史友峰，陸 揚(yáng)，朱鵬程

（1.江蘇省海安市自然資源與規(guī)劃局，江蘇·南通 226600；2.中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇·南京 210008）

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記不僅涉及農(nóng)民權(quán)益，更關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展，但我國農(nóng)村地區(qū)長期以來土地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍管理基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村宅基地使用及管理存在著散亂、低效、浪費(fèi)等問題，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在著粗放使用、與新農(nóng)村集約建設(shè)要求不協(xié)調(diào)等問題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村地區(qū)未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。對(duì)此，為切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民根本利益，加快新農(nóng)村建設(shè)，中央也多次強(qiáng)調(diào)要“深化農(nóng)村土地制度改革，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作”，在2018年發(fā)布的文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中就明確指出要“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”工作。開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作，有利于建立完整地籍以方便統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)建公正基礎(chǔ)和有效保護(hù)，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。其中，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)分析是連接不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作的關(guān)鍵步驟，對(duì)解決農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題、優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)政策、深化農(nóng)村土地制度改革等具有重大意義。

目前，農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作已普遍展開，引起相關(guān)學(xué)者關(guān)注。在空間研究方面主要關(guān)注宅基地的空間分異及發(fā)展變化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，如：基于不同資源稟賦條件，總結(jié)和比較宅基地改革模式，據(jù)此認(rèn)為宅基地改革中如果能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的比較優(yōu)勢將會(huì)取得更好改革效果[1]；在比較近年來農(nóng)村宅基地變化情況的基礎(chǔ)上應(yīng)用GIS空間分析功能對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理布局作了探索[2]；構(gòu)建了影響宅基地閑置的指標(biāo)體系，揭示農(nóng)村閑置宅基地空間分異及其驅(qū)動(dòng)因素[3]；運(yùn)用空間組合分析和耦合度模型，揭示農(nóng)村宅基地退出潛力空間分異及分層協(xié)同分區(qū)[4]；利用土地利用現(xiàn)狀資料與實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用GIS技術(shù)揭示農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的變化特征[5]?？傮w來看，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的研究主要集中在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在空間分布格局及機(jī)制、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃等方面缺乏考慮[6]。鄉(xiāng)村地理學(xué)對(duì)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的研究主要關(guān)注農(nóng)村居民點(diǎn)的空間特征、地域分異特征、類型劃分、空間演化及影響機(jī)制等方面[3]。此外，也有部分學(xué)者基于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題[7-11]、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題[12-14]、地籍測量技術(shù)方法[15-19]、地籍管理系統(tǒng)建設(shè)[20-21]等開展了大量研究，還有學(xué)者對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記制度進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、法治問題探討[22-23]等。然而，現(xiàn)行農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記尚存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)需求不一致等問題，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記相關(guān)數(shù)據(jù)不能完全融合，也給后續(xù)登記發(fā)證和建設(shè)用地管理制度改革工作的開展造成較大阻礙。因此，亟需對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果開展系統(tǒng)分析，以期為各級(jí)政府、自然資源和規(guī)劃部門推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記與管理工作，為進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提供有力參考。

江蘇省地處東部沿海，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平位于全國前列，根據(jù)中央及自然資源部相關(guān)文件精神正積極推進(jìn)此項(xiàng)工作，已于2020年基本完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作，并形成相應(yīng)成果數(shù)據(jù)庫。海安市率先完成了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，相關(guān)農(nóng)村土地管理工作開展也走在全省前列，成果完整且內(nèi)容豐富，為江蘇省農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的全面推進(jìn)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有典型性與代表性。本文通過分析地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀空間格局特征，梳理現(xiàn)階段江蘇省農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用與管理存在的主要問題并提出對(duì)策建議，以期豐富當(dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)理論研究，并為江蘇省推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記管理工作與制定相關(guān)政策法規(guī)提供有價(jià)值的依據(jù)。

