楊紅香，鄒曉蔓，張成鵬

(1.山東農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，山東泰安 271018；2.中國農(nóng)業(yè)大學 農(nóng)學院，北京 100083; 3.中國宏觀經(jīng)濟研究院 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京 100038)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)村土地制度改革紅利，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，但其按照農(nóng)戶人口平均分配土地的方法也會帶來農(nóng)地細碎化問題，即單個農(nóng)戶擁有面積較小且彼此互不相連的多塊土地。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2013年末，我國戶均經(jīng)營耕地面積為6533平方米，地塊數(shù)量為5.1塊，0.8塊的面積為2000平方米以上，1.4塊的面積為666—2000平方米，2.9塊的面積不足666平方米[1-2]。截至2017年，我國戶均土地面積縮小為5000平方米、地塊數(shù)量增加為5.7塊[3]。由此可見，我國農(nóng)地細碎化問題越發(fā)嚴重，可能進一步影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，成為阻礙農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。

目前，全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地二輪承包即將到期，各地都在探索農(nóng)村土地二輪延包方案，這也為化解農(nóng)地細碎化問題提供了一個良好的契機。若能夠厘清我國農(nóng)地細碎化問題形成的原因，分析其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，并在此基礎(chǔ)上提出我國農(nóng)地細碎化治理的對策建議，就能夠借助二輪土地延包契機，優(yōu)化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，更好地釋放土地制度改革紅利，化解農(nóng)地細碎化問題，進而保障國家糧食安全，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。

一、我國農(nóng)地細碎化的成因

農(nóng)地細碎化一般是指農(nóng)戶擁有面積較小，且彼此互不相連的多塊土地[4]。農(nóng)地細碎化現(xiàn)象由來已久，從政府實行定期回收土地、統(tǒng)一分配的唐宋時期，到實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的現(xiàn)代社會，農(nóng)地細碎化問題始終存在且整體呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯的趨勢[5]80。我國農(nóng)地細碎化主要有五點成因。

(一)我國極高的人地比例

我國向來具有人多地少的特點，人口數(shù)量巨大，而耕地十分有限，農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積在190多個國家中排名第126位[6]。特別是新中國成立后，人口的快速增長使得人多地少的問題更加突出。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，按戶平均分配土地的方式使得農(nóng)地細碎化程度更加嚴重，承包到戶的耕地更加細小零碎。

(二)我國復雜的地形地貌

地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對農(nóng)地細碎化的形成具有基礎(chǔ)性作用，山地和丘陵的細碎化程度通常更高[7]。而我國地形地貌復雜多樣，山地、丘陵、湖泊和江河眾多，適合耕種的平原僅占國土面積的10%[8]。我國頻發(fā)的自然災(zāi)害又會進一步加劇自然條件對于農(nóng)地細碎化的影響[9]。

(三)土地承包的公平原則

我國農(nóng)村土地普遍存在肥瘦程度、排水能力、灌溉條件、地形地貌、離村遠近等客觀因素的差異。在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的初期，為了保證公平，會將土地按質(zhì)量、離家遠近、距灌溉源的遠近和交通便利程度進行劃分，使得農(nóng)戶擁有多塊分散在各處、不同肥力的細碎土地[10]。

(四)“諸子均分”的財產(chǎn)制度

我國家庭財產(chǎn)繼承方法向來是“諸子均分制”，而非“長子繼承制”，無論最初土地完整與否，子孫完成一次繼承便意味著進行一次分割。而且諸子分田時不僅根據(jù)面積劃分，也要進行優(yōu)劣搭配。對于原有地塊的人為劃分更加深化了農(nóng)地細碎化程度[11]。周應(yīng)堂和王思明估計，1958-2008年間，隨著“分家就分田”，我國土地增加了74 169.6萬塊[8]。

(五)市場因素的反向作用

土地流轉(zhuǎn)本是化解農(nóng)地細碎化的方式，但有時卻會起到反向作用。對于土地轉(zhuǎn)出方來說，有些農(nóng)戶還有自己種地的需求，不會將土地全部轉(zhuǎn)出，僅會轉(zhuǎn)出一部分；對于土地轉(zhuǎn)入方來說，受制于經(jīng)營能力，承租的土地規(guī)模有限，也很難將租戶的全部土地流轉(zhuǎn)。為保留部分承包地用于種植或者滿足流轉(zhuǎn)方要求，一些農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時會將自家地塊分割后流轉(zhuǎn)，反而加重了農(nóng)地細碎化程度[4]。

