林鴻潮

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對中國是一次危機，也是一次大考。(1)參見國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，載中國政府網2020年6月7日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/07/content_5517737.htm。從2020年1月20日將新冠肺炎納入“乙類管理、甲類防控”從而進入應急處置期開始，中國采取了最全面、最嚴格、最徹底的防控舉措，取得了抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰(zhàn)略成果。中國共產黨領導下的政治動員所展現(xiàn)的“集中力量辦大事”“全國一盤棋”“一方有難八方支援”等制度優(yōu)勢，是保障疫情防控成功的關鍵因素?！爸蟹叫袆铀俣戎臁⒁?guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，我們對此表示高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢，有關經驗值得其他國家借鑒。”(2)這是世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在疫情期間到訪中國時對中國疫情防控工作的評價。王遠：《習近平會見世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞》，載《人民日報》2020年1月29日，第1版?！翱挂叨窢巶ゴ髮嵺`再次證明，中國特色社會主義制度所具有的顯著優(yōu)勢，是抵御風險挑戰(zhàn)、提高國家治理效能的根本保證。……我國社會主義制度具有非凡的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨特優(yōu)勢，這次抗疫斗爭有力彰顯了我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性?！?3)習近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，載中國共產黨新聞網2020年9月8日，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0908/c64094-31854170.html。

政治動員作為反科層治理的典型方式之一，在應對重大突發(fā)事件的特殊情景下，有助于克服常規(guī)科層體系的某些弊端，比如縮短繁冗的決策和執(zhí)行鏈條，打破組織邊界以迅速整合資源，加大對組織成員的激勵等，從而顯著提高應急效率。但與之相伴的是，應急行動中的行政目標被轉換成政治目標，行政話語被轉換成政治話語，行政過程被轉換成政治過程。(4)參見鐘爽、朱侃、王清：《公共危機中政治動員運行機制研究——基于2015年以來38個重大公共危機案例的分析》，載《政治學研究》2021年第2期，第94-95頁。這使得法律為緊急權力設計的行為框架可能被“懸置”?！傲己玫闹贫炔粌H要經得起常態(tài)生活的挑戰(zhàn)，也要受得住危機事件的考驗。日常的治理效能是檢驗國家制度的標尺，非常的危難時刻更是檢測國家制度的‘試劑’。”(5)燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉化》，載《政治學研究》2020年第2期，第13頁。正如習近平總書記所指出的那樣，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作”“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”。(6)習近平：《全面提高依法防控依法治理能力健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第4頁、第6頁。那么，在新冠疫情防控這樣的重大突發(fā)事件中，如何在充分發(fā)揮政治動員特殊優(yōu)勢的同時實現(xiàn)依法治理，如何使突出體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢的政治動員和作為國家治理現(xiàn)代化核心特征的法治兼容統(tǒng)一，無疑就是“考題”的核心指向之一。對這一問題的回答超越了一般意義上對具體制度成敗得失的檢驗，意義殊深。

一、新冠疫情防控中的政治動員及其組織社會學邏輯

(一)新冠疫情防控中的政治動員

“與面臨緊迫任務時求助于錢袋的西方政府相比，中國政府往往求助于擴音器。”(7)[美]詹姆斯·R.湯森、[美]布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社2010年版，第216頁。這里的“擴音器”指的就是政治動員。“所謂政治動員，簡單講就是執(zhí)政黨或政府利用擁有的政治資源，動員社會力量實現(xiàn)經濟、政治和社會發(fā)展目標的政治運動?！?8)林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版，第271頁。政治動員在新冠疫情防控中的運用，突出地表現(xiàn)在2020年1月20日到2月23日的應急處置期。(9)2020年1月20日，新冠肺炎納入“乙類管理、甲類防控”，意味著進入應急處置期。當年2月23日，統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署電視電話會議召開，疫情進入了應急處置和恢復并重、繼而采取常態(tài)化防控措施的階段。在這一個多月的時間里，各種傳染病防控措施以超常規(guī)方式被密集實施，公共部門從常態(tài)下的科層制運作切換到了“集中力量辦大事”的政治動員模式。通過政治動員推動應急行動的關鍵做法包括：

第一，對疫情防控作出極高政治定位。實施政治動員首先要將行政目標轉換為政治目標，突出強調某個行政目標具有重大政治意義，將其納入重要政治議程，賦予全社會為實現(xiàn)該目標集中資源、作出奉獻的正當性、迫切性。(10)參見周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時代》2012年第9期，第119頁；樊佩佩、曾盛紅：《動員視域下的“內生性權責困境”——以“5.12”汶川地震中的基層救災治理為例》，載《社會學研究》2014年第1期，第132頁。2020年1月28日，中共中央印發(fā)的《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》就用“阻擊戰(zhàn)”來形容疫情應對之急難險重。2月23日，在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上，習近平總書記連用三個“最”，將疫情定性為“新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這些“頂格”定位都在為疫情防控“政治賦能”，既在政治上宣告全社會進入了一種需要共克時艱的非常狀態(tài)，激發(fā)干部隊伍和人民群眾的危機感和奉獻精神，又為即將或者已經采取的超常規(guī)應急措施尋求政治合法性。

第二，最高層密集作出指示、召開會議、發(fā)布文件和發(fā)表講話。高層領導人作出指示批示和發(fā)表講話，高層政治機關召開會議和發(fā)布文件，都是政治動員中的標志性事件?！白h題發(fā)出的層級越高，其合法性承載越高?！?11)徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載：對運動式治理及其轉變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，載《公共行政評論》2015年第2期，第45頁。在35天的應急處置期里，根據(jù)公開報道統(tǒng)計，這些標志性事件多達16次。另一個值得注意的標志是，在近年來具有可比性的重大突發(fā)事件中，最高指揮機構都設在國務院，而新冠疫情防控則成立中央應對疫情工作領導小組，在中央政治局常委會的領導下開展工作，形成了“黨委直接領導、部門聯(lián)防聯(lián)控”的應急指揮體制。(12)參見鐘開斌：《國家應急指揮體制的“變”與“不變”——基于“非典”、甲流感、新冠肺炎疫情的案例比較研究》，載《行政法學研究》2020年第3期，第15頁。以往的經驗表明，成立“黨領導小組”對于提升政策執(zhí)行的“政治勢能”是極為重要的手段。

第三，通過黨的組織系統(tǒng)進行徹底的能力動員?！包h的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！?13)習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第11頁。“黨對國家的領導體現(xiàn)為黨對國家制度的有效運作和控制，而黨對社會的領導則體現(xiàn)為黨對社會的有效動員和整合?！?14)林尚立：《領導與執(zhí)政：黨、國家與社會關系轉型的政治學分析》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期，第40頁。黨領導國家，不僅通過法律程序掌握國家政權，還通過制度性嵌入、功能性嵌入、主體性嵌入、過程性嵌入等多種方式深度介入國家治理過程。(15)參見劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，載《社會科學》2011年第12期，第7-8頁。黨領導社會，則是在各個社會單元中設立基層組織，使其成為“戰(zhàn)斗堡壘”。中共中央印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，要求“各級黨委(黨組)、各級領導班子和領導干部、基層黨組織和廣大黨員要不忘初心、牢記使命，挺身而出、英勇奮斗、扎實工作，團結帶領廣大人民群眾堅定不移把黨中央決策部署落到實處，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)”，就是希望通過黨的組織系統(tǒng)發(fā)揮對國家和社會的領導作用，將整個國家和社會的能力徹底動員起來，投入疫情防控當中。(16)參見田克勤、張林：《全球抗疫下的中國制度和治理優(yōu)勢思考》，載《東北師大學報(哲學社會科學版)》2020年第4期，第13頁。