1 研究思路

本文基于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查所形成的成果數(shù)據(jù)庫與人口社會(huì)數(shù)據(jù)、變更調(diào)查等監(jiān)測數(shù)據(jù)揭示案例地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)、宅基地和集體建設(shè)用地的類型、面積以及空間分布，探究宅基地和集體建設(shè)用地利用效率和空間動(dòng)態(tài)，形成對(duì)案例地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀的全面分析。通過梳理國家、省、市（縣）關(guān)于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地管理的相關(guān)政策，整合案例地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題，結(jié)合案例地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀分析結(jié)果，梳理農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)融合、項(xiàng)目用地等）用地途徑，總結(jié)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)存在的主要問題，如權(quán)屬爭議、違規(guī)占用、超標(biāo)使用、處理途徑問題等。以問題為導(dǎo)向，全面檢視江蘇省現(xiàn)行農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)政策體系及成效，提出農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)管理政策優(yōu)化建議，主要涵蓋農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題的處理，農(nóng)村宅基地取得、退出、標(biāo)準(zhǔn)控制，集體建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換創(chuàng)新等內(nèi)容（圖1）。

圖1 研究思路Fig.1 The research route

土地權(quán)屬調(diào)查是地籍調(diào)查的重要組成部分。地籍調(diào)查是依據(jù)國家法律規(guī)定，采取科學(xué)方法和行政法律手段，對(duì)土地使用者與所有者的土地位置、權(quán)屬、面積、利用現(xiàn)狀等基本情況進(jìn)行調(diào)查[11]。土地確權(quán)則是在相關(guān)部門主持下，由權(quán)屬主、相鄰?fù)恋貦?quán)屬主、地籍調(diào)查員以及其他必要人員等依法集體參與對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)定，內(nèi)容包括對(duì)權(quán)屬主與權(quán)屬類別的確認(rèn)[24]。對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記主要是完成示范點(diǎn)房地一體的集體用地及宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證[25]。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

海安市是江蘇省南通市代管的縣級(jí)市，位于鹽城、南通、臺(tái)州三市交界，下轄9鎮(zhèn)4街道（圖2），參與本次調(diào)查面積15991 hm2，共計(jì)24.81萬戶。從城鄉(xiāng)格局來看，中部的中城街道、北城街道、西城街道、南城街道與城東鎮(zhèn)是市域城鎮(zhèn)建成區(qū)的主要分布區(qū)域，外圍的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是廣大農(nóng)村區(qū)域。

圖2 研究區(qū)域Fig.2 Study area

2.2 數(shù)據(jù)與方法

文章涉及海安市9鎮(zhèn)4街道的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)均源于不動(dòng)產(chǎn)（房地一體）權(quán)籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫，包含了每宗地位置、類型、面積、利用效率等基本信息，覆蓋較全且數(shù)據(jù)精準(zhǔn)。研究方法上，文章主要采用了核密度分析等空間統(tǒng)計(jì)方法，以全面分析全市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)基本現(xiàn)狀及其空間發(fā)展動(dòng)態(tài)特征。

3 海安市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)基本概況及現(xiàn)存問題

3.1 農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)總體概況分析

海安市共有農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)單元23.87萬宗，總面積10686.44 hm2。從用途結(jié)構(gòu)上看（表1），住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地的平均宗地規(guī)模均較小，工礦倉儲(chǔ)、商服等用途的平均宗地規(guī)模較大，其中工礦倉儲(chǔ)用地的宗地平均規(guī)模超過1 hm2，約為住宅用地的31倍、公共管理與公共服務(wù)用地的26倍；從空間分布上看，宗地高密度分布區(qū)域主要集中在西部和北部的鎮(zhèn)街，局部地區(qū)超過700宗/km2，而中部和東部鎮(zhèn)街大部分地區(qū)的宗地密度較低，散布零星宗地密集分布的熱點(diǎn)（圖3）。

圖3 海安市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)宗地核密度圖Fig.3 Nuclear density of rural real estate parcel in Hai’an

表1 分用途農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)宗地?cái)?shù)量與面積統(tǒng)計(jì)Table 1 Statistics of the number and area of rural real estate parcels by use

