西華師范大學(xué) 羅敏

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府經(jīng)歷了五次大規(guī)模的行政管理體制改革，盡管每次改革的主要矛盾不同，但改革總體上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，但政府行政管理體制中仍有一系列問(wèn)題不適應(yīng)新常態(tài)背景下現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中也指出，要進(jìn)一步深化行政管理體制改革，從而促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。為此，汲取和借鑒改革開(kāi)放以來(lái)行政管理體制改革的成功之處，找出行政管理體制改革的困境，探析改革路徑是中國(guó)政府當(dāng)下面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政體制改革的成就

（一）政府治理模式的重大調(diào)整

政府在社會(huì)資源的配置中起著決定作用，在某些高利潤(rùn)行業(yè)中扮演著掌門(mén)人的角色，如電力，石油，煤礦等行業(yè)，而非政府主體以及市場(chǎng)的作用此時(shí)并未顯現(xiàn)。同時(shí)伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)亟待發(fā)展的需要，政府管理的效率低下，社會(huì)主體間矛盾深化等問(wèn)題逐漸加劇。直至1992年黨的十四大召開(kāi)，確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并提出改革最終要的目標(biāo)是發(fā)揮政府力量和市場(chǎng)力量的雙重作用。至此，市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體地位逐步確立，政府單一的治理模式也由政府和市場(chǎng)雙重治理模式所代替。

（二）政府職能的重大轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，階級(jí)斗爭(zhēng)氣氛濃厚，因此當(dāng)時(shí)政府職能主要以政治職能為主，社會(huì)職能有所欠缺。改革開(kāi)放后，政府職能的含義、范圍、履職方式等都發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，從以政治職能為主到以經(jīng)濟(jì)職能為主，兼顧服務(wù)職能。具體表現(xiàn)為：第一，政府更加注重調(diào)整自身與市場(chǎng)的關(guān)系，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的核心。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，國(guó)家進(jìn)一步明確了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，那就是要建立有限政府，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用，激發(fā)市場(chǎng)這一主體的活力。但有限并不代表無(wú)為，矛盾具有同一性和斗爭(zhēng)性，在市場(chǎng)活躍發(fā)展的同時(shí)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈、資源浪費(fèi)、社會(huì)主體矛盾增加等現(xiàn)象也會(huì)隨之出現(xiàn)，因此充分發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控職能尤為重要。第二，簡(jiǎn)政放權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。主要包含兩個(gè)層次，一是將越來(lái)越多的政策下放到市場(chǎng)、企業(yè)以及居民手中，促使他們根據(jù)自身利益和實(shí)際需要進(jìn)行有序管理；二是將中央權(quán)力愈來(lái)愈多的下放到地方政府，減少行政審批程序、節(jié)約行政審批時(shí)間，從而提高行政審批效率、建設(shè)高效政府。第三，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，向社會(huì)提供公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，不僅是政府改革的目標(biāo)之一，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)社會(huì)主要矛盾也發(fā)生了變化。人民對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的要求提高，倒逼政府提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿(mǎn)足人民群眾日益增加的美好生活需要，從而減緩社會(huì)矛盾。在黨的十八大報(bào)告和十九大報(bào)告中也明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的重要性。第四，不斷創(chuàng)新政府的行政管理方式。改革開(kāi)放前，政府通過(guò)單一管制履行職能；改革開(kāi)放后政府管理職能朝著多元化發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)管理中，不僅重視宏觀調(diào)控，還充分運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等調(diào)節(jié)市場(chǎng)，構(gòu)建了高效、科學(xué)的市場(chǎng)治理體系。在法治治理方面，政府根據(jù)現(xiàn)有行政問(wèn)題，如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題做出調(diào)整，堅(jiān)持依法行政、堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)，積極構(gòu)建行政監(jiān)督體系，不斷提高政府工作的透明度，努力提高人民對(duì)政府工作的信任度。

