田 原

2021年習(xí)近平總書記在河南南陽主持召開推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)提出，“立足流域整體和水資源空間均衡配置，科學(xué)推進(jìn)工程規(guī)劃建設(shè)，提高水資源集約節(jié)約利用水平”“加強(qiáng)南水北調(diào)工程沿線水資源保護(hù)”。同年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“加快開展南水北調(diào)東中線后續(xù)工程前期工作并適時(shí)推進(jìn)工程建設(shè)”“統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”。可見，立足南水北調(diào)中線流域水資源客觀實(shí)際，增強(qiáng)沿線城市河湖泊生態(tài)保護(hù)治理和綜合利用能力，提升水資源治理保護(hù)和水資源調(diào)配利用能力，統(tǒng)籌沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全、供水安全、工程安全，是加強(qiáng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人水和諧的必然要求。

一、南水北調(diào)中線工程及水源保護(hù)的基本情況

南水北調(diào)中線工程是構(gòu)建“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的國家水網(wǎng)體系、優(yōu)化水資源空間配置、保障國家水安全的重要區(qū)域，也是助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、中部崛起等國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域。從丹江口水庫的陶岔渠首開始，南水北調(diào)中線工程總干渠跨越河南、河北、北京、天津4省、直轄市，受水區(qū)域主要為沿線的南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、保定、北京、天津等20多個(gè)大中城市，全長1432公里，一期工程于2014年12月12日正式通水。截至2022年1月，累計(jì)供水447億立方米（其中生態(tài)補(bǔ)水67億立方米），惠及沿線7900萬人，有力改善了沿線地區(qū)水資源嚴(yán)重不足的狀況，產(chǎn)生了良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

（一）水源保護(hù)工作成效顯著

2006年以來，國務(wù)院連續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》和《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》，河南、湖北、陜西三個(gè)主要省份集中開展了實(shí)施項(xiàng)目區(qū)水污染防治、水源涵養(yǎng)和水土保持治理工程，水源區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度明顯下降，面源污染得到有效控制，水源涵養(yǎng)能力明顯提升，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)得到改善。以河南省水源區(qū)為例，南陽市4個(gè)縣和三門峽市盧氏縣、洛陽市欒川縣水土流失治理面積分別是2534平方公里、286.17平方公里、90平方公里，綜合治理后土壤侵蝕模數(shù)由每年4100噸/平方公里下降到1200噸/平方公里以下，減沙效率為71%，林草覆蓋率由47.3%提高到62.5%。2014年總干渠通水以來，“丹江口庫區(qū)水質(zhì)一直保持在優(yōu)于Ⅱ類，其中Ⅰ類水質(zhì)斷面比例占82%以上”，為確?！耙汇逅鄙稀钡於藞?jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）水資源綜合利用程度不斷提高

2017年河南省率先對沿線主要城市南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)處置實(shí)行“總量控制、動(dòng)態(tài)管理”辦法。原則規(guī)定，結(jié)余指標(biāo)配置的總體期限不低于10年。如果超過10年仍有指標(biāo)結(jié)余的，可在市域和省域范圍內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整。通過優(yōu)化配置和市場機(jī)制盤活存量，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。為科學(xué)調(diào)度和利用南水北調(diào)水，河北省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立健全水價(jià)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制意見的通知》，石家莊市政府印發(fā)了《推進(jìn)南水北調(diào)配套工程建設(shè)和江水利用實(shí)施方案》。截至2020年年底，河南、河北兩省分別已有71個(gè)和78個(gè)縣（市、區(qū)）成為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)縣，在節(jié)水載體、用水定額、水價(jià)機(jī)制等建設(shè)上做出了較好示范。

二、南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護(hù)和利用存在的問題

南水北調(diào)中線工程啟動(dòng)直至通水以來，國家和地方盡管做出了多方面努力，也取得了世人矚目的顯著成效，但是水源區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水資源集約節(jié)約利用方面仍然面臨諸多問題。

（一）水質(zhì)持續(xù)達(dá)標(biāo)壓力較大

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年進(jìn)入土壤及水體中的化肥流失量為9.2萬噸、農(nóng)藥流失量為200噸，水質(zhì)逐月達(dá)標(biāo)困難較大。水庫水源區(qū)和上游保護(hù)治理區(qū)49個(gè)縣（市、區(qū)）屬于秦巴山區(qū)連片貧困區(qū)，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理歷史欠賬多，且目前大多都劃入了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，工業(yè)發(fā)展受到很大限制，而保護(hù)治理的邊際成本卻不斷提高，降低了流域水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理的主觀積極性?！笆濉逼陂g，國家未安排專項(xiàng)投資，國家水土保持重點(diǎn)工程水土流失防治資金每平方公里僅補(bǔ)助約為35萬元。防治投入不能滿足生態(tài)建設(shè)實(shí)際需求。由于項(xiàng)目涉及發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，各部門項(xiàng)目資金支持范圍有限，項(xiàng)目謀劃和實(shí)施不能統(tǒng)一，專項(xiàng)資金績效不明顯。

