李 娜

(北京聯(lián)合大學(xué) 應(yīng)用文理學(xué)院，北京100191)

京津唐煤礦地區(qū)曾被我國(guó)政府選作煤炭工業(yè)近現(xiàn)代化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，為首都北京和京津冀工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，由于長(zhǎng)期以來礦區(qū)環(huán)保措施不到位，大量煤炭的生產(chǎn)破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，產(chǎn)生了突出的環(huán)境問題，引發(fā)了各種自然災(zāi)害，制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從晚清到民國(guó)，歷屆政府雖然對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題都進(jìn)行過治理，但問題依然嚴(yán)重。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家高度重視京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理工作，經(jīng)過不懈努力，特別是黨的十八大以后，京津唐煤礦地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)基本修復(fù)，變成了風(fēng)景宜人的自然與人文旅游觀光區(qū)。

一、京津唐煤礦地區(qū)存在的環(huán)境問題

京津唐煤礦地區(qū)由京西煤田、廊坊煤田、天津煤田、唐山煤田、秦皇島煤田等五個(gè)煤田構(gòu)成，以無煙煤為主，煤礦資源豐富，是京津冀地區(qū)重要的能源供應(yīng)地。(1)《中國(guó)煤炭志》編委會(huì)編：《中國(guó)煤炭志》(北京卷)，煤炭工業(yè)出版社，1999年版，第56頁(yè)。京津唐煤礦地區(qū)是華夏文明的發(fā)源地之一，有“門頭溝東胡林史前遺址”(2)趙朝洪：《北京市門頭溝區(qū)東胡林史前遺址》，《考古》2006年第7期。、“西寨古文化遺址”(3)孟昭永、顧鐵山：《河北遷西縣西寨遺址調(diào)查》，《考古》1993年第1期。等聞名遐邇的考古遺址，人類很早就生活在這片美麗富饒的土地上。京津唐煤礦地區(qū)資源豐富，很早就被人們開發(fā)利用。近代以來，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活和生產(chǎn)對(duì)煤炭需求迅速增加，促使京津唐煤礦地區(qū)工業(yè)迅速發(fā)展。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)也遭到破壞，環(huán)境受到了污染，產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問題，引發(fā)了各種自然災(zāi)害。

在近代辦礦過程中，煤窯采取的毀林辦礦、鑿山建礦、砍樹做煤坑坑木和運(yùn)輸煤炭的火車鐵軌枕木等破壞山林、浪費(fèi)資源的做法使當(dāng)?shù)亓值刈兊孟∩伲瑢?dǎo)致生態(tài)環(huán)境變得脆弱,生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞,因此引起的環(huán)境問題相當(dāng)嚴(yán)峻。

山林被破壞后，水土流失嚴(yán)重，出現(xiàn)荒漠化現(xiàn)象，導(dǎo)致生物多樣性缺乏，還產(chǎn)生了生物災(zāi)害，甚至還發(fā)生了生物入侵災(zāi)害等問題。由于生態(tài)系統(tǒng)脆弱，當(dāng)?shù)刂脖簧L(zhǎng)困難，農(nóng)作物歉收，許多礦區(qū)都從糧食盛產(chǎn)地變成了絕產(chǎn)地。有些地方即使不絕產(chǎn)，也因?yàn)橹亟饘傥廴?，不能全面進(jìn)行綠色種植，地區(qū)自然環(huán)境資源供給壓力增大。(4)王俊英：《北京市糧食經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研報(bào)告》，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2014年版，第20頁(yè)。

生態(tài)的破壞引起了各種自然災(zāi)害。打孔探勘、挖煤采礦等，不僅破壞了地層，還破壞了煤層下的地下水文環(huán)境，促成水患發(fā)生，造成地下水流失，地表來水量銳減，進(jìn)而發(fā)生干旱、沙塵暴等氣象災(zāi)害；煤礦資源的過度開發(fā)和利用，不僅導(dǎo)致地區(qū)自然資源枯竭，還使部分土地空心，不時(shí)發(fā)生塌方事件等。(5)《中國(guó)煤炭志》編委會(huì)：《中國(guó)煤炭志》(河北卷)，煤炭工業(yè)出版社，1997年版，第254頁(yè)。同時(shí)，煤層爆破等基本的采煤技術(shù)使原本結(jié)合緊密的巖層松動(dòng)，打穿煤層形成的四通八達(dá)的巷道和采空的一個(gè)個(gè)大的煤穴又會(huì)使煤礦巖層變得酥松，導(dǎo)致一系列地質(zhì)災(zāi)害，如誘發(fā)山體滑坡、塌陷、泥石流、透泥、透沙、透水等。(6)北方網(wǎng)：《開灤林西礦巷道冒頂事故被困11名職工全遇難》，2002年4月29日，http://news.enorth.com.cn/system/2002/04/29/000322622.shtml。歷史上，京津唐煤礦地區(qū)干旱、洪水、泥石流、沙塵暴、地震等自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生，礦難也很多，人員傷亡嚴(yán)重。(7)《中國(guó)煤炭志》編委會(huì)：《中國(guó)煤炭志·大事記(1991-2000)》，煤炭工業(yè)出版社，2003年版，第330頁(yè)。

在生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞的同時(shí)，京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境受到嚴(yán)重污染。首先，是煤礦生產(chǎn)本身帶來的污染。煤礦生產(chǎn)中廢水、廢氣和廢物等的排放，使京津唐煤礦地區(qū)的水、大氣、土壤受到了污染。此外，還有噪音污染等。(8)沈洪艷、王海云：《唐山市環(huán)境噪聲現(xiàn)狀及控制對(duì)策》，《河北工業(yè)科技》2001年第1期。隨著煤炭工業(yè)發(fā)展，煤炭生產(chǎn)和加工技術(shù)不斷進(jìn)步，煤炭產(chǎn)量大大提高，而環(huán)保措施沒有跟上，“三廢”排放更加嚴(yán)重，各種污染問題日趨嚴(yán)重。(9)靳寶峰、孟祥林主編：《唐山市志》，方志出版社，1999年版，第649頁(yè)。其次，是煤炭工業(yè)城鎮(zhèn)的生活用水污染。由于煤炭工業(yè)發(fā)展迅速，煤炭工業(yè)城鎮(zhèn)應(yīng)運(yùn)而生。而隨著這些煤炭工業(yè)城鎮(zhèn)的規(guī)模越來越大，人口密集，生活排污量不斷增大，而當(dāng)時(shí)的排污系統(tǒng)簡(jiǎn)陋，工業(yè)排污又打亂了生活排污，整個(gè)排污系統(tǒng)紊亂，使社區(qū)公共環(huán)境被污染，存在衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。(10)北京市地方志編輯委員會(huì)：《北京志·衛(wèi)生卷·衛(wèi)生志》，北京出版社，2013年版，第233頁(yè)。這一切導(dǎo)致環(huán)境污染十分嚴(yán)重，霧霾曾一度使京津唐煤礦地區(qū)難見藍(lán)天。