第四，以快速的獎懲鞭策、激勵干部隊伍。要確保政治動員的有效性，需要通過政治表揚或者政治前途的明許或暗許對動員對象進行激勵，并施加政治壓力對執(zhí)行不力者給予懲戒。(17)參見劉圣中：《政黨整合下的官僚制行政——當代中國公共行政的組織行為分析》，載《公共管理學報》2005年第2期，第43頁。中共中央《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》提出：“要在疫情防控第一線考察、識別、評價、使用干部，把領導班子和領導干部在疫情防控斗爭中的實際表現(xiàn)作為考察其政治素質、宗旨意識、全局觀念、駕馭能力、擔當精神的重要內容。對表現(xiàn)突出的，要表揚表彰、大膽使用；對不敢擔當、作風飄浮、落實不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的，要嚴肅問責?！毕鄬τ谕ㄟ^法律程序追究責任和更換官員，“賞不逾時、罰不遷列”的組織手段更能立竿見影。(18)參見姚靖、唐皇鳳：《新冠肺炎疫情防控中的政治動員：實踐策略與成功經驗》，載《湖北社會科學》2021年第3期，第40-41頁。這種方式在新冠疫情防控中得到充分運用，各地對一大批表現(xiàn)突出的干部火線提拔、破格提拔，對一批單位和個人記功，對一批獲得獎勵的個人火線吸收入黨；與此同時，對一批履職不力的干部執(zhí)行“戰(zhàn)時紀律”，火線問責。

在中國重大突發(fā)事件的應對中，“集中力量辦大事”是非常重要的制度優(yōu)勢，為了發(fā)動這種舉國體制而進行的政治動員長期發(fā)揮著重要作用。(19)參見房寧：《談我國政治與行政體制應對突發(fā)事件的優(yōu)勢》，載《北京黨史》2003年第4期，第27頁。新冠疫情防控中政治動員的力度之大、范圍之廣、方式之齊全、見效之迅速，達到了空前程度。但是，此次疫情防控還有一個重要背景，就是我國公共衛(wèi)生應急的法律體系已經基本齊備。2003年“非典”疫情不僅緊急催生了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》(中華人民共和國國務院令第376號，已被修改)，《傳染病防治法》也在2004年修訂、2013年修正，2007年還出臺了應急基本法《突發(fā)事件應對法》。這些法律、法規(guī)固然還存在這樣那樣的不足，但其針對疫情防控所儲備的“武器庫”基本夠用。既然如此，為什么在疫情發(fā)生之后，法律所預設的這些應急機制并沒有迅速自主啟動，公共部門也沒有自動扮演起法律所賦予的各種角色呢？恰恰是在政治動員的強大作用下，整個公共衛(wèi)生應急體系才迅速運轉起來，各種法定的疫情防控措施才得以高效實施。政治動員所體現(xiàn)的“制度優(yōu)勢”到底何在？政治動員高效驅動這一史無前例公共衛(wèi)生應急行動的機理到底是什么？筆者認為，這可以借助組織社會學的視角獲得解釋。

(二)一個組織社會學的解釋視角

在重大突發(fā)事件中，政治動員之所以有助于提升應急效率，是因為其促進了應急行動所必需的組織適應。突發(fā)事件是一個基于能力本位的概念，可以被理解為常態(tài)下其應對主體在能力上存在一定差距的危機事件。(20)參見薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》，載《中國行政管理》2005年第2期，第104頁。事件發(fā)生后，其應對主體必須通過迅速的能力擴張來彌補這種“情境差距”，而能力擴張的過程一定會伴隨著某種組織適應。(21)參見童星、陶鵬：《災害危機的組織適應：規(guī)范、自發(fā)及其平衡》，載《四川大學學報(哲學社會科學版)》2012年第5期，第129頁。在常規(guī)突發(fā)事件中，既有的應急組織體系通常可以自主完成這一過程。首先，這些組織適應情景反復發(fā)生，可以被預測從而事先作出安排。其次，這些組織適應主要發(fā)生在政府內部或者政府及其預設的合作伙伴之間，政府通過運用科層權威或者行政協(xié)議就可以實現(xiàn)。(22)參見程惠霞：《“科層式”應急管理體系及其優(yōu)化：基于“治理能力現(xiàn)代化”的視角》，載《中國行政管理》2016年第3期，第87頁。再次，這些組織改變是局部的，基本不影響政府整體上的運作方式及其與公共部門其他分支的關系，也不影響政府和社會、市場的常態(tài)互動模式。這些組織適應方式大多已為法律所確認，法律上關于應急體制的規(guī)定，大部分就是圍繞著如何實現(xiàn)這樣的組織適應而展開的，甚至預設了某些特殊組織形式。(23)參見王旭：《重大傳染病危機應對的行政組織法調控》，載《法學》2020年第3期，第82-83頁。但是，類似于新冠疫情這樣的非常規(guī)突發(fā)事件，其應對過程對組織適應的要求絕非常規(guī)應急所能比擬。首先，此時政府內部需要作出的組織改變是劇烈的，需要打破科層制運作?？茖又圃诔Ｒ?guī)應急中雖然可能產生功能拓展、結構擴張等組織適應現(xiàn)象，(24)See E.L.Quarantelli, Disasters: Theory and Research, Sage Publications, 1978, pp.65-87.但不會達到顯著改變運行模式的程度。其次，應對非常規(guī)突發(fā)事件所要求的組織變革可能超出政府系統(tǒng)，涉及和其他公共機構之間的能力整合，只有能夠統(tǒng)攝這些機構的更高政治力量才能完成。再次，非常規(guī)突發(fā)事件巨大的不確定性決定了人們很難為其預設應對方案；即使勉為其難設計了方案，也總是和真實情景相去甚遠。對于不同國家來說，這種具有挑戰(zhàn)性的組織適應過程并不總是能夠在危機來臨之后順利完成。中國在新冠疫情防控中之所以較為迅速地做到了這一點，主要依靠的就是政治動員。

關于政治動員在特殊情況下對科層制的替代或“超越”，已經有不少研究者指出。周雪光認為，政治動員是針對常規(guī)治理機制失敗而產生的替代機制或者糾正機制，可以暫時叫停并替代科層制的常規(guī)過程，形成“運動式治理”，以超越科層制度的組織失敗。(25)參見周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期，第77-78頁。而重大災害、危機等組織環(huán)境突變、科層制的常規(guī)機制無法應對的情形，正是政治動員啟動的重要時機。(26)參見同前注〔10〕，周雪光文，第120頁。王浦劬和湯彬認為，政治動員一方面形成了對科層制的有效制衡，通過多種路徑和渠道的監(jiān)督抑制了“官僚主義”弊端滋長；另一方面也激發(fā)了人民群眾的創(chuàng)造力和活力，尤其以中國共產黨發(fā)達的組織網絡為紐帶，實現(xiàn)了治理格局中的網絡化聯(lián)動。(27)參見王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，載《中國社會科學》2019年第9期，第16頁。那么，在重大突發(fā)事件應對中，政治動員如何促使科層制組織發(fā)生變革呢？

首先，政治動員臨時降低了科層組織內部的交易成本?？茖咏M織內部是存在交易成本的，在上下級之間表現(xiàn)為激勵成本，在同級之間表現(xiàn)為協(xié)調成本。(28)參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第40-41頁。在重大突發(fā)事件應對中，科層間的交易成本將阻礙組織的高效運行?！暗燃壉挥脕斫⒖刂?、確定任務、分配責任和報告程序，獲得工作流程中的可靠性與效率。這個方法在常規(guī)情況下運行有效?！诰o急、動態(tài)的災害條件下，這些程序幾乎難逃失敗的厄運?！?29)Louise K.Comfort & Naim Kapucu, Inter-organizational Coordination in Extreme Events: The World Trade Center Attacks, September 11, 2001, 39 Natural Hazards 309, 312 (2006).通過政治動員，縱向上，行政目標被轉換為政治目標，并由高層政治機關及其領導人發(fā)出號召，公共部門中的每個層級都被賦予了響應這一號召、實現(xiàn)這一目標的使命，“一竿子插到底”。逐級向上負責的多重“委托—代理”關系被暫時壓縮，“層”一定程度上被打破，整體激勵成本減少。橫向上，危機應對要求減少政府部門間繁瑣日常分工所帶來的信息分割、資源分割，降低協(xié)調成本，政治動員所形成的“黨的領導在場”的絕對領導力有助于迅速破除這種障礙。(30)參見賀東航、孔繁斌：《重大公共政策“政治勢能”優(yōu)劣利弊分析——兼論“政治勢能”研究的拓展》，載《公共管理與政策評論》2020年第4期，第54頁。比如，“政府—部門”的日常組織結構臨時變更為“領導小組—指揮部—組”結構，(31)參見王慶西：《重大公共危機治理中的社會動員何以成功：基于新冠肺炎防控的案例分析》，載《天津行政學院學報》2020年第5期，第47-48頁。很多平時互不統(tǒng)屬、關系疏離的部門被整合到一個稱為“指揮部”或“組”的組織當中，“科”被臨時打破，橫向協(xié)調成本也得以降低。