(六)相關(guān)制度規(guī)定的缺乏

現(xiàn)階段我國農(nóng)地法律政策著重強化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，特別是農(nóng)戶對于具體地塊的承包權(quán)。土地承包法、行政許可法等法律以及相關(guān)政策文件不僅沒有提供一個低成本整合細碎土地產(chǎn)權(quán)的制度安排，反而從制度和法律層面強化和鎖定了細碎化的產(chǎn)權(quán)格局[12-13]，使細碎化治理面臨制度障礙。

二、我國農(nóng)地細碎化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

農(nóng)地細碎化對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有正反兩方面的影響，正向影響是可以通過分散經(jīng)營規(guī)避種植風險，防止水災(zāi)、旱災(zāi)、火災(zāi)和病蟲害造成的農(nóng)業(yè)損失[14]；負向影響卻比較多，會提高生產(chǎn)成本、制約勞動效率、造成土地浪費、降低糧食產(chǎn)量。但隨著農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品種類的多樣化，細碎土地規(guī)避風險的作用越來越小，農(nóng)地細碎化對上述幾個方面的影響卻越發(fā)明顯，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

(一)增加生產(chǎn)成本

農(nóng)地細碎化會提高糧食生產(chǎn)成本已成為學界共識。盧華和胡浩[15]、王嫚嫚[16]等的實證研究表明農(nóng)地細碎化越嚴重，生產(chǎn)成本就越高。例如，在交通環(huán)節(jié)，若地塊過于分散，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中將有大量燃油費用消耗在移動途中，造成燃油浪費。在作業(yè)環(huán)節(jié)，若地塊過于零碎，機械在勞作時會表現(xiàn)出頻繁轉(zhuǎn)向、移動困難的特征，增加能源無效消耗。此外，零碎地塊還會增加生產(chǎn)要素泄漏和蒸發(fā)造成的浪費，增加農(nóng)資使用量。

(二)制約勞動效率

農(nóng)地細碎化使得農(nóng)戶耕種地點分散，農(nóng)民耕種、灌溉、施肥、除草、滅蟲、收割等作業(yè)環(huán)節(jié)需要根據(jù)地塊數(shù)量分多次進行，排隊等水、挪用灌溉設(shè)備、等待機械時間和地塊間交通時間會顯著增多，費時費力。此外，大型機械難以在狹小地塊上勞作，制約農(nóng)業(yè)機械普及和農(nóng)業(yè)外包服務(wù)采納，糧食生產(chǎn)只能人工進行，嚴重制約農(nóng)業(yè)勞動效率。

(三)造成土地浪費

農(nóng)地細碎化還會造成嚴重的耕地浪費問題。為劃清不同的農(nóng)戶地塊，農(nóng)戶需要拿出部分土地面積作為邊界劃分，降低了耕地利用效率[10]。黃賢金等根據(jù)江蘇省金壇市耕地利用現(xiàn)狀推算出我國1978-1981年期間有6.65×106公頃土地用于邊界劃分[17]。ZHANG L X估計我國農(nóng)地細碎化會造成5%-10%土地資源的浪費[18]。但若不進行邊界劃分，就會造成地界摩擦和土地耕作、作物種植、水源等方面的矛盾，不利于農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展[13]。

(四)降低糧食產(chǎn)量

農(nóng)地細碎化主要通過兩條路徑降低糧食產(chǎn)量。第一，造成“誤農(nóng)時”現(xiàn)象。細碎地塊迫使農(nóng)戶攜帶勞動工具奔走于各地塊之間，浪費有效投工量，使得農(nóng)戶因“精力不濟”造成灌溉、施肥、除草、打藥不及時的“誤農(nóng)時”現(xiàn)象，影響糧食產(chǎn)量。特別細碎的地塊會導致機械無法在上面勞作，農(nóng)戶只能被迫將其撂荒。第二，制約土地投資。灌溉用井、排灌溝渠及機耕道路等生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)起步成本非常高。地塊面積越小，單位產(chǎn)品分攤的成本也就越高，會抑制農(nóng)戶進行農(nóng)地投資的意愿，進而制約糧食產(chǎn)量的增加。在學術(shù)界農(nóng)地細碎化問題對糧食產(chǎn)量的抑制作用已經(jīng)得到了充分檢驗[19-21]。