3.2 分類型農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀及存在問題

（1）農(nóng)村宅基地

海安市農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)宗地共有22.77萬宗，總面積7700.86 hm2，平均面積338.23 m2。從數(shù)量上看，曲塘鎮(zhèn)、城東鎮(zhèn)、墩頭鎮(zhèn)等均超過2萬宗，其中曲塘鎮(zhèn)3.07萬宗、占全市13.50%；從面積上看，城東鎮(zhèn)、曲塘鎮(zhèn)、李堡鎮(zhèn)等均超過700 hm2，其中城東鎮(zhèn)有1040.79 hm2、占全市13.52%；從平均規(guī)模上看，李堡鎮(zhèn)、孫莊街道高于400 m2（圖4）。

圖4 農(nóng)村宅基地用地?cái)?shù)量（左）與面積（右）情況Fig.4 Quantity (L) and area (R) of rural homestead land

農(nóng)村宅基地上共有房屋58.32萬幢，宗均2.56幢，總占地面積4156.16 hm2，宗均占地面積182.54 m2，總建筑面積5503.23萬 m2，宗均建筑面積241.71 m2，平均樓層1.27層，平均建筑密度0.54，平均容積率0.71。其中，城東鎮(zhèn)、曲塘鎮(zhèn)等農(nóng)村宅基地上房屋數(shù)量較多、總占地面積和總建筑面積較大，城東鎮(zhèn)、曲塘鎮(zhèn)均超過7萬幢、總建筑面積超500萬 m2，其中城東鎮(zhèn)達(dá)到7.77萬幢、總建筑面積872.75萬 m2，分別占全市的13.32%和15.86%；南莫鎮(zhèn)、角斜鎮(zhèn)、大公鎮(zhèn)、海安街道等建筑密度和建筑容積率較高，其中海安街道建筑密度達(dá)到0.66，城東鎮(zhèn)、南莫鎮(zhèn)建筑容積率均高于0.80。調(diào)查中能夠獲得建筑年代的農(nóng)房共有19.38萬幢，以2000年代和1990年代建造為主，其中1990年代83874幢，占全部43.29%，2000年代60883幢，占全部的31.42%。

觀察發(fā)現(xiàn)，在全市可獲得權(quán)益人的農(nóng)村宅基地戶中，多宅基地戶占了全部戶數(shù)的12.59%；此外，對(duì)照海安市《農(nóng)村村民建房用地管理暫行辦法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)全市農(nóng)村宅基地超標(biāo)數(shù)量達(dá)到19.94萬宗，占全市農(nóng)村宅基地總數(shù)量的87.60%，在農(nóng)村宅基地使用上普遍存在超標(biāo)情況；且全市共有2.76萬宗農(nóng)村宅基地占用基本農(nóng)田，占用基本農(nóng)田總面積1.50 hm2。整體來看，海安市農(nóng)村宅基地利用上存在著一戶多宅、超標(biāo)利用、占用耕地等問題。

（2）農(nóng)村集體建設(shè)用地

海安市共有農(nóng)村集體建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)單元7807宗，總面積2390.18 hm2，平均面積3061.59 m2。從數(shù)量上看，主城及西北部的墩頭鎮(zhèn)、曲塘鎮(zhèn)、城東鎮(zhèn)等均超過800宗；從面積上看，主城及周邊城東鎮(zhèn)、胡集街道、曲塘鎮(zhèn)等均超過300 hm2；從平均規(guī)?？?，胡集街道、城東鎮(zhèn)、角斜鎮(zhèn)等均超過5000 m2（圖5）。

圖5 集體建設(shè)用地宗地?cái)?shù)量（左）與面積（右）情況Fig.5 Quantity (L) and area (R) of collective construction land parcel

