陳康

0 引言

隨著國土空間規(guī)劃“五級三類”編制體系的確立，村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃編制成果的法定地位得以確立。它作為承載鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)任務(wù)，肩負(fù)統(tǒng)籌村域全要素空間管控和鄉(xiāng)村建設(shè)決策的行動綱領(lǐng)，補齊了全域國土空間用途管制的最后一公里。2019 年中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出“村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃”，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，提出“根據(jù)村莊定位和國土空間開發(fā)保護的實際需要，編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃”，同年，福建省自然資源廳頒布了《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》，并全面啟動了為期3 年的鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)編盡編工作。

本文梳理了新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵要義，回顧了福建省鄉(xiāng)村規(guī)劃管理特點和編制歷程演變，從規(guī)劃管理和實施的角度切入，剖析當(dāng)前規(guī)劃編制成果實施效率低、落地性不強、實用性不強等現(xiàn)狀問題，思考和提出了提高鄉(xiāng)村規(guī)劃實用性的重點和方向建議。

1 新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵要義

1.1 鄉(xiāng)村地區(qū)的全要素管控

長期以來，我國的鄉(xiāng)村管理和建設(shè)過程基本處于粗放的管理狀態(tài)，造成了土地利用低效、村莊環(huán)境不善、鄉(xiāng)村造血不佳等發(fā)展問題?！拔寮壢悺眹量臻g規(guī)劃編制體系中，確立鄉(xiāng)村規(guī)劃法定規(guī)劃地位是面對鄉(xiāng)村發(fā)展的大量內(nèi)在問題從國家治理體系層面的回應(yīng)。

新時期的鄉(xiāng)村規(guī)劃要求實施全域全要素的空間管制，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用嫱瓿纱迩f布局工作，有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編，結(jié)合鄉(xiāng)村特色，統(tǒng)籌發(fā)展與保護，合理安排用地。

1.2 高度關(guān)注傳統(tǒng)文化傳承

鄉(xiāng)村是農(nóng)耕文明傳承載體，以親緣、血緣、地緣為文脈的社會聯(lián)系紐帶構(gòu)筑了傳統(tǒng)文化傳承的土壤[1]，鄉(xiāng)村在中華傳統(tǒng)文化傳承體系中的作用無法替代。然而在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，匯總了大量村莊的歷史資料，發(fā)現(xiàn)具有歷史文化特色和傳承價值的建筑、文物被拆除，許多寶貴的建筑文化元素傳承被斬斷。新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃將歷史文化傳承置于文化自信和鄉(xiāng)村振興的高度，要求遵循歷史文化保護真實性和完整性的原則，將鄉(xiāng)村振興、社區(qū)營造和歷史文化保護、空間保護相結(jié)合，使村莊持續(xù)興盛發(fā)展。

1.3 為城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施保駕護航

2019 年全國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得較大成效，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及社會資本加速向鄉(xiāng)村地區(qū)下沉。這一過程中，鄉(xiāng)村已經(jīng)不再是依附于城鎮(zhèn)發(fā)展的被動角色，而是在城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下平等的互動角色。在服務(wù)和消費的市場互動中，一些生態(tài)優(yōu)勢明顯、文化沉淀豐富、糧食保障安全的鄉(xiāng)村地區(qū)開始不斷出現(xiàn)田園綜合體、生態(tài)農(nóng)業(yè)體驗、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)研學(xué)、康養(yǎng)、文旅等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，開啟了鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的最好時機，也開啟了最壞的時機。發(fā)展與保護需要一套行之有效的規(guī)劃管理體系保駕護航。有用的、可落地的鄉(xiāng)村規(guī)劃，一方面可以保障上述業(yè)態(tài)項目的實施落地，另一方面有利于引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間可持續(xù)的集約發(fā)展，避免對生態(tài)環(huán)境的破壞。

新時期鄉(xiāng)村發(fā)展背景的演變，使得面向?qū)嵤┑泥l(xiāng)村規(guī)劃成為鄉(xiāng)村發(fā)展的大勢所趨。打通鄉(xiāng)村規(guī)劃管理與規(guī)劃編制體系的脫節(jié)，提升規(guī)劃成果的實施效率應(yīng)該得到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作者普遍的認(rèn)同。