（三）政府自身建設(shè)和管理方式的重大進(jìn)展

加強(qiáng)政府自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)是政府工作改革的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)，政府自身建設(shè)一直在進(jìn)行，管理方式不斷優(yōu)化。具體表現(xiàn)為：一是要強(qiáng)化理論武裝，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，強(qiáng)化理論指導(dǎo)。二是要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，積極建設(shè)服務(wù)型政府，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制和糾錯(cuò)容錯(cuò)制度，嚴(yán)厲打擊不作為亂作為，保證政府切實(shí)履職，干實(shí)事干好事。三是積極推進(jìn)依法行政，民主行政，建設(shè)法治型政府，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治意識(shí)展開(kāi)行政管理工作，制定合理的行政法規(guī)，規(guī)范行政決策程序，創(chuàng)新執(zhí)法模式，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。四是堅(jiān)持廉政建設(shè)，建設(shè)廉潔型政府，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，以黨風(fēng)政風(fēng)促民風(fēng)，杜絕權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私的貪污腐敗之風(fēng)。

二、行政體制改革中的困境與挫折

（一）職能轉(zhuǎn)變未到位

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府觀念的持久影響，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變歷經(jīng)幾次改革，取得了一定的實(shí)效。新常態(tài)背景下，對(duì)政府的職能有了更多的要求，職能轉(zhuǎn)變存在一些不符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的狀況。一是政府行政的越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然存在。越位即指政府行使職能時(shí)未按照憲法或者行政法規(guī)要求履行，表現(xiàn)為上下級(jí)政府之間、上下級(jí)部門(mén)之間、地方平級(jí)政府部門(mén)之間、政府不同部門(mén)之間、政府與其他機(jī)關(guān)之間。而這種現(xiàn)象在政府、社會(huì)與市場(chǎng)的交叉關(guān)系中尤為普遍。在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中表現(xiàn)為，政府直接參與投資經(jīng)營(yíng)或者干預(yù)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)、干預(yù)企業(yè)投標(biāo)招標(biāo)；受績(jī)效考核與經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，庇護(hù)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的地方保護(hù)傘仍舊存在。缺位是指政府不履行或者職能履行不到位，具體表現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)方面。二是政府職能轉(zhuǎn)變受到多重阻力的影響，比如全能型政府的慣性、地方政府自主性強(qiáng)以及政府工作的整體性加強(qiáng)，利益固化等。三是政府轉(zhuǎn)變職能的激勵(lì)機(jī)制不足，比如在績(jī)效考核方面，以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為主要指標(biāo)，缺乏多重績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，而這就會(huì)導(dǎo)致政府在社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等方面缺失履職動(dòng)力，進(jìn)而影響服務(wù)型政府的建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）缺少法治觀念和法律的保障

建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代行政體制，必然蘊(yùn)含著現(xiàn)代的民主、自治和法治精神，而當(dāng)前社會(huì)民主、法治精神還不足以完全認(rèn)識(shí)新常態(tài)背景下產(chǎn)生的新矛盾，這直接影響到當(dāng)下行政體制的合理建構(gòu)。新常態(tài)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境應(yīng)該是公平的，市場(chǎng)的營(yíng)商氛圍應(yīng)該是寬松有序的，但在實(shí)際生活中，人情關(guān)系、裙帶關(guān)系等人治理念還存在于某些行政服務(wù)人員的意識(shí)中，從而導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)則秩序遭到了一定程度的破壞。政府在執(zhí)法行政過(guò)程中也出現(xiàn)一系列違法失職行為，缺乏法律制度建設(shè)以及制度缺乏科學(xué)性和實(shí)用性也是政府行政管理體制難以取得突破的障礙，這使得在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)生的種種矛盾沒(méi)有較為齊全的衡量標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)、社會(huì)與政府三者之間的關(guān)系較難理清，市場(chǎng)化與行政化的沖突難以避免。政府在執(zhí)法動(dòng)力上仍舊不足、職責(zé)不清，存在執(zhí)法空檔；執(zhí)法難度大，成本較高；職權(quán)交織，多部門(mén)有利益固化傾向。