集體建設(shè)用地主要包括工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地等集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公共管理與公共服務(wù)用地的集體非經(jīng)營性建設(shè)用地。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上房屋13166幢，宗均6.74幢，總占地面積676.40 hm2，宗均占地面積3465.15 m2，總建筑面積849.75萬 m2，宗均建筑面積4353.24 m2，平均層數(shù)1.27層，平均建筑密度0.36，平均容積率0.46。主城及其周邊鎮(zhèn)街規(guī)模相對(duì)較大，城東鎮(zhèn)房屋數(shù)量達(dá)到2494幢，占全市18.94%。胡集街道的占地面積與建筑面積均最大，分別為149.24 hm2和205.20萬 m2，均占全市近1/4。孫莊街道建筑密度與容積率最高，分別為0.80和0.84。調(diào)查中能夠獲得建筑年代的經(jīng)營性用房共有5055幢，其中1990年代和2000年代數(shù)量較多，分別有1541幢和2746幢，總計(jì)占全部84.81%；公共管理與公共服務(wù)用地上房屋8398幢，宗均1.63幢，總占地面積73.72 hm2，宗均占地面積142.99 m2，總建筑面積107.97萬 m2，宗均建筑面積209.41 m2，平均層數(shù)1.21層，平均建筑密度0.32，平均容積率0.47。同樣在主城及其周邊鎮(zhèn)街規(guī)模相對(duì)較大，墩頭鎮(zhèn)房屋數(shù)量與占地面積分別達(dá)到1820幢與17.64 hm2，均占全市近1/4。城東鎮(zhèn)建筑面積達(dá)到24.78萬 m2，占全市22.95%；海安街道建筑密度與容積率均最高，分別為0.81和1.83。調(diào)查范圍內(nèi)能夠獲得建筑年代的公共管理與公共服務(wù)用房共有1995幢，2000年代和1990年代數(shù)量較多，其中1990年代共有998幢，占全部的1/2。

觀察發(fā)現(xiàn)，全市集體經(jīng)營性建設(shè)用地平均閑置比例約為3.42%，且全市集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置面積比例為9.09%；此外，全市集體經(jīng)營性建設(shè)宗地共有212宗占用了基本農(nóng)田，共侵占基本農(nóng)田0.25 hm2，而集體非經(jīng)營性建設(shè)宗地也有928宗占用基本農(nóng)田，占用基本農(nóng)田272.48 m2。整體上，海安市集體建設(shè)用地利用上存在著利用效率低下，占用耕地等問題。

4 農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)管理問題分析及對(duì)策建議

4.1 問題分析

結(jié)合上文海安市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與典型村鎮(zhèn)調(diào)研結(jié)果，研究發(fā)現(xiàn)目前海安市農(nóng)村宅基地存在著一戶多宅、超標(biāo)利用、占用耕地等問題，集體建設(shè)用地利用上也存在利用效率低下、占用耕地等問題亟需解決。究其原因：

農(nóng)村宅基地方面，盡管《土地管理法》針對(duì)農(nóng)民住宅問題已進(jìn)行明確規(guī)定，并提出一戶一宅原則，但長期監(jiān)管不力、退出機(jī)制缺乏以及建新不拆舊等致使當(dāng)前農(nóng)村一戶多宅的問題嚴(yán)重[26-27]。一方面由于子女上學(xué)和進(jìn)程等方面原因，眾多農(nóng)民在城市購買房產(chǎn)之后，卻仍然保留農(nóng)村宅基地，不愿將宅基地退出。另一方面，在農(nóng)村建房審批愈發(fā)嚴(yán)格情況下，一些農(nóng)民通過合法審批建設(shè)新房以改善自身居住條件，但建成新房后卻并未拆除原有宅基地，進(jìn)一步產(chǎn)生一戶多宅問題；與此同時(shí)，我國作為農(nóng)業(yè)大國有著近60%的農(nóng)民，而農(nóng)民對(duì)于宅基地有著強(qiáng)烈依賴感，越大越舒服的傳統(tǒng)理念促使很多農(nóng)民在建造房屋時(shí)有意違法擴(kuò)大宅基地面積，以達(dá)到少批多占目的；此外，城市高速發(fā)展致使其對(duì)土地需求不斷擴(kuò)大，房價(jià)也在不斷攀升，而由于農(nóng)村地區(qū)宅基地能夠無償獲得，造成一部分靠近城鎮(zhèn)、城市地區(qū)的農(nóng)民為獲取經(jīng)濟(jì)利益，建造更多房屋以供給城市人口居住使用，進(jìn)而加劇了農(nóng)村地區(qū)宅基地占用耕地、超標(biāo)利用等問題。

