(guī)則等不斷探索與主動(dòng)提升,借助RCEP 規(guī)則的生效及發(fā)展,可積極爭(zhēng)取引領(lǐng)科學(xué)、合理而有活力的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展規(guī)則體系的不斷進(jìn)步。

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