環(huán)境問題還造成了社會(huì)問題,如饑饉與貧困(11)張金鳳、安玉雪：《唐山與國(guó)內(nèi)可比城市最低生活保障水平比較研究》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)報(bào)》2015年第12期。、國(guó)家能源安全危機(jī)、社會(huì)矛盾激化、疫病多發(fā)以及其他各種公共衛(wèi)生安全問題(12)開灤集團(tuán)有限公司官方網(wǎng)站：《開灤集團(tuán)概況》，http://www.kailuan.com.cn/listlmnews.aspx?depid=1&lanmuid=1。、封建迷信文化盛行(13)河北省地方志編纂委員會(huì)編：《河北省志》(勞動(dòng)志)，中國(guó)檔案出版社，1995年版，第441頁(yè)。、城鎮(zhèn)人口老齡化超前(14)北京市房山區(qū)志編纂委員會(huì)編：《北京市房山區(qū)志》，北京出版社，1999年版，第664頁(yè)。等。針對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題，中國(guó)歷屆政府都對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)修復(fù)和環(huán)境問題都進(jìn)行過治理。(15)河北省地方志編纂委員會(huì)編：《河北省志》(人口志)，河北人民出版社，1991年版，第96頁(yè)。

二、晚清政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題的治理

京津唐地區(qū)的煤礦很早就被開發(fā)利用，從元代至今，有記載的開發(fā)歷史已有數(shù)百年之久。從元到明清中葉，由于京津唐地區(qū)煤礦的開采量不大，對(duì)環(huán)境的破壞性也不大，造成的不利影響不顯著，因此，從元到明清中葉，政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題基本上沒有進(jìn)行治理。到了清末，隨著近現(xiàn)代煤炭工業(yè)的建立和發(fā)展，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)開始受到一定破壞并產(chǎn)生了一些環(huán)境問題，引發(fā)了水災(zāi)和旱災(zāi)等自然災(zāi)害。于是晚清政府開始了京津唐煤礦地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理工作。

晚清時(shí)期，由于京津唐地區(qū)的近代煤礦開辦的時(shí)間不長(zhǎng)，出煤量不大，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題還不突出，環(huán)境問題引起的自然災(zāi)害也不嚴(yán)重。例如北京地區(qū)1860年爆發(fā)過大沙塵暴，但到1900年才再次爆發(fā)，沒有引起人們的重視。(16)北京市房山區(qū)志編纂委員編：《北京市房山區(qū)志》，第96頁(yè)。又如，1908年，門頭溝煤礦區(qū)出現(xiàn)干旱，人民吃水困難，生活受到影響。而其他礦區(qū)，例如房山礦區(qū)，人民受到干旱的影響卻不明顯。(17)北京市自來水公司、中國(guó)人民大學(xué)檔案系文獻(xiàn)編纂學(xué)教研室編：《北京自來水公司檔案史料(1908年—1949年)》，北京燕山出版社，1986年版，第72頁(yè)?？傊?，環(huán)境問題還沒有成為人們普遍關(guān)注的制約社會(huì)發(fā)展的重大民生問題。清政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題的治理也就不夠重視。但是出于三種考慮，清政府還是對(duì)礦區(qū)的環(huán)境進(jìn)行了治理：第一，普天之下，莫非王土，京津唐地區(qū)的煤礦資源是皇家財(cái)產(chǎn)，不能任意開采；第二，京城位于京津唐地區(qū)，當(dāng)?shù)仫L(fēng)水不容破壞；第三，為了防止災(zāi)害，特別是防止開礦引起的水患，安定人民生活，鞏固清政府的統(tǒng)治，需要對(duì)因采礦引起的環(huán)境問題進(jìn)行治理。因此，晚清政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的治理主要集中在山林和水資源保護(hù)方面。清政府規(guī)定，未經(jīng)允許，禁止砍伐山林，新開礦山。這些措施對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳搅趾退Y源起到了積極作用。

清政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的治理方式主要是以傳統(tǒng)的環(huán)境管理為主，通過常規(guī)的礦產(chǎn)資源保護(hù)、森林保護(hù)和水利治理等措施，來維護(hù)該地區(qū)的自然環(huán)境。

第一，實(shí)施了對(duì)煤礦礦產(chǎn)資源的保護(hù)政策。晚清封建統(tǒng)治者延續(xù)了古代帝王的“官山?！彼枷?，即礦藏資源是皇家的，是大清帝國(guó)持久穩(wěn)定和發(fā)展的資源之一，帝王有責(zé)任對(duì)礦產(chǎn)資源加以管理和保護(hù)。為此，清政府實(shí)行了帶有保護(hù)性質(zhì)的政策和措施，如限制煤窯的組建形式，規(guī)定煤礦以官辦、官督商辦為主，“嚴(yán)禁私辦”；推出煤礦執(zhí)照管理制度和印花稅(煤票、龍票)等，通過登記在冊(cè)煤窯的數(shù)目，了解煤礦發(fā)展情況；同時(shí)征收“民七官三”(18)戴勇堅(jiān)主編：《礦產(chǎn)法律法規(guī)匯編》，法律出版社，2015年版，第91頁(yè)。的辦礦稅，從而限制煤礦的數(shù)量，進(jìn)而控制煤礦的發(fā)展規(guī)模。

第二，重視森林保護(hù)。按照皇權(quán)思想，礦區(qū)風(fēng)水不能破壞，礦區(qū)山林需要保護(hù)。因此，清政府要求煤窯主在采礦之后要把煤礦之上的山林恢復(fù)，并把林區(qū)分為官有林和私有林，分而治之。例如，新煤礦開辦時(shí)，清政府要派遣官員前往考察，盡量避免破壞大片林地。譬如，在新開開平煤礦(開灤煤礦前身)林西礦時(shí)，為避免開新煤井造成林地破壞，清政府有關(guān)部門認(rèn)為，開平煤礦“自開辦至今其橫路僅挖長(zhǎng)五里”，而由“林西距唐山五十里”，故“預(yù)另開口”，由地道連通。(19)中國(guó)第一歷史檔案館館藏：《直隸總督王義韶跪奏》，《光緒朝硃批奏折》(102卷-工業(yè) 商業(yè))，中華書局，1996年版，第4頁(yè)。又如，光緒四年(1878年)，清政府以東北為試點(diǎn)推行墾殖公司制度，并實(shí)行墾殖山林賦稅制，規(guī)定稅收的費(fèi)用按一定比例用于林區(qū)的復(fù)建，以此來限制商人在林地墾殖中造成的毀林行為，這個(gè)政策很快也在京津唐煤礦地區(qū)推行，對(duì)該地林區(qū)起到了一定的保護(hù)作用。此外，清政府還對(duì)存在嚴(yán)重環(huán)境問題的煤礦采取了關(guān)閉措施，使得一些礦區(qū)得到了自然恢復(fù)，山水環(huán)境得到了保護(hù)。

