彭斯震，李向賓

（1.中國21 世紀議程管理中心，北京 100038；2. 中國國際核聚變能源計劃執(zhí)行中心，北京 100038）

盡管新冠危機給全球經(jīng)濟和人民健康造成了前所未有的巨大挑戰(zhàn)，但以色列作為全球科技創(chuàng)新先進國家，其高技術產(chǎn)業(yè)面對危機的沖擊展示了較強的韌性，保持了穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢，甚至在許多方面比以往更加繁榮。2020 年以色列高技術產(chǎn)業(yè)吸納了大約10%的就業(yè)人口，貢獻了15%的GDP、25%的稅收以及43%的出口[1]。

然而，為了確保高技術產(chǎn)業(yè)的持續(xù)繁榮，進一步支撐經(jīng)濟發(fā)展，以色列科技創(chuàng)新也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。疫情以來，以色列初創(chuàng)公司的注冊數(shù)量每年都在急劇下降，種子級投資輪次的數(shù)量也正在減少，相對于其他國家不斷增加的財政研發(fā)投入而言，以色列政府研發(fā)預算每年都在削減。此外，面對第四次工業(yè)革命技術創(chuàng)新的迅猛浪潮和日趨激烈的國際競爭，以色列曾經(jīng)引以為豪的人力資本，也面臨數(shù)字人才加速短缺的嚴峻挑戰(zhàn)。為確保以色列在世界經(jīng)濟格局中長期的創(chuàng)新優(yōu)勢，以色列政府正在積極嘗試推動科技創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)先領域以及戰(zhàn)略方向的新轉(zhuǎn)變，目前取得了一定的新成效。

1 以色列科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的新動向

1.1 面向市場，更好地發(fā)揮政府推動創(chuàng)新的重要作用

政府（公共部門）與市場（私營部門）于國家創(chuàng)新系統(tǒng)而言，猶如車之兩輪、鳥之雙翼，在政府支持創(chuàng)新和保護自由市場之間特別需要取得良好的平衡。由于前沿科技研發(fā)對私人投資往往吸引力低，顛覆性的技術創(chuàng)新也不可避免地面臨高風險，因此，更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)新鏈“市場失靈”環(huán)節(jié)中的重要作用意義重大。以色列創(chuàng)新署始終以市場需求為導向，采取“自下而上”方式征集創(chuàng)新項目，從擁有良好創(chuàng)意的大眾創(chuàng)業(yè)者到開發(fā)尖端技術的初創(chuàng)企業(yè)，再到有興趣與以色列開展技術合作的跨國公司，都有機會申請創(chuàng)新資助。創(chuàng)新經(jīng)費的提供采取市場機制，如果項目失敗，則無需償還。如果項目成功，則需要償還其年銷售收入利潤的3%～5%[2]，直到本金全額償還，但創(chuàng)新署不持有公司或資助項目的任何股權或權益。

1.2 面向創(chuàng)新鏈，不斷豐富和強化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

打造完整、高效、發(fā)達的國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)一直是以色列在全球市場生存競爭的成功之道。創(chuàng)新署除了為企業(yè)提供創(chuàng)新項目資助外，還高度重視人才隊伍、基礎設施、法律法規(guī)和投資等創(chuàng)新環(huán)境建設，高度重視產(chǎn)學研一體的成果轉(zhuǎn)化和初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展，積極支持技術創(chuàng)新孵化器、創(chuàng)新實驗室等創(chuàng)新服務平臺的建設，實施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與高技術人才培養(yǎng)計劃，積極支持科創(chuàng)中心帶動周邊地區(qū)創(chuàng)新增長以及幫助傳統(tǒng)制造業(yè)數(shù)字化改造升級。針對企業(yè)創(chuàng)新投資與融資面臨的新挑戰(zhàn)、新需求，修改完善激勵創(chuàng)新的政策法規(guī)。此外，廣泛開展政府部門與私營部門的對話與合作，積極為未來顛覆性技術解決道德和監(jiān)管方面的障礙奠定立法基礎。