三、我國農(nóng)地細碎化的治理路徑

(一)提高土地流轉(zhuǎn)比例

土地流轉(zhuǎn)是化解農(nóng)地細碎化最常見的方法，即通過市場機制，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)土地整合，進而化解農(nóng)地細碎化問題。姚志對官方數(shù)據(jù)整理后發(fā)現(xiàn)，2007年末，我國土地流轉(zhuǎn)比例為5.2%，2018年時達到37%，土地流轉(zhuǎn)比例顯著提升，為改善農(nóng)地細碎化、保障國家糧食安全奠定了基礎(chǔ)[22]。隨著農(nóng)村更多年輕人外出打工經(jīng)營，越發(fā)面臨“無人種地”的情況，未來土地流轉(zhuǎn)市場將釋放出更大潛力。但不可否認，由于山區(qū)農(nóng)村部分土地條件較差難以流轉(zhuǎn)，以及一些老齡農(nóng)戶仍有種地的需求，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的增長仍存在一定瓶頸。因此，需要采取多種方式提高土地流轉(zhuǎn)比例，更好地治理農(nóng)地細碎化問題。

現(xiàn)階段為進一步提高土地流轉(zhuǎn)效率，一些地方政府和村集體實行“集體主導型”土地流轉(zhuǎn)，政府和集體參與土地流轉(zhuǎn)過程進而提高流轉(zhuǎn)效率?；鶎诱痛寮w首先將村中土地進行平整，提升土地質(zhì)量，隨后與流轉(zhuǎn)大戶談判，將村組土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。此舉一方面能夠提高農(nóng)民議價能力，提高流轉(zhuǎn)價格；另一方面，還能減輕流轉(zhuǎn)大戶在流轉(zhuǎn)過程中的流轉(zhuǎn)難度，一舉多得。此外，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)還可以避免土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶零星流轉(zhuǎn)引致的農(nóng)地細碎化問題的加劇。除了進行集體土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)外，地方政府還可以加強對于當?shù)剞r(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)技能培訓，使農(nóng)民具備更多的外出就業(yè)技能，減弱農(nóng)民對于土地的依賴，實現(xiàn)非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移，進而間接促進土地流轉(zhuǎn)。

(二)增強土地整治力度

土地整治有助于克服農(nóng)地細碎化問題已成為學術(shù)界和政策界的基本共識[7]。土地整治是指政府對未利用、不合理利用和低效利用的土地進行治理，對因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)等情況損毀的土地進行修復利用的活動[23]。農(nóng)地整治可以通過土地平整、農(nóng)田防護、灌溉設(shè)施和道路修建等措施消除天然形成的溝壑，實現(xiàn)土地連片，達到治理農(nóng)地細碎化的目的。但是，土地整治也因工程施工所需資金較多[24]、農(nóng)民主體地位缺失[7,25]、權(quán)屬調(diào)整不力等問題發(fā)展受限[26-27]。

各級政府和村集體應(yīng)當有效化解土地整治中的問題，進而促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。第一，土地整治過程中要整合多類資金，多渠道增加投入，將實施高效節(jié)水灌溉、高標準農(nóng)田建設(shè)與土地整治等各項工作統(tǒng)籌推進，進一步通過制度創(chuàng)新激發(fā)社會資本進行土地整治的積極性。第二，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。在工程施工和設(shè)施維護過程中，要充分聽取當?shù)剞r(nóng)戶對于農(nóng)地細碎化治理的合理訴求，通過雇傭當?shù)剞r(nóng)戶，提升農(nóng)民對于工程建設(shè)和后期管護的積極性，養(yǎng)成農(nóng)民“主人翁”意識，助力土地整治工程建設(shè)。第三，注重土地整治中的權(quán)屬調(diào)整。土地整治涉及土地邊界破除、宅基地和房屋位置移動，在此過程中應(yīng)充分考慮農(nóng)地細碎化治理問題，力求將同一農(nóng)戶土地通過土地整治集中到一起，進而有效地緩解農(nóng)地細碎化問題。

(三)探索實施“一戶一田”

為更好地治理農(nóng)地細碎化問題，湖北、安徽、陜西、河南、山東等地一些村組借助土地確權(quán)登記頒證和當?shù)剞r(nóng)地大調(diào)整契機，通過實施“一戶一田”，一定程度上治理了農(nóng)地細碎化問題。“一戶一田”是指村集體通過土地“打亂重分”大調(diào)整實現(xiàn)地塊整合，由原來每戶分配多塊不同位置、面積相對較小的承包地改為分配一塊集中的大面積承包地[28]。但“一戶一田”涉及到土地調(diào)整，一方面，其與現(xiàn)行的土地穩(wěn)定政策相悖；另一方面，土地稟賦相差較大的村組、農(nóng)業(yè)投資較多的村組和面臨拆遷等復雜問題的村組實施起來困難比較大。另外，土地調(diào)整過程中實施方案的不完善也會造成農(nóng)民利益受損。