第三，進(jìn)行水利建設(shè)。清政府在礦區(qū)周邊水源地設(shè)立了多座警示碑，建立了多條排污水渠(20)北京市門頭溝區(qū)地方志編纂委員會(huì)編：《北京市門頭溝區(qū)志》，北京出版社，2006年版，第343頁(yè)。，加大了對(duì)飲用水水源的保護(hù)和監(jiān)督。晚清時(shí)期政府曾多次在北京西山礦區(qū)、唐山礦區(qū)等新修了專門供煤礦排污的排水渠，使得排水渠成為貫穿全區(qū)的重要河道，緩解了礦區(qū)涌水成災(zāi)造成的水患影響。同時(shí)還多次維修了古排水渠，春夏之際定期清淤，解決了河道排水不暢的問題，讓這些河道能發(fā)揮減災(zāi)防洪的作用。同時(shí)，多次修建通向礦區(qū)的灌溉引水渠，解決了不少礦區(qū)的用水問題。1882年，清政府通過在門頭溝煤礦區(qū)修建城龍引水渠，解決了干旱問題。(21)張廣林主編：《永定河志》，北京燕山出版社，2007年版，第177頁(yè)。此外，當(dāng)?shù)V區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的災(zāi)害時(shí)，清中央政府也會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行及時(shí)的指導(dǎo)。(22)中國(guó)第一歷史檔案館館藏：《光緒朝硃批奏折》(101卷-水利 工業(yè))，第299頁(yè)。比如，1908年，京津唐煤礦地區(qū)水井干枯，直隸總督上報(bào)災(zāi)情，奏請(qǐng)?jiān)诘V區(qū)山外新開水井。由于飲水問題是一個(gè)重大民生問題，光緒和慈禧皇太后照準(zhǔn)，并回復(fù)“著照所請(qǐng)，該衙門知道”(23)中國(guó)第一歷史檔案館館藏：《光緒朝硃批奏折》(104卷-工程)，第287頁(yè)。。

值得一提的是，清政府也嘗試對(duì)中國(guó)煤礦生產(chǎn)管理進(jìn)行法制化治理。清末，為了更好管理礦務(wù)，清政府通過籌備礦務(wù)管理法案，初探了礦業(yè)治理的法治道路。光緒二十四年(1898年)，首先出臺(tái)了《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》，正式提出礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律條文。隨后，清政府又陸續(xù)頒布了《礦務(wù)章程十九條》(1902年)、《礦務(wù)暫行章程》(1904年)等條例。又經(jīng)過幾年的籌備，光緒三十三年(1907年)正式頒布了《大清礦務(wù)章程》，并于宣統(tǒng)二年(1910年)修訂了《章程》?！墩鲁獭芬跃S護(hù)中國(guó)礦務(wù)主權(quán)為主，初步構(gòu)建了中國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律體系，成為中國(guó)最早的礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)法案，從法治角度把礦產(chǎn)資源保護(hù)納入了國(guó)家管理的范疇。同時(shí)，初步規(guī)定了單個(gè)礦場(chǎng)的面積、采礦年限、廢棄礦物廢料的堆放、廢棄煤礦的地表復(fù)建等。這些政策和措施對(duì)于京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境起到了保護(hù)作用，對(duì)于遏制列強(qiáng)插手煤礦事務(wù)，減小煤礦開采造成的礦產(chǎn)資源破壞起到了一定的積極作用。

清政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的治理取得了一定成績(jī)：礦山自然山水環(huán)境得到了更多的保護(hù)；一些煤礦附近的不再冒水的水井在干預(yù)之后又重新出水，一些林區(qū)也曾一度由小林區(qū)變成密林，出現(xiàn)連綿成片的林海景致。

但是由于清政府對(duì)于京津唐煤礦地區(qū)的治理總體上是以行政性管理政策和臨時(shí)性管理措施為主，雖然探索了煤礦區(qū)的礦產(chǎn)資源管理的法制化建設(shè)，但是受到封建迷信思想、地方傳統(tǒng)習(xí)俗文化的影響，對(duì)于礦區(qū)環(huán)境問題的治理和環(huán)境保護(hù)的政策和措施具有局限性。同時(shí)，隨著清政府財(cái)政狀況的惡化，并受到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)以及社會(huì)動(dòng)蕩等的影響，沒有實(shí)施海河一體化水利治理等重大水利工程，使得京津唐地區(qū)煤礦的環(huán)境問題沒有得到根本解決，治理效果也不十分理想。此外，一些改革措施實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，法治不成體系，不能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，在1912年清政府被推翻之后，有關(guān)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的《章程》基本上隨之失效。

三、民國(guó)政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題的治理

中華民國(guó)成立后，京津唐地區(qū)煤礦發(fā)展迅速，工業(yè)化水平提高，出煤量增大。但與此同時(shí)，生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境問題日趨突出，自然災(zāi)害頻發(fā)。孫中山對(duì)工業(yè)發(fā)展等帶來的對(duì)山水的人為破壞引起的自然災(zāi)害非常重視，指出環(huán)境問題已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展的重大問題之一，需要采取措施加以治理。他在《建國(guó)方略》中提出“防止水旱災(zāi)害的辦法，就是造林，要造全國(guó)大規(guī)模的森林”(24)陳嶸：《中國(guó)森林史料》，中國(guó)林業(yè)出版社，1983年版，第85頁(yè)。。孫中山明確把造林防災(zāi)作為基本國(guó)策之一。中華民國(guó)建立后，政府加大了對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的治理力度。

首先，加強(qiáng)礦區(qū)管理。在延續(xù)晚清的傳統(tǒng)措施的基礎(chǔ)上，推出了新的管理措施并進(jìn)行了制度改革。例如，進(jìn)行了林政收入制度改革、國(guó)有林改革；建立了礦區(qū)林政專員巡查制度等。為了恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，民國(guó)政府還擬定了京漢鐵路、南北大運(yùn)河沿線植樹計(jì)劃，民國(guó)政府要求地方政府督促有條件的煤礦建立林木墾殖公司，要求煤窯在毀林辦礦中植樹護(hù)林。北洋政府時(shí)期，就曾下文撥款為“九龍山”等名山植樹造林，鼓勵(lì)自主研發(fā)的農(nóng)藥和化肥在礦區(qū)推廣，在北京西山建立了“林木試驗(yàn)區(qū)”(25)北京市農(nóng)林水利局：《消滅核桃舉肢蛾為害》，北京出版社，1956年版，第2頁(yè)。，其研發(fā)的雜交耐旱樹種——河北白楊、毛楊等提高了礦區(qū)林木成活率等。