（二）制度建設(shè)不完善

目前南水北調(diào)水資源保護(hù)和管理利用的主要依據(jù)是《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》，在地方層面僅有《河南省南水北調(diào)飲用水水源保護(hù)條例》頒布并實(shí)施，總體來看，現(xiàn)有法規(guī)對南水北調(diào)總干渠沿線和配套工程水資源保護(hù)工作缺乏具體且有強(qiáng)制力的處罰措施，相關(guān)機(jī)構(gòu)缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，難以對環(huán)境違法行為產(chǎn)生足夠的威懾力。《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》規(guī)定，中央財(cái)政通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，采取資金補(bǔ)償方式彌補(bǔ)水源區(qū)的保護(hù)成本和發(fā)展損失。國家對水源區(qū)的這些補(bǔ)償主要集中于污染治理和生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)，屬于還歷史欠賬的末端控制政策，存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償途徑單一、協(xié)商參與機(jī)制不健全等問題，無法有效地調(diào)動(dòng)各方積極性。

（三）水資源綜合利用能力有待提高

南水北調(diào)中線工程通水后，給沿線主要城市提供了可靠的水源，使城市建設(shè)有了更多的選擇余地和空間，但沿線主要城市仍存在南水北調(diào)水源利用不足問題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前除鄭州、石家莊和北京、天津之外，總干渠沿線大約有12個(gè)大中地市用水指標(biāo)存在不同程度結(jié)余。由于水費(fèi)按照基礎(chǔ)水價(jià)+計(jì)量水價(jià)進(jìn)行征收，既不利于用水指標(biāo)結(jié)余的地市水資源利用，同時(shí)也增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，受制于前期供水水量指標(biāo)分配，有些地區(qū)如鄭州、石家莊和天津等新增供水區(qū)域的需求也一時(shí)難以得到滿足。

（四）不確定風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，安全供水難以保障

南水北調(diào)中線工程河南、河北段沿線多地河湖水網(wǎng)體系聯(lián)通能力、行洪排澇能力受地理氣候特征影響較大，暴雨洪水和臺(tái)風(fēng)冰凍災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。例如2016年和2021年汛期工程沿線發(fā)生的特大暴雨洪災(zāi)，不僅直接危及了總干渠新鄉(xiāng)段、鄭州段、鶴壁段的供水安全，也給沿線城市造成了重大財(cái)產(chǎn)損失。此外，盡管國家批復(fù)治理了200多條溝道，但因受投資限制，還有大部分溝道仍未治理，部分已治理溝道未治理徹底，總干渠沿線還存在一些防洪安全隱患。此外，南水北調(diào)中線工程為單線輸水，在水源區(qū)枯水年份或遇到突發(fā)重大環(huán)境事件及正常檢修等情況時(shí)，難以保證全線持續(xù)供水，存在斷水風(fēng)險(xiǎn)；尤其對僅有南水北調(diào)單一水源的水廠影響較大，安全供水難以保障，一旦供水中斷，將對沿線以江水作為主要水源的20余座大中城市的生產(chǎn)生活帶來重大影響。

三、推進(jìn)南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護(hù)和綜合利用的建議

堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，全面提升南水北調(diào)中線水資源保護(hù)和綜合利用水平。

（一）健全水土防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保水質(zhì)安全

以河湖長制為牽引，強(qiáng)力推進(jìn)保護(hù)區(qū)水環(huán)境綜合整治，專門成立南水北調(diào)中線水源區(qū)保護(hù)和水上管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)河南、湖北、陜西3省水源區(qū)和丹江口庫區(qū)縣市水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理工作。設(shè)立水資源稅返還基金，針對水資源費(fèi)改稅改革出臺(tái)專門政策，明確“在開采地納稅”，統(tǒng)籌安排沿線省市的水資源稅集中征繳，按一定比例返還丹江口庫區(qū)水源地使用，建立水源地生態(tài)保護(hù)和工程維護(hù)運(yùn)行常態(tài)化資金保障機(jī)制。建立項(xiàng)目資金整合機(jī)制，針對目前南水北調(diào)水源地生態(tài)保護(hù)資金項(xiàng)目分散和實(shí)施困難的狀況，建議對發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，配套農(nóng)村生活污水和生活垃圾處理運(yùn)行維護(hù)資金。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)供水區(qū)與受水區(qū)對口合作