其次，政治動員臨時改變了地方政府的激勵機制。在日常的科層運作中，創(chuàng)新并不是上級對下級的主要激勵方向。一方面，“官僚制組織的科層結構以及權威持有狀況是不允許低層次的組織成員擁有創(chuàng)新權的”。(32)張康之：《從官僚制組織到合作制組織的轉變》，載《中共福建省委黨校學報》2017年第3期，第9頁。按部就班的執(zhí)行性活動創(chuàng)造不了太大的績效競爭空間，這種程度的競爭對下級提升績效的驅動有限。(33)參見彭新武：《從官僚制到后官僚制——當代公共組織范式的嬗變》，載《哲學研究》2010年第5期，第121頁。另一方面，即使鼓勵創(chuàng)新，下級能夠展現(xiàn)其創(chuàng)新行為的范圍也不大，主要是面向直接上級，激勵力度有限。而在政治動員模式下，行政目標向政治目標的轉換必須追求“宏大敘事”，避免使用繁瑣的事務性話語或者規(guī)范的法律語言，而只給出原則性、策略性指示，否則無法賦予這個任務以神圣感、使命感、緊迫感。當宏大的目標設定、緊迫的時間要求、強大的使命驅動組合到一起，地方政府獲得了遠超平時的自主空間，可以“八仙過海各顯神通”。與此同時，借助強大的互聯(lián)網，各地在疫情防控中的每一點政策創(chuàng)新及其優(yōu)劣得失都會在第一時間被廣泛傳播，地方政府展現(xiàn)其創(chuàng)新績效的范圍大大拓寬。

再次，政治動員臨時改變了約束組織成員行為的“合法性機制”。組織社會學中的制度主義理論認為，組織及其成員的行為受到包括法律制度、文化制度、觀念制度和社會期待在內的制度環(huán)境的影響，這些合法性(legitimacy)機制具有強大的約束力，規(guī)范著人們的行為。(34)參見同前注〔28〕，周雪光書，第74頁。在科層組織中，約束組織成員的“合法性機制”主要是法律設定的各種權利義務。政治動員則將“黨的領導在場”“黨領導小組”等政治位階、政治信號或政治表征帶入行政過程，由此形成的“政治勢能”成為指引官員行為的更具影響力的“合法性機制”，誘發(fā)或催化官員的政策變現(xiàn)過程，對“逆勢而行者”起阻遏作用，對“順勢而行者”起推動作用。(35)參見賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，載《中國社會科學》2019年第4期，第8頁。對于一般公職人員來說，這種“合法性機制”同樣發(fā)揮著重要作用。不同于韋伯式的官僚制，中國的公務員制度是被稱為“干部制”的另一理想類型，其重要特征是基于意識形態(tài)的個人負責制度，強調成員對組織政策方針的強烈忠誠和熱心，在實現(xiàn)目標上能夠做到靈活機動、超越常規(guī)。(36)參見[瑞典]博·羅斯坦：《經濟增長與政府質量的中國式悖論——“韋伯式”科層制與中國特色“干部制”》，臧雷振編譯，載《經濟社會體制比較》2016年第3期，第149頁。面對超常規(guī)的戰(zhàn)略任務，中國的公務員絕不可能像西方公務員那樣朝九晚五地常規(guī)運行，而必須以理想信念和無私奉獻作為價值導向和行為標桿。(37)參見劉炳輝：《黨政科層制：當代中國治體的核心結構》，載《文化縱橫》2019年第2期，第40頁。在高層發(fā)出政治號召之后，代表政治忠誠度的“初心使命”就成為最重要的“合法性機制”，激勵公職人員承擔更多工作和更好地完成這些工作。

最后，政治動員使應急資源得以在短時間內集中。在國家治理資源貧乏的限制條件下，通過政治動員能夠集中有限資源解決突出社會問題，從而實現(xiàn)國家權力的再生產與再擴充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系。(38)參見唐皇鳳：《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，載《開放時代》2007年第3期，第126頁。這一觀點放到重大突發(fā)事件應對的情景下，同樣具有解釋力。因為，相對于疫情發(fā)生之后瞬時暴增的各類資源需求，政府所掌握的資源不足以支撐其履行應急職責，需要快速汲取資源并集中使用。在中國，政治動員對于促進這些資源的集中發(fā)揮著無可替代的作用，新冠疫情防控再次證明了這一點。疫情暴發(fā)之后，中國在極短時間內就調動了全國醫(yī)療資源對口支援湖北，調動了全國六十幾萬個基層社區(qū)全面參與聯(lián)防聯(lián)控。離開了依托黨的組織系統(tǒng)所實施的政治動員，是不可能實現(xiàn)的。

二、政治動員之下的法治隱憂

政治動員臨時降低了組織內部的交易成本，改變了對組織及其成員的激勵機制與“合法性機制”，促進了應急資源的集中，為應急措施的高效實施創(chuàng)造了條件。但是，政治動員之下疾風驟雨式的應急行動是否過于激烈，以至于可能窒息私權？進一步的追問則是，依法而治的應急治理方式在政治動員背景下能否維持？“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控”的目標會不會成為鏡花水月？為此，需要對應急情景下政治動員和法治的關系加以探究。

(一)法律之于應急的兩重功能

在公共應急領域，法律的功能有兩個指向：一是確立危機應對的經驗法則并保證其實施，提升“應急”效能，這體現(xiàn)了法律的工具理性；二是進行應急狀態(tài)下的公、私權再平衡，實現(xiàn)“法治”功能，這體現(xiàn)了法律的價值理性。(39)參見林鴻潮：《中國公共應急體制改革研究》，中國法制出版社2015年版，第8-15頁。前者體現(xiàn)了法律在應急領域的特殊價值，后者則體現(xiàn)了其普遍價值。在政治動員驅動的重大突發(fā)事件應對中，政治動員使法律能夠更好地發(fā)揮“應急”功能，卻可能對“法治”功能形成抑制。