（三）公共服務(wù)水平較弱

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下人們收入水平大幅提高，個(gè)人消費(fèi)品市場(chǎng)產(chǎn)品種類(lèi)多、服務(wù)全，但公共產(chǎn)品和服務(wù)卻常常短缺。究其原因一是公共服務(wù)理念轉(zhuǎn)變未到位，治理理念并未深入每一個(gè)公務(wù)人員的心中，“官本位”的價(jià)值取向深刻地影響著政府的行政制度。政務(wù)人員在治理過(guò)程中容易主觀臆斷，缺乏對(duì)基層群眾公共需求的實(shí)際了解、缺乏有效地對(duì)基層公共需求的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，理論聯(lián)系實(shí)際意識(shí)薄弱，科學(xué)行政有待加強(qiáng)。二是政府公共服務(wù)體制不完善，首先表現(xiàn)為政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，政府常常在唱獨(dú)角戲，往往忽視市場(chǎng)的主體作用，因此缺乏合作企業(yè)，從而導(dǎo)致供給能力不足。其次是缺乏靈活有效的運(yùn)作機(jī)制，主要表現(xiàn)為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面。在決策上，缺乏對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)、民眾意見(jiàn)的收集研討，導(dǎo)致決策的代表性不足，民意程度較低，使公共產(chǎn)品和服務(wù)易產(chǎn)生供需矛盾；在執(zhí)行過(guò)程中易出現(xiàn)利益沖突、財(cái)政資金不足、未依法行政等現(xiàn)象；在監(jiān)督方面，往往出現(xiàn)監(jiān)督乏力、監(jiān)督評(píng)估制度化法制化程度較低等問(wèn)題。三是公共資源分配不均，公共服務(wù)水平存在區(qū)域性差異，城鄉(xiāng)二元之間，以及東西部地區(qū)間的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等方面存在巨大差異，而造成這種差異的最大原因是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、公共預(yù)算不足有關(guān)，從而使政府的供應(yīng)能力不強(qiáng)。

（四）管理方式較為單一

在政府管理方面，我國(guó)政府的行政管理方式較為單一。主要從機(jī)構(gòu)和人員管理兩方面分析。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，受傳統(tǒng)行政管理觀念的影響，強(qiáng)制管理色彩較濃；政府決策審批上存在分工不合理以及交叉管理的現(xiàn)象；政府機(jī)構(gòu)整合效率低，在精簡(jiǎn)與繁雜之間反復(fù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了八次大規(guī)模的行政體制改革，每次改革都有新亮點(diǎn)，機(jī)構(gòu)的整合與剪裁一直位于主干道上，但精兵簡(jiǎn)政落實(shí)困難，大規(guī)模精簡(jiǎn)之后，又會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)的冗雜，在經(jīng)歷數(shù)次改革之后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)較難的趨勢(shì)就是改革目標(biāo)雖很明確，但始終無(wú)法長(zhǎng)期保持，低效率重復(fù)明顯。在人員管理方面，較為突出的問(wèn)題是，人員流動(dòng)性仍舊較弱，尤其是在基層行政管理機(jī)關(guān)之間的人員流動(dòng)。比如對(duì)于中層人員、青年基層人員以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員來(lái)說(shuō)升職難度大，這往往會(huì)導(dǎo)致基層服務(wù)積極性降低。

三、行政體制改革路徑探析

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

深化政府行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，改革開(kāi)放特別是黨的十八大以來(lái)，政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，對(duì)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)公平發(fā)揮了重要的作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化步伐。一是要簡(jiǎn)政放權(quán)，深化“放管服”改革，降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，提高開(kāi)企辦業(yè)的便利度，如推進(jìn)以企業(yè)注冊(cè)便利化為核心的商事制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高政府市場(chǎng)監(jiān)管水平，整治市場(chǎng)管理人員不作為，亂作為。創(chuàng)新監(jiān)管方式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提高政府監(jiān)管透明度，積極接受人民群眾的監(jiān)督；營(yíng)造便利營(yíng)商環(huán)境，積極推行“最多跑一次”，壓縮市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，壓減辦照、通關(guān)、辦電、工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間等。二是加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，提高工作運(yùn)行的可持續(xù)性，堅(jiān)持以人為本，執(zhí)政為民的理念，做好服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程，從統(tǒng)治的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的服務(wù)角色。解決好為誰(shuí)服務(wù)、怎樣服務(wù)、服務(wù)什么的問(wèn)題。處理好各方的利益關(guān)系，創(chuàng)新管理方式，向經(jīng)濟(jì)型社會(huì)型政府方向發(fā)展。三是要完善績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立多層次、多標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核制度，全方位評(píng)價(jià)政府工作人員的履職情況，擴(kuò)大非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）推進(jìn)法治政府建設(shè)