集體建設(shè)用地方面，農(nóng)村人口的不斷流失以及法律上集體土地流轉(zhuǎn)的限制，造成城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩頭占地?cái)U(kuò)張現(xiàn)象頻發(fā)，建設(shè)用地緊張與浪費(fèi)問題并存[28]。一方面，由于規(guī)劃缺失與執(zhí)行不力，農(nóng)村建設(shè)基本處于自發(fā)狀態(tài)，亂圈亂占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,部分村莊建設(shè)也不符合土地利用總體規(guī)劃,農(nóng)房建設(shè)無序零亂，集體建設(shè)用地利用的空間有限。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地缺少有效土地回收、復(fù)墾、退出機(jī)制,存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心化、用地粗放等問題，閑置用地不能有效盤活利用,建設(shè)用地交換價(jià)值也無法實(shí)現(xiàn),降低了農(nóng)村土地利用效率；此外，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地監(jiān)管不力且流轉(zhuǎn)成本較低，潛在的收益致使用地隱形交易市場出現(xiàn)，即通過私下交易以抵押、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這嚴(yán)重干擾公開土地市場交易秩序與管理，并削弱政府對(duì)國家建設(shè)用地總量的控制，進(jìn)而影響我國土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施。

4.2 政策建議

對(duì)此，結(jié)合相關(guān)研究、實(shí)地調(diào)研工作以及現(xiàn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革國情，研究針對(duì)上述問題提出如下優(yōu)化建議：

（1）引導(dǎo)一戶多宅農(nóng)戶退出多占宅基地

一戶多宅不僅會(huì)造成了農(nóng)村宅基地的低效使用，還會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，也影響了耕地保護(hù)和糧食安全。應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展一戶多宅的歷史成因和處理意愿相關(guān)調(diào)研，結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的落實(shí)，探索制定地方化的一戶多宅農(nóng)戶退出多占宅基地的引導(dǎo)政策。積極清退非法占用的宅基地，鼓勵(lì)合法持有多份宅基地的農(nóng)戶逐步有償退出多占的宅基地，歸還村集體，為發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)和公共服務(wù)建設(shè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)提供用地支撐，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（2）制定和實(shí)施超標(biāo)占用宅基地的收費(fèi)政策

農(nóng)村宅基地的無償使用一定程度上助推了農(nóng)村宅基地的普遍超標(biāo)使用，還一定程度上導(dǎo)致一戶多宅的出現(xiàn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)用地的長期低效利用。結(jié)合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村土地制度改革的要求，為保障宅基地資源合理使用，需在建立合理的宅基地分配機(jī)制、合理組織宅基地布局的基礎(chǔ)上，加快修訂、實(shí)施農(nóng)民建房用地管理辦法，對(duì)超過宅基地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分征收使用費(fèi)，引導(dǎo)農(nóng)戶集約高效使用宅基地。收費(fèi)政策的核心是收費(fèi)對(duì)象的認(rèn)定和收費(fèi)模式的確定，同時(shí)按照“取之于民，用之于民”的原則，上繳費(fèi)用主要用于村改、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宅基地退租補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目。

