李銀雪

(浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，杭州 311300)

1 重視農(nóng)村養(yǎng)老問題的意義

近年來，根據(jù)中央一號文件精神以及社會對農(nóng)村養(yǎng)老問題的持續(xù)關(guān)注。養(yǎng)老問題，特別是中國農(nóng)村的養(yǎng)老問題，已經(jīng)成為了影響中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要原因。由于中國是個農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)人口占比相當(dāng)高，所以農(nóng)村的問題也是不容忽視的重大問題。而農(nóng)村老年群體又是農(nóng)村中的特殊群體之一，相較于城市，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題更突出。農(nóng)村老年人更需要完善的養(yǎng)老保障，而養(yǎng)老保障體制又因為我國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，在城市和農(nóng)村有著很大的不同。農(nóng)村地區(qū)的老年人相較于城市地區(qū)的老年人更容易得不到完善的養(yǎng)老保障，享受不到原本應(yīng)有的權(quán)利，這些問題將不利于全社會的團結(jié)和穩(wěn)定。所以，政府要促進農(nóng)村養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展，完善農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障，這是未來一段時間內(nèi)需要解決的重要問題。處理好鄉(xiāng)村養(yǎng)老問題，不但能保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平穩(wěn)實現(xiàn)，更可彌補民生短板，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的高質(zhì)量發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，進一步探討完善當(dāng)前鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障制度的若干關(guān)鍵措施，可以有效解決老年人對養(yǎng)老的要求。唯有處理好養(yǎng)老問題，農(nóng)村復(fù)興方可破題。

2 我國農(nóng)村養(yǎng)老的3種主要方式

2.1 家庭養(yǎng)老方式

就中國目前的大環(huán)境而言，家庭養(yǎng)老是一種切實可行的養(yǎng)老方式。中華民族文化強調(diào)以“孝”為先，強調(diào)要“以老為尊”，這是深深根植于中華兒女腦海中的價值觀。因此在農(nóng)村幾乎不會出現(xiàn)老無所養(yǎng)的情況，大部分人認(rèn)為贍養(yǎng)老人是必須完成的事。一方面這種家庭養(yǎng)老模式滿足了老年人的生活需求和情感需要。老年人是一個獨特的人群，在物質(zhì)方面和精神層面都更需要青年人的關(guān)懷，居家養(yǎng)老則能讓家庭成員能夠更好的照顧老年人。通過子女養(yǎng)老，老年人們更能體驗到天倫之樂，并實現(xiàn)了自身對精神方面的追求。另外，農(nóng)村老齡人口基數(shù)較大，通過家庭成員共同贍養(yǎng)老人能夠降低國家對老年人在社會保障領(lǐng)域上的壓力。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的中青年人群為了獲得更好的發(fā)展和機會，大批量的涌入城市，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模都發(fā)生改變，農(nóng)村獨居老人越來越多，變成了“失獨老人”。遠(yuǎn)在城市的子女在消費水平高的城鎮(zhèn)，除了負(fù)擔(dān)對父母的養(yǎng)老責(zé)任外，還要支付自己高額的日常開銷，使得一些原本工資水平就不高的子女，更難以負(fù)擔(dān)對老人的贍養(yǎng)責(zé)任。而“獨居老人”的現(xiàn)象也導(dǎo)致父母和子女之間的情感和生活距離都在拉大，家庭養(yǎng)老的方式受到威脅。另外，由于農(nóng)村觀念的改善和提高，越來越多的人選擇不生或少生，一個年輕人往往面臨著2個甚至4個老年人的養(yǎng)老問題，少數(shù)年輕人可能無力承擔(dān)養(yǎng)老的支出?？偠灾瑐鹘y(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式不容樂觀。