在應急領域，法律的很多內容都是對經過實踐檢驗的突發(fā)事件應對方法、策略的確認和固化，是一種法律化了的應急“經驗法則”?！坝谩砸粔q長一智’來描述應急法律根據(jù)應對經驗不斷改進是恰到好處的，不但中國是這樣，其他一些國家也是這樣。”(40)于安：《論國家應急基本法的結構調整——以〈突發(fā)事件應對法〉的修訂為起點》，載《行政法學研究》2020年第3期，第10頁。不過，在重大突發(fā)事件的沖擊下，這些“經驗法則”由于組織環(huán)境劇變而難以運用。政治動員幫助危機應對組織完成了必需的組織適應，提高了這些法定應急措施的實施效率，促進了危機化解。無論是在新冠疫情的應急處置期，還是之后常態(tài)化防控和局部暴發(fā)的各時期，如果僅從結果主義的視角反推，各級行政機關所采取的應急措施大多能夠直接或間接地在現(xiàn)行法律體系中找到依據(jù)。從形式上看，這似乎就實現(xiàn)了依法防控、依法治理。但如果僅僅停留于此，那就只是像阿甘本所說的，例外狀態(tài)獲得了法制的外衣，卻喪失了法治的內涵。(41)See Giorgio Agamben, State of Exception, translated by Kevin Attell, University of Chicago Press, 2005, p.7.對于公法來說，法治的核心指向始終是公權和私權的平衡?！靶姓痹瓌t最終還是脫離不了行政法的經典話題，即如何合理配置行政權與保護相對人權利?！?42)劉莘：《行政應急性原則的基礎理念》，載《法學雜志》2012年第9期，第8頁。突發(fā)事件應對中的法治，要義在于實現(xiàn)特殊狀態(tài)下公、私權之間的再平衡，即為國家緊急權力拓展必要空間的同時施予約束，使其不被濫用和長期化；對私權予以必要克減以配合緊急措施的實施，又使其保持在適當程度。就像布魯斯·阿克曼所說的，憲法框架所允許的緊急狀態(tài)必須“既能夠讓政府行使重新恢復的功能，同時對個人權利又不至于造成長期的損害”。(43)Bruce Ackerman, The Emergency Constitution, 113 Yale Law Journal 1029, 1037 (2004).也如我國應急基本法《突發(fā)事件應對法》的起草者們不約而同所強調的，“既要賦予政府及時有效應對突發(fā)事件的必要權力，又要對這些權力的行使進行規(guī)范和限制，防止權力濫用”，(44)曹康泰：《突發(fā)事件應對法的立法背景和主要內容》，載《中國應急管理》2007年第10期，第12頁。“在應急處置期間，為了維護公共利益和社會秩序，需要對公民個人的某些權利加以限制，或者增加公民的義務。但是，這種限制應當要有一個‘度’，以保護公民的權利”，(45)汪永清：《〈突發(fā)事件應對法〉的幾個問題》，載《中國行政管理》2007年第12期，第9頁?！霸谟行Э刂莆C、維系社會共同利益的同時，盡量將對民主和自由的影響壓縮到最低程度”。(46)于安：《制定〈突發(fā)事件應對法〉的理論框架》，載《法學雜志》2006年第4期，第31頁。總之，對于自由主義法學觀之下的緊急權理論來說，“其最大公約數(shù)可以收斂到這樣一個追求：基于權利制約緊急權的依法之治”。(47)賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，載《國家檢察官學院學報》2020年第6期，第35頁。在應急領域，圍繞控制緊急權的目標已經誕生了大量的法律制度。(48)參見江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學研究》2004年第2期，第10-16頁。在我國，自2003年“非典”以來逐步成型的應急法律體系對行政緊急權的行使，從條件、主體、范圍、程度、程序等諸方面都設計了控制方案，并提供了問責追責和權利救濟的制度與之配套。如果這些用于平衡公、私權的法律和那些作為危機應對“經驗法則”的法律一樣都得到了實施，應急行政中的公權力基本可以得到規(guī)范和控制，應急法治也自然可期。

但是，和那些主要規(guī)定危機應對方法與策略的法律有所不同，在政治動員驅動的重大突發(fā)事件應對行動中，以權力制約和權利保障為主要內容的法律制度可能面臨某些實施障礙，應急法治的實現(xiàn)機制可能被“懸置”。換句話說，政治動員驅動之下的應急模式會使前一類法律的實施更加高效，但可能使后一類法律的實施變得困難。

(二)政治動員對應急法治的影響

首先，政治動員所產生的強大“政治勢能”和激起的地方抗疫績效競爭，可能誘發(fā)應急措施的過度施行。比如，一些地方在新冠疫情防控中違法設定了行政處罰和行政強制，信用懲戒手段在某些地方被不當使用，出現(xiàn)了對個人信息的過度歸集和對個人隱私的侵犯等。(49)參見孟融：《論突發(fā)疫情防控措施的國家向度及法律控制》，載《南開學報(哲學社會科學版)》2020年第5期，第129-130頁。一般來說，個別地方激進的防控措施容易引發(fā)輿情并很快被上級關注，如果糾偏及時，不會造成嚴重后果。但經過多輪政策競爭之后，各地的應對措施會出現(xiàn)一種趨同性的“過度”，應急措施的合比例性會受到忽視，“從眾”就等于“合理”。措施相對寬松的地方反而會顯得“另類”而承受壓力，有一部分最后也將被迫“趨同”。而且，動員所產生的“政治勢能”一旦形成，就有著巨大慣性。在形勢已經變化的情況下，下級組織出于對政治風險的擔心，會沿著這種慣性將應急措施延續(xù)相當一段時間。這種慣性有時候會強大到連其發(fā)動者也難以立即扭轉的地步，在高層對事態(tài)形成了新決策的時候，要扭轉原來的方向也需要付出巨大努力，甚至需要形成更大的新“政治勢能”。在新冠疫情防控中我們就看到，從2020年2月23日轉入防控和恢復并重期之后，中央為了推動復產復工所采取的政治舉措在次數(shù)和力度上絲毫不亞于前一階段。

其次，政治勢能“加持”下的緊急權力將擴大應急行政中公、私兩端的失衡狀態(tài)。危機應對中的政治動員具有內外兩重面向，(50)參見同前注〔4〕，鐘爽、朱侃、王清文，第95頁。面向體制內時，是希望打破常態(tài)科層結構，實現(xiàn)適應應急任務的組織變革；對外面向社會時，是希望加大對社會資源的汲取力度；同時面向體制內和社會時，是希望賦予超常規(guī)應急行動以更高的正當性和緊迫性，激發(fā)所有人的道德感，通過犧牲個體利益配合應急行動。但無論哪一重面向，“舍小我成大我”都是政治動員的必然邏輯，也是國家在非常時期為了戰(zhàn)勝危機不得已而為之的手段，但其消極后果仍不容忽視。通過政治動員進一步“賦能”的公共利益，會使人們認為個體利益的犧牲更加理所當然，“舍小為大”的過程也可以變得“簡單粗暴”，保護個體利益的主張有可能得不到公共部門的合理對待，甚至難以獲得輿論支持，而是被“危機壓倒一切”“不惜任何代價”的聲浪所淹沒。(51)參見龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，載《政治與法律》2005年第2期，第23頁。

最后，也是至關重要的一點在于，政治動員驅動的應急模式可能導致行政“遁入”政治，將本可用于消解上述兩方面影響的既有法律制度“懸置”，使應急法治目標落空。政治動員需要將行政目標轉換為政治目標，將行政話語轉化為政治話語。但是，在這樣的“政治勢能”形成之后，地方上可能“順勢而為”，將政治色彩注入每個末梢性的行政決定當中，把每一個具體行政目標都解釋為政治目標。換言之，常規(guī)的科層治理將政治問題轉換為行政問題，繼而以法治原則框定其行為邊界；而非常狀態(tài)下政治動員所蘊含的反科層邏輯又解構了這種治理框架，將行政問題重新轉換成了政治問題。地方上之所以采取上述做法，有可能只是一種“慣性”，就是認為中央、上級是這樣動員的，自己在對外貫徹落實中央、上級要求的時候，自然也要采取相同的方式，這樣才是“講政治”；也可能是有意為之，認為這樣既可以“借勢”擺脫法律上條條框框的約束，提高應急效率，又可以避免管理對象依法主張權利，增加應急成本；還有可能是治理能力問題，不懂得如何區(qū)分政治動員和法律實施這兩個過程。但無論基于何種原因，這些做法都會使得法律實施的過程在危機應對中被“隱藏”起來，使應急行政“遁入”政治。如果要從實質性標準出發(fā)，將一個個被“隱藏”起來的法律行為從各種政治話語中剔抉出來，其工作無疑艱巨浩繁，且必將伴隨許多爭議。如此一來，就會造成應急行政的法律效果無法確定，法律責任無法追溯，法律為緊急權力預設的邊界框架被“掛起”，應急法治的實現(xiàn)也將失去依托。(52)參見林鴻潮：《巨災應對背景下公共部門的能力整合模式——兼論國家安全委員會的公共應急職能》，載《中國政法大學學報》2015年第1期，第75頁。對于社會個體來說，如果有人對某些應急措施的合法性或合理性提出質疑，可能會被斥為“不講政治”“不顧大局”，在這些應急措施使用政治話語表述的情況下尤其如此。如果有人向監(jiān)察機關舉報或者通過(準)司法途徑尋求救濟，它們也可能產生顧慮而不愿介入。此時，通過法律在突發(fā)事件應對過程中制約公權、保障私權從而謀求兩者合理平衡的目標就可能落空，常態(tài)下“科層化法治”力圖實現(xiàn)的個人權利保障目標就可能在政治動員的“去科層化”效果中一并被“去掉”。(53)參見丁軼：《反科層制治理：國家治理的中國經驗》，載《學術界》2016年第11期，第38頁。