其次，通過相關(guān)法律管理煤礦。民國(guó)政府頒布了《森林法》《礦業(yè)法》以及其他一系列的法律法規(guī)。在1929年頒布的《北平特別市森林保護(hù)條例》中，市政府明確規(guī)定，無論公有、私有林地，必須經(jīng)過市政府許可，才能“斬伐”樹木，違法者將面臨接受5日以上1個(gè)月以下的拘留，這個(gè)法律對(duì)亂伐山林者的處分雖然不重，但卻是中國(guó)歷史上首條“亂伐森林入刑”的法律，具有歷史意義。該法通過后，對(duì)于非法砍伐森林者起到了約束作用，在一定程度上保護(hù)了京津唐煤礦地區(qū)的山林環(huán)境。民國(guó)政府頒布了《礦業(yè)法》，其中第88條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)之土地使用完之后，應(yīng)恢復(fù)其土地之原狀……不能恢復(fù)的也要付相當(dāng)?shù)膬斀稹！?26)北京市檔案館：《行政院公布礦業(yè)法的訓(xùn)令及北平市施行情況的函》，檔案號(hào)：j001-002-00020，民國(guó)十九年，第00035頁(yè)。民國(guó)政府還要求外資企業(yè)參加保護(hù)生態(tài)環(huán)境，《礦業(yè)法》規(guī)定：“不論中外礦礦主，有責(zé)任保護(hù)和修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境等”(27)政協(xié)北京市門頭溝學(xué)習(xí)與文史委員會(huì)編：《門頭溝文史志》(二卷)，中國(guó)博雅出版社，2009年版，第182頁(yè)。。

在水利治理方面，法治化水利建設(shè)步伐加快。民國(guó)政府延續(xù)了晚清時(shí)期的治理措施，通過大修排水渠和引水渠來解決礦區(qū)水患導(dǎo)致的大洪水問題。例如1926年石景山建成的總長(zhǎng)19千米的石盧灌溉渠，干渠3條，比晚清時(shí)修建的總長(zhǎng)4千米的宛平傅家臺(tái)水渠的行水距離長(zhǎng)了很多。且這條水渠不僅能解決附近煤礦區(qū)用水問題，而且還能在平日里讓附近的9700畝農(nóng)田得到灌溉，改善農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。(28)《北京市地方志》編輯委員會(huì)：《北京志·水利志·地質(zhì)礦產(chǎn)水利氣象卷》，北京出版社，2000年版，第342頁(yè)。又如，1928年，在民國(guó)政府的鼓勵(lì)下，運(yùn)用航測(cè)技術(shù)對(duì)永定河、灤河、洋河等進(jìn)行了測(cè)量，并多次派專員到實(shí)地勘察，規(guī)劃了河流的新建水庫(kù)計(jì)劃。

1930年編制了中國(guó)第一部屬于水利法范疇的《河川法》，1937年頒布了《江湖沿岸農(nóng)田水利法》，1942年正式頒布了《水利法》，1943年出臺(tái)了配套法案《水利法實(shí)施細(xì)則》《水權(quán)登記費(fèi)征收辦法》等(29)北京市地方志編輯委員會(huì)、北京市檔案館：《行政院水利委員會(huì)函送水利法規(guī)輯要》，檔案號(hào)：j001-002-00319，民國(guó)三十五年七月，第00029頁(yè)。，通過出臺(tái)系列法案來進(jìn)行綜合性水利治理。水利治理的法治建設(shè)對(duì)于改善京津唐煤礦地區(qū)水環(huán)境起到了一定積極作用。民國(guó)政府還加強(qiáng)了水利工程建設(shè)、新技術(shù)引進(jìn)、謀劃水利布局等，但是，相比礦產(chǎn)資源保護(hù)、山林保護(hù)，民國(guó)政府對(duì)于水利的重視程度明顯不足，這使得水利法制化建設(shè)的實(shí)踐性也不強(qiáng)，法制化進(jìn)程緩慢，其法律約束性要比《森林法》《礦業(yè)法》弱。

此外，對(duì)于一些造成重大社會(huì)影響的礦區(qū)典型性環(huán)境問題也進(jìn)行了一些法治化治理。譬如針對(duì)礦場(chǎng)環(huán)境污染，在制定《礦業(yè)法》時(shí)對(duì)于礦區(qū)“排污”(30)《礦業(yè)調(diào)劑實(shí)施細(xì)則》(1914年)，第54條。參見彭觥，汪貽水：《中國(guó)實(shí)用礦山地質(zhì)學(xué)》(下冊(cè))，治金工業(yè)出版社，2010年版，第117頁(yè)。有了一些明文規(guī)定，并督促煤礦制定礦場(chǎng)條例以落實(shí)煤礦的主體責(zé)任，細(xì)化管理措施，因地制宜。例如，1920年北洋政府頒布的《礦工待遇規(guī)則》把“為礦工提供潔凈的飲用水”作為礦業(yè)工人的一項(xiàng)福利，寫入礦務(wù)管理?xiàng)l例加以督促實(shí)施。為此，開灤煤礦開辦了自來水廠，有凈水池一座(31)聞言：《嚴(yán)管出高效——唐山市古冶區(qū)自來水公司改革側(cè)記》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2000年第23期。,部分解決了礦區(qū)飲用水污染問題。又如，為了防控礦區(qū)空氣污染問題，1930年民國(guó)政府頒布的《中華民國(guó)礦業(yè)條例》要求礦區(qū)必須安裝排風(fēng)設(shè)備，才能讓工人到礦區(qū)、工廠進(jìn)行正常生產(chǎn)等。再如，在礦區(qū)推行公廁改革(32)陳樂人等編著：《北京檔案史料》，新華出版社，2008年版，第36-40頁(yè)。，在有條件的大中型煤礦城鎮(zhèn)設(shè)立衛(wèi)生處、防疫督察崗、浴室等(33)Peter Viereck. Conservatism: from John Adams to Churchill， Princeton: Van Nostrand Company， 1956.，促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓箔h(huán)境衛(wèi)生的改善。但是民國(guó)政府的治理效果并不理想，甚至不如晚清時(shí)期。其原因有四：

第一，雖然民國(guó)政府的態(tài)度相對(duì)積極，制定了嚴(yán)格的治理政策，對(duì)于許多環(huán)境問題的治理都有法可循，然而這些政策和措施并沒有得到很好地貫徹實(shí)行。例如民國(guó)政府為全面實(shí)施“實(shí)業(yè)救國(guó)”，提高煤炭產(chǎn)量，就放開了許多煤礦的開采權(quán)和山林砍伐面積，導(dǎo)致礦區(qū)山林遭到嚴(yán)重破壞。

