劉立國(guó)，梁子亮，彭 慧，閆保銀

（1.江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院，江蘇·南京 210017；2.江蘇省基礎(chǔ)地理信息中心，江蘇·南京 210013；3.南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇·南京 210023）

國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)是自然資源管理和年度高質(zhì)量考核的重要依據(jù)，年度變更調(diào)查集中在年底變更，存在工作量大、時(shí)間短、任務(wù)重、現(xiàn)勢(shì)性差和出數(shù)慢等問(wèn)題。為了能及時(shí)為規(guī)劃、利用、耕保、執(zhí)法及政府其他部門(mén)提供現(xiàn)勢(shì)數(shù)據(jù)，滿(mǎn)足自然資源日常管理及政府其他部門(mén)工作需求，探索創(chuàng)新日常變更調(diào)查工作機(jī)制和技術(shù)方法，制定有效措施，推動(dòng)日常變更調(diào)查工作開(kāi)展。

1 年度變更調(diào)查存在問(wèn)題

1.1 年底集中變更工作量大

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查后，年度變更調(diào)查由原來(lái)的只對(duì)新增建設(shè)用地圖斑監(jiān)測(cè)，升級(jí)到對(duì)農(nóng)用地變化圖斑、建設(shè)用地變化圖斑、未利用地變化圖斑和專(zhuān)項(xiàng)圖層等所有圖斑監(jiān)測(cè)，變更調(diào)查工作量相對(duì)往年增加了3～5倍。

1.2 調(diào)查成果質(zhì)量難以保證

國(guó)家遙感監(jiān)測(cè)圖斑下發(fā)較晚，要求成果提交時(shí)間不變，工作任務(wù)時(shí)間緊、強(qiáng)度大，工作人員有時(shí)為了趕進(jìn)度，容易出現(xiàn)漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)成果質(zhì)量難以保證。

1.3 舉證的季節(jié)性和時(shí)效性

部分圖斑在年底變更調(diào)查舉證時(shí)已經(jīng)無(wú)法反映地類(lèi)特征。如耕地水旱輪作的情況，在7～8月份舉證反映的地類(lèi)特征是水田，在年底舉證時(shí)反映的地類(lèi)特征是旱地；年中動(dòng)工的推（堆）土用地到年底已長(zhǎng)滿(mǎn)雜草，錯(cuò)過(guò)了圖斑舉證的季節(jié)性和時(shí)效性，調(diào)查地類(lèi)也隨之發(fā)生變化。

1.4 數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性差

年度變更調(diào)查每年年底開(kāi)展，基本是本年度發(fā)布上年度的變更調(diào)查數(shù)據(jù)，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)無(wú)法滿(mǎn)足自然資源管理日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管的需求，難以通過(guò)實(shí)時(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管中存在的問(wèn)題。

1.5 日常工作協(xié)同性差

年度變更調(diào)查年底集中進(jìn)行，無(wú)法及時(shí)與衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理等工作協(xié)同進(jìn)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)土變更調(diào)查成果在自然資源日常管理工作中的共享應(yīng)用，自然資源日常管理工作成果也無(wú)法及時(shí)更新到國(guó)土變更調(diào)查成果中。

2 日常變更調(diào)查工作機(jī)制創(chuàng)新探索

2.1 工作方式創(chuàng)新

探索在日常變更調(diào)查中利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，通過(guò)“云空間”擴(kuò)充調(diào)查、核查時(shí)間，將縣級(jí)調(diào)查和省級(jí)核查由當(dāng)前的“串聯(lián)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⒙?lián)”模式，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、核查同步開(kāi)展。年度變更調(diào)查先由縣級(jí)變更調(diào)查先開(kāi)始內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、外業(yè)調(diào)查舉證，建立縣級(jí)變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，生成外業(yè)舉證DB包，一并上交省級(jí)核查單位檢查。省級(jí)核查單位檢查完成后，將檢查意見(jiàn)反饋給縣級(jí)，縣級(jí)根據(jù)檢查意見(jiàn)整改數(shù)據(jù)后再次上交省級(jí)檢查，直至成果合格。這種“串聯(lián)”的工作方式導(dǎo)致縣級(jí)調(diào)查和省級(jí)核查不能同步開(kāi)展，嚴(yán)重影響了變更調(diào)查工作進(jìn)程。省級(jí)實(shí)時(shí)通過(guò)線上核查的方式，審核縣級(jí)變更調(diào)查方案，利用“國(guó)土調(diào)查云”平臺(tái)對(duì)地方舉證照片、圖斑屬性等進(jìn)行核查，實(shí)時(shí)反饋檢查意見(jiàn)?？h級(jí)根據(jù)檢查意見(jiàn)及時(shí)修改完善后再次提交核查，待全部變更圖斑通過(guò)省級(jí)檢查后，再建數(shù)據(jù)庫(kù)、上交外業(yè)舉證DB包，省級(jí)核查合格后上交國(guó)家核查。