出色的應急績效只能解決維系安全和秩序等國家“第一性政治問題”，從而證成應急行動的基本正當性，但只有通過法治同時解決好對個人權利的保護，才可能滿足更高層次的正當化要求。(54)參見同前注〔49〕，孟融文，第132頁。解決不好這一點，疫情防控就難竟全功，中國抗疫斗爭的勝利成果就可能在西方“自由民主—獨裁專制”的話語體系下被扭曲甚至解構，(55)參見梁孝：《從抗擊新冠肺炎疫情看中國為什么能夠集中力量辦大事——兼論“自由民主—獨裁專制”西方話語的誤區(qū)》，載《世界社會主義研究》2020年第7期，第16頁。進而陷入一種政治學意義上的合法性“悖論”，即在提高“體制作為合法性”的同時卻降低了“體制特征合法性”，就是疫情防控的成功獲得了民眾對這一具體治理行動的認同，卻降低了對政治體系“特征”的認同。(56)參見蔡禾：《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，載《開放時代》2012年第2期，第141頁。要消解政治動員的這些“副作用”，實現(xiàn)應急行動在更高層次上的正當化，本來依靠的正是公法上的控權設計，但正如上文所言，這些制度的功能在政治動員背景下恰恰又可能受到抑制。突發(fā)事件應對中的政治動員本不需要將具體的應急行政活動都“包裝”入政治過程，特別是在已經建立了基本完整的應急法律體系的情況下，通過高層政治動員推動常規(guī)科層體系完成必要的組織變革之后，各種公權力機關通過實施法律、采取法定措施就可以達到目的。在應急措施的實施環(huán)節(jié)，依據(jù)法律做出的行政行為不需要再“政治賦能”，本就可以實現(xiàn)公權力機關所期待的權利義務安排。因此，在發(fā)揮政治動員獨特制度優(yōu)勢的前提下，避免具體應急行政的泛政治化，使控制緊急權力的法律制度得以繼續(xù)運行，是在政治動員驅動的應急模式之下維系法治的關鍵。

在中國的黨政結構中，法治建設有助于“抑制行動性治理機制對于既定制度架構的溢出和創(chuàng)新沖動，將國家治理所體現(xiàn)的‘政治’要素納入法治化和制度化的發(fā)展軌道”。(57)同前注〔27〕，王浦劬、湯彬文，第21頁。那么，現(xiàn)行應急法律體系中的既有裝置能否實現(xiàn)對政治動員的吸納呢？

三、現(xiàn)行法對政治動員的吸納及其局限

我國的公共應急法律體系對危機應對中的政治動員并非完全回避，只不過未予明確揭示，而是以“隱含”方式指涉。不過，就政治動員和應急行政的關系而言，現(xiàn)行法采取的方式是將政治動員“前置”和“外置”，以此將二者區(qū)隔，使法律在調整應急行政中各社會關系時基本無需考慮政治動員的因素。

“前置”的安排主要體現(xiàn)在常態(tài)/非常態(tài)社會秩序的切換上。當突發(fā)事件對社會基本安全和秩序的影響達到一定危重程度時，國家決定全域或局部進入緊急狀態(tài)，在特定時空范圍內行使緊急權力，采取應急措施，從而將常態(tài)社會秩序切換到非常態(tài)。(58)參見于安：《制定緊急狀態(tài)法的基本問題(上)》，載《法學雜志》2004年第4期，第18頁。這無疑屬于典型的政治決策，為解決這一問題提供規(guī)則被認為是應急基本法的核心功能。(59)參見同前注〔40〕，于安文，第7-8頁。宣布緊急狀態(tài)不僅在于為法律狀態(tài)的切換提供標識，為緊急權力的運用提供合法性，還具有重要的政治動員功能。因為，進入緊急狀態(tài)本身就宣告了事態(tài)的嚴重性，向公共組織和社會成員釋放出強烈信號，促使其啟動、參與或支持應急行動。而且，很多國家的領導人會在宣布緊急狀態(tài)的同時發(fā)表演講，以表達政治決心和動員社會資源。至于進入緊急狀態(tài)之后的應急行政，則交給行政機關去主導。我國的緊急狀態(tài)法制所采取的也是這種安排。根據(jù)2004年的憲法修正案，全國或一省進入緊急狀態(tài)由全國人大常委會決定、國家主席宣布；一省的局部進入緊急狀態(tài)由國務院決定。至于緊急狀態(tài)下應急措施的實施者，雖然當時一度列入全國人大常委會立法計劃的《緊急狀態(tài)法》幾經波折而最終改為《突發(fā)事件應對法》，(60)參見本書編寫組：《中國應急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展(2003—2007)(下冊)》，國家行政學院出版社2017年版，第327-328頁。對此沒有涉及，但從當年立法思路轉向之前的《緊急狀態(tài)法》草案來看，擬分別規(guī)定為國務院和省級人民政府。(61)此方案的具體規(guī)定見2004年12月1日原國務院法制辦向有關科研機構征求意見的《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》草案稿。至于《突發(fā)事件應對法》，則明確將國務院和縣級以上地方政府規(guī)定為突發(fā)事件應對的負責者。我國未曾宣布過緊急狀態(tài)，在某些達到緊急狀態(tài)標準的突發(fā)事件中，進入非常狀態(tài)實際上并不由全國人大常委會或國務院決定，而是由黨中央決定。不過，實踐操作有時仍暗合上述“政治/行政”二分的邏輯。例如，在2008年汶川地震當日，中央政治局常委會決定設立應急指揮機構——由于沒有宣布緊急狀態(tài)，國家層面應急指揮機構的成立就成了社會秩序切換的最主要標識。這個機構設在國務院，名稱是“國務院抗震救災總指揮部”，抗震救災過程中的各種決定、命令也以該指揮部的名義作出。

“外置”的安排則體現(xiàn)在社會動員機制上。在危機應對中，社會動員最主要的功能是在公共部門之外將更多主體吸納到應急組織體系中來，以某種方式整合，增強整體上的應急能力。(62)參見龍?zhí)骸渡鐣訂T與危機管理》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2004年第1期，第39頁。盡管社會動員也會帶來一些組織改變，但在法律層面，主要還是把它作為一種應急資源汲取和應急能力擴展的方式來看待。比如，《突發(fā)事件應對法》第6條規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力?！钡?5條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序?！卑凑辗深A設，社會動員主要是通過政府動員社會，輔之以社會的自我動員。但在中國的實踐中，基于執(zhí)政黨的最高領導權威和強大組織網絡，各級黨組織是中國高強度社會動員的領導力量，(63)參見同前注〔47〕，賓凱文，第46頁。黨對社會的政治動員構成了應急社會動員最重要的部分。(64)參見朱力、譚賢楚：《我國救災的社會動員機制探討》，載《東岳論叢》2011年第6期，第42頁。而在現(xiàn)行法的框架下，這種動員仍被看作社會動員的一部分，屬于應急行政的社會支持系統(tǒng)，并不作為一種政治機制作用于應急行政的核心過程。換言之，在法律所預設的由政府主導的應急行動中，這是一種“外置”的制度設計。