2 福建鄉(xiāng)村規(guī)劃管理方式與特點

2.1 福建省鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的階段演變

新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)涵和要義的分析，有利于更清晰地認(rèn)識福建省鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的問題。福建省村莊規(guī)劃編制探索大致分為三個階段，分別為 2013 年前鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃階段、2013-2018年面向村莊整治與美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建階段、2018 年以來國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃轉(zhuǎn)型探索階段。各階段因為發(fā)展背景與環(huán)境差異，規(guī)劃成果的編制重點也有所差異。

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃階段：我國制定并下放村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)之后，福建省住建廳逐步規(guī)范農(nóng)村建房問題，由此引出了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制工作，這一時期規(guī)劃關(guān)注點主要在鄉(xiāng)村居民點的建設(shè)規(guī)劃，解決村民宅基地的選址和布局。

美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建階段：2013-2018 年是福建省鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施較大發(fā)展的階段，這一時期鄉(xiāng)村規(guī)劃編制主要是響應(yīng)2013 年中央一號文件關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量，福建省政府在這一時期提出完成4 178 個未編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，鄉(xiāng)村規(guī)劃在全省大面積鋪開。

全域全要素的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制探索階段：2018 年隨著《鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃2018-2022》的頒布和鄉(xiāng)村振興上升為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略層面，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為輔助鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要手段。同時，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定規(guī)劃地位，同時指出鄉(xiāng)村規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外規(guī)劃許可的重要依據(jù)。國土空間體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的目的和要求發(fā)生了較大的變化，由初期的主要解決村民宅基地問題，轉(zhuǎn)向以生態(tài)優(yōu)先為原則，鄉(xiāng)村村域全要素的管控。鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制與時俱進，做出了重大調(diào)整[2]。

2.2 明溪鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理存在的幾個現(xiàn)狀問題

過去兩年，明溪縣圍繞服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以及打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役，開展了一批鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的實踐，目前已編在編的村莊規(guī)劃近40 個。規(guī)劃管理體系也由村建站單一部門負(fù)責(zé)到建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審查的部門聯(lián)席制度，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理得到較大提升，對促進明溪縣域鄉(xiāng)村治理建設(shè)起到較大作用。但實際工作過程中，還存在著一些不容忽視的問題：

2.2.1 規(guī)劃成果標(biāo)準(zhǔn)化的問題

目前已經(jīng)完成的編制成果質(zhì)量良莠不齊，原因是多方面的：其一是編制單位對村莊現(xiàn)狀調(diào)研和分析不夠，規(guī)劃編制方式方法粗糙，規(guī)劃編制過程中，受村委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理領(lǐng)導(dǎo)的影響，編制成果往往是村委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理領(lǐng)導(dǎo)意圖的文本化，而不注重鄉(xiāng)村所在地地域性、系統(tǒng)性問題導(dǎo)向的深入研究和挖掘，另一方面是簡單照標(biāo)《省廳村莊規(guī)劃編制指南》，規(guī)劃成果往往面面俱到，重點問題研究不透，千篇一律，標(biāo)準(zhǔn)化意味濃。

2.2.2 村民參與度不高的問題

客觀上大多數(shù)鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)量小，自發(fā)性的規(guī)劃編制需求本身并不大，目前開始的幾個村莊編制工作大多是政府主導(dǎo)的編制行為，為完成規(guī)劃任務(wù)而開展編制工作，因此，村民甚至村級管理者的參與度并不高。加之成果技術(shù)性太強，村民看不懂圖、聽不懂介紹，規(guī)劃編制成果缺乏村民主體意識的參與，導(dǎo)致規(guī)劃實施性較差。

2.2.3 缺少規(guī)劃實施長效機制的問題

缺少規(guī)劃實施和考核的長效機制是當(dāng)前明溪村莊規(guī)劃管理的一個現(xiàn)實問題，“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛”，規(guī)劃成果提交以后，往往束之高閣。規(guī)劃實施的后期評估以及規(guī)劃管理的考核制度還不完善，隨意修編和調(diào)整規(guī)劃成果，鄉(xiāng)村規(guī)劃的剛性還不強。

2.2.4 基層管理人才短缺的問題

根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南》，由縣級組織制定工作方案，成立縣級鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，包括確定編制主體、編制范圍、人才組織、經(jīng)費保障等工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為編制主體。但明溪縣目前還沒有全面推廣責(zé)任規(guī)劃師或駐鎮(zhèn)規(guī)劃師，盡管縣級層面建構(gòu)了部門聯(lián)席審查的制度，但日常相應(yīng)規(guī)劃工作主要還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所負(fù)責(zé)，人才、人力短缺的問題還是比較突出。