（3）彈性引導(dǎo)農(nóng)村宅基地盤活

當(dāng)前農(nóng)村宅基地普遍存在超標(biāo)使用、一戶多宅、長期閑置甚至廢棄等問題，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的長期低效利用，盤活農(nóng)村宅基地既是集約利用的要求，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。城市化、工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)背景下，城郊土地開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)效益、具備的先天景觀優(yōu)勢以及城鄉(xiāng)居民利益互補(bǔ)等多種因素共同驅(qū)動(dòng)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)市場日趨活躍，宅基地良性流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要手段，農(nóng)村土地的盤活應(yīng)當(dāng)疏導(dǎo)而非強(qiáng)堵。通過實(shí)施土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許宅基地入市，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，有利于建立健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。實(shí)施上，在已低效使用的宅基地調(diào)查和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，編制農(nóng)村宅基地盤活的潛力庫，提出農(nóng)村宅基地盤活的分類分步實(shí)施方案，通過試點(diǎn)先行，逐步引導(dǎo)農(nóng)民積極參與多余農(nóng)村宅基地盤活行動(dòng)。同時(shí)，也需圍繞宅基地集體所有權(quán)的落實(shí)，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障以及宅基地與農(nóng)民房屋的使用權(quán)的適度放活，不斷完善相關(guān)法律制度，以更好促進(jìn)宅基地的盤活。

（4）鼓勵(lì)低效集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或者入市

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干意見》中就明確提出要深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。適時(shí)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地狀況清查，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用綜合數(shù)據(jù)庫，建立評(píng)估框架與定期評(píng)估制度，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用綜合評(píng)價(jià)，明確閑置、低效集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，分析相關(guān)成因。編制閑置、低效集體經(jīng)營性建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃，依據(jù)國土空間規(guī)劃引導(dǎo)閑置、低效集體經(jīng)營性建設(shè)用地再開發(fā)利用，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與入市方式、相關(guān)流程、用途轉(zhuǎn)換、利益分享等方面的配套政策，支持低效、閑置集體經(jīng)營性建設(shè)用地的再開發(fā)，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約利用水平。

（5）靈活推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的重要途徑，但在新的階段大規(guī)模推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤普遍面臨成本持續(xù)增加的困境，迫切需要開展創(chuàng)新。以低效使用的宅基地（空掛戶、一戶多宅、閑置或廢棄）和集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查和綜合評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合低效使用宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史成因和處理意愿調(diào)研，厘清可以用于增減掛鉤的農(nóng)村建設(shè)用地，提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的分類實(shí)施方案，引導(dǎo)開展彈性化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，提升農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，為鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地提供空間和指標(biāo)支撐。

（6）精準(zhǔn)開展農(nóng)房改造

不同年代的農(nóng)房，其建筑體量、建筑質(zhì)量和居住品質(zhì)差異明顯，改造的適宜性和成本差異同樣明顯?！耙坏肚小钡拈_展大規(guī)模的農(nóng)房改造一方面可能造成資源的浪費(fèi)，另一方面可能帶來高昂的成本。通過農(nóng)房建筑年代、建筑質(zhì)量等相關(guān)的分析，可以較為精準(zhǔn)的提取出年代較為久遠(yuǎn)、房屋樣式和質(zhì)量較為老舊的村莊先期開展改造，而將建筑年代較新、建筑與居住質(zhì)量相對(duì)較好的農(nóng)房作為后續(xù)改造的對(duì)象，從而建立農(nóng)房改造優(yōu)先序列，結(jié)合村莊分類與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，建立與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)房改造計(jì)劃體系，有序推動(dòng)村莊居住環(huán)境質(zhì)量改善，助推鄉(xiāng)村振興。

5 結(jié)語

本文基于海安市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)村地區(qū)宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同類型農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)分布格局，刻畫農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)、宅基地和集體建設(shè)用地的類型、用途、面積、利用效率及其空間發(fā)展特征，在此基礎(chǔ)上，研究了長期以來自然資源部門在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)管理過程中存在的諸多歷史遺留問題，探討存量盤活建設(shè)用地資源、支撐農(nóng)村三產(chǎn)融合的可能性和可行途徑以及政策創(chuàng)新的方向，從引導(dǎo)一戶多宅農(nóng)戶退出多占宅基地、制定和實(shí)施超標(biāo)占用宅基地的收費(fèi)政策、盤活農(nóng)村宅基地、鼓勵(lì)將利用低效的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、精準(zhǔn)開展農(nóng)房改造等方面提出具體建議。