第二，民國(guó)政府是有名的“弱政府”(34)胡勝?gòu)?qiáng)、龔會(huì)蓮：《近代工業(yè)增長(zhǎng)與北洋政府——弱政府與工業(yè)增長(zhǎng)關(guān)系的近代樣本》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。，國(guó)家事務(wù)管理的執(zhí)行能力并不強(qiáng)，中央政府與地方政府互相推諉，京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題的管理是河北各州縣地方政府的職責(zé)，中央政府的關(guān)注隨著北京由首都變?yōu)樘貏e市，而由特別重視變成一般重視。1928年，民國(guó)中央政權(quán)南移之后，北京變成北平特別市，不再是首都，京津唐等作為首都資源環(huán)境支撐地的功能作用減弱，變得不那么受重視。由于缺乏政策和資金的支持，無法在治理中真正實(shí)施海河一體化水利治理工程等重大水利工程以從根本上解決旱災(zāi)問題，甚至有時(shí)還出現(xiàn)環(huán)境管理政策執(zhí)行滯后的現(xiàn)象，例如《行政院公布礦業(yè)法的訓(xùn)令及北平市施行情況的函》提到的頒布時(shí)間是1930年6月，而在北京落實(shí)的時(shí)間卻是1932年(35)北京市檔案館：《行政院公布礦業(yè)法的訓(xùn)令及北平市施行情況的函》，檔案號(hào)j001-002-00020。，但是環(huán)境治理措施落實(shí)不到位，環(huán)境問題沒有得到徹底解決。

第三，“七七”事變以后，河北淪陷，京津唐地區(qū)煤礦的環(huán)境治理更是陷入了癱瘓狀態(tài)。而且日本侵略者為了戰(zhàn)爭(zhēng)需要，瘋狂掠奪京津唐地區(qū)的煤炭資源，導(dǎo)致生態(tài)空前惡化，環(huán)境污染極其嚴(yán)重。

第四,抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利之后，京津唐煤礦地區(qū)受到內(nèi)戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等影響，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)混亂，而民國(guó)政府也行將崩潰，對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的政策、法規(guī)和措施不能落實(shí)到位，其生態(tài)破壞和環(huán)境問題日趨惡化。

四、新中國(guó)成立以后我國(guó)政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境問題的治理

新中國(guó)成立后，黨和政府十分重視京津唐煤礦地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染問題的治理，經(jīng)過當(dāng)?shù)孛旱V和當(dāng)?shù)厝嗣竦牟恍概Γ〉昧溯x煌成就。新中國(guó)對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的治理，可以分為兩個(gè)階段：1949年到改革開放前為第一階段；十八大以后為第二階段。

在第一階段，由于新中國(guó)建立后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，煤炭需要量激增，而我國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，要發(fā)展工業(yè)，特別是發(fā)展重工業(yè)，對(duì)煤炭的需求量巨大。大量開礦對(duì)礦區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境問題一直在較快增長(zhǎng)，總量激增。這種情況使京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題治理，成為耗資耗力的龐大系統(tǒng)綜合治理工程，問題棘手，不易解決。盡管如此，黨和政府在增加煤炭產(chǎn)量的同時(shí)，制定了相關(guān)政策，采取有力措施，對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題進(jìn)行治理，取得了有目共睹的成就。

從20世紀(jì)50年代至改革開放前，京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題治理以生態(tài)保護(hù)為主，重點(diǎn)是進(jìn)行山林環(huán)境保護(hù)、水利工程建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境污染和公共衛(wèi)生治理等。50年代末，國(guó)家開始修建官?gòu)d水庫(kù)，實(shí)施每年一次的植樹計(jì)劃。通過努力，建成了許多水壩、水庫(kù)、林場(chǎng)等，形成了京津唐煤礦地區(qū)自然環(huán)境保護(hù)的基本格局。從1978年開始，京津唐煤礦地區(qū)開始了對(duì)水污染的治理。有關(guān)方面對(duì)煤礦地區(qū)的空氣污染、水污染進(jìn)行了調(diào)研，推進(jìn)環(huán)保機(jī)制建設(shè)等，為后來京津唐煤礦區(qū)環(huán)境保護(hù)提供了數(shù)據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了減少污染，政府關(guān)閉了大躍進(jìn)時(shí)期大量涌現(xiàn)的小煤窯，把采煤活動(dòng)重新限制在富礦區(qū)。到70年代末，又提出了環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的計(jì)劃，還擬定了南水北調(diào)方案。

從改革開放初至21世紀(jì)初葉，黨和政府加大了京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理并進(jìn)行了環(huán)境治理的法制化探索，出臺(tái)了多部礦政、林政、水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、煤礦礦產(chǎn)資源保護(hù)等相關(guān)的法案及系列法律法規(guī)，提升了環(huán)境治理的科學(xué)化、法治化水平。但在這一時(shí)期，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，京津唐煤礦地區(qū)的煤礦生產(chǎn)一直處于上升期，出煤量劇增，環(huán)境問題總量也在激增，出現(xiàn)了環(huán)境治理速度趕不上環(huán)境問題增加的情況。有些環(huán)境問題剛剛解決，同類環(huán)境問題又在相近的地方出現(xiàn)。有些問題反復(fù)出現(xiàn)，也影響了環(huán)境治理的效果。譬如古冶礦區(qū)林區(qū)覆蓋率在80年代一直在8%左右，20世紀(jì)初葉也不過在20%以下，林區(qū)綠化率很長(zhǎng)時(shí)間都不高，許多礦山經(jīng)過修復(fù)以后一再出現(xiàn)巖層裸露情況，生態(tài)涵養(yǎng)的效果一時(shí)難以顯現(xiàn)。同時(shí)，改革開放后，由于“發(fā)展”是壓倒一切的主題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先，加之國(guó)家還處于發(fā)展階段，綜合實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)于京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題治理主要由地方政府負(fù)責(zé)，而且只是作為地方政府的一個(gè)職責(zé)和一般任務(wù)。因此，京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境治理的力度不大，制度建設(shè)不足，治理的現(xiàn)代化進(jìn)度不快，環(huán)境治理的效果不明顯。盡管如此，這一時(shí)期京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題治理仍然為十八大后京津唐煤礦地區(qū)探索有中國(guó)特色的環(huán)境治理道路積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

十八大后至今，是京津唐煤礦地區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境問題治理取得突破性進(jìn)展的輝煌時(shí)期，這是第二階級(jí)。十八大后，黨和國(guó)家把環(huán)境治理工作上升到國(guó)家社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重點(diǎn)給予關(guān)注。京津唐煤礦地區(qū)在探索、實(shí)踐綜合環(huán)境治理的過程中，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平社會(huì)主義生態(tài)文明觀，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌、推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的主要內(nèi)容，加大京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理力度。