2.3 導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃實施率低的原因研判

《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》提出：“分類有序推進村莊規(guī)劃編制，發(fā)揮村民主體地位，指導(dǎo)各地編制多規(guī)合一的好用、管用、實用村莊規(guī)劃，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，促進鄉(xiāng)村振興”。明溪縣域村莊規(guī)劃編制開展兩年來，相繼完成12個村莊規(guī)劃成果，總結(jié)既有成果經(jīng)驗和教訓(xùn)，導(dǎo)致規(guī)劃實施效率低的主要原因如下：

2.3.1 上位規(guī)劃意圖傳導(dǎo)缺位

根據(jù)國土空間編制體系呈現(xiàn)層級傳導(dǎo)的特征，即下位規(guī)劃要依托上位規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)、戰(zhàn)略要求，落實項目的實施。從村莊規(guī)劃編制上位規(guī)劃視角，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制還沒有完成，在上位規(guī)劃戰(zhàn)略意圖和管控目標(biāo)不明確的背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃成果無法實現(xiàn)自上而下的傳導(dǎo)和自下而上的反饋，特別是缺少上位規(guī)劃關(guān)于耕地保有、永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、鄉(xiāng)村發(fā)展邊界等指標(biāo)，規(guī)劃成果的不可確定性變大，永農(nóng)補劃、耕地補劃直接導(dǎo)致管控要素和土地用途的全盤調(diào)整，致使規(guī)劃成果的實施性不高。

2.3.2 對鄉(xiāng)村土地問題研究不夠

過往的村莊規(guī)劃編制重心主要集中在鄉(xiāng)村建設(shè)空間，偏重在建設(shè)規(guī)劃許可。隨著國土空間規(guī)劃體系的確立，重心向土地用途管制轉(zhuǎn)變，內(nèi)容覆蓋到生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的村域全要素，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、生態(tài)修復(fù)、耕地保護等工作。在這個規(guī)劃轉(zhuǎn)型期間，大多數(shù)編制單位和創(chuàng)作團隊還沒有完成“城規(guī)”“土規(guī)”的融合，導(dǎo)致編制成果對統(tǒng)籌全域空間要素管控、解決村莊建設(shè)與土地利用的作用力不強。

2.3.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃編制動力不足

從村莊建設(shè)實際情況出發(fā)，我國大部分的鄉(xiāng)村對建設(shè)需求實際并不多，村莊規(guī)劃編制的動力不足。一方面是應(yīng)編盡編，一方面是編制經(jīng)費無法落實，大多數(shù)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的目的是服務(wù)鄉(xiāng)村振興，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)策劃，爭取鄉(xiāng)村配套資金、吸引社會資本等。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)策略膚淺、隨大流，區(qū)域同構(gòu)現(xiàn)象突出，“十村九旅”，千篇一律。

2.3.4 責(zé)權(quán)不明確

鄉(xiāng)村作為基層自治組織，對自然資源要素管理上并沒實權(quán)。村莊規(guī)劃更多是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中各種邊界的細(xì)化和落實。而且作為最小的國土空間單元，往往同一塊土地承載著一種或者幾種功能，如濱水帶既有水利部門的防洪監(jiān)管，又有林草局的林地監(jiān)管，還有住建部門的市政設(shè)施監(jiān)管等，多種監(jiān)管疊加的背景下，若責(zé)權(quán)邊界不清，往往會出現(xiàn)監(jiān)管的真空，不利于規(guī)劃實施和管理。

3 提高規(guī)劃管理實施率的建議

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的管控抓手，兼具落實性、指導(dǎo)性和操作性等特點，規(guī)劃成果的質(zhì)量對后續(xù)的規(guī)劃實施起到重要的作用，針對上述總結(jié)和分析，為提高鄉(xiāng)村規(guī)劃編制成果的實施效率，應(yīng)處理好以下四點：

3.1 加強與上位規(guī)劃銜接，科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)