各級政府不妨以更加開放的態(tài)度看待“一戶一田”這一新興實踐，優(yōu)化實施方案，使其更好地治理農(nóng)地細碎化問題。第一，各地方政府在二輪延包時不妨給予村組和農(nóng)戶更多自主權(quán)，尊重農(nóng)民化解農(nóng)地細碎化的探索，允許在適宜地方先行先試，通過“一戶一田”化解農(nóng)地細碎化問題[29]。第二，有意向?qū)嵤耙粦粢惶铩钡牡胤?，可以通過土地肥力改良、土地平整、灌溉設(shè)施修繕等辦法消除土地稟賦差異，為進一步實施“一戶一田”奠定基礎(chǔ)。第三，有意向?qū)嵤耙粦粢惶铩钡拇褰M應(yīng)當學習已實施村組的先進經(jīng)驗，通過“好地少分、差地多分”的方式平衡土地肥力，通過“先分地后抽簽”的方法保證土地調(diào)整的公平公正(1)“先分地后抽簽”可以防止權(quán)力尋租。有些村組先抽簽決定地塊順序后劃分地塊，很容易造成分地人員知曉地塊位置后通過變化量地繩尺松緊進行作弊。，保障農(nóng)民利益，使得農(nóng)民在實施“一戶一田”過程中更具獲得感和滿足感。

(四)因地制宜分類實施

不同農(nóng)地細碎化治理路徑具有不同的適用范圍，我國整體情況較為復雜，應(yīng)針對不同經(jīng)濟發(fā)展狀況、地形地貌采用不同措施，制定更加符合實際的農(nóng)地細碎化治理規(guī)劃[11,13]。對于經(jīng)濟較為發(fā)達或農(nóng)民外出打工機會較多的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先考慮通過土地流轉(zhuǎn)等多種方式化解農(nóng)地細碎化問題。通過提高土地流轉(zhuǎn)比例，使有流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)戶“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，進而減輕土地對于勞動力的束縛，釋放農(nóng)業(yè)勞動力，增加非農(nóng)收入。對于地勢起伏不平、土壤相差較大的地區(qū)優(yōu)先考慮進行土地整治，改進糧食生產(chǎn)條件，化解農(nóng)地細碎化治理的物理障礙。對于土地肥力、排水能力、灌溉條件相差不大、能夠接受土地調(diào)整的村組，可重點考慮通過“一戶一田”化解農(nóng)地細碎化問題。

(五)多項措施統(tǒng)籌推進

土地流轉(zhuǎn)、土地整治和“一戶一田”在進行農(nóng)地細碎化治理中各具特點和優(yōu)勢，工作單一推進對于農(nóng)地細碎化治理力度有限，應(yīng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)地細碎化工作，將三者融合推進，進而發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。

第一，土地流轉(zhuǎn)與土地整治相互結(jié)合。對于土地稟賦較差難以流轉(zhuǎn)的土地，可以首先通過土地整治項目進行土地改良，提高土地質(zhì)量，進而降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)難度、提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

第二，土地流轉(zhuǎn)與“一戶一田”相互結(jié)合。為了同時滿足流轉(zhuǎn)戶土地轉(zhuǎn)出需求和種植戶地塊整合意愿，可以將村里的土地分為流轉(zhuǎn)片區(qū)和耕種片區(qū)。在片區(qū)劃分的時候盡量保障相同片區(qū)土地質(zhì)量基本相同。農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿強的農(nóng)戶的土地全部分配到流轉(zhuǎn)片區(qū)，有種植想法的農(nóng)戶的土地全部分配到耕種片區(qū)。村集體可以幫助農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿強的農(nóng)戶統(tǒng)一將土地轉(zhuǎn)出，給愿意種植的農(nóng)戶每戶分配一整塊地。此舉可以通過土地流轉(zhuǎn)和“一戶一田”的共同作用化解農(nóng)地細碎化問題。

第三，土地整治與“一戶一田”相互結(jié)合?！耙粦粢惶铩钡闹萍s因素是土地稟賦的好壞差異，可以通過土地整治改良土地，消除稟賦差異，進而更好地實施“一戶一田”。在土地整治過程中應(yīng)充分考慮地塊權(quán)屬調(diào)整問題，通過實施“一戶一田”整合農(nóng)戶土地細碎產(chǎn)權(quán)，進而使得土地整治工作發(fā)揮更好的效果。