在制度建設(shè)方面，我國(guó)政府改革了環(huán)境稅收機(jī)制、融資機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，完善了礦區(qū)復(fù)墾制度、礦山修復(fù)和環(huán)境評(píng)價(jià)制度，環(huán)境污染監(jiān)測(cè)和督查制度，環(huán)境保護(hù)制度，空氣、水、土壤等自然質(zhì)量國(guó)標(biāo)制度等；創(chuàng)建了河長(zhǎng)制度、綠色稅收制度、群眾環(huán)境監(jiān)督機(jī)制等高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境管理制度；在法制建設(shè)上，推行了最嚴(yán)環(huán)境保護(hù)法案，多次修訂了環(huán)境治理的法律法規(guī)。在中央有關(guān)部門督促下，地方政府和煤礦企業(yè)還制定了配套實(shí)施細(xì)則等。通過上述制度建設(shè)和實(shí)施，京津唐煤礦地區(qū)在環(huán)境治理上建立了較為完善的生態(tài)環(huán)境治理制度體系，有效地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，環(huán)境問題得到有效治理。

在執(zhí)政能力建設(shè)方面，中央有關(guān)部門要求把環(huán)境績(jī)效與政府業(yè)績(jī)掛鉤，明確規(guī)定當(dāng)?shù)卣谄涔ぷ鲌?bào)告中統(tǒng)計(jì)公布各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)公布達(dá)到這些指標(biāo)對(duì)于自然環(huán)境的影響，做到信息公開，以提升政府在環(huán)境治理方面的執(zhí)政能力；中央有關(guān)方面要求領(lǐng)導(dǎo)帶頭轉(zhuǎn)變環(huán)境治理思路：提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)，環(huán)境治理中強(qiáng)調(diào)源頭治理，把煤礦環(huán)境治理納入?yún)^(qū)域性自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)治理。同時(shí)，中央與地方默契合作，全面提升了對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境的治理水平；實(shí)行環(huán)境治理項(xiàng)目的招標(biāo)制度，吸引相關(guān)領(lǐng)域的優(yōu)秀科研團(tuán)隊(duì)，鼓勵(lì)治理技術(shù)的引進(jìn)和創(chuàng)新，積極促成科研成果轉(zhuǎn)化等。上述做法，提高了環(huán)境治理的法制化、制度化、科學(xué)化水平，使人與自然和諧共生的最嚴(yán)環(huán)境保護(hù)措施得到了全面落實(shí)。

為了落實(shí)環(huán)境治理的政策和措施，京津唐地區(qū)煤礦還實(shí)行了最嚴(yán)執(zhí)法，嚴(yán)禁破壞生態(tài)和污染環(huán)境。按照有關(guān)法律，“十三五”期間，有關(guān)部門關(guān)閉了北京地區(qū)所有煤礦；全面推動(dòng)煤礦去產(chǎn)能，推動(dòng)煤礦城鎮(zhèn)的煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；實(shí)施了長(zhǎng)時(shí)段的煤礦山的封山育林，把礦區(qū)社區(qū)進(jìn)行整體搬遷等。上述措施取得了明顯的成效。通過關(guān)閉問題煤礦，加大煤礦安全生產(chǎn)制度建設(shè)和巡查及信息公開制度等，加上執(zhí)政能力的提高，京津唐煤礦地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境問題的治理取得了巨大成效。林區(qū)的覆蓋率普遍提升30%以上，重點(diǎn)景區(qū)的森林覆蓋率增加更快，譬如北京西山達(dá)到40%以上，自然山水環(huán)境得到有史以來最為有效的生態(tài)修復(fù)和涵養(yǎng)，解決了過去綠化率低、育林率不高的瓶頸問題等。通過治理，當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害減少到最低程度，各種自然災(zāi)害，包括沙塵暴、旱災(zāi)顯著減少，礦難發(fā)生數(shù)量大幅減少，其死亡率急劇下降。(36)《中國(guó)煤炭志》編委會(huì)編：《中國(guó)煤炭志·大事記(1991-2000)》，第3370頁(yè)。經(jīng)過不懈努力，京津唐煤礦地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理取得了前所未有的偉大成就，京津唐煤礦地區(qū)已經(jīng)成為人文與自然完美融合的自然生態(tài)區(qū)。

五、新情況、新問題

雖然十八大以來京津唐煤礦地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到全面修復(fù)，環(huán)境污染基本消除，整個(gè)地區(qū)煤礦環(huán)境問題得到了有效治理，但是該地區(qū)環(huán)境問題的成因復(fù)雜，歷史遺留問題較多，在煤礦的發(fā)展中出現(xiàn)了一些新情況和新問題。這些新情況和新問題有：

第一，產(chǎn)生了新污染物。京津唐煤礦地區(qū)的污染源由原來遺留的污染物和新污染物構(gòu)成。遺留的污染物主要有煤矸石、煤塊、煤灰、廢水和廢渣等，是過去煤炭生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生的污染物。經(jīng)過治理，其總量基本上已經(jīng)得到控制。但是，治理舊的污染物時(shí)產(chǎn)生的新污染物卻不好控制。例如，為了降低京津唐煤礦地區(qū)的煤矸石的總量，減少煤矸石大規(guī)模零散占地導(dǎo)致的山體滑坡、泥石流、石漠化、環(huán)境污染等問題，采取了集中處理、廢物利用等手段。但是在運(yùn)輸、集中處理和燃燒煤矸石發(fā)電等過程中，又出現(xiàn)了粉塵污染、空氣污染、廢渣污染等問題，產(chǎn)生了新的污染物。而一些依靠礦廢料生存的衍生工業(yè)企業(yè)，為了牟利，乘機(jī)鉆政策漏洞，打著環(huán)境治理的口號(hào)，另起新的污染工業(yè)，出現(xiàn)了新的環(huán)境污染問題。又如，在復(fù)墾地附近推廣種植經(jīng)濟(jì)作物，以改善環(huán)境和促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，有利于改善當(dāng)?shù)赝寥乐亟饘俸砍瑯?biāo)問題及石漠化、沙漠化問題，但是這些經(jīng)濟(jì)作物的栽種，引起了新的環(huán)境問題。例如當(dāng)?shù)貜V泛栽種菊花、玫瑰花等經(jīng)濟(jì)作物。這些作物對(duì)于生長(zhǎng)條件要求不高，耐寒、耐旱而且是多年生植物，種植護(hù)理都很容易，且通過根莖吸附重金屬的能力強(qiáng)，因此被煤炭區(qū)廣泛推廣種植。但是，當(dāng)它們吸附了存在安全風(fēng)險(xiǎn)的重金屬后，就存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)，即通過食物鏈進(jìn)入人體，引發(fā)惡性腫瘤等疾病，為害人類。研究表明，生長(zhǎng)在京津唐煤層地區(qū)復(fù)墾地和煤矸石堆周邊的一些經(jīng)濟(jì)作物有鉛、鉻、鎘等重金屬的殘留。(37)李娜、仲米格、趙卓：《北京門頭溝煤礦復(fù)墾地茶菊重金屬含量研究》，《應(yīng)用化工》2017年第9期。