2.2 核查模式創(chuàng)新

將當(dāng)前“線下”集中核查模式升級(jí)為“線上”核查模式，解決當(dāng)前因疫情防控等原因工作人員無(wú)法集中辦公、無(wú)法跨區(qū)域流動(dòng)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“在線”核查。年度變更調(diào)查省級(jí)核查單位集中在統(tǒng)一區(qū)域辦公，這種檢查方式容易受疫情防控影響。采用“線上”核查模式，省級(jí)檢查單位可以在各自辦公點(diǎn)通過(guò)“線上”核查系統(tǒng)對(duì)縣級(jí)成果進(jìn)行核查，實(shí)時(shí)反饋檢查意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)不受疫情防控影響，按部就班開(kāi)展省級(jí)核查工作。

2.3 共享應(yīng)用創(chuàng)新

依托動(dòng)態(tài)建庫(kù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“一年出一次”向“實(shí)時(shí)出數(shù)”轉(zhuǎn)變。將日常變更調(diào)查成果套合用地管理信息，生成各種專(zhuān)項(xiàng)匯總表格，共享給相關(guān)部門(mén)使用，實(shí)現(xiàn)“一查多用”。相關(guān)部門(mén)將本部門(mén)圖斑變化情況及時(shí)反饋，實(shí)時(shí)更新到日常變更調(diào)查成果中，實(shí)現(xiàn)“雙向互動(dòng)”。

2.4 工作頻次創(chuàng)新

改變年度變更調(diào)查“一年調(diào)查一次，一次調(diào)查一年”的工作頻次，日常變更調(diào)查根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容和日常工作需要分為實(shí)時(shí)、月度和季度變更，根據(jù)工作頻次對(duì)變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)出數(shù)。具體工作內(nèi)容和變更頻次見(jiàn)表1。

表1 日常變更調(diào)查數(shù)據(jù)變更頻次表Table 1 Change Frequency of Daily Change survey Data

3 日常變更調(diào)查技術(shù)創(chuàng)新探索

鑒于年度變更調(diào)查存在的問(wèn)題，通過(guò)總結(jié)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及歷年變更調(diào)查工作經(jīng)驗(yàn)，探索對(duì)日常變更調(diào)查技術(shù)方法進(jìn)行創(chuàng)新研究。

3.1 利用各種資源，多種方式舉證

變更調(diào)查要求“應(yīng)舉盡舉”，為保證調(diào)查成果質(zhì)量和工作效率，可采取無(wú)人機(jī)舉證、連續(xù)圖斑分段舉證、類(lèi)似圖斑典型舉證、“慧眼守土”舉證、高清影像舉證等多種舉證方式。無(wú)人機(jī)技術(shù)目前已經(jīng)在公安執(zhí)法、環(huán)保監(jiān)測(cè)、森林防火等多領(lǐng)域應(yīng)用，無(wú)人機(jī)舉證具有視域廣、不受地形限制、照片清晰等優(yōu)點(diǎn)（圖1）。人員難以到達(dá)的區(qū)域和面積較大的圖斑，無(wú)人機(jī)舉證優(yōu)勢(shì)明顯。在舉證過(guò)程中根據(jù)實(shí)際的情況采用人工和無(wú)人機(jī)等多種舉證方式相結(jié)合，提高舉證效率。

圖1 無(wú)人機(jī)外業(yè)舉證Fig.1 Field proof of UAV

3.2 打通數(shù)據(jù)接口，舉證數(shù)據(jù)共享

耕地保護(hù)督察、衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察、年度變更調(diào)查等都有舉證平臺(tái)，打通不同舉證數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)接口，把用地審批、用地供應(yīng)、土地利用、耕地保護(hù)、衛(wèi)片執(zhí)法等舉證照片數(shù)據(jù)的共享到“國(guó)土調(diào)查云平臺(tái)”之中（圖2），根據(jù)日常變更調(diào)查需要，隨時(shí)調(diào)用不同平臺(tái)的舉證數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一舉多用”。

圖2 國(guó)土調(diào)查云日常變更調(diào)查舉證接口Fig.2 Evidence interface for daily change survey of land survey cloud