政府應(yīng)該樹(shù)立較高的規(guī)則意識(shí)和法治意識(shí)，在行使權(quán)力的過(guò)程中堅(jiān)持法治原則，保障權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行；保障決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程都納入法制化軌道，積極建設(shè)法治政府。提高政府對(duì)行使權(quán)力的觀念認(rèn)知，消除人情社會(huì)、裙帶關(guān)系在行政過(guò)程中的干擾，根除權(quán)力大于法律的意識(shí)，樹(shù)立求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。在新常態(tài)下，遵守市場(chǎng)規(guī)則、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、公平公正處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種矛盾，堅(jiān)持依法行政。依法行政的核心是有法可依，觀念的糾正以及行為的規(guī)范都需要制度的保障。制度要有科學(xué)性才能保障決策、執(zhí)行、監(jiān)督的合理性，因此要堅(jiān)持科學(xué)立法，建立健全行政法律體系，減少行政與法律之間的沖突，保障行政的合法性。政府在受到法律的制約的同時(shí)，也應(yīng)該通過(guò)法律激勵(lì)政府依法行政，即在制度建設(shè)中健全激勵(lì)體制、糾錯(cuò)容錯(cuò)制度等。

（三）著力提升政府公共服務(wù)能力

針對(duì)公共服務(wù)弱化，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該重視政府公共服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，政府應(yīng)該以民為本，更新理念，踐行全心全意為人們服務(wù)的宗旨，將其貫穿于服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)中。在服務(wù)理念改變的同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持依法行政，切勿因私人利益而耽誤公共利益的實(shí)現(xiàn)。其次在公共服務(wù)機(jī)制的建設(shè)上應(yīng)該樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，建立靈活高效的公共服務(wù)機(jī)制、高效科學(xué)的服務(wù)模式和公共服務(wù)體系。在公共服務(wù)過(guò)程中注意發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，比如說(shuō)讓渡一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，使之成為政府的合作伙伴，共同成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體，從而突破單一的供給模式，提高整個(gè)社會(huì)的公共供給能力。再次是要合理配置公共資源，縮小城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間的公共資源差異，從而促進(jìn)全國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量和水平的全面提高。具體可以采取如下措施：比如在各地區(qū)的財(cái)稅制度上進(jìn)行因地制宜的改革，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)增加中央的財(cái)政支持力度，調(diào)整地方國(guó)稅上交中央的額度。同時(shí)在財(cái)政資源的使用方向和結(jié)構(gòu)上，還要注意合理地配置財(cái)政資源，減少盈利性產(chǎn)品的投資，適當(dāng)增加公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。最后還可以先富帶動(dòng)后富，東部發(fā)達(dá)區(qū)域可提高對(duì)西部地區(qū)的扶助水平，密切合作關(guān)系。

（四）改進(jìn)政府管理方式

在機(jī)構(gòu)管理上，一是要從管理觀念入手，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理觀念，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制管理到新型治理的轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形的手的作用；二是要加強(qiáng)監(jiān)督，完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政決策等的監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用誤用。明確中央與地方的權(quán)責(zé)、政府內(nèi)部各部門(mén)的權(quán)責(zé)，合理分配各部門(mén)之間的職責(zé)，健全崗位責(zé)任制度。從整體出發(fā)、從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建立與我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況相吻合，具有合理性的、可操作性的、簡(jiǎn)便實(shí)用的行政問(wèn)責(zé)制度框架。三是要提高機(jī)構(gòu)整合度，避免機(jī)構(gòu)陷入精簡(jiǎn)到臃腫又到精簡(jiǎn)的矛盾中，積極實(shí)施大部制改革，充分考慮政府部門(mén)的職能劃分，減少臨時(shí)部門(mén)、交叉部門(mén)，整合職能重疊部門(mén)。在人員管理方面，可以加強(qiáng)基層公務(wù)人員的管理培訓(xùn)，提高基層公務(wù)人員的辦公素質(zhì)，使之逐步適應(yīng)復(fù)雜的政務(wù)系統(tǒng)，處理好較有難度的政務(wù)問(wèn)題，并且要轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)人員的辦公觀念；完善人才激勵(lì)制度、績(jī)效考核制度，績(jī)效考核堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)督，從而提高公務(wù)人員的服務(wù)積極性。