第二，環(huán)境治理成本過高。由于京津唐煤礦地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，一些環(huán)境問題日久復(fù)雜，治理難度大，帶來了治理成本不斷增大的問題。譬如煤礦的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，質(zhì)地堅(jiān)硬，屬于不可再生資源，煤炭挖走之后，很難恢復(fù)到原來穩(wěn)定的煤礦巖石結(jié)構(gòu)。對(duì)于廢棄煤坑、礦區(qū)塌陷地的治理，目前的主要策略是通過填埋煤矸石、巖石、垃圾之后在表層覆蓋沙土再進(jìn)行綠化。對(duì)于廢棄礦山的地面治理，要么是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，要么是發(fā)展園林景觀等。因此，京津唐地區(qū)煤礦的治理，實(shí)際上不僅是一個(gè)綜合復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)圈重塑過程，更是一個(gè)耗資耗力的借他山之石土再造煤礦山的生態(tài)治理的持久戰(zhàn)過程。而原來的煤礦山已經(jīng)變得惡劣的生態(tài)環(huán)境——土地石漠化、土壤貧瘠、氣候干旱等，使得當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)物種穩(wěn)定性減弱，難以形成良性的物種生態(tài)層次結(jié)構(gòu)。當(dāng)遇到自然災(zāi)害時(shí)，當(dāng)?shù)刂脖灰驗(yàn)榭篂?zāi)能力下降，出現(xiàn)大量死亡，需要二次重建，生態(tài)環(huán)境需要反復(fù)的修復(fù)。而涵養(yǎng)的瓶頸問題，使得治理過程所需的預(yù)算和追加投資變得巨大。例如，在20世紀(jì)90年代末，北京門頭溝靈山獲得的第一次政府投資上億元人民幣，讓靈山從北京“第一禿山”變成了最美草甸山峰。但是沒過幾年，剛進(jìn)入21世紀(jì)，這里的林區(qū)環(huán)境又出現(xiàn)嚴(yán)重的生態(tài)脆弱問題，政府不得不宣布該地區(qū)封山造林，并多次投入高額的環(huán)境治理資金。到2019年，北京市政又再次宣布靈山全面封山造林；2020年，北京市政追加投入1億元人民幣治理靈山。(38)搜狐網(wǎng)：《靈山鄉(xiāng)村有福了！總投資1億多元，靈山推動(dòng)全域鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升！》，2020年8月17日，https://www.sohu.com/a/413758133_755072。持續(xù)投入的資金，使得京津唐地區(qū)煤礦的環(huán)境治理成本變得高昂。

第三，國(guó)家治理制度需要進(jìn)一步完善。雖然京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理已經(jīng)形成了一套行之有效的制度，但其威力還沒有充分發(fā)揮出來，京津唐煤礦地區(qū)依然存在一些問題，如：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理、治理職權(quán)濫用、地方環(huán)境治理措施因履職干部不同而因人而異等現(xiàn)象。一些地方政府為了業(yè)績(jī)，搞大躍進(jìn)式提高綠化率，過度引入某些排他性的生長(zhǎng)能力相對(duì)較強(qiáng)的外來物種，增大了地區(qū)爆發(fā)生物災(zāi)害的概率，降低了地區(qū)自然環(huán)境抵抗自然災(zāi)害的能力，出現(xiàn)不穩(wěn)定的環(huán)境治理效果，不利于煤礦區(qū)的環(huán)境保護(hù)。因此需要提高國(guó)家現(xiàn)代化治理水平，完善杜絕環(huán)境問題產(chǎn)生的相關(guān)制度機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

第四，全民參與環(huán)境治理的覺悟需要提高。目前京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理，總體上依靠國(guó)家治理，即以政府頒發(fā)的行政法規(guī)、地方法規(guī)的治理為主，但對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦男麄鞴ぷ髯龅貌欢?，法治教育不夠。政府是環(huán)境治理的發(fā)起和主責(zé)機(jī)構(gòu)，但全民參與也是國(guó)家治理中的一個(gè)重要內(nèi)容。如果只有政府層面的努力，沒有從下而上的民間環(huán)境治理支撐和環(huán)境道德支持，就不可能充分發(fā)揮國(guó)家治理制度的優(yōu)勢(shì)，提高國(guó)家治理能力。缺乏人民自覺參與，有關(guān)的制度和法規(guī)就不能得到很好的落實(shí)。例如我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始，就針對(duì)京津唐煤礦地區(qū)環(huán)境治理中存在的違法問題，制定了相關(guān)法律法規(guī)。但由于宣傳和動(dòng)員工作做得不夠，有的人缺乏對(duì)煤礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督意識(shí)，就出現(xiàn)了煤礦區(qū)偷采盜挖屢禁不止、林區(qū)樹木屢遭砍伐、礦區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生維持整潔時(shí)間較短等問題。因此，提高人民的法制意識(shí)，在依法治理環(huán)境的過程中，充分發(fā)揮人民的積極性，使人民群眾主動(dòng)參與環(huán)境治理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)前京津唐地區(qū)煤礦環(huán)境治理中的一個(gè)重要任務(wù)。

第五，京津唐煤礦地區(qū)各煤礦的治理發(fā)展不均衡。在環(huán)境問題治理中，煤礦區(qū)各自為政，缺乏綜合措施。各地采取的措施、方法存在差異，效果也就不同。比如北京地區(qū)的煤礦山治理和生態(tài)涵養(yǎng)的措施和方法相對(duì)先進(jìn)、完善，效果也比較好。而其他一些地區(qū)的治理措施卻還比較落后，治理制度也不完善。一些地方政府的環(huán)境保護(hù)的工作措施還是置于煤礦生產(chǎn)效率的提升之下，政府和煤礦企業(yè)作為兩個(gè)環(huán)境治理主體還是致力于煤礦開采的管理和安全生產(chǎn)，沒有把環(huán)境保護(hù)作為第一要?jiǎng)?wù)。在治理過程中，觀念也比較陳舊，還是把環(huán)境治理的重點(diǎn)放在事后治理，而不是事前預(yù)防。在環(huán)境治理中，還不能點(diǎn)線面結(jié)合，對(duì)于空氣污染治理的重視大于其他環(huán)境問題。環(huán)境治理中存在形象工程和業(yè)績(jī)工程，植被恢復(fù)不到位，影響治理效果和礦區(qū)環(huán)境的自然恢復(fù)，暴露出治理中沒有建立比較完善的環(huán)境治理措施體系和運(yùn)用好方法的弊端。

針對(duì)上述問題，需要與時(shí)俱進(jìn)，制定新對(duì)策，不斷創(chuàng)新治理方法和治理手段，鞏固已經(jīng)取得的成就，應(yīng)對(duì)新情況，解決新問題，使京津唐煤礦地區(qū)綠色發(fā)展的道路越走越寬廣。