1.3 面向未來，引領前沿技術研究

根據(jù)對十年甚至二十年后有望改變?nèi)祟惡椭鲗蚣夹g經(jīng)濟的戰(zhàn)略預判，以色列確定了三大前沿技術領域，并開始加大對這些顛覆性技術的研發(fā)投資。

量子技術：世界正處于量子革命的第一階段，在不久的將來，量子技術將顛覆計算、通信和測量的根本方式。以色列國家量子技術計劃優(yōu)先領域包括量子材料、量子傳感、量子通信和量子計算。計劃的實施匯集了私營部門、公共部門和國防機構的廣泛參與，并且各部門積極開展國際合作。

人工智能：隨著計算能力和數(shù)據(jù)收集、數(shù)字化和處理器的快速發(fā)展，人工智能在各方面的應用越來越復雜。以色列啟動了涵蓋大學、工業(yè)、公共部門和私營部門的國家人工智能計劃。重點是解決人工智能發(fā)展中市場失靈的三個問題：（1）建立數(shù)據(jù)存儲和計算的本土基礎設施；（2）開發(fā)支持希伯來語和阿拉伯語的自然語言處理工具；（3）加快人工智能領域人才教育與培養(yǎng)。

生物融合：生物融合技術將處于21 世紀下一波技術浪潮的尖口位置，將徹底改變醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)及其他許多相關產(chǎn)業(yè)的工作模式和方法，也是以色列未來經(jīng)濟增長的新引擎。借助基因組學、基因治療、基因測序、人工智能、大數(shù)據(jù)和納米等技術領域的不斷突破，生物融合正在為診斷和治療領域的卓越創(chuàng)新鋪平道路。以色列的愿景是成為生物融合研究的國際科創(chuàng)中心，創(chuàng)建一個新的行業(yè)細分市場，在未來十年內(nèi)培育6 家獨角獸科技企業(yè)和數(shù)十家中小型科技初創(chuàng)公司[3]。

1.4 面向全球，提升國際創(chuàng)新競爭力

以色列國內(nèi)市場很小，創(chuàng)新署整合資源專門成立了一個國際合作部，其主要任務是通過一系列政策舉措和項目計劃幫助以色列科技公司打入國際市場，同時吸引全球公司到以色列投資，建立研發(fā)中心和高價值制造基地。主要措施包括：與其他國家和特定地區(qū)、城市簽署雙邊“產(chǎn)業(yè)研發(fā)合作”協(xié)議或成立聯(lián)合研發(fā)基金，幫助以色列科技公司尋求國外合作伙伴；以色列是參與歐盟“地平線2020”框架計劃的唯一域外準成員國，本國企業(yè)、創(chuàng)新者、大學甚至非政府組織都可以參加各種研發(fā)團隊申請資助，并與國際知名公司和機構建立聯(lián)系，從而促進經(jīng)驗交流和有助于進入歐洲市場。創(chuàng)新署還與世界經(jīng)濟論壇合作，加入第四次工業(yè)革命中心網(wǎng)絡，專門設立以色列中心，積極推動制定未來顛覆性技術創(chuàng)新的監(jiān)管規(guī)則。

2 以色列推動科技創(chuàng)新新舉措

2.1 不斷完善國家創(chuàng)新治理體制機制

2021 年7 月以色列新政府決定，將原屬于經(jīng)濟部的創(chuàng)新署并入科技部，加強創(chuàng)新署與國家其他科技創(chuàng)新部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進學術研究應用導向以及與航空航天部門的緊密合作。以色列新政府還任命了新一屆國家研發(fā)理事會新成員，進一步加強國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策研究以及咨詢服務。