3.3 實(shí)時(shí)推送圖斑，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理

圖斑地類(lèi)是隨著土地開(kāi)發(fā)利用程度逐漸發(fā)展變化的，地類(lèi)變化與調(diào)查監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和耕保等部門(mén)的日常管理工作緊密聯(lián)系，調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)將發(fā)現(xiàn)的疑似違法圖斑的信息及時(shí)反饋給執(zhí)法監(jiān)察、耕地保護(hù)等部門(mén)，相關(guān)部門(mén)及時(shí)制止，根據(jù)實(shí)際情況查處整改，并將整改圖斑的相關(guān)變化信息反饋給調(diào)查監(jiān)測(cè)部門(mén)進(jìn)行日常更新，實(shí)現(xiàn)自然資源系統(tǒng)內(nèi)的“閉環(huán)”管理（圖3）。

3.4 在線核查，及時(shí)反饋

傳統(tǒng)線下離線集中檢查，地方提交完整的質(zhì)檢合格的數(shù)據(jù)庫(kù)和舉證DB包檢查。數(shù)據(jù)建庫(kù)和過(guò)質(zhì)檢都需要時(shí)間，集中下載舉證DB包造成網(wǎng)絡(luò)擁堵，受網(wǎng)絡(luò)帶寬限制，下載耗時(shí)長(zhǎng)，效率低。數(shù)據(jù)整改幾次需要重復(fù)提交幾次。研發(fā)在線核查系統(tǒng)，直接連接舉證平臺(tái)在線上進(jìn)行核查，地方不需要提交數(shù)據(jù)庫(kù)和舉證DB包，核查單位可以根據(jù)在線檢查系統(tǒng)提示的地方調(diào)查舉證進(jìn)度，實(shí)時(shí)開(kāi)展變更圖斑核查工作。根據(jù)檢查情況，將檢查意見(jiàn)在線反饋地方，地方根據(jù)檢查意見(jiàn)，及時(shí)調(diào)整錯(cuò)誤的作業(yè)方法，降低變更圖斑錯(cuò)誤率，提高檢查和數(shù)據(jù)整改的效率（圖4）。

圖4 線上核查系統(tǒng)Fig.4 Online verification system

3.5 線上建庫(kù)，動(dòng)態(tài)出數(shù)

研發(fā)線上建庫(kù)軟件，基于通過(guò)核查的變更圖斑層和上年度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)疊加，實(shí)現(xiàn)“一鍵”變更和在線建庫(kù)。根據(jù)省、市、縣各級(jí)自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管需求，實(shí)時(shí)輸出一二級(jí)分類(lèi)面積匯總表、新增建設(shè)用地、新增耕地、耕地“進(jìn)出平衡”、耕地流量平衡表等相關(guān)統(tǒng)計(jì)匯總表格，將相關(guān)表格推送給各部門(mén)，有效輔助各部門(mén)進(jìn)行分析和決策（圖5）。

圖5 動(dòng)態(tài)出數(shù)Fig.5 Dynamic output

3.6 建立線上地類(lèi)樣本庫(kù)

變更調(diào)查的主要工作是地類(lèi)認(rèn)定，結(jié)合各地實(shí)地情況，建立覆蓋全省地類(lèi)的線上地類(lèi)樣本庫(kù)，尤其是一些易混淆、易出錯(cuò)、模棱兩可的地類(lèi)樣本（圖6）。各地在日常變更過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)樣本庫(kù)中疏漏的一些特殊地類(lèi)樣本，上傳線上平臺(tái)，經(jīng)省級(jí)技術(shù)組審核通過(guò)后對(duì)線上地類(lèi)樣本庫(kù)及時(shí)更新，指導(dǎo)地方地類(lèi)認(rèn)定工作。

圖6 地類(lèi)樣本庫(kù)Fig.6 Land type sample library

3.7 基于Arcgis SDE多方協(xié)編輯

通過(guò)搭建ArcGIS SDE服務(wù)器，實(shí)現(xiàn)多人協(xié)同編輯變更圖斑上圖（圖7）。根據(jù)工作分工，外業(yè)工作人員根據(jù)實(shí)地變化編輯圖斑邊界，內(nèi)業(yè)工作人員同步更新內(nèi)業(yè)變更方案。實(shí)現(xiàn)多人同時(shí)對(duì)一張工作底圖實(shí)時(shí)更新、匯總的功能，提高日常變更工作效率。

圖7 多方協(xié)同編輯Fig.7 Multi party collaborative editing

4 制定日常變更調(diào)查有效措施

4.1 建立專(zhuān)班

將日常變更調(diào)查工作上升為“一把手”工程，成立工作專(zhuān)班，一把手掛帥，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)查、利用、耕保、規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)、測(cè)繪、登記、林業(yè)、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)部門(mén)，同技術(shù)單位一起全程參與日常變更調(diào)查工作全過(guò)程，做好組織、協(xié)調(diào)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性。在目前正在開(kāi)展的林、草、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)和“三區(qū)三線”劃定等工作中，工作專(zhuān)班對(duì)整個(gè)工作的順利進(jìn)行起到了很大的推動(dòng)作用。