2.2 集體供養(yǎng)方式

集體供養(yǎng)方式主要是指，依靠集體供養(yǎng)，輔之以國家和社會的必要救助。生活在農(nóng)村中的五保孤寡老人，是我國社會各階層中最為顯著的弱勢群體，也是集體供養(yǎng)的主要對象。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是針對農(nóng)村孤寡老人和孤兒的一項生活保障制度，解決了農(nóng)村五保戶和孤兒的基本生活，實現(xiàn)了老有所養(yǎng)、幼有所教，體現(xiàn)了社會主義優(yōu)越性。五保供養(yǎng)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是每人每月500元五保供養(yǎng)金。這筆資金一般是由村委會負(fù)責(zé)籌集的，對于我國的大部分農(nóng)村地區(qū)來說，公共財政資金并不足以支持這項支出。另外，在集體供養(yǎng)的資金運營上，由于沒有統(tǒng)一的政策約束，養(yǎng)老資金的運營可能面臨補助不到位和互濟不到位的情況。因此，這種養(yǎng)老方式，不僅涉及人群面太窄，而且對地區(qū)有要求，這種方式只限于經(jīng)濟和養(yǎng)老制度較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。

2.3 社會養(yǎng)老方式

社會養(yǎng)老方式由兩部分組成，一是社會機構(gòu)養(yǎng)老。國家正在進一步加大對于建立養(yǎng)老機構(gòu)的財政投入，特別是新建普通養(yǎng)老機構(gòu)的投入，讓居民老有所養(yǎng)。但這些社會養(yǎng)老機構(gòu)，一般設(shè)立在城市，農(nóng)村地區(qū)老年人口眾多，對養(yǎng)老的需求更大，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)單是從數(shù)量上就沒法滿足農(nóng)村的養(yǎng)老需求，質(zhì)量上的情況更不容樂觀。二是社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老。還有人投保補助型社會基本養(yǎng)老保險、強制儲蓄式養(yǎng)老金以及國家統(tǒng)籌式的社會基本養(yǎng)老保險。這種社會養(yǎng)老保險的主要優(yōu)點就是給老年人創(chuàng)造了最根本的生存保障，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的發(fā)展和保障了勞動者的再生產(chǎn)。

3 農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

3.1 制度困境

3.1.1 普及率、覆蓋率存在地區(qū)差異 養(yǎng)老保險參保比例存在著明顯的地區(qū)差異，東部區(qū)域養(yǎng)老保險的參保比例遠(yuǎn)高于中西部區(qū)域，除此之外，養(yǎng)老保險的具體保障內(nèi)容在二者之間也存在著很大的差異。東部地區(qū)各方面發(fā)展程度較高，養(yǎng)老保險推廣的較早，制度也更為完善。而中西部地區(qū)的養(yǎng)老保險工作進程緩慢，只能基本滿足農(nóng)民的生存需要。中西部地區(qū)的農(nóng)村老年人也正是更需要養(yǎng)老保障的群體，解決好落后貧困地區(qū)的養(yǎng)老問題，是完善全國養(yǎng)老保障體制的關(guān)鍵一步。

3.1.2 其規(guī)定法律層級小，沒有約束力 各地農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險方案基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況稍加調(diào)整后出臺的，對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定設(shè)立、取消都沒有完善的法律規(guī)定。特別是對保險基金的流失和貪污等嚴(yán)重犯罪行為，由于缺乏明確的法律法規(guī)加以約束和懲處，在農(nóng)村地區(qū)社會保險基金管理工作中出現(xiàn)這些違規(guī)行為還比較常見。體制上缺少有利的管理，使得農(nóng)戶對這個養(yǎng)老模式信任不大，工作積極性也不高。這些都不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立。