村莊規(guī)劃要傳導(dǎo)落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的發(fā)展指標(biāo)，在上級規(guī)劃指標(biāo)未定之前，要夯實村一級的規(guī)劃基礎(chǔ)，科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)，避免大、空的規(guī)模和目標(biāo)，脫離現(xiàn)實的項目策劃。重點處理好人口、用地的規(guī)模測算。城鎮(zhèn)化后半程的鄉(xiāng)村發(fā)展，雖然人口不會有太大的流失，但也不會樂觀的增長，鄉(xiāng)村縮減是基本的共識，縮減體現(xiàn)在人口、建設(shè)用地兩個方面。規(guī)劃要科學(xué)處理存量建設(shè)用地的盤活、生態(tài)用地的保護以及耕地保護政策的落實，通過盤活存量和低效用地的提升，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供發(fā)展空間。以明溪縣湖坊鄉(xiāng)奮發(fā)村為例，村域人口現(xiàn)狀戶籍總?cè)丝? 269 人，349 戶，常住人口435 人。“十三五”期間人口流出呈上升趨勢，各個自然村中，以石東坑、長科自然村流出人口最多，年均凈流出高達70%，現(xiàn)狀偏遠(yuǎn)自然村幾乎無人居??；其余自然村流出人口比例均超過50%，屬于大流出村莊。

3.2 明確權(quán)責(zé)邊界，提升基層治理能力

一方面，通過規(guī)劃編制、部門協(xié)同、規(guī)劃公示等技術(shù)手段廣泛征求意見，使得規(guī)劃成果遵守各相關(guān)部門的管理條例。在村域空間管制編制過程中，應(yīng)明確責(zé)權(quán)復(fù)區(qū)的劃定，編制用途管理復(fù)區(qū)規(guī)劃圖，對同一地塊多部門交疊管理的區(qū)域，劃定范圍、明確管控要求，進而消滅管控真空區(qū)。另一方面，落實《福建省村莊規(guī)劃編制指南》的要求，實施審查審批制度，確保規(guī)劃方案與效果的高水平、可落地。

3.3 加強項目策劃，促生鄉(xiāng)村發(fā)展動力

先策劃再規(guī)劃，以策劃引導(dǎo)規(guī)劃，為鄉(xiāng)村發(fā)展造血。面對“十村九旅”的規(guī)劃尷尬，部分村莊規(guī)劃編制單位不了解編制方法與內(nèi)容，無法為管理單位提供工作參考。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)該創(chuàng)新規(guī)劃模式，即先深入調(diào)研，摸清村域資源稟賦特征和發(fā)展需求，開展規(guī)劃前的策劃工作，為規(guī)劃項目庫構(gòu)建儲備項目。經(jīng)過策劃，深入認(rèn)識村莊、了解需求，進而在規(guī)劃成果中有所側(cè)重。例如奮發(fā)村規(guī)劃前期，編制組與村委對接明確發(fā)展訴求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門溝通，落實上位相關(guān)的規(guī)劃項目（如圖1、圖2所示），基本明確鄉(xiāng)村發(fā)展的用地訴求，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃后，以規(guī)劃手段保障項目的落地實施。

圖1 奮發(fā)村發(fā)展項目策劃

圖2 奮發(fā)村設(shè)施布局圖

3.4 預(yù)留規(guī)劃彈性，賦予規(guī)劃實施韌性

鄉(xiāng)村不同于城市或城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村發(fā)展的機遇少、內(nèi)生性動力弱，鄉(xiāng)村空間的結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，往往一個項目植入會對之前的全部規(guī)劃成果形成顛覆，需要在技術(shù)方法上給予一定的彈性，比如用地性質(zhì)的留白用地，發(fā)展指標(biāo)的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌等。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)主體多樣，土地的權(quán)屬關(guān)系也比較復(fù)雜，必須采用自上而下與自下而上的雙向互動方式，不斷提升規(guī)劃實施的韌性。例如奮發(fā)村規(guī)劃編制過程中，采用劃定彈性用地和預(yù)留白地的方法為村域產(chǎn)業(yè)和設(shè)施用地預(yù)留一定的發(fā)展彈性，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國空空間規(guī)劃編制過程中，也為鄉(xiāng)村文旅發(fā)展預(yù)留5%的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌指標(biāo)，保障項目落地使用。

4 結(jié)論

目前，明溪縣正在開展為期3 年的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制應(yīng)編盡編工作，2021 年已完成了16 個村莊規(guī)劃成果編制和匯交數(shù)據(jù)庫，總結(jié)和積累了一批編制經(jīng)驗，特別是在提高規(guī)劃實用性、規(guī)劃實施效率的方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員應(yīng)當(dāng)深入分析核心問題，了解基層工作現(xiàn)狀，提出針對性鄉(xiāng)村規(guī)劃方案，豐富福建省鄉(xiāng)村規(guī)劃管理和編制的探索和實踐。