4.2 先內(nèi)業(yè)后外業(yè)

先將國(guó)家下發(fā)圖斑逐個(gè)按照?qǐng)D斑類(lèi)型梳理，套合用地管理圖層，疊加最新遙感影像，會(huì)同規(guī)劃、耕保、利用、執(zhí)法和土管所相關(guān)人員逐個(gè)圖斑確定初步變更方案，內(nèi)業(yè)無(wú)法確定的標(biāo)注清楚原因外業(yè)實(shí)地核查，待外業(yè)核查后根據(jù)外業(yè)調(diào)查情況確定變更方案。將內(nèi)業(yè)初步確定的變更方案輸入到圖斑屬性表中，外業(yè)舉證人員到實(shí)地調(diào)查與內(nèi)業(yè)方案一致的，按照內(nèi)業(yè)變更方案拍照舉證，填寫(xiě)外業(yè)調(diào)查地類(lèi)、記錄權(quán)屬和種植屬性等相關(guān)信息。若圖斑實(shí)地已經(jīng)發(fā)生變化，外業(yè)人員依據(jù)實(shí)地變化情況進(jìn)行拍照舉證，填寫(xiě)外業(yè)調(diào)查地類(lèi)、判定邊界范圍和圖斑補(bǔ)測(cè)等工作。

4.3 全民舉證

日常變更調(diào)查要求根據(jù)圖斑變化情況實(shí)時(shí)舉證，社區(qū)網(wǎng)格員、田長(zhǎng)等對(duì)所在地區(qū)的交通、地形和人員都很熟悉，對(duì)其進(jìn)行舉證培訓(xùn)，培訓(xùn)合格人員發(fā)舉證培訓(xùn)合格證書(shū)，持證上崗進(jìn)行舉證工作。舉證任務(wù)可以采取網(wǎng)上“下單”，在圖斑附近的舉證人員隨時(shí)“接單”舉證。依據(jù)年度變更調(diào)查成本測(cè)算，舉證費(fèi)用占總費(fèi)用的一半以上，本地人員利用工作之余進(jìn)行拍照舉證，能有效降低舉證成本，使日常變更調(diào)查工作更加實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確。

5 結(jié)論

日常變更調(diào)查是對(duì)年度變更調(diào)查的有效補(bǔ)充，日常變更調(diào)查與年度變更調(diào)查充分結(jié)合，能實(shí)現(xiàn)對(duì)變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果實(shí)時(shí)更新，提高變更調(diào)查成果現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性，更好地服務(wù)于自然資源日常管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文分析年度變更調(diào)查工作中存在的問(wèn)題，總結(jié)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及歷年變更調(diào)查工作經(jīng)驗(yàn)，工作機(jī)制方面探索縣級(jí)調(diào)查和省級(jí)核查由“線下”分步進(jìn)行，改為“線上”同步進(jìn)行。改變以往統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“一年出一次”，實(shí)現(xiàn)根據(jù)工作需要“實(shí)時(shí)出數(shù)”。改變以往“一年調(diào)查一次，一次調(diào)查一年”的工作頻次，調(diào)整為根據(jù)工作需要實(shí)時(shí)、月度和季度開(kāi)展工作；技術(shù)方法方面探索利用無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)輔助外業(yè)舉證。打通不同部門(mén)之間舉證數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)“一舉多用”。根據(jù)日常變更進(jìn)度實(shí)時(shí)向相關(guān)部門(mén)推送變更圖斑，相關(guān)部門(mén)及時(shí)查處、整改，并將圖斑變化情況反饋，實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)管理”。研發(fā)在線核查系統(tǒng)，優(yōu)化數(shù)據(jù)上交、核查流程，實(shí)現(xiàn)利用在線核查系統(tǒng)及時(shí)在線核查地方上交成果，實(shí)時(shí)反饋檢查意見(jiàn)。研發(fā)線上建庫(kù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)根據(jù)管理需要線上“一鍵”變更，輸出各種統(tǒng)計(jì)表格。基于線上核查系統(tǒng)，建立線上地類(lèi)樣本庫(kù)，縣級(jí)和省級(jí)共同更新維護(hù)地類(lèi)樣本庫(kù)，統(tǒng)一地類(lèi)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同編輯變更圖斑；“建立專(zhuān)班”，從管理上制定措施?！跋葍?nèi)業(yè)后外業(yè)”，從程序上制定措施?！叭衽e證”，從降低費(fèi)用上制定措施。相關(guān)研究成果已在開(kāi)展試點(diǎn)縣區(qū)日常變更調(diào)查工作中取得良好效果，能有效提高變更調(diào)查工作效率、提升變更數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢(shì)性，對(duì)日常變更調(diào)查工作起到一定的指導(dǎo)作用。