總的來看，現(xiàn)行法在有限范圍內對重大突發(fā)事件應對中的政治動員有所涉及。如果按照這樣的制度預設，政治動員只是政治機關決定社會進入非常狀態(tài)時的一種伴隨性行動，可以被置于應急行政啟動之前，而在危機應對中，政治動員只是幫助政府汲取應急資源的社會動員機制的一部分，可以被置于應急行政過程之外，那么，政治動員確實可以和應急行政區(qū)隔開來，基本上不影響后者的自主性。但事實遠非如此，從新冠疫情防控等實踐來看，重大突發(fā)事件應對中的政治動員在多個維度上都和應急行政緊密融合，甚至出現(xiàn)了前者吸納后者的趨勢，現(xiàn)行法將政治動員“前置”或“外置”于應急行政過程的安排，對此無法回應。

首先，政治動員的主體和應急指揮機構出現(xiàn)了重合的趨勢。政治動員是通過黨的系統(tǒng)實施的，黨的高層領導機關發(fā)布文件、發(fā)出號召和黨的高層領導人發(fā)表講話、作出指示批示是其主要方式。而從近年來多次重大突發(fā)事件應對的實踐來看，應急指揮機構從政府系統(tǒng)向黨的系統(tǒng)遷移的軌跡十分明顯。(65)參見同前注〔12〕，鐘開斌文，第21-22頁。例如，2003年應對“非典”的全國防治非典型肺炎指揮部是由國務院決定設立的，也設在國務院；2008年應對汶川地震的抗震救災總指揮部由中央政治局常委會決定設立，設在國務院；2020年的應對疫情工作領導小組也由中央政治局常委會決定設立，設在黨中央，在中央政治局常委會領導下開展工作，而在應急處置期，每月召開的中央政治局會議、每周召開的中央政治局常委會會議每次都對疫情防控直接作出決策部署。(66)參見張磊：《統(tǒng)一領導、政治動員與社會參與：中國新冠肺炎疫情防控的特色與經驗》，載《中國應急管理科學》2021年第9期，第36-37頁。在新冠疫情防控中，地方層面的指揮機構也出現(xiàn)了相同的變化軌跡，即由黨的系統(tǒng)主導應急決策和指揮。31個省級指揮機構(領導小組或指揮部)中有30個由黨委書記領銜(其中5個為書記單獨領銜，25個為黨政負責人共同領銜)，只有1個由行政負責人單獨領銜。(67)參見高其才、張華：《習慣法視角下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮機構的組織和運行規(guī)范——以新冠肺炎疫情防控工作領導小組和指揮部為對象》，載《學術交流》2020年第5期，第51頁。在這樣的架構下，政治動員和應急決策指揮在主體上就很難被區(qū)分開來。

其次，政治動員和重要的應急決策在形式上高度融合。突發(fā)事件應對的領導、指揮機構作出重要決策之后，通常由官方媒體高規(guī)格報道和闡釋，這既屬于應急決策信息的公開，又釋放了“政治能量”，是政治動員的重要方式。例如，2020年1月25日，中央政治局常委會會議對新冠疫情防控工作進行了研究部署，決定黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作，并向湖北等地派出指導組。這一決定既屬于疫情防控中的重大決策，而宣告成立“黨領導小組”、派出中央指導組“靠前指揮”本身又是十分重要的政治信號，表明了黨中央對疫情防控工作的高度重視和堅強領導，其動員意義顯而易見。(68)參見同前注〔35〕，賀東航、孔繁斌文，第22頁。再如，2020年2月10日，習近平總書記主持召開視頻會議聽取中央指導組、湖北指揮部匯報，指出湖北和武漢要采取更大的力度、更果斷的措施，堅決遏制疫情擴散蔓延勢頭。這同樣既是決策，又是動員。

再次，政治動員和具體應急措施在很多文本中呈混合狀態(tài)。例如，中共中央《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》是典型的政治動員文件，但其中也包含了某些比較具體的疫情防控措施，如要求“建立健全區(qū)縣、街鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)等防護網絡，做好疫情監(jiān)測、排查、預警、防控等工作，加強聯(lián)防聯(lián)控，嚴防死守、不留死角，構筑群防群治抵御疫情的嚴密防線”。反過來，很多規(guī)定具體應急措施的文件又包含著政治動員的內容。例如，各地黨委、政府印發(fā)的疫情防控重要文件在規(guī)定各種應急措施之余，最后都有一個名為“加強組織領導”的部分，指明疫情防控工作的政治意義，強調黨員干部的政治擔當，明確特殊領導體制，規(guī)定特殊獎懲措施。

應該說，應急法將突發(fā)事件應對中的行政過程作為調整對象，將行政緊急權作為私權的相對范疇進行調節(jié)平衡，將政治因素從行政法律關系中切割出去，這在常規(guī)突發(fā)事件應對中并沒有問題。但正如上文所述，在我國的重大突發(fā)事件應對中，應急行政是受政治動員驅動的，其背后有深刻的組織社會學邏輯?！坝捎谖覈膰w和政體性質，以及其自身具備的優(yōu)點，政治動員模式在重特大緊急事件的治理上仍然發(fā)揮主導作用?！?69)孟濤：《緊急權力法及其理論的演變》，載《法學研究》2012年第1期，第124頁。而在這一過程中，應急決策、應急措施和政治動員緊密結合，并出現(xiàn)了應急行政政治化的趨勢?！肮残姓位牡湫吞卣骶褪窃诠残姓^程中進行大規(guī)模的社會動員，利用社會動員來完成行政工作的任務和實現(xiàn)行政管理的目標?！?70)同前注〔17〕，劉圣中文，第42頁。由于應急行政“遁入”政治，法律意圖規(guī)訓的對象由“顯”變“隱”，應急法治有被“懸置”的危險。對于這種情況，不少學者主張“依法動員”“法治動員”，希望將政治動員法律化。(71)參見亓飛：《緊急權力立法理念的重塑——兼論國家權力機關職能定位》，載《人大研究》2020年第6期，第8頁；劉世強、蘇茂林：《重大疫情防控中的政治動員探析》，載《長白學刊》2020年第3期，第26頁。這能否成為解決問題的途徑呢？筆者以為不然。一方面，作為對重大突發(fā)事件應對負有政治上責任的機關和領導人來說，是否以及如何實施政治動員應屬其自主性行動，且政治動員往往和重大政治決策相伴隨，必須為其留下充足自主空間，法律難以預設具體行動方案；另一方面，即使法律對政治動員的方方面面做出詳細規(guī)定，對于解決其與應急行政之間的關系并無實質性幫助。在政治動員驅動的應急模式之下堅守法治價值，需要解決的關鍵問題在于：如何在憑借政治動員發(fā)揮獨特制度優(yōu)勢的前提下，避免其對應急行政過程的過度吸納，并將“遁入”政治的應急行政權責鏈條還原出來，將其繼續(xù)置于法律的控制之下。