從制度設(shè)計(jì)層面清晰界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體和在資金補(bǔ)償方面適當(dāng)向南水北調(diào)水源地保護(hù)區(qū)傾斜。根據(jù)流域水質(zhì)分區(qū)不同，點(diǎn)源和面源污染防治重點(diǎn)和采取對策也會(huì)不同。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金分配上體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)高補(bǔ)償原則的同時(shí)，在水質(zhì)安全保障區(qū)進(jìn)行功能分區(qū)，在不同的功能區(qū)之間體現(xiàn)管理和補(bǔ)償資金分配的差異性，形成水資源保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，探索資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)仁芤娴貐^(qū)和水資源保護(hù)區(qū)之間合作途徑，出臺(tái)激勵(lì)水資源保護(hù)和節(jié)約利用的政策措施，建立水資源保護(hù)地和供水受益區(qū)之間的常態(tài)化合作平臺(tái)和互動(dòng)機(jī)制。

（三）建立健全法規(guī)制度，提高沿線水資源綜合利用水平

國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)《南水北調(diào)飲用水源地保護(hù)條例》，在立法中納入規(guī)劃編制、政策制定、生產(chǎn)力布局實(shí)施節(jié)水優(yōu)先的法律條款，細(xì)化實(shí)化“四水四定”舉措。針對分配水量指標(biāo)尚未充分利用的狀況，開展南水北調(diào)水資源綜合利用專項(xiàng)檢查工作。沿線主要城市要根據(jù)自身實(shí)際情況及生活用水地表化要求，加快編制“十四五”城鄉(xiāng)供水與節(jié)水專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)謀劃城鄉(xiāng)供水設(shè)施布局及規(guī)模，對南水北調(diào)水資源實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)先保證市縣城區(qū)居民生活用水，然后再考慮擴(kuò)大供水目標(biāo)。健全省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量、強(qiáng)度控制指標(biāo)體系，加快建立覆蓋主要農(nóng)作物生產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務(wù)業(yè)的先進(jìn)用水定額體系。試行城鄉(xiāng)供水差別化水價(jià)，合理設(shè)置水價(jià)調(diào)整周期。對農(nóng)村供水水源使用南水北調(diào)水的，給予5~10年的過渡期，過渡期內(nèi)水價(jià)穩(wěn)定現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不變，暫緩實(shí)施兩部制水價(jià)，只收計(jì)量水費(fèi)，不收基礎(chǔ)水費(fèi)，從根本上擴(kuò)大、提升南水北調(diào)工程的綜合效益。

（四）加快后續(xù)工程高質(zhì)量建設(shè)，確保工程安全和供水安全

南水北調(diào)中線后續(xù)工程初步規(guī)劃了觀音寺、沙陀湖、洪洲湖、魚泉、馬村和雄安、白洋淀、黃壁莊、西大洋等調(diào)蓄工程，目前雄安調(diào)蓄庫和觀音寺調(diào)蓄工程均已開工建設(shè)。建議將南水北調(diào)中線的相關(guān)調(diào)蓄工程納入《南水北調(diào)水資源利用專項(xiàng)規(guī)劃》和《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，為工程早日開工創(chuàng)造條件。修訂完善《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》，建立健全應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域污染監(jiān)控預(yù)警，完善備用水源應(yīng)急切換機(jī)制，加強(qiáng)干線工程、配套工程和安全度汛風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等風(fēng)險(xiǎn)日常排查工作，把工程納入省級(jí)防汛體系，壓實(shí)防汛責(zé)任，確保度汛安全。加強(qiáng)管理體制機(jī)制與政策法規(guī)研究，建議出臺(tái)配套工程相關(guān)指導(dǎo)意見，建立由省為指揮層、市縣為執(zhí)行層的三級(jí)國企化垂直管理模式，市級(jí)南水北調(diào)辦（中心）實(shí)行屬地部門和上級(jí)行業(yè)部門雙重管理；同時(shí)明確配套工程管線保護(hù)范圍的劃定，建立完善日常巡查、工程監(jiān)管、污染聯(lián)防等制度。加快推進(jìn)智慧中線項(xiàng)目建設(shè)，全面提高中線工程運(yùn)行智能化管理水平。