第一，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入理解、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。在治理過程中，首先要提升對(duì)生態(tài)治理的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、減排增綠，改變煤礦區(qū)的生產(chǎn)方式和生活方式，完善節(jié)約資源、綠色生態(tài)和保護(hù)環(huán)境的煤礦修復(fù)的空間布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的平衡。要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)治理的方法和途徑，遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主的綜合治理觀念，去除治理上的急功近利，重視生態(tài)治理的科學(xué)性，以減少污染治理中產(chǎn)生的新的污染問題。最后在污染治理中要避免生搬硬套、過度模仿，考慮煤礦地形地貌環(huán)境和地區(qū)氣候的差異，因地制宜，減少出現(xiàn)在修復(fù)煤礦山中產(chǎn)生大量克隆山林導(dǎo)致的山林環(huán)境恢復(fù)和涵養(yǎng)困難的瓶頸問題，降低治理成本，提升生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和治理效果，踐行人與自然和諧共生的生態(tài)文明觀。

第二，推進(jìn)環(huán)境問題的國(guó)家治理建設(shè)。在總結(jié)我國(guó)多年的煤礦環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的好做法：國(guó)家治理體系建設(shè)中，不僅要重視中央政府和地方政府的行政法規(guī)、行政規(guī)章的建設(shè)，而且還要重視與憲法相配合的法律制度體系建設(shè)，綠色發(fā)展要寫入憲法，堅(jiān)持依法治理環(huán)境問題。此外，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制、資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、自然資源產(chǎn)權(quán)制等，以增加環(huán)境治理的資金投入和環(huán)境保護(hù)力度。治理能力建設(shè)方面，一方面通過統(tǒng)籌兼顧，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作規(guī)則等促進(jìn)黨的政務(wù)能力的提升，另外一方面主要培養(yǎng)管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的民間機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)治理，讓市場(chǎng)治理促進(jìn)國(guó)家治理，并在這個(gè)過程中為人民參與環(huán)境治理提供更多的服務(wù)平臺(tái)和參與機(jī)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)人民的積極性，以增加人民對(duì)環(huán)境的責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)最有效的、最廣泛的環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制，全面提升京津唐煤礦地區(qū)的國(guó)家治理能力。

第三，完善公民環(huán)境道德建設(shè)。京津唐煤礦地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，需要樹立“像保護(hù)自己的眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”的環(huán)境道德觀。這種環(huán)境道德來源人民實(shí)踐，依靠人民實(shí)踐，是我國(guó)進(jìn)入全面小康社會(huì)的公民道德追求的重要內(nèi)容。公民環(huán)境道德建設(shè)包括內(nèi)化機(jī)制建設(shè)和外化機(jī)制建設(shè)：內(nèi)化機(jī)制建設(shè)方面，通過加強(qiáng)環(huán)境教育，從孩子抓起，環(huán)境教育進(jìn)教材，推廣全民的環(huán)境教育科普，豐富環(huán)境教育的教學(xué)形式和教學(xué)渠道，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育的大眾化，爭(zhēng)取廣泛的群眾參與。并且通過豐富環(huán)境教育的內(nèi)容，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新觀念，讓其與國(guó)情、鄉(xiāng)情、中國(guó)傳統(tǒng)文明、傳統(tǒng)習(xí)俗文化的教育相結(jié)合，使環(huán)境教育不流于形式，真正內(nèi)化于心，成為人們內(nèi)在的素質(zhì)；外化機(jī)制建設(shè)方面，通過培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)的志愿項(xiàng)目和志愿者，養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣和環(huán)保行為，構(gòu)建全民全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系，讓生態(tài)環(huán)保思想成為社會(huì)生活中的主流文化，以促進(jìn)環(huán)境道德認(rèn)同、環(huán)境道德情感，環(huán)境美德、環(huán)境道德行為等公民環(huán)境道德的外部環(huán)境建設(shè)，最終促成環(huán)境道德的外化機(jī)制的全面形成。

第四，加快煤礦環(huán)境治理的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新。在這一過程中，要克服“支配自然”觀念的局限性，以辯證唯物主義“適應(yīng)自然”的觀念指導(dǎo)理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新。環(huán)境治理，要順應(yīng)自然發(fā)展的規(guī)律，否則就會(huì)受到大自然的報(bào)復(fù)，生態(tài)就會(huì)受到破壞，就會(huì)出現(xiàn)環(huán)境問題。同時(shí)，在理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新中，要突破相關(guān)研究各自為政的藩籬，減少對(duì)于一些問題的重復(fù)研究，集中優(yōu)勢(shì)攻關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域，譬如裸露山體的自然恢復(fù)、煤矸石堆和復(fù)墾地的自然生態(tài)治理和自然涵養(yǎng)等，以盡快獲得更多新領(lǐng)域的研究成果。在研究中，要切實(shí)貫徹“本源治理”“綜合治理”的研究原則，讓許多與煤礦相關(guān)的污染治理研究具有更強(qiáng)的實(shí)踐性。這樣才能涌現(xiàn)出更多應(yīng)用性研究成果，通過理論與實(shí)踐的創(chuàng)新，提升環(huán)境治理的效果。

結(jié) 語

近代以來，因煤炭工業(yè)生產(chǎn)引起的生態(tài)破壞和環(huán)境問題及其帶來的自然災(zāi)害，一直是困擾中國(guó)政府的棘手問題。舊中國(guó)的歷屆政府對(duì)京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境都進(jìn)行過治理，但難于根治這些地區(qū)的環(huán)境問題。新中國(guó)成立后，特別是在黨的十八大以后，京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境治理工作取得了明顯成效。目前，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)已經(jīng)恢復(fù)，環(huán)境污染極大減少，京津唐煤礦地區(qū)每年有藍(lán)天白云的日子明顯增加，環(huán)境問題基本得到解決，其生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)具有引領(lǐng)和示范作用。

但是，由于京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境惡劣，而新情況、新問題又不斷出現(xiàn)，因此要徹底治理京津唐煤礦地區(qū)的環(huán)境問題，依然任重道遠(yuǎn)，需要付出更多的努力。因此，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入理解、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，推進(jìn)環(huán)境問題的國(guó)家治理建設(shè)，完善公民環(huán)境道德建設(shè)，加快理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)決貫徹“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明觀，真正轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、發(fā)展方式和生活方式，進(jìn)一步提高國(guó)家治理能力，提高人們的環(huán)保意識(shí)等，才能應(yīng)對(duì)新情況和新問題，才能使京津唐煤礦地區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和美麗宜人的自然生態(tài)區(qū)，作為表率為全國(guó)煤礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境問題的治理，提供更多、更寶貴的經(jīng)驗(yàn)。