四、政治動員模式之下的應急法治路徑

在新冠疫情防控中，對于政治動員給應急法治帶來的影響，決策層實際上有著清晰認識，并采取了“政治VS政治”的策略希望將依法防控、依法治理的要求也納入政治動員體系當中，采取相同的高位推動方式對法治“政治賦能”。例如，2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上專門強調堅持依法防控，兩天后22個省級人大常委會就密集出臺相關立法性授權決定。(72)參見林鴻潮、周智博：《地方人大常委會緊急性授權的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會科學》2020年第10期，第44頁。2月23日，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上再次強調“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作”，司法部次日就出臺了《關于推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》(司明電〔2020〕5號)，隨后針對疫情防控中出現(xiàn)的擅自阻斷交通、一律封閉管理和強制勸返、限制和影響企業(yè)正常復工復產、不依法征用和補償?shù)葐栴}進行糾錯、糾偏。(73)參見《依法防控疫情應如何開展？——司法部就〈關于推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見〉有關問題答記者問》，載新華網2020年2月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/27/c_1125636185.htm。這一策略發(fā)揮了重要作用，對“法治”的政治動員和對“應急”的政治動員一樣，都能夠迅速獲得正面反饋。不過，在重大突發(fā)事件應對的巨大壓力之下，對“法治”的“政治賦能”在強度、頻度、持續(xù)性上都很難達到和對“應急”的“政治賦能”相對等的程度，因此，通過“政治VS政治”的方式實現(xiàn)應急法治，仍然難以達到理想狀態(tài)。

非常狀態(tài)下的應急法治并非新鮮話題。誠如上文分析，我們并不缺少基于制約行政緊急權而建構的法律制度。如果這些制度正常運轉，實現(xiàn)應急法治的目標自然可期。問題在于，在政治動員驅動的重大突發(fā)事件應對行動中，政治動員在提升應急效率的同時可能使應急行政“遁入”政治，使法律預設的控權框架落空。因此，解決問題的關鍵在于消除政治動員的上述“副作用”，使法治所蘊含的權力制約、權利保障等內核性價值得以繼續(xù)注入其中。(74)參見同前注〔69〕，孟濤文，第119頁?；谶@一目標，需要在法律上作如下三個層次的設計：

第一，通過“黨的領導”入法將政治動員中最重要的在場者導入法律，為后續(xù)的制度設計提供“接口”。2017年之前，我國的法律體系中極少出現(xiàn)關于中國共產黨及其組織的表述，“黨的領導”不入法是一個不成文的立法規(guī)則。(75)參見李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記(上冊)》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第90頁。但自黨的十九大和2018年“黨的領導”寫入憲法正文以來，這種情況出現(xiàn)了明顯變化，多部新制定、修訂的法律和行政法規(guī)密集寫入“黨的領導”相關內容。如2017年12月修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》(中華人民共和國國務院令第694號)和《規(guī)章制定程序條例》(中華人民共和國國務院令第695號)、2018年3月頒布的《監(jiān)察法》、2018年10月頒布的《行政區(qū)劃管理條例》(中華人民共和國國務院令第704號)、2018年12月修訂的《公務員法》、2019年4月頒布的《重大行政決策程序暫行條例》(中華人民共和國國務院令第713號)等。2019年1月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出“制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位”。應該說，“黨的領導”入法是中國共產黨完整把握依法執(zhí)政規(guī)律的必然結果。執(zhí)政的“執(zhí)”可以理解為一個時間節(jié)點，就是取得、掌握之意；也可以理解為一個過程，就是執(zhí)掌、主導之意。如果理解為一個時間節(jié)點，“依法執(zhí)政”指的就是黨依照憲法法律的規(guī)定獲得執(zhí)政地位，掌握國家機器；如果理解為一個過程，“依法執(zhí)政”指的就是黨依照憲法法律執(zhí)掌國家政權，主導國家機器的運行過程。在很長一段時間內，不少學者主要立足于前者來闡釋依法執(zhí)政，認為在憲法上確認黨唯一、長期執(zhí)政的地位，(76)一般認為，這一問題已經通過2018年的憲法修正案第36條將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱而得到了解決。參見秦前紅、劉怡達：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領導”規(guī)范》，載《法學研究》2019年第6期，第21-22頁；蔣清華：《現(xiàn)行憲法中黨的領導之法教義學闡釋》，載《中南大學學報(社會科學版)》2019年第6期，第90頁。并通過法定程序使黨推薦的優(yōu)秀代表進入國家機關掌握國家權力，爾后由這些黨推薦當選的干部在履職過程中貫徹黨的執(zhí)政主張和意圖，就實現(xiàn)了依法執(zhí)政。(77)參見石泰峰、張恒山：《論中國共產黨依法執(zhí)政》，載《中國社會科學》2003年第1期，第20-21頁；張恒山：《中國共產黨的領導與執(zhí)政辨析》，載《中國社會科學》2004年第1期，第8-14頁；張恒山：《中國共產黨依法執(zhí)政的觀念基礎》，載《中共中央黨校學報》2015年第3期，第9-11頁。如果按照這種理解，“黨的領導”確實無需“入法”，因為黨依法掌握國家政權之后，法律只需要調整國家機器的運行過程，無需再規(guī)定黨在這個過程中如何領導。(78)參見周葉中、李炳輝：《“依法執(zhí)政”考辨》，載《法學雜志》2013年第7期，第20頁。黨既然掌握了國家權力，國家權力又依照憲法法律規(guī)定的方式運作，這自然就體現(xiàn)了黨依法執(zhí)政。(79)參見張曉燕：《依法治國條件下中國共產黨執(zhí)政方式研究》，中共中央黨校2000年博士學位論文，第10-11頁。而“黨的領導”入法，通過法律規(guī)定黨領導相關工作的地位和基本方式，實際上使“依法執(zhí)政”的內涵在時間維度上得到了延伸，既包括依法確認黨的執(zhí)政地位、使黨推薦的人進入國家機器，也包括依法規(guī)范此后黨掌握、主導國家運行的過程，使黨“依法執(zhí)政”得到完整體現(xiàn)。從法律的性質來看，突發(fā)事件應對領域的法律屬于政治性較強的法律，適合寫入“黨的領導”。(80)參見歐愛民、向嘉晨：《“黨的領導”入法原則及其標準》，載《中共天津市委黨校學報》2020年第3期，第9頁。無論是正在修訂中的《突發(fā)事件應對法》，還是正在起草中的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》，抑或是《傳染病防治法》等重要的應急單行法，都應作此考慮。

在上述法律中寫入黨領導突發(fā)事件應對活動的地位和原則，不僅僅是一個宣示性條款，(81)參見章志遠：《黨內法規(guī)在公共衛(wèi)生法治體系中的作用論析》，載《法治研究》2020年第3期，第22頁。還解決了將政治動員納入法律視野的基本前提。原因在于，重大突發(fā)事件應對中的政治動員都是以黨的名義，通過黨的系統(tǒng)來實施的。如果不首先將“黨的領導”原則導入這些法律——也就是將“黨”這個危機應對中最重要的在場者導入法律，我們希望在法律上觸及政治動員，就缺少一個“接口”。而沒有這樣一個“接口”，重大突發(fā)事件應對中的政治和法治就只能繼續(xù)雙軌運行，而由于政治系統(tǒng)的強大整合力，應急行政的泛政治化仍將在所難免。