2.2 進一步加大政府研發(fā)投入，特別是基礎研究投入

盡管以色列近年來全社會研發(fā)支持占GDP 比例超過4.5%，高居世界前列，但政府研發(fā)投入僅占0.5%，已低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家平均水平，并有進一步萎縮趨勢。為了保持以色列在全球科技創(chuàng)新與未來新興科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的長期競爭優(yōu)勢，確保和加大政府研發(fā)投入至關重要。以色列科學院向議會提交了“以色列科學、技術和基礎研究狀況”評估報告，主要建議包括：必須加大基礎研究投入，保持和加強以色列科學在世界上的領先地位；為高等教育委員會和以色列科學基金的相關計劃投入必要的資源，重點增加醫(yī)學和生物醫(yī)學領域的研究經(jīng)費；增加對現(xiàn)有和新的國家實驗室和科研基礎設施的投入；繼續(xù)加強國際科技合作，積極參與歐盟“地平線”框架計劃，提高國際競爭力。

2.3 加快啟動實施一批國家重大科技計劃

以色列正實施“人工智能國家計劃”，預計每年需要投入10 億～ 20 億謝克爾（約3 億～ 6 億美元），其中已啟動投資8 800 萬美元建造以色列第一臺超級計算機，為大學與科研院所、高技術企業(yè)、國防機構和公共部門的研發(fā)提供服務[4]；啟動實施總投資約3.8 億美元的“國家量子技術計劃”，其中已開始投入6 000 萬美元研制30～40 比特的量子計算機[5]；實施“無人駕駛國家計劃”，包括建設特定的實驗中心，發(fā)展基礎設施，制定管理框架，構建智能監(jiān)管系統(tǒng)，加快推進無人駕駛技術產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；實施“以色列無人機計劃”，加快無人機快遞網(wǎng)絡的技術與監(jiān)管能力測試；此外，相關部門正在商討確定“國家生物融合計劃”。

2.4 加快構建顛覆性技術大規(guī)模示范與監(jiān)管框架

隨著顛覆性技術變革步伐加快，政府監(jiān)管對技術創(chuàng)新的直接影響日益顯著。以色列政府意識到有必要在監(jiān)管領域采取進一步行動，通過制定監(jiān)管政策和法規(guī)制度激勵企業(yè)和社會采用創(chuàng)新技術，創(chuàng)造新的市場需求[6]。創(chuàng)新署組織實施“顛覆性技術大規(guī)模試驗試點計劃”，其目的不僅僅是支持在更大范圍內(nèi)實景測試創(chuàng)新技術，而且也要幫助政府部門構建顛覆性技術的監(jiān)管框架。試點項目涵蓋航空、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境、交通、電信和醫(yī)療衛(wèi)生等眾多領域，也包括十幾個政府部門的密切合作。交通部等部門正在制定有利于智能交通、無人駕駛的監(jiān)管措施。財政部和司法部等正在研究針對金融科技部門的監(jiān)管政策。創(chuàng)新署還與世界經(jīng)濟論壇合作，加入第四次工業(yè)革命中心網(wǎng)絡，分享以色列經(jīng)驗，推動構建未來技術創(chuàng)新的監(jiān)管框架，提升新興技術國際標準話語權。

2.5 實施激勵創(chuàng)新投資的專項科技計劃

受新冠疫情影響，資本市場對以色列高技術產(chǎn)業(yè)投資減少，對風險較大的初創(chuàng)科技企業(yè)也呈現(xiàn)撤資趨勢。在“經(jīng)濟復蘇框架”下，以色列實施“快速通道激勵計劃”，為長期前景看好、短期資金困難但已積累初步資產(chǎn)的早期科技創(chuàng)新企業(yè)提供研發(fā)經(jīng)費，為高技術企業(yè)提供政府擔保，吸引機構投資者加大對以色列高技術產(chǎn)業(yè)的投資。此外，創(chuàng)新署還針對性地實施“提高機構投資者高技術產(chǎn)業(yè)投資分析能力”以及“鼓勵機構投資者投資高技術”項目計劃，引導機構投資者對高技術企業(yè)研發(fā)項目進行短期與長期投資[1]。