3.2 資金困境

近年來，地方金融機構(gòu)、銀行儲蓄存款收益率逐漸下降，新增發(fā)的國債也面臨類似的問題，而且新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收益率也已經(jīng)大不如前，養(yǎng)老保險基金只能勉強保值。加上嚴(yán)重的通脹壓力，基金甚至發(fā)生了財富縮水的情況。基金發(fā)展速度慢，入不敷出。基金增長趕不上養(yǎng)老金發(fā)展的速度，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。目前中國農(nóng)民的資金增長途徑，主要是通過存款銀行、購買國債。中國的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險體系在建立之初時，因為當(dāng)時國家債券利率和銀行存款利息都比較高，所以國家財政上對農(nóng)民可負(fù)擔(dān)的農(nóng)民社會保障支出比例也大。而現(xiàn)在國家宏觀經(jīng)濟局勢的變動，使得銀行收益率一再降低，使得基金增長減慢。再加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)村社?；鹑氩环蟪?，出現(xiàn)了負(fù)增長。其次，養(yǎng)老保險的繳費原則是以農(nóng)民個人繳納為主，然而在養(yǎng)老保險的實施過程中，許多貧困地區(qū)的農(nóng)民連自身的生活都難以保障，更加無力承擔(dān)養(yǎng)老保險的繳費部分，這種養(yǎng)老保險的資金籌集方式就面臨著很大的難度。

3.3 管理困境

整個社會保障制度目前還缺乏一個綜合性社會保障條例，更缺乏具有較強針對性的單項條例。沒有相應(yīng)條例的保障，是我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保障體制面臨的一種重大弊病。保障機制混亂，沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計與協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)戶對參與養(yǎng)老保險工作的積極性。社會基本養(yǎng)老保險制度在管理經(jīng)濟方面也缺乏專門的人才，致使社會基本養(yǎng)老保險制度在基金管理工作上一直出現(xiàn)著漏洞。在養(yǎng)老保險執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，例如，基金流失或是基金的浪費，并沒有相關(guān)條例和規(guī)章制度進行討論和處理。這使得財政等監(jiān)督部門即使發(fā)現(xiàn)了問題也束手無策。而這種情況在我國中西部的不發(fā)達(dá)地區(qū)更為顯著，在運作上更是困難重重。

3.4 模式困境

傳統(tǒng)的中國家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)青壯年群體大量涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，父母和子女之間居住地點相隔較遠(yuǎn)，子女無法做到像往常一樣妥善照顧老年人的生活起居。而我國的國情與傳統(tǒng)文化，也確定了家庭贍養(yǎng)方式是對農(nóng)村老人贍養(yǎng)的最主要方法。一方面是兒女無法承受贍養(yǎng)老年人的問題，另一方面父母對子女的依賴性，這種矛盾也對中國傳統(tǒng)的老年人贍養(yǎng)機制產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

4 完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策

4.1 制度保證：加快法制建設(shè)

市場經(jīng)濟本身就是法治市場經(jīng)濟。而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn)，需要通過立法。我們應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)前中國的現(xiàn)實狀況，根據(jù)財稅、金融政策和稅收體制改革，研究建立更加適合于我國國情的農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險的立法。對農(nóng)村保值體系中的資金來源、使用方向、增長途徑，甚至保證標(biāo)準(zhǔn)、收支程序等都要制定具體的立法規(guī)范，以法律的形式把農(nóng)村的每一項基本合法權(quán)利確立出來，從根本上解決了農(nóng)村的基本社會保障及養(yǎng)老問題。以立法形式明確規(guī)定了農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度是我國政府為了維護農(nóng)村社會保障平衡，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，基于社會公正的原則，對農(nóng)村老年群體所進行的基本社會保險制度，是政府為了調(diào)整農(nóng)村社會保障分配手段而設(shè)立的。其次，推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障制度的立法步伐，讓農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障制度的各項措施都有法可依。依靠法律的強制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設(shè)。除此之外，還要加強農(nóng)民對養(yǎng)老保障體系的信心，首先在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村開展養(yǎng)老保障的宣傳，樹立農(nóng)民對養(yǎng)老保險和養(yǎng)老機構(gòu)的信心，改善人們的養(yǎng)老觀，增加農(nóng)民對其他養(yǎng)老方式的了解，為后續(xù)養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老保險的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，擴大農(nóng)村養(yǎng)老的途徑對于穩(wěn)定社會有重要意義。

4.2 資金保證：加大政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的財政保障力度

進行中央財政預(yù)算經(jīng)費的結(jié)構(gòu)性增減，進一步加強中央對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)學(xué)救治、醫(yī)護培訓(xùn)等社會服務(wù)項目的補助力度，確保中央用于鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展項目的資金足額及時發(fā)放，為進一步健全發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基本資源夯實了資金保證基礎(chǔ)。構(gòu)建農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步加強中央財政對中西部區(qū)域重點建設(shè)的鄉(xiāng)村養(yǎng)老機構(gòu)、老年人活動室、老人社會公共服務(wù)管理中心等地方資金的轉(zhuǎn)移支持力度。全面將政府購建的養(yǎng)老服務(wù)制度擴展至鄉(xiāng)村區(qū)域，統(tǒng)籌推動政府構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)項目在城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的全面覆蓋。利用PPP機制撬動民間資金和社會力量，通過實施政府部門用地、投資、稅收優(yōu)惠、財政補貼、人才培訓(xùn)等優(yōu)惠政策，積極發(fā)展各種“政府部門扶得起、村里辦得起、村民用得上、能發(fā)展”的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，進一步增加了鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給量。

4.3 管理保證：完善項目責(zé)任，強化支持措施

社會性養(yǎng)老的市場主體是社會，采用社會運營的方式進行的。但真正可以代表社會、控制整個社會的主導(dǎo)者則是地方政府部門。在試點農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調(diào)個人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)是對的，但不能以此為依據(jù)推卸政府部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)責(zé)任。調(diào)查結(jié)果表明：缺少政策支持是農(nóng)戶沒有投保積極性的根本原因。所以，面對目前集體補貼過小、國家支持微乎其微的情況，必須思考怎樣增加集中補貼的比例、增強政策支持力度。

4.4 機制保證：重視家庭養(yǎng)老，完善其他養(yǎng)老體系

家庭養(yǎng)老在現(xiàn)實生活上有著其不可替代的重要性，家庭養(yǎng)老模式是伴隨著我國現(xiàn)代化進程一路發(fā)展而來的，是適應(yīng)我國基本國情的。特別是在我國家庭親情觀念較重的社會體系中，家庭養(yǎng)老能夠為老年人提供一個和諧的家庭氛圍。家庭養(yǎng)老觀念是根植于大部分農(nóng)村老年人心目中的，大部分農(nóng)村老年人一輩子沒出過家門，在自己生活了大半輩子的地方養(yǎng)老是他們心之所向。如果家庭養(yǎng)老模式能夠?qū)崿F(xiàn)，對老年人和子女來說都是一件好事，確實實現(xiàn)了老有所養(yǎng)和老有所依。除此之外，還應(yīng)該加強其他養(yǎng)老體系的構(gòu)建，完善養(yǎng)老保障體制，為老年人的養(yǎng)老提供更多的選擇。例如，可以從身體和心理兩方面來完善養(yǎng)老體系。身體方面，可以加強醫(yī)療服務(wù)保障，為老年人的健康提供后勤保障。心理上，可以全面推行農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)。通過組織低齡老人與高齡老人、健康老人與病弱困難老人的就近、就親、就便幫扶結(jié)對，形成了相對穩(wěn)定的結(jié)對互助關(guān)系，并采取入戶指導(dǎo)、外出陪伴、結(jié)對幫扶等方式，開展互助守望、生命護理、精神關(guān)懷、維權(quán)調(diào)解等服務(wù)公益活動來豐富老年人的日常生活和情感需求。

5 結(jié)論

在農(nóng)村養(yǎng)老問題險峻的當(dāng)下，我們更應(yīng)該意識到農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要性。農(nóng)村養(yǎng)老已成為影響城鄉(xiāng)整體振興和城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，與改善人民福祉和實現(xiàn)共同富裕密不可分。推動建立更完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是增強養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)和鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌謀劃的重要一步。