第二，限定政治動員的實施主體，阻斷應急行政“遁入”政治的主要通道。黨在重大突發(fā)事件應對中扮演兩種角色，一是決策者，二是動員者。在中國的黨政結構中，盡管現(xiàn)行法律無一例外地將各級政府規(guī)定為突發(fā)事件的應對者，但黨在整個公共應急體系中實際居于核心地位，扮演著“總攬全局、協(xié)調各方、督促落實”的領導者角色。(82)參見雷尚清：《應急管理中的黨政結構》，載《南京社會科學》2017年第7期，第95頁。越是重大的突發(fā)事件，黨的領導作用就越突出，中國公共應急體制的最大優(yōu)勢就“在于有中國共產黨的堅強領導，能夠在黨和政府的統(tǒng)一領導下，整合黨、政、軍及社會各界力量，共同應對突發(fā)性事件”。(83)胡象明、黃敏：《我國應急管理體制的特色與改革模式的選擇》，載《中國機構改革與管理》2011年第3期，第35頁。在重大突發(fā)事件應對中，黨的這種領導作用首先體現(xiàn)為掌握應急決策權。在新冠疫情防控中，絕大多數(shù)地方都設立了黨委領導或者黨委、政府共同領導的應急指揮機構，便鮮明地體現(xiàn)了這一點。為了彌合規(guī)范和事實之間巨大的裂隙，在“黨的領導”原則入法之后，有必要進而明確各級黨委在應急決策和指揮中的領導角色。不過，筆者并不贊同直接在黨內設立突發(fā)事件應對領導機關的主張。(84)參見歐愛民、向嘉晨：《應急領域強化黨的領導的法治路徑——以黨規(guī)與國法的統(tǒng)籌推進為視角》，載《學習與實踐》2020年第9期，第28頁。原因在于，這一方面容易造成黨政職權混淆，另一方面在黨組織決定是否直接介入某一突發(fā)事件的應對時，也削弱了其政治判斷余地。較為妥當?shù)淖龇ㄊ遣扇↑h政融合的方式，將黨委、政府共同設立的應急指揮機構規(guī)定為重大突發(fā)事件應對中的決策者。而在實施政治動員的重大突發(fā)事件中，并非每一級黨組織都需要成為動員者。原因在于，重大突發(fā)事件主要由國家和省級層面應對，期間的政治動員也由黨中央或者省級黨委發(fā)動，下級黨組織只是被動員起來的響應者和行動者；反過來，如果某個突發(fā)事件只需要由省級以下應對，則就其性質和規(guī)模而言，并無實施政治動員的必要。而政治動員驅動下的應急行政之所以容易被帶離法律預設的行為框架而“遁入”政治，一個重要原因就在于作為執(zhí)行層的地方黨政機關效仿高層政治話語帶來應急行動泛政治化。最為典型的例子就是，新冠疫情進入常態(tài)化防控階段之后，很多局部暴發(fā)甚至只是零星發(fā)生疫情的地方言必稱“戰(zhàn)時機制”“戰(zhàn)時狀態(tài)”，并在此口號下脫法而為，層層加碼防疫措施。如果能夠在法律上明確地將政治動員的主體限定在中央和省級，以此為危機應對中的政治過程和行政過程設置一道“分水嶺”，下級就可能因擔心“僭越”而不敢對其應急行動進行政治“包裝”，從而不得不接受法律為緊急權力行使設定的邊界。即使有的地方試圖這樣做，也很容易因“踩線”而遭到否定。2021年1月，新華社等中央媒體對一些地方在春運防疫中動輒宣布“戰(zhàn)時狀態(tài)”、將疫情防控“口號化”的做法進行了明確批評，就表明了對此類“僭越”行為的否定。(85)參見丁靜：《濫用“戰(zhàn)時狀態(tài)”不利于抗疫大局》，載新華網2021年1月16日，http://www.xinhuanet.com//mrdx/2021-01/16/c_139671725.htm。在此后各地的疫情防控中，此類現(xiàn)象便比較鮮見。相對于依托這種隱性的“規(guī)矩”來避免應急行政的泛政治化，如果能夠在法律上將實施政治動員的層級予以明確限定，效果無疑更佳。

第三，接續(xù)應急行政的法律責任追溯鏈條，還原“遁入”政治的應急行政過程，將其繼續(xù)置于既有法律框架的調整之下。在政治動員模式之下，應急行政“遁入”政治的另一常見方式，就是地方上以黨委設立或者黨委、政府共同設立的應急指揮機構名義采取各種具體應急措施，回避法律所要求的依據(jù)、形式和程序，直接發(fā)布應急決定和命令，形成“政自黨出”的格局。在新冠疫情防控中，絕大部分地方的“領導小組”或者“指揮部”都是由黨委負責人領銜或者黨政負責人共同領銜的，只有個別由政府負責人單獨領銜。而且，相對于國家層面的指揮機構，地方指揮機構尤其是較低級別的指揮機構更加習慣于直接發(fā)布具體指令。(86)參見同前注〔67〕，高其才、張華文，第53頁。在這種情況下，應急行政活動的合法化鏈條就變得難以追溯，其合法化水平受到影響。(87)參見陳征：《黨政機關合并合署與行政活動的合法化水平》，載《法學評論》2019年第3期，第29頁。因此，法律必須建立起某種有利于后果確定和責任追溯的“還原”機制，將應急行政中被切斷的合法化鏈條重新接續(xù)起來，才能夠將其重新置于法律的規(guī)訓之下，使應急法治成為可能。對此，法律首先應當規(guī)定，應對突發(fā)事件的各種決定、命令應當以各級政府及其部門的名義作出，并載明其法律依據(jù)。盡管這樣的規(guī)定在政治動員背景下經常被突破，但作為一項原則仍應予以申明。接著，法律應當規(guī)定，在必要情況下——例如出于加大公共資源整合力度或者增強政治權威性的需要——以應急指揮機構名義作出應對突發(fā)事件的決定、命令的，其法律后果仍由本級人民政府及其部門承受。這里的應急指揮機構既包括政府設立的，也包括黨政共同設立的，以及黨委單獨設立的。只有這樣做，才可能保持法律責任追溯的閉環(huán)鏈條，使應急行政活動最終仍能落入法律設定的基本行為框架之內。2021年12月全國人大常委會公布的《突發(fā)事件應對管理法(草案)》一審稿第21條規(guī)定：“應急指揮機構開展突發(fā)事件應對管理工作過程中，可以依法發(fā)布有關突發(fā)事件應對管理的決定、命令、措施等。應急指揮機構解散后，其發(fā)布的有關突發(fā)事件應對管理的決定、命令、措施等產生的法律后果由本級人民政府承擔?！边@一方案便體現(xiàn)了上述思路，值得肯定。

五、結語

中國的新冠肺炎抗疫斗爭取得了重大戰(zhàn)略成果，很多研究者都在探究成功背后的制度原因，中國共產黨集中統(tǒng)一領導之下的政治動員被提及最多，而法治的作用則鮮少被提及。我們應當看到此次疫情防控中法治的進步。首先，這是最高領導人首次在重大突發(fā)事件的應對中一再專門強調依法治理，并被有關部門付諸有力行動。其次，這是中國首次在重大突發(fā)事件的沖擊下啟動大規(guī)模的法律制修訂工作。早在2020年4月，全國人大常委會就通過了專門的“強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃”，涉及法律30部；(88)參見《十三屆全國人大常委會強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃》，載中國人大網2020年4月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/eacce363c350473f9c28723f7687c61c.shtml。此后，又單獨增加了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》等法律的制定計劃。最后，此次抗疫斗爭不同以往之處在于具有明顯的“長尾效應”，歷時已兩年多，且局部疫情不時暴發(fā)。在如此之長的時間里，如果社會公眾不是對疫情防控所帶來的公私權邊界調整結果形成了基本認同和穩(wěn)定預期，抗疫斗爭的成果不可能一直鞏固至今，這便是法治的進步使然。換言之，政治動員所體現(xiàn)的中國特色社會主義制度優(yōu)勢和法治所體現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化之間的結合，在此次抗疫斗爭中已經獲得了初步經驗。

當然，中國的公共應急法律體系遠未臻于完善，疫情防控的中國實踐與應急法治的理想目標之間也仍有差距。習近平總書記指出要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，補短板、堵漏洞、強弱項。(89)參見同前注〔6〕，習近平文，第6頁。在新冠抗疫斗爭所推動的制度革新中，如何既使政治動員驅動應急行動的經驗更加鞏固，又使法治在非常情況下平衡公私權的功能得以維系，使重大突發(fā)事件應對中“應急”和“法治”的目標兼得，是其中一個有挑戰(zhàn)性的問題。本文對此提供的解決思路是，通過在公共應急領域的相關法律中明確“黨的領導”原則，將重大突發(fā)事件應對中作為政治動員者的執(zhí)政黨引入法律，但將政治動員的實施者限定在中央和省兩個層級，以避免地方上對應急行政的過度政治“包裝”。同時，對于不同程度“遁入”政治的應急行政活動，通過接續(xù)相關的法律責任追溯鏈條，將其重新置于既有法律預設的控權框架之下。