2.6 進一步加強和完善激勵創(chuàng)新投資的政策環(huán)境

一是修訂《天使投資法》，增加一項新的激勵政策。為了鼓勵高技術投資者承擔投資初創(chuàng)企業(yè)的風險，規(guī)定如果投資者將資本退出的獲利重新投入到新的研發(fā)科技企業(yè)，就可以推遲繳納資本退出的利得稅；二是由于高技術產(chǎn)業(yè)杠桿利率明顯低于其他國家，以色列將修訂高技術公司利用國外貸款的稅收政策，重建本土信貸市場，增加高技術企業(yè)的資本選擇，擴大其在以色列的業(yè)務活動；三是放寬以色列公司對外國企業(yè)的收購，鼓勵非內(nèi)生增長，從而將相關知識產(chǎn)權、就業(yè)以及稅收吸引到以色列。

2.7 加強高技術產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)與培訓

受新冠疫情影響，以色列經(jīng)濟遭受了高失業(yè)挫折，而另一方面，由于全球人才競爭日趨激烈，以色列在信息通信、網(wǎng)絡安全等領域也面臨人才嚴重短缺的窘境。針對學習科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）科目的高質(zhì)量學生數(shù)量嚴重不足的問題，以色列實施“國家數(shù)學和科技促進計劃”，保證所有學生都能學習STEM 科目，同時擴大教師認證，增加更多STEM 科目。針對高技術產(chǎn)業(yè)失業(yè)與人才短缺問題，創(chuàng)新署緊急啟動實施兩項高技術人才培訓專項計劃。一是“高技術人力資本基金”，為高技術企業(yè)專業(yè)技術崗位的人力資源開發(fā)提供資助；二是“高技術產(chǎn)業(yè)人力資源快速培訓與安置應急計劃”，同時資助技術崗位與非技術崗位人員的培訓與安置。

2.8 利用科創(chuàng)中心帶動周邊地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展

以色列75%的高技術產(chǎn)業(yè)集中在以特拉維夫為中心的中部地區(qū)，而南部和北部地區(qū)則專注于傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與中心地區(qū)存在明顯的生產(chǎn)率和收入差距。以色列政府將推動特拉維夫國家科創(chuàng)中心輻射帶動周邊地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展作為國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，有針對性地制定向周邊地區(qū)傾斜的科技創(chuàng)新項目經(jīng)費投入、吸引高技術人才的激勵政策和措施；加速促進周邊地區(qū)制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級，支持精準農(nóng)業(yè)和功能食品產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新；鼓勵周邊地區(qū)結合本地區(qū)優(yōu)勢進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；加強周邊地區(qū)與高技術公司的聯(lián)系以及人力資本供應；加強中北部主要城市海法、耶路撒冷的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設和南部中心城市貝爾謝巴市的網(wǎng)絡安全技術創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設。

3 啟示

新冠疫情以來，以色列積極調(diào)整創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，不斷出臺新的政策舉措，有力支撐了本國創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展，特別在吸引外資、推動新健康產(chǎn)業(yè)等方面能夠把握機遇逆勢發(fā)展，取得了突出成就，充分體現(xiàn)了“創(chuàng)新國度”的卓越創(chuàng)新能力。

積極應對新的形勢變化對我國確保創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加速建設科技強國具有重要意義，以色列有關經(jīng)驗值得參考。在驅(qū)動創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方面，可給予初創(chuàng)企業(yè)更大支持力度和發(fā)展空間，確保源頭性技術和想法的不斷涌現(xiàn)。加強與跨國企業(yè)的合作力度，充分利用其創(chuàng)新資源帶動有關領域發(fā)展。積極完善創(chuàng)新生態(tài)體系，充分利用市場機制加強產(chǎn)學研深度融合。在政策舉措方面，加快構建人工智能、量子科技、生物融合等顛覆性技術的應用場景，推動有關技術大規(guī)模示范及相關政策監(jiān)管框架的制定。國際風險投資機構實力雄厚、專業(yè)性強，在以色列創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著關鍵作用，一方面為以色列創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的資金保障，另一方面成功推動了大量以色列原創(chuàng)性、顛覆性技術進入國際市場。我國可通過發(fā)布支撐科技風投企業(yè)專項計劃、完善科技金融政策等方式進一步挖掘國內(nèi)和國際風投企業(yè)的巨大潛力，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施做出更大